Vermittlungsausschuss und Conference Committee

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Problemstellung
1.2 Forschungsstand
1.3 Aufbau

2. Historische Entwicklung
2.1 Bundesrepublik Deutschland
2.2. Vereinigte Staaten von Amerika

3. Vergleich
3.1 Ausformung
3.2 Fragen der Mitgliedschaft
3.3 Fragen der Vertraulichkeit
3.4 Rolle der Exekutive
3.5 Vermittlungsverfahren

4. Schluss

5. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

1.1 Problemstellung

Im November und Dezember des Jahres 2003 war die gesamte politische Szene der Bundesrepublik Deutschland in Aufruhr. Für die Regierung Schröder galt es im Vermittlungsausschuss einen Kompromiss über Teile der Hartz-Gesetzgebung und die damalige Steuerreform zusammen mit der CDU/CSU und der FDP zu finden. Knapp fünf Jahre zuvor – nach der Landtagswahl in Hessen im Januar 1999 – hatte die rot-grüne Regierung die Mehrheit im Bundesrat verloren und war seitdem auch auf die Zustimmung von CDU/CSU-regierten Bundesländern im Bundesrat angewiesen.

Auch in den Zeitungen ging es damals heiß her: Vom Umzug der Macht war in der ZEIT^[1] die Rede und DIE WELT betitelte den Vermittlungsausschuss als „große Kungelrunde“^[2]. Während die Presse dem Verfahren mehrheitlich skeptisch gegenüberstand und –steht, gibt es nicht wenige Politiker, die den Vermittlungsausschuss schätzen. So gestand Sachsen-Anhalts Ministerpräsident Wolfgang Böhmer (CDU), dass ihm die „Politik nirgends so viel Freude [macht] wie im Vermittlungsausschuss.“^[3] Dennoch ließ sich die Große Koalition in der aktuell verabschiedeten Föderalismusreform nicht nehmen, durch klarere Zuständigkeiten zwischen Bund und den Ländern ein Vermittlungsverfahren in Zukunft unwahrscheinlicher zu machen. Da auch dieses Reformwerk in der Öffentlichkeit auf kein positives Echo^[4] stieß, stellt sich die Frage, wie das Vermittlungsverfahren grundsätzlich geplant war. Wie ist das Vorgang im Vergleich dazu in den USA geregelt? Und hätten nicht eventuelle Vorteile übernommen werden können? Diese Fragen sollen in der folgenden Arbeit analysiert werden.

1.2 Forschungsstand

Die vergleichende Betrachtung der beiden Vermittlungsverfahren erfreut sich keiner großen Bedeutung in der politikwissenschaftlichen Literatur. Eher wird sich auf eine der beiden Ausformungen konzentriert und diese in ihren Ausprägungen analysiert. Dies geschieht zum großen Teil in Überblickswerken zu den politischen Systemen beider Staaten. Einzig Harri Reinert befasste sich höchst ausführlich mit dem Vergleich und wirkt mit seinem 1966 veröffentlichten Standardwerk bis heute nach.^[5] Darin besteht auch der Nachholbedarf, denn große Teile der Fachliteratur – insbesondere bei ausführlichen Betrachtungen zum amerikanischen Conference Committee – bedürfen einer Aktualisierung.

1.3 Aufbau

Um später den Vergleich der beiden Vermittlungsverfahren besser darstellen zu können, wird in der Arbeit mit einem kurzen historischen Abriss zur Entwicklung begonnnen. Dabei steht im Vordergrund, wie sich in der Bundesrepublik Deutschland (BRD) und den Vereinigten Staaten (USA) die Institution Vermittlungsausschuss herausbildete und welche Folgen diese Entwicklung auf ihre Ausformung hatte. Dieser Punkt stellt gleichzeitig den ersten Vergleichsaspekt dar. Anknüpfend daran, wird im eigentlichen Hauptteil der Arbeit ein ausführlicher Vergleich zwischen dem deutschen Vermittlungsausschuss und dem amerikanischen Conference Committee geführt. Hauptaugenmerk soll dabei auf die Polity-Ebene gelegt werden. Ausgehend von einem Vergleichsaspekt sollen die Unterschiede und Gemeinsamkeiten beider Institutionen analysiert werden. Im Anschluss daran folgt nach einem kurzen Fazit der Gegenüberstellung eine Auseinandersetzung mit der Frage, welche Punkte des amerikanischen Systems auf das deutsche übertragbar gewesen wären.

2. Historische Entwicklung

2.1 Bundesrepublik Deutschland

Drei Jahre nach Ende des Zweiten Weltkrieges wurde der Parlamentarische Rat von den drei Westmächten mit der Ausarbeitung des Grundgesetzes für die noch nicht gegründete BRD beauftragt. Als Grundlage dafür diente den Mitgliedern des Parlamentarischen Rates der Herrenchiemseer Verfassungsentwurf. In der darin enthaltenen ersten Variante – der echten Bundesratslösung – war nur grob von einer „besondere[n] Versammlung“ die Rede, die eintreten soll, falls „kein übereinstimmender Beschluß“^[6] zwischen Bundestag und Bundesrat zustande kommen würde. Den bedeutenden Einfluss des Chiemseer Entwurfs auf die aktuellen noch gültigen Regelungen kann vor allem in einem Punkt gesehen werden: Bereits damals war angedacht, dass alle Bundesratsmitglieder und die gleiche Anzahl an Bundestagsvertretern als Mitglieder der Versammlung beiwohnen.^[7] Auch im Entwurf des interfraktionellen Fünferausschuss vom 05.02.1949 fand die Idee eines „aus Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates gebildete[n] Ausschuß“^[8] Eingang. Bei der Frage der Besetzung wurde im Gegensatz zum Chiemseer Entwurf keine Aussage zur genauen Anzahl der Mitglieder getätigt, sondern einzig auf die zu beschließende Geschäftsordnung verwiesen. Der Vorschlag des Fünferausschusses wurde auch vom Hauptausschuss des Parlamentarischen Rates übernommen und in der vierten Lesung am 05.05.1949 bestätigt. Entsprechend der nun beschlossenen Regelung stand noch eine Geschäftsordnung für den Vermittlungsausschuss aus, in der gemäß dem Grundgesetz die Zusammensetzung und das Verfahren – damit also die konkrete Ausformung – geregelt sein sollte. Mit der Ausarbeitung dieser Geschäftsordnung wurde ein gemeinsamer Unterausschuss des Bundestagsausschusses für Geschäftsordnung und Immunität und des Bundesrat-Rechtsausschusses beauftragt. Auf Grundlage einer Entwurfsfassung des Ausschussmitglieds Dr. Arnd (SPD) verabschiedeten Bundestag und Bundesrat eine vorläufige Geschäftsordnung, die bis zum 31.03.1951 in Kraft trat. Die endgültige Fassung, bei der einige Änderungsvorschläge seitens des Vermittlungsausschusses eingefügt wurden, fand Mitte April 1951 eine Mehrheit in beiden Häusern und gilt – mit Ausnahme einiger Änderungen – bis heute.^[9]

Der Frage der Vorbilder für den deutschen Vermittlungsausschuss ist nicht eindeutig zu beantworten. Immer wieder wird auf das amerikanische Modell als Muster für die deutsche Ausformung hingewiesen.^[10] Angesichts der Unterschiede in der institutionellen Ausformung – wie später in der Arbeit zu sehen sein wird – dürfte das Conference Committee hauptsächlich eine Rolle hinsichtlich der grundsätzlichen Existenz des Vermittlungsausschuss gespielt haben. Inwiefern die konkreten Verfahrensregeln in das deutsche Modell einflossen, ist schwer nachzuweisen, da zum Beispiel im Fünferausschuss kein Protokoll geführt wurde, womit die Argumentationslinien der Mitglieder nicht mehr nachvollziehbar sind.

Insgesamt war zu erkennen, dass die Regelungen vor Arbeitsbeginn des Vermittlungsausschuss erstellt wurden und auch Eingang in die Verfassung, also das Grundgesetz, fanden.

2.2. Vereinigte Staaten von Amerika

Die deutsche Vorgehensweise steht in einem klaren Gegensatz zum amerikanischen. In den USA fehlt einerseits die Einbindung der Vermittlungsregelung in die Verfassung, andererseits wurde zuerst die Institution Conference Committee erschaffen und erst danach wurden die Geschäftsordnungsprinzipien entwickelt. Die praktischen Erfahrungen im Conference Committee spielten eine gewichtige Rolle. Harri Reinert brachte die Unterschiede zwischen den USA und der BRD prägnant auf den Punkt: „Erfahrung und langsame Ausprägung stehen gegen möglichst sofort perfekte rationale Konstruktion mit rechtlichen Absicherungen (…), zunächst ohne jede Praxis.“^[11]

Im Gegensatz zu Deutschland ist die Frage der Vorbilder in den USA leichter zu beantworten. Wenig überraschend wurde in den Vereinigten Staaten das Beispiel aus dem britischen Mutterland aufgegriffen. Bereits in zahlreichen Kolonien bildeten sich im 17. Jahrhundert Vermittlungsorgane heraus. Auch nach der Unabhängigkeitserklärung 1777 setzte sich diese Entwicklung fort. Im Bundesstaat New York wurde ein solches Harmonisierungsinstrument aufgenommen. Auf bundesstaatlicher Ebene entwickelte sich das Konzept erst einige Jahre später. Beim ersten US-Kongress 1789 beauftragten beide Häuser einen gemeinsamen Ausschuss zur Ausarbeitung einer Vermittlungsregelung. Innerhalb weniger Tage wurde eine Geschäftsordnungsregel erstellt und beschlossen, sodass die neu geschaffene Institution schon im ersten Kongress seine Anwendung fand. Bis zur Mitte des 19. Jahrhunderts entwickelte sich das Conference Committee zu einem wichtigen Instrument amerikanischer Innenpolitik. Im Laufe der Zeit wurden immer wieder zentrale Punkte der Geschäftsordnung diskutiert. So stand vor allem die Frage der Kontrolle und Instruierung der Manager, wie die Ausschussvertreter beider Kammern genannt werden, im Mittelpunkt. Bis zu Beginn des 20. Jahrhunderts waren die Konferenzmethoden größtenteils geklärt. Von zentraler Bedeutung waren die 1918 und 1920 vom Senat bzw. Repräsentantenhaus angenommenen Regelungen, die zusammen mit dem Reorganization Act von 1946 die Kontrollmöglichkeiten über die Manager stärkten.^[12]

3. Vergleich

3.1 Ausformung

Anknüpfend an die unterschiedliche historische Entwicklung ist die Gestaltung der beiden Harmonisierungsinstrumente ähnlich verschieden. Während in den USA das Conference Committee als ein Ad-hoc-Ausschuss bezeichnet werden kann, ist der deutsche Vermittlungsausschuss gemäß Artikel 1 der Geschäftsordnung eine ständige Versammlung.^[13] Zu Beginn jeder Legislaturperiode bildet sich in der BRD einmalig der Vermittlungsausschuss aus Vertretern des Bundestages und des Bundesrates heraus. Diese Zusammensetzung bleibt im Regelfall^[14] für die gesamte Legislatur bestehen und ist für alle in den Ausschuss verwiesene Gesetzesvorschläge zuständig. Im Gegensatz dazu wird in den USA eine Konferenz erst nach Auftreten eines Streitfalles speziell hinsichtlich dieser Problematik eingesetzt. Somit ändert sich die Zusammensetzung von Fall zu Fall. Diese Regelung bedingt, dass zu einem bestimmten Zeitpunkt durchaus viele verschiedene Conference Committees eingesetzt sein können, die sich jeweils um die Vermittlung zwischen Senat und Repräsentantenhaus bemühen.

[...]

^[1] Vgl. Elisabeth Niejahr: Biete Flächentarif, suche Subventionen. Die rot-grünen Reformen gehen in den Vermittlungsausschuss. Aber wie kommen sie heraus?, in: DIE ZEIT vom 06.11.2003.

^[2] O.V.: Die große Kungelrunde, in: DIE WELT vom 14.11.2003.

^[3] Wilfried Herz: Der wichtigste Nobody, in: DIE ZEIT vom 18.09.2003.

^[4] Vgl. Heribert Prantl: Die Afrikanisierung Deutschlands. Bei der Föderalismusreform werden die neuen Grenzen willkürlich mit dem Lineal gezogen, in: Süddeutsche Zeitung vom 06.03.2006.

^[5] Vgl. Harri Reinert: Vermittlungsausschuß und Conference Committee. Ein Beitrag zur Vergleichenden Lehre der Herrschaftssysteme, Heidelberg 1966.

^[6] Chiemseer Entwurf. Grundgesetz für einen Bund deutscher Länder, in: http://www.verfassungen.de/de/de49/chiemseerentwurf48.htm am 01.08.2006, Art. 104 Abs. 2.

^[7] Vgl. ebenda, Art. 75 Abs. 2.

^[8] Grundgesetz (Entwurf). Vorschlag des Fünferausschusses für die 3. Lesung des Hauptausschusses (Drucksache Nr. 543) vom 5. Februar 1949, in: http://www.verfassungen.de/de/de49/grundgesetz-entwurf1-49.htm am 01.08.2006, Art. 104 Abs. 2.

^[9] Vgl. Harri Reinert (Anm. 5), S. 109-114

^[10] Vgl. ebenda, S. 111.

^[11] Ebenda, S. 18.

^[12] Vgl. ebenda, 18-27.

^[13] Vgl. Vermittlungsausschuss. Gemeinsame Geschäftsordnung des Bundestages und des Bundesrates, in: http://www.bundestag.de/ausschuesse/verma/gesch.html am 02.08.2006, § 1.

^[14] Ausnahmen sind die laut Geschäftsordnung erlaubten vier Mitgliederwechsel innerhalb einer Legislatur und die Möglichkeit der Neubestellung von Bundesratsvertretern nach Landtagswahlen.