Umweltschutz als Staatsaufgabe

Gliederung

1. Einleitung

2. Anfänge - Von der bedrohenden zur bedrohten Natur

3. Kaiserreich - die Länder reagieren auf gesellschaftliche Veränderungen

4. Weimarer Republik und Drittes Reich - Höhen und Tiefen

5. Bundesrepublik - Wirtschaftswachstum und Etablierung eines Politikfelds
5.1. Nachkriegsdeutschland und Wirtschaftswunder
5.2. Sozial-liberale Koalition
5.3. Ära Kohl /Töpfer
5.4. Rot-grüne Koalition
5.5. Umweltpolitik in der große Koalition

6. Deutsche Demokratische Republik - Produktion in der sozialistischen Heimat

7. Umweltschutz als Staatsziel? Der Artikel 20 a GG

8. Fazit und Folgerungen

9. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Mit einem Blick auf die Geschichte der Naturschutzbewegung, angefangen zur Zeit des deutschen Kaiserreichs über die Weimarer Republik und das Dritte Reich bis hin zur modernen Umweltschutzpolitik der letzten Jahrzehnte, sollen die Entstehung und die Entwicklungslinien dieses Politikfeldes dargestellt werden, ohne dabei inhaltlich in die Tiefe oder sachlich in Details zu gehen. Die leitende Fragestellung bei der Betrachtung soll sein, inwieweit sich die jeweiligen Staaten und Regierungen dem Naturschutz/Umweltschutz als Aufgabe des Staates angenommen haben, welche Institutionen und Maßnahmen von ihnen in Anschlag gebracht wurden und welche gesellschaftlichen und internationalen Rahmenbedingungen dabei eine Rolle spielten.

1994 erhält der Umweltschutz in der Bundesrepublik Deutschland Verfassungsrang durch den Art. 20a im GG, was den Abschluss einer jahrzehntelangen Debatte um seine Einführung bildet. Ob es sich dabei um einen qualitativen Fortschritt in der deutschen Umweltpolitik handelt oder ob dies lediglich einen symbolischen Akt ohne größere direkte Wirkung darstellt, ist umstritten. Im Anschluss an den eher historischen Teil der Arbeit werde ich kurz die Argumente und Bedenken von Verfassungsjuristen rund um die Einführung des Art. 20a GG darstellen und diskutieren.

Seit einer Woche liegt nun der Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung vor. Nach dem ersten Durchsehen scheint „Nachhaltigkeit“¹ die Lieblingsvokabel der Autoren zu sein. So soll nachhaltig gewirtschaftet werden, es soll nachhaltig gespart werden und nachhaltig investiert werden, um nachhaltiges Wachstum zu erreichen. Bei der Nachhaltigkeit in der Umweltpolitik sind meiner Ansicht nach eher Rückschritte vorgesehen: Freistellung der Verwendung der Erlöse aus dem CO2-Emmissionshandel für den Gesamthaushalt (bis 2013), Energieintensive Unternehmen sollen von der Versteigerung von Zertifikaten ausgenommen bleiben, Laufzeiten von Kernkraftwerken sollen verlängert werden. Der Salzstock Gorleben wird wieder als mögliche Endlagerstätte in die Diskussion gebracht, laufende EU-Programme sollen auf mögliche Wettbewerbsnachteile für deutsche Unternehmen überprüft werden, der Bau neuer Kohlekraftwerke wird signalisiert. Investiert werden soll in den Straßenbau und Individualverkehr. Ausweitung von Flächen für Industrie, Straßenbau und Siedlungsbau sollen künftig durch Geldzahlungen abgegolten werden können (bisher mussten Ausgleichsflächen geschaffen werden) usw. Wirtschaftswachstum erscheint als leitendes Prinzip, Umweltpolitik als 5. Rad am Wagen. Für ein Urteil darüber, ob diese aktuelle Ausrichtung der Bundesregierung einen Bruch in der Geschichte der Umweltpolitik darstellt oder ob sie sich in das allgemeine Paradigma dieses Politikfelds einfügt, ist ein Blick in die (Vor-)Geschichte der Umweltpolitik möglicherweise ebenfalls nützlich.

Abschließend soll noch die Frage diskutiert werden, inwieweit die Gestaltungshoheit über dieses Politikfeld auf der Ebene der Nationalstaaten überhaupt richtig aufgehoben ist. Vielleicht gilt hier ja eine Art umgekehrtes Subsidiaritätsprinzip, also Probleme, die auf höherer Ebene entstehen, sollten auch von autorisierter höherer Ebene mit Lösungsansätzen angegangen werden.

2. Anfänge - von der bedrohenden zur bedrohten Natur

Bis weit in das 19. Jahrhundert galt die Natur keineswegs als schützenswertes Gut. Ganz im Gegenteil: es galt die Natur zu bezwingen, zu beherrschen und sie für sich nutzbar zu machen. So wurden mühsam Sümpfe und Moore trockengelegt, um neues Ackerland zu gewinnen oder Flussläufe kanalisiert um die Wasserkraft zu nutzen. Das Verhältnis der Menschen zur Natur war grundsätzlich ein Nutzungsverhältnis, um die Lebensgrundlagen für die Menschen zu schaffen und zu sichern. Der Gedanke „Naturschutz“ oder gar „Umweltschutz“, als Begriff staatlicher Verantwortung für die dauerhafte Erhaltung der Lebensgrundlagen ihrer Bevölkerung, kam noch nicht vor. Es galt umgekehrt, die fragile und von den Mächten der Natur bedrohte Zivilisation zu schützen. Naturschutz war damals zunächst eine absurde Idee. In der Literatur finden sich zwar Hinweise auf Schutzverordnungen für manche Tierarten, so erließ Ende des 17. Jahrhunderts der Kurfürst Friedrich der Große in Preußen ein Fangverbot für die Nachtigall, allerdings aus ästhetischen Gründen, da der Herrscher die entsprechende Akustik in seiner Umgebung vermisste.²

Erst mit der zunehmenden Industrialisierung der Gesellschaft und der daraus resultierenden rapiden Abholzung von Wäldern, der Ausbreitung und Intensivierung der Landwirtschaft und dem Verschwinden von ursprünglichen Landschaften bildete sich langsam eine gesellschaftliche Bewegung heraus. Träger dieser überaus heterogenen Bewegung waren vor allem Einzelpersönlichkeiten aus dem Bürgertum, bürgerlich geprägte Jugendorganisationen und zahllose Heimatvereine. Schmoll kategorisiert deren Motive folgendermaßen: utilitaristische Motive, ästhetische Motive, ethische Motive, soziale Interessen, Erinnerungs- und Gedächtnisarbeit, ökologische Motive und nationalkulturelle, völkische Motive.³

Je nach Motivlage gerieten die unterschiedlichen Gruppen in Konflikt: Wer mit sozialpolitischen Gründen, wie der Notwendigkeit physischer und psychischer Rekreation der Menschen, die Erhaltung naturnaher Landschaften begründete, geriet in Gegensatz zu Naturschützern, die die Anwesenheit von Menschen in Schutzgebieten aus ökologischen Gründen der Arterhaltung bestimmter Pflanzen und Tiere beschränken wollten. Obwohl in ihren Zielsetzungen und Methoden stark unterschiedlich, hatten Akteure der frühen Naturschutzbewegung im Kaiserreich doch eine Gemeinsamkeit: Nicht der Schutz der Natur im Allgemeinen, als etwas für die Menschen Erhaltenswertes, sondern der Schutz der „deutschen Natur“ als Verkörperung des deutschen Wesens und als Ort völkischer Identitätsstiftung wurde als schützenswert betrachtet.⁴

Interessant ist in diesem Zusammenhang der Erhalt des Drachenfels` bei Königswinter im Jahr 1836 durch den preußischen Staat, was in der Literatur oft als die Ausrufung des ersten deutschen Naturschutzgebietes besprochen wird. Hier gab es im Vorfeld einen jahrelangen Konflikt zwischen örtlichen Steinhauern, die den Fels abbauen wollten und engagierten Bürgern, die sich gegen den Verlust ihres Wahrzeichens einsetzten. Letztlich votierte der preußische Staat für den Erhalt dieses Wahrzeichens als nationale Wallfahrtsstätte für die gerade erwachende Rheinromantik und wird selbst Eigentümer.⁵ Mit Naturschutz im eigentlichen Sinn hatte das nichts zu tun.

Als frühes staatliches Engagement in Sachen Naturschutz, gar als erste Vorläufer von Umweltpolitik, wird in der Literatur teilweise die Einführung der Genehmigungspflicht für stark belästigende gewerbliche Anlagen im Rahmen der Preußischen Gewerbeordnung von 1845 angeführt.⁶ Ich halte das für eine interessierte Themenverfehlung, denn dem Staat Preußen ging es bei diesen Regelungen um Arbeitsschutzthemen, Vereinheitlichung der Rechtsgrundlage für Gewerbetreibende in den preußischen Gebieten und um die Förderung industrieller Ansiedlung. Allenfalls lassen sich aus den Bestimmungen der Preußischen Gewerbeordnung die Zwecksetzungen Gesundheits- und Eigentumsschutz herauslesen.⁷

3. Kaiserreich - die Länder reagieren auf gesellschaftliche Veränderungen

Erst mit der Entfaltung der industriellen Moderne im späten 19. Jahrhundert fand der Naturschutz als Zweck breite gesellschaftliche Resonanz. Die Bewahrung der Natur vor ihrer zivilisatorischen Bemächtigung trat neben das Primat ihrer ökonomischen Benutzung.

„ Mit den gewaltigen Mächten der Natur musste diese Menschheit durch ungezählte Reihen von Generationen zähe und gefahrvolle Kämpfe auskämpfen, ehe ihr Dasein gegen die Naturmächte gesichert erschien. Und nun, seit dem Ausgange des neunzehnten Jahrhunderts erst, wird den Kulturv ö lkern voll bewusst, daßnicht nur der Mensch gegen die Naturmächte, sondern umgekehrt auch die Natur gegen ü ber menschlichem Tun eines Schutzes bedarf. “ ⁸

In der Folge der massiven Hochindustrialisierungsschübe der 1880er Jahre kam es zu einer regelrechten Gründungswelle von Organisationen, die sich aus unterschiedlichsten Motiven den Zweck setzten, in die Entwicklungsprozesse der modernen Industriegesellschaft bremsend, korrigierend oder revidierend zu intervenieren: So gründete sich 1899 der Bund f ü r Vogelschutz, 1900 der Verein zum Schutze und zur Pflege der Alpenpflanzen, 1902 der Münchner Isartalverein, 1904 der Bund Heimatschutz⁹, 1909 der Verein Naturschutzpark und zahllose weitere lokale und regionale Gruppen und Initiativen, die sich dem Schutz von Natur und Landschaft verschrieben hatten.¹⁰

Andere Organisationen mit einem anderen primären Vereinszweck, wie beispielsweise Wandervogelorganisationen oder die deutschen Pfadfindervereine nahmen den Schutz der Natur in ihre Satzungen auf.¹¹

Auch der Staat registrierte die drängenden Probleme der Zeit und es wurden auf der Ebene der Länder zahlreiche Gesetze verabschiedet, die den Schutz von Landschaft und Natur zum Inhalt hatten. In Hessen berücksichtigte das Denkmalschutzgesetz 1902 erstmals „ nat ü rliche Bildungen der Erdoberfläche wie Wasserläufe, Felsen, Bäume und dergleichen, deren Erhaltung aus geschichtlichen oder naturgeschichtlichen R ü cksichten oder aus R ü cksicht auf die Landschaftliche Sch ö nheit oder Eigenart im ö ffentlichen Interesse liegt “. Und in Preußen wurden zwischen 1902 und 1907 Gesetze gegen die „ Verunstaltung landschaftlich hervorragender Gegenden “ verabschiedet.¹² Naturschutz galt damals vorrangig als kulturelles Thema, weshalb es überwiegend in den Kultusministerien der Länder angesiedelt war.¹³

Die Gründung der „Staatlichen Stelle für Naturdenkmalpflege“ des Landes Preußen mit Sitz in Danzig gilt als die Geburtsstunde des staatlichen Naturschutzes in Deutschland und als die erste staatliche Stelle für Naturschutz weltweit.¹⁴ Diese Institution war personell tatsächlich mit nur einer Stelle ausgestattet und mit Hugo Conwentz besetzt. Er war die zentrale Figur, die den Naturschutz in Deutschland bis ins letzte Drittel des 20. Jahrhunderts geprägt hat. Als Naturwissenschaftler und promovierter Biologe forcierte er einerseits eine systematische Bestandsaufaufnahme von Ökosystemen und gab den diffusen Schutzanliegen ein wissenschaftliches Fundament. Andererseits knüpfte er ein weites Netzwerk mit den zahlreichen privaten Interessengruppen und sorgte so frühzeitig für eine starke Verzahnung

von privaten Organisationen und staatlichen Stellen. Daraus resultierend wurde der Naturschutz bis in die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts durch die enge Zusammenarbeit von Hauptamtlichkeit und ehrenamtlichem Engagement geprägt.¹⁵

4. Weimarer Republik und Drittes Reich - Höhen und Tiefen

Als Konsequenz seiner wissenschaftlichen, ökologischen Definition von schützenswerter Natur, als ursprünglicher, von menschlichem Einfluss unberührter „Urnatur“, erhob Conwentz frühzeitig die Forderung nach entsprechenden Schutzgebieten. Dieses Anliegen lag quer zu den sozialpolitischen und völkischen Motiven anderer Organisationen, wie dem Verein Naturschutzpark und war auch insofern realitätsfern, da es in Deutschland kaum noch solche Gebiete gab¹⁶. Als Ergebnis dieser Diskussion setzte sich ein pragmatischer Ansatz eines modernen Gebietsmanagements durch, in der ökologische und sozialpolitische Anliegen synthetisiert wurden. In früher Kooperation von Staat und Vereinen konnten 4.000 Hektar Fläche der Lüneburger Heide gekauft und schließlich 1921/22 als Schutzgebiet ausgewiesen werden.¹⁷ Bis zum Jahr 1931 wurde die Zahl der Schutzgebiete auf rund 300 erhöht, was allerdings über den realen Schutz der Natur dieser Gebiete nichts aussagt, da den ehrenamtlich tätigen Beauftragten die Zeit und Mittel für eine Durchsetzung der Schutzverordnungen fehlte und den staatlichen Polizisten und Feldhütern grundlegende Kenntnisse über Artenschutzverordnungen.¹⁸

Auch wenn sich damals die staatlichen Organe in ihrem politischen und finanziellen Engagement in Sachen Naturschutz stark beschränkten¹⁹ und manche Staaten wie Sachsen oder Baden das Thema Naturschutz komplett an private Organisationen delegierten, setzte sich nach dem Zerfall des Kaiserreichs sehr schnell die Auffassung durch, dass Naturschutz eine zentrale Frage des Gemeinwohls sei:

„ Die Denkmäler der Kunst, der Geschichte und der Natur sowie der Landschaft genießen den Schutz und die Pflege des Staates. “ ²⁰

Das Thema Naturschutz erhielt also erstmals formell Verfassungsrang und wurde so zur Staatsaufgabe erklärt. Praktisch ist dies allerdings eher als symbolischer Akt zu beurteilen, da jegliche juristische und finanzielle Wirkungsmöglichkeiten fehlten.²¹

[...]

¹ Der Begriff der nachhaltigen Entwicklung entstammt dem Abschlussbericht der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung, 1987 vorgelegt unter dem Titel „Unsere gemeinsame Zukunft“ und wurde darin definiert als „Entwicklung die die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt, ohne zu riskieren, dass künftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können.“ Steffen Bauer (2008). Leitbild der Nachhaltigen Entwicklung. In: Umweltpolitik. Informationen zur politischen Bildung, S. 16.

² Vgl. Frohn, Hans-Werner / Schmoll, Friedemann (2006). Natur und Staat. Staatlicher Naturschutz in Deutschland 1906 - 2006, S. 14.

³ Vgl, Schmoll, Friedmann (2004). Erinnerung an die Natur. Die Geschichte des Naturschutzes im deutschen Kaiserreich. S. 14 ff.

⁴ Vgl.Frohn, Hans-Werner / Schmoll, Friedemann (2006). Natur und Staat. Staatlicher Naturschutz in Deutschland 1906 - 2006, S. 3.

⁵ Vgl. Fluhr-Meyer, Gertrud (2006). Zeittafel. In: Bayerische Akademie für Naturschutz und Landschaftspflege. 100 Jahre kooperativer Naturschutz in Bayern. Laufener Spezialbeiträge 1/2006.

⁶ Zum Beispiel: Schmidt, Reiner (Hrsg.) (1995). Öffentliches Wirtschaftsrecht, S.232 oder auch Weidner, Helmut (1999). Umweltpolitik: Entwicklungslinien, Kapazitäten und Effekte In: Kaase, Max / Schmid, Günther (Hrsg.). Eine lernende Demokratie. 50 Jahre Bundesrepublik Deutschland, S. 425.

⁷ Vgl. Gilhaus, Ulrike ( 1995). Schmerzenskinder der Industrie. Umweltverschmutzung, Umweltpolitik und sozialer Protest im Industriezeitalter in Westfalen 1845 - 1914. S.211 ff.

⁸ Haushofer, Max (1906). Der Schutz der Natur. Zitiert aus: Frohn, Hans-Werner / Schmoll, Friedemann (2006). Natur und Staat. Staatlicher Naturschutz in Deutschland 1906 - 2006, S. 16.

⁹ Als eine der ersten Umwelt-Bürgerinitiativen gilt der Kampf des Bundes Heimatschutz für den Erhalt der Laufenburger Stromschnellen am Hochrhein, die gegen ein geplantes Wasserkraftwerk verteidigt werden sollten. Der Kampf des Vereins gegen den „kapitalistischen Geist“ wurde schließlich verloren und auch Kompromissvorschläge konnten sich gegen die Pläne der Regierungen in Baden und in der Schweiz nicht durchsetzen.

¹⁰ Frohn, Hans-Werner / Schmoll, Friedemann (2006). Natur und Staat. Staatlicher Naturschutz in Deutschland 1906 - 2006, S. 2.

¹¹ Vgl. Gerr, Hans E. (2000). Die Pfadfindermethode. S.34 f.

¹² Schmoll, Friedemann (2006). Schönheit, Vielfalt, Eigenart. Die Formierung des Naturschutzes um 1900, seine Leitbilder und ihre Geschichte. In: Frohn, Hans-Werner / Schmoll, Friedemann (2006). Natur und Staat. Staatlicher Naturschutz in Deutschland 1906 - 2006, S. 17.

¹³ Vgl. Frohn, Hans-Werner (2006). Naturschutz macht Staat - Staat macht Naturschutz. Von der Staatlichen Stelle für Naturdenkmalpflege in Preußen bis zum Bundesamt für Naturschutz 1906 - 2006 -. Eine Institutionengeschichte. In: Frohn, Hans-Werner / Schmoll, Friedemann (2006). Natur und Staat. Staatlicher Naturschutz in Deutschland 1906 - 2006, S. 87.

¹⁴ Frohn, Hans-Werner / Schmoll, Friedemann (2006). Natur und Staat. Staatlicher Naturschutz in Deutschland 1906 - 2006, S. 2.

¹⁵ Vgl. Leh, Almut (2007). In: Bundesverband Beruflicher Naturschutz e.V. (Hrsg.). Von lokalem Handeln und globaler Verantwortung. - Jahrbuch für Naturschutz und Landschaftspflege Band 56 / 2, S. 70 ff.

¹⁶ So ist es fast folgerichtig, dass mit der Lüneburger Heide eine von Menschenhand erschaffene Kulturlandschaft als eines der ersten großen Schutzgebiete Berücksichtigung fand.

¹⁷ Vgl. Frohn, Hans-Werner / Schmoll, Friedemann (2006). Natur und Staat. Staatlicher Naturschutz in Deutschland 1906 - 2006, S. 53 ff.

¹⁸ Vgl. Frohn, Hans-Werner (2006). Naturschutz macht Staat - Staat macht Naturschutz. Von der Staatlichen Stelle für Naturdenkmalpflege in Preußen bis zum Bundesamt für Naturschutz 1906 - 2006 -. Eine Institutionengeschichte. In: Frohn, Hans-Werner / Schmoll, Friedemann (2006). Natur und Staat. Staatlicher Naturschutz in Deutschland 1906 - 2006, S. 155.

¹⁹ Die finanziellen Mittel für Naturschutzprojekte resultierten zum Großteil aus privaten Spenden von Bürgern und Vereinen, sowie aus staatlich lizenzierten Lotterien, die zum einen Millionenbeträge für den Ankauf von Flächen erlösten, andererseits auf diese Weise die Anliegen des Naturschutzes einem breiten Publikum darstellten.

²⁰ Artikel 150 der Weimarer Verfassung.

²¹ Vgl. Schmoll, Friedemann (2006). Schönheit, Vielfalt, Eigenart. Die Formierung des Naturschutzes um 1900, seine Leitbilder und ihre Geschichte. In: Frohn, Hans-Werner / Schmoll, Friedemann (2006). Natur und Staat. Staatlicher Naturschutz in Deutschland 1906 – 2006, S. 65.