Gewährleistet der deutsche Bundesrat effektive territoriale Repräsentation?

Inhaltsverzeichnis

2. Einleitung
2.1. Zweite Kammern – was wird unter dem Begriff Bikameralismus verstanden, warum gibt es Zweite Kammern und seit wann?
2.2. Territoriale Repräsentation
2.2.1. Was ist theoretisch unter territorialer Repräsentation zu verstehen und wofür wird sie benötigt?
2.2.2. Ursachen, Maßnahmen und die Wirkung von territorialer Repräsentation im Allgemeinen
2.2.3. Ursachen, Maßnahmen und die Wirkung von territorialer Repräsentation im Deutschen Bundesrat
2.3. Föderalismus
2.3.1. Entstehung des bundesdeutschen Föderalismus: die historische Ent- wicklung des Deutschen Bundesrates und seine heutige Stellung
2.3.2. Funktionen des Bundesrates, besonders in der Gesetzgebung
2.3.3. Besonderheiten bei der Zusammensetzung des Deutschen Bundesrates, der Sitzverteilung und die Rolles des Vermittlungsausschusses

3. Fazit

4. Literaturverzeichnis

2. Einleitung

Schon Montesquieu war von der Einrichtung einer zweiten Institution überzeugt, die wie er formulierte, für eine funktionierende Gewaltenteilung, folgende Aufgabe hat: „the legislative body being composed of two parts, one checks the other“ (Montesquieu, in Tsebelis 1997: 1).

Heutzutage sind ungefähr in ein Drittel aller Staaten der Welt bikamerale Strukturen nachweisbar. Bikameralismus bedeutet eine zweigliedrige Parlamentsstruktur, in denen die Zweite Kammer andere Interessen als die Erste Kammer vertritt. Von Oberhaus zu Oberhaus variiert die Art der Interessenvertretung – ethnische, sprachliche, politische Minderheiten usw. können in Zweiten Kammern repräsentiert werden.

In meiner Hausarbeit habe ich mich mit der territorialen Repräsentation am Beispiel des Deutschen Bundesrates beschäftigt. Ich habe versucht, zu erklären ob man im Bundesrat tatsächlich von effektiver territorialer Interessenvertretung ausgehen kann. Dafür habe ich im Abschnitt 3.1. mit einer allgemeinen Erklärung des Begriffs Bikameralismus begonnen, d.h. ich bin auf die folgenden Aspekte genauer eingegangen: was ist Bikameralismus, seit wann gibt es Zweite Kammern und warum.

Anschließend habe ich mich auf die territoriale Repräsentation konzentriert. Im Abschnitt 3.2.1 habe ich daher zuerst territoriale Repräsentation im Allgemeinen vorgestellt. Bevor ich dann die Kriterien der territorialen Repräsentation am Beispiel des Deutschen Bundesrates erläutere, habe ich diese Merkmale im vorangegangenen Abschnitt vorgestellt.

Dem Abschnitt 3.3 habe ich dem Föderalismus gewidmet, der eine entscheidende Rolle für den Bundesrat spielt – besser gesagt ohne Föderalismus wäre kein Bundesrat nötig. Hierfür bin ich explizit auf die historische Entwicklung des Deutschen Bundesrates, seine Funktionen, speziell im Gesetzgebungsprozess und seine Besonderheiten bei der Zusammensetzung, der Sitzverteilung und der Rolle des Vermittlungsausschusses eingegangen.

Abschließend habe ich dann im Fazit versucht, die Ausgangsfrage, ob der Bundesrat effektive territoriale Repräsentation tatsächlich gewährleistet, zu beantworten.

2.1. Zweite Kammern – was wird unter dem Begriff Bikameralismus verstanden, warum gibt es Zweite Kammern und seit wann?

Parlamente, die aus zwei Häusern zusammengesetzt sind, werden als „bikameral“ bezeichnet (vgl. Marschall 2005: 73). Laut Gisela Riescher besaßen im Jahr 2000 von 193 Staaten 66 ein bikamerales Parlament, d.h. in rund ein Drittel aller Staaten liegt eine zweigliedrige Parlamentsstruktur vor (vgl. Haas 2000: 2). Diese bikameralen Strukturen sind vor allem in westlichen Demokratien zu finden.

Die meisten Ober- und Unterhäuser unterscheiden sich schon allein in ihrer Namensgebung, z.B. „House of Representatives“ und „Senate“ in den USA, „Nationalrat“ und „Ständerat“ in der Schweiz oder „House of Commons“ und „House of Lords“ in Groß Britannien.

Die primäre und entscheidende Funktion eines Parlaments – die Volksvertretung – wird in den meisten Fällen aber von der Ersten Kammer erfüllt. Eine Ausnahme hierfür bildet jedoch das niederländische System, wo die „Eerste Kamer“ die Merkmale einer Zweiten Kammer besitzt (vgl. Marschall 2005: 74).

Bikamerale Strukturen gab es schon in der griechischen und römischen Antike. Im Imperium Romanum wurden die bündnisfähig erkannten Stammeseinheiten als „foederati“ bezeichnet (vgl. Koch 2001: 35). Aber der eigentliche Ursprung ist auf das Mittelalter zu datieren, dessen Gesellschaften sich durch enorme Vielschichtigkeit auszeichneten. In den Verträgen wurden für Bund und Länder die Ausdrücke „foedus“ und „confoederatio“ verwendet (vgl. Koch 2001: 35). In dieser Zeit entstanden der höhere und der niedere Adel, die Geistlichkeit und die Bürger der Städte. Diese Gruppieren begannen sich zu organisieren und trafen sich zur Beratung, um bei der Führung der Staatsgeschäfte mitzuwirken (vgl. Haas 2000: 5). Damals sollten vordergründig alle Stände in den staatlichen Institutionen verankert sein, um eine stabile Regierungsform zu gewährleisten. Im Laufe der Zeit entwickelte sich dann die Gewaltenteilung, wonach eben alle gesellschaftlichen Gruppen innerhalb des Regierungssystems repräsentiert sein sollten. Diese verschiedenen Gewalten wurden mit den einzelnen Gruppen kombiniert, so dass der Eine die Exekutive innehatte, während die Vielen die Funktion der Gesetzgebung übernahmen und die Wenigen das Gleichgewicht zwischen den beiden durch Beratung und Kontrolle ausübten (vgl. Haas 2000: 4).

Heutzutage ist das Prinzip der Ständerepräsentation in modernen demokratischen Systemen fast vollständig verschwunden. Im Allgemeinen besitzen moderne Zweite Kammern folgende Funktionen: die Repräsentationsfunktion, d.h. sie vertreten beispielsweise territoriale Einheiten innerhalb eines Landes. Aber nicht nur subnationale Einheiten, sondern auch bestimmte Bevölkerungsgruppen mit ethnischen, religiösen, sprachlichen oder unterschiedlichen Interessen, aber auch politische Minderheiten, die in den Gesamtstaat integriert werden sollen, können durch eine Zweite Kammer repräsentiert werden (vgl. Russell 2001b: 443f.). Zweite Kammern sind dementsprechend Ausdruck der politischen Kultur bzw. die Vertretung für bestimmte Interessen oder Gruppen, die ansonsten an der Führung der Regierungsgeschäfte bzw. in der Gesetzgebung zu wenig oder gar nicht beteiligt sind.

Laut John Stuart Mill ist es notwendig, in jeder politischen Ordnung einen legalen Ort des Widerstands gegen die der Verfassung zufolge vorherrschenden Kraft zu haben und da die demokratische Mehrheit ihre Dominanz mittels der Ersten Kammer zur Geltung bringt, ist sie diejenige, die kontrolliert werden muss (vgl. Haas 2000: 7). Daher üben Oberhäuser eine Kontrollfunktion aus, indem sie andere Verfassungsorgane, beispielsweise in Form von Untersuchungsausschüssen, Fragestunden, Anfragen, Zustimmungspflicht bei internationalen Verträgen oder durch die Herstellung von Transparenz mittels Medien überprüfen.

Die meisten Zweiten Kammern führen ebenfalls administrative Aufgaben aus, z.B. Gesetzesvollzug oder Ämterbesetzung, aber einige besitzen auch jurisdiktionale Funktionen, beispielsweise das britische „House of Lords“ mit der Institution der „Law Lords“ (vgl. Haas 2000: 8f.).

Zweite Kammern lassen sozusagen einige bedeutende Eigenschaften ins Parlament einfließen: Eigenständigkeit, die Notwendigkeit einer Konsensentscheidungen und eine genauere Überprüfung der Regierung und ihrer Gesetzgebungstätigkeit (Russell 2001b: 453).

Alles in allem unterstützt Bikameralismus konsensorientierte Entscheidungsfindung, indem sich erstens die Vertreter des Oberhauses von denen des Unterhauses in ihren Interessen unterscheiden und zweitens es die Gesetzgebung verlangt, dass die Gesetzesvorlagen in beiden Kammern verabschiedet werden müssen (vgl. Russel 2001b: 456f.).

2.2. Territoriale Repräsentation

2.2.1. Was ist theoretisch unter territorialer Repräsentation zu verstehen und wofür wird sie benötigt?

De facto soll eine Zweite Kammer dazu dienen, andere Interessen – beispielsweise regionale, ethnische, sprachliche oder andere Minderheiten – zu vertreten, im Gegensatz zu denen, die die Erste Kammer repräsentiert.

Im Deutschen Bundesrat wurde beispielsweise ein Mittelweg bevorzugt, durch den weder an jedes Bundesland gleichviele Stimmen verteilt worden sind, noch sich die Stimmenanzahl streng an der Einwohnerzahl orientiert. Jedes Bundesland besitzt nämlich zwischen drei und sechs Stimmen im Bundesrat, abhängig von der jeweiligen Einwohnerzahl, damit weder größere noch kleinere Länder den Bundesrat dominieren.

Territoriale Repräsentation ermöglicht die drei folgenden Interessen innerhalb der regionalen Einheiten zu vertreten: „its assembly, its government, or its people“ (Russell 2001a: 108).

Am gebräuchlichsten jedenfalls ist die territoriale Repräsentation in Oberhäusern. Ein Grund hierfür ist, dass “die legitimatorische Basis und die Bedeutung der Zweiten Kammer bei territorialer Repräsentation am größten ist, während ständische Repräsentationsprinzipien wie das House of Lords und der irische Seanad Èireann an Bedeutung verloren haben“ (Riescher/Ruß 2000: 388). In solchen Systemen kommen in den meisten Fällen die Mitglieder der Oberhäuser aus zusammengehörigen Gebieten respektive Bundesstaaten mit subnationalen Regierungsebenen: Provinzen, Regionen oder Staaten (vgl. Russel 2001b: 444). Für Russell ist territoriale Repräsentation eindeutig von Vorteil, weil „it gives the upper house a distinct representational basis to that of the lower house” (Russell 2001a: 107).

Ebenfalls ist weltweit ein wachsender Trend hin zum territorialen Modell Zweiter Kammern erkennbar. Staaten, die ihr Oberhaus reformieren wollen, orientieren sich eindeutig am territorialen Modell, wie beispielsweise Russland 1993 und Südafrika 1994 (vgl. Russell 2001a: 115).

[...]