Die Rolle einer europäischen Verfassung zur Behebung des Legitimitätsdefizits der EU

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Das europäische Legitimitätsdefizit – Illusion oder Tatsache?

3. Mögliche Antworten auf das Legitimitätsdefizit der EU
3.1 Legitimität durch völkerrechtlich-vertragliche Grundlage (Grimm)
3.2 Legitimität durch eine europäische Verfassung als Katalysator (Habermas)
3.3 Legitimität durch föderales Prinzip (Kielmansegg)

4. Zur Bedeutung einer europäischen Verfassung – eine Bestandsaufnahme
4.1 Kennzeichen und Funktionen einer Verfassung
4.2 Verfassungscharakter der bestehenden Verträge der Europäischen Union?

5. Analyse und Gegenüberstellung der drei Positionen
5.1 Das Verhältnis zwischen Volk und Verfassung
5.2 Die Rolle der normativen Wunschvorstellungen für die Argumentation
5.3 Die Frage nach dem Gehalt von „Legitimität“

6. Zusammenfassung und Ausblick: Verfassung ja oder nein?

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Zur Zeit läuft die „Phase des Nachdenkens“. Gemeint ist die von den europäischen Regierungschefs euphemistisch sogenannte Orientierungslosigkeit nach der Ablehnung des europäischen Verfassungsvertrags in Frankreich und den Niederlanden vor nunmehr knapp acht Monaten. Allenthalben wird davon geredet, der Vertrag sei tot, lebendig oder gar „im Koma“, so sagt zumindest der britische Europaabgeordnete Andrew Duff. Einigkeit scheint nur darin zu bestehen, daß man sich uneinig ist. Die Europäische Kommission hat einen „Plan D“ vorgelegt. Er soll stehen für „Demokratie, Dialog und Diskussion“.^[1]

Der Aspekt der Diskussion soll hier wörtlich genommen werden. Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich nicht mit dem vom europäischen Konvent ausgearbeiteten Verfassungsvertragsentwurf, sondern will auf einer vorgängigen Ebene ergründen, ob eine Verfassung überhaupt ein geeignetes Mittel für die EU darstellt. Insbesondere geht es um die Möglichkeit, ob die EU dadurch ihr so oft zitiertes Legitimitätsdefizit beheben kann.

Im einzelnen werden dazu die Positionen Dieter Grimms, Jürgen Habermas’ und Peter-Graf Kielmanseggs gegenübergestellt und verglichen. Eine Darstellung aller zu beachtenden u.U. relevanten Meinungen zu diesem Thema ist ausdrücklich nicht das Ziel dieser Arbeit. Zunächst wird aufgezeigt, daß ein solches Legitimitätsdefizit tatsächlich existiert und worin es besteht. Da alle drei Wissenschaftler in den Grundzügen diese Ausgangsanalyse teilen, sollen äußerst prägnant deren Vorschläge zusammengefaßt werden, wie darauf zu reagieren ist. Um dann im Anschluß im speziellen auf die Rolle der Verfassung in den einzelnen Positionen eingehen zu können, ist zu klären, was eine Verfassung ausmacht und inwiefern die bestehenden Verträge der EU schon heute Verfassungscharakter besitzen. Die verschiedenen Ansätze werden dann anhand ausgewählter Kriterien einander gegenübergestellt. Einer genaueren Betrachtung werden hier das Verhältnis Volk – Verfassung, die Rolle der normativen Wunschvorstellungen und das jeweilige Verständnis von Legitimität unterzogen. Dabei wird in Ansätzen auch eine Kritik der Argumentationen vorgenommen.

2. Das europäische Legitimitätsdefizit – Illusion oder Tatsache?

Das Demokratiedefizit der EU ist derzeit in aller Munde und wird von den verschiedenen Interessengruppen für ihre Zwecke zu instrumentalisieren versucht. Doch was verbirgt sich tatsächlich hinter diesem Begriff und inwieweit geht unter Umständen mit einem Demokratiedefizit ein Legitimitätsdefizit einher?

Um diese Frage beantworten zu können, muß man zunächst einen Blick auf die Strukturen der Europäischen Union werfen. Die EU hat heute ein Integrationsniveau erreicht, das weit über das eines völkerrechtlichen Zusammenschlusses hinausgeht. Ebenso offensichtlich ist, daß die EU derzeit (noch) keinen Staat darstellt. Und ob die Staatlichkeit überhaupt das Ziel der Europäischen Union ist, kann nicht beantwortet werden, war doch die funktionale Methode ohne konkrete, einheitliche Finalitätsvorstellung von Beginn an das Charakteristische der Europäischen Integration.

Daß die EU völkerrechtlich nicht mehr erklärt werden kann, liegt vor allem an deren Entscheidungs- und Gesetzgebungsverfahren. In der ersten Säule, der EU, wird im Ministerrat per Mehrheitsentscheid abgestimmt. Für viele Entscheidungen ist eine qualifizierte Mehrheit notwendig, bei der die Vertreter der jeweiligen Staaten mit nach Einwohnerzahl gestaffelten Stimmenanzahl votieren. Diese Praxis widerspricht dem Völkerrecht, in dem üblicherweise jeder Staat eine gleichwertige Stimme hat, da das Einstimmigkeitsprinzip gilt.

Zum anderen ist das Integrationsniveau bemerkenswert. Die Entscheidungen der EU greifen immer weiter auf wesentliche Bereiche nationalstaatlicher Souveränität über und betreffen die Bürger auf diese Weise ganz direkt in ihrem Alltag.

„Direkt“ meint hierbei auch die Art der Geltung der Gesetze. Während völkerrechtliche Verträge immer auf den Nationalstaat als Vermittler angewiesen sind, trifft das in der EU nicht zu. Die EU

„ist von den Mitgliedstaaten mit Hoheitsrechten ausgestattet worden, die sie nun an deren Stelle, aber mit derselben Wirkung, also insbesondere mit unmittelbarer innerstaatlicher Geltung, ausübt. Obwohl selber nicht Staat, verfügt sie über Herrschaftsbefugnisse, wie sie traditionell nur Staaten besaßen.“^[2]

Die Staaten müssen zwar in ihren nationalen Verfassungen die Möglichkeit schaffen, Hoheitsrecht auf die EU zu übertragen. Sobald das aber geschehen ist, hat das nationale Recht keinen Einfluß mehr auf die Ergebnisse der europäischen Entscheidungen. Grimm stellt fest, daß im Konfliktfall zwischen nationalem und europäischem Recht das nationale Recht weichen muß.^[3] In die gleiche Richtung geht die Argumentation des ehemaligen Richters des EuGH, Rodríguez Iglesias, indem er dem Bundesverfassungsgericht die Prüfungskompetenz gegenüber gemeinschaftlichen Rechtsakten abspricht. Dafür sei allein der EuGH zuständig.^[4] Ansonsten ist die Funktionsfähigkeit einer supranationalen Organisation in Gefahr.

Je weiter die Kompetenzen dieser Organisation sui generis reichen und je mehr die Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat ausgeweitet werden, umso dringlicher stellt sich die Frage nach der Legitimation. Durch diese Entwicklungen verlieren die Mitgliedstaaten an eigener Handlungsfähigkeit, ohne vergleichbare Kompensation auf EU-Ebene zu erhalten. Auch diese Tatsache ist zusammen mit der bewußteren Wahrnehmung der EU seitens der Bürger ein Grund für die akuter werdende Legitimitätsfrage.^[5]

Die Verträge, auf deren Basis die EU existiert, das sogenannte Primärrecht, sind von den einzelnen Mitgliedstaaten ratifiziert worden, nach den Regeln der jeweiligen nationalen Verfassungen. Im für die Gesetzgebung wichtigen Ministerrat sitzen die Minister der jeweiligen gewählten Regierungen. Und auch die Kommissionsmitglieder und die Richter des EuGH werden von den Regierungen bestimmt.^[6] Auf den ersten Blick erscheint die EU als über die demokratisch gewählten Regierungen der Mitgliedstaaten legitimiert. Jedoch stehen diesem Argument des Legitimitätstransfers zwei gewichtige Tatsachen entgegen: So handelt es sich bei den Wahlen der Regierungen der Mitgliedstaaten nicht um europäische, sondern eben um nationale Wahlen, in denen europäische Themen allenfalls eine untergeordnete Rolle spielen. Dazu wird der Legitimitätstransfer durch die schon angesprochene Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen zunehmend ausgehöhlt.^[7] Zudem findet auf europäischer Ebene eine Vermischung der Exekutive und Legislative statt: Die exekutive Gewalt der Nationalstaaten stellt durch den Ministerrat eines der beiden legislativen Organe der EU. Mit zunehmenden Kompetenzen der EU stellt diese Verschränkung eine größer werdende Bedrohung für die Gewaltenteilung dar. Als weiteres Beispiel für ein Demokratiedefizit wird häufig die Europäische Kommission genannt, auf deren Zusammensetzung die Unionsbürger praktisch keinen Einfluß nehmen können. Das einzig direktdemokratisch gewählte Organ auf EU-Ebene ist das Europäische Parlament. Die europaweiten Wahlen zu diesem Organ zeichnen sich allerdings vor allem durch das Desinteresse aus, das ihnen seitens der stimmberechtigten Bevölkerung entgegengebracht wird.

Man kann also, und da sind sich die meisten Autoren einig,^[8] ein Demokratiedefizit der EU konstatieren: Einerseits aufgrund mangelnder Bürgerpartizipation, andererseits durch Defizite bei der Gewaltenteilung und durch fehlende Transparenz.

Man macht es sich zu einfach, schließt man von einem festgestellten Demokratiedefizit sofort auf ein Legitimitätsdefizit. Denn daß die Auffassungen über den Inhalt des Begriffs der Legitimität weit auseinandergehen können, ist bekannt. Man denke hier nur einmal an die Unterschiedlichkeit des Legitimitätsbegriffs Habermas’ und Luhmanns, obgleich es sich bei beiden um zeitgenössische Soziologen handelt. Nichtsdestotrotz ist für Legitimität in der Regel die Rückführung auf den Willen des Volkes das zentrale Kriterium. Insofern erscheint der Mangel an Demokratie auf EU-Ebene zumindest bedenklich. Daß auch die hier behandelten Autoren unterschiedliche Legitimitätsverständnisse haben, wird später noch zu zeigen sein.

3. Mögliche Antworten auf das Legitimitätsdefizit der EU

Besteht noch weitgehend Einigkeit in der Konstatierung eines Legitimitätsdefizits, so gehen die möglichen Lösungsansätze in sehr verschiedene Richtungen. Im folgenden sollen die Antworten Grimms, Habermas’ und Kielmanseggs skizzenhaft referiert werden um anschließend zu versuchen, diese zu systematisieren.

3.1 Legitimität durch völkerrechtlich-vertragliche Grundlage (Grimm)

Obwohl Grimm die Ausgangsanalyse teilt, daß „ein wachsender Bedarf nach einer eigenen, von den Regierungen der Mitgliedstaaten unabgeleiteten demokratischen Legitimation der europäischen Politik“^[9] besteht, spricht er sich gegen eine Demokratisierung und eigene konstitutionelle Verfaßtheit der EU aus. Denn, so die These, eine Parlamentarisierung der EU würde keine Demokratisierung nach sich ziehen. Vielmehr verschärfe eine solche Entwicklung das schon bestehende Demokratiedefizit. Diese zunächst paradox erscheinende Argumentation erklärt er mit der mangelnden Demokratiefähigkeit der EU aufgrund fehlender demokratischer Strukturen, die sich in absehbarer Zeit auch nicht werden herausbilden können. Entscheidend für das Funktionieren demokratischer Systeme ist nämlich der intermediäre Bereich (Parteien, Verbände, Bürgerbewegungen und Kommunikationsmedien), die für Pluralität, Repräsentativität, Freiheitlichkeit und Kompromißfähigkeit sorgen.^[10] Der Mangel einer von allen Bürgern Europas verstandenen Sprache induziert in einem demokratischen System unterschiedliche Partizipationsmöglichkeiten in Basis und Elite und führt auf diese Weise zu einem verschärften Demokratiedefizit. Demokratiehinderlich ist also die mangelhafte europaweite Diskursfähigkeit.^[11] Daher kommt Grimm zu dem Schluß, daß die EU weiterhin vertraglich legitimiert bleiben muß, da auf diese Weise die durch demokratische Wahlen legitimierten Regierungen der Mitgliedstaaten, wie defizitär auch immer, die „Herren der Verträge“ bleiben.

3.2 Legitimität durch eine europäische Verfassung als Katalysator (Habermas)

Obgleich Habermas nicht bedingungslos für eine europäische Verfassung zur Legitimation der EU eintritt, spricht er sich doch für ein solches Dokument aus. Trotz vergleichbarer Ausgangsanalyse in Bezug auf das vorhandene Demokratiedefizit kommt Habermas zu dem gegenteiligen Schluß im Vergleich zu Grimm. Habermas vertritt die Meinung, daß eine Verfassung die für die Demokratie notwendige europäische Öffentlichkeit herstellen kann und vertauscht sozusagen im Vergleich mit Grimms Position Ursache und Wirkung. Für die als unverzichtbar genannten Elemente einer europäischen Bürgergesellschaft, einer europäischen Öffentlichkeit und einer gemeinsamen politischen Kultur sieht Habermas Chancen, daß sie entstehen.

Er ist zunächst einmal ein Verfechter eines europaweiten Verfassungsreferendums als Initialzündung für einen europäischen Kommunikationszusammenhang: „Der verfassungsgebende Prozess ist nämlich selbst ein einzigartiges Mittel grenzüberschreitender Kommunikation. Er hat das Potential zu einer self-fulfilling prophecy.“^[12] Somit wirke eine Verfassung oder vielleicht sogar schon ein Verfassungsreferendum als Katalysator.

[...]

^[1] Stabenow, 2006.

^[2] Grimm, 1994. S. 229

^[3] ebd., S. 230

^[4] Rodriguez Iglesías, 1998. S. 50 f

^[5] Kielmansegg, 1996. S. 49

^[6] ebd., S. 51 f

^[7] ebd., S. 52

^[8] Diese Meinung ist zwar in der scientific community weit verbreitet, jedoch nicht unwidersprochen. Pernice beispielsweise sieht zwar noch Nachbesserungsbedarf, beispielsweise müsse die Mitentscheidung des Europäischen Parlaments ausgebaut werden und eine klarere Kompetenzzuweisung festgelegt werden. Die EU sei aber im großen und ganzen hinreichend legitimiert, zum einen durch deren Effizienz, zum anderen durch ausreichende Rückbindung der EU an die Bürger. Vgl. dazu Pernice, 2000.

^[9] Grimm, 1994. S. 237

^[10] ebd., S. 241

^[11] ebd., S. 250

^[12] Habermas, 2001.