Gewählt ist gewählt

Inhalt

Abkürzungsverzeichnis

1. Gewählt ist gewählt!

2. Baden-Württemberg: »Mutterland der direkten Demokratie«?

3. Die Causa Pfahlrieden

4. Baden-Württembergische Bürgermeister in Perspektive
4.1. Der Bürgermeister aus soziodemographischer Sicht
4.2. Der Bürgermeister aus formal-rechtlicher Sicht
4.3. Der Bürgermeister aus Sicht des Bürgers

5. Zur heutigen Rechtslage

6. Bürgermeister Abwählen: Zwei Standpunkte
6.1. Konservativer Standpunkt
6.2. Progressiver Standpunkt

7. Mehr Demokratie wagen UND Bewährtes bewahren!
7.1. Alternativen zur jetzigen Regelung
7.1.1. Verkürzung der Amtsperiode
7.1.2. Vorzeitige Abwahlmöglichkeit: Das Sachsen-Modell
7.1.3. Initiatives Zwischenbilanzbegehren
7.2. Konklusion - Warum man Bürgermeister abwählen können sollte

8. Appendix
8.1. Argumente und Gegenargumente zur Schaffung von Abwahlbegehren
8.2. Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Gewählt ist gewählt!

Bürgermeister in Baden-Württemberg können während ihrer achtjährigen Amtszeit nicht abgewählt werden.¹ Die Gemeindeordnung Baden-Württembergs sieht weder ein konstruktives Misstrauensvotum - wie auf Bundesebene für den Kanzler in Art. 67 GG - noch die Möglichkeit anderer Einflussnahme durch Repräsentanten oder die Bürger selbst vor - wie es auf Landesebene nach Art. 43 LV BW denkbar ist. Einmal vom Wähler in den Sattel des Amt gehoben, gilt der Grundsatz: Gewählt ist gewählt! Einzig bei eklatanten Missständen in der Amtsführung können dienstrechtliche Schritte gegen den baden-württembergischen „Schultes“ von der Rechtsaufsichtsbehörde eingeleitet werden.

Im Folgenden will ich versuchen diesen Sachverhalt aus unterschiedlichen Pers- pektiven zu bewerten. Welche Argumente lassen sich finden die dafür sprechen, die Regelung der GemO so beizubehalten, welche Argumente sprechen für die Schaffung der Abwahlmöglichkeit während der Amtszeit? Handelt es sich um ein überkommenes Verständnis von repräsentativer Demokratie oder um ein notwen- diges Verfahren um die Funktionalität kommunaler Selbstverwaltung garantieren zu können? Wäre der Wähler mit einer Ausweitung seiner Einflussmöglichkeiten auf das Bürgermeisteramt schlicht überfordert? Könnten diese Möglichkeiten missbraucht werden? Oder sind sie andererseits ein notwendiges Reformvorhaben um dem „Versprechen der Demokratie“ gerecht zu werden?

Bereits an dieser Stelle wird klar welche Vielzahl von Ansatzpunkten sich bei dem vorliegenden Themenbereich bieten und entlang welcher wissenschaftlich- theoretischer Konfliktlinien sich die Arbeit bewegt: Repräsentative oder direkte Demokratie? Demokratie als Herrschaftsmethode oder als Wert an sich? Politik als Beruf eines Einzelnen oder als Pflicht gegenüber der Allgemeinheit? Vorbe- halte gegenüber den Politikern oder Vorbehalte gegenüber dem Bürger?

Warum man Bürgermeister abwählen können sollte 2. Baden-Württemberg: »Mutterland der direkten Demokratie«?

Ich will zunächst auf die historische Entwicklung und auf den Stand der Demokratie in Baden-Württemberg und der BRD eingehen, anschließend eine exemplarische Fallstudie präsentieren, auf das Profil baden-württembergischer Bürgermeister eingehen um damit die Voraussetzungen zu schaffen den eingangs formulierten Fragenkatalog zu beantworten.

2. Baden-Württemberg: » Mutterland der direkten Demokratie «?

Baden-Württemberg wird von HANS-GEORG WEHLING als »das Mutterland der direkten Demokratie« (Wehling: 2005, S. 14) bezeichnet; und das wohl nicht ganz zu unrecht: So war es doch über Jahrzehnte hinweg der 1952 durch Bürgervotum neu gegliederte Südweststaat, der es seinen Wahlberechtigten ermöglichte, sowohl auf Landes- und insbesondere auch auf Kommunalebene, unmittelbar Einfluss auf politische Sach- und Personalentscheidungen zu nehmen.

Gerade die Entstehungs- und Anfangsjahre der BRD nach dem zweiten Weltkrieg waren geprägt von einem latenten Vorbehalt gegenüber dem Bürger. Dies erklärt sich vor dem Hintergrund der historischen Erfahrung, die die Gründerväter² der BRD mit der ersten verfassten Demokratie auf deutschem Boden gemacht hatten: der Weimarer Republik von 1919 bis 1933. Diese „Demokratie ohne Demokra- ten“ mündete - nicht zuletzt ermöglicht und getragen durch die deutschen Bürger selbst - in der schrecklichen Katastrophe des Nationalsozialismus. So waren so- wohl die im Nachkriegsdeutschland entstandenen Landesverfassungen, als auch das zunächst als Provisorium gedachte Grundgesetz eher zurückhaltend mit di- rektdemokratischen Einflussmöglichkeiten der Bürger auf die konkrete Politik, die über die bloße Wahl der Repräsentanten hinaus gingen. Vom Verfassungskonvent und dem Parlamentarischen Rat wurde ein Modell der rein repräsentativen Demo- kratie stark präferiert, quasi um „den Bürger vor sich selbst zu schützen“ und Entwicklungen wie am Ende der Weimarer Republik unmöglich zu machen.

Warum man Bürgermeister abwählen können sollte 2. Baden-Württemberg: »Mutterland der direkten Demokratie«?

Sinnbildlich hierfür steht bis heute Art. 20 II GG als das nur teilweise eingehalte- ne „Versprechen der deutschen Demokratie“, dem zufolge die Staatsgewalt durch Wahlen und Abstimmungen vom Volke (in der Aufzählung noch vor Legislative, Exekutive und Judikative) ausgeht. Regelmäßiger Anwendung auf Bundesebene erfreut sich die erstere Alternative; also Wahlen zur Bestimmung der Repräsen- tanten. Abstimmungen, also Elemente eines direkten Demokratieverständnisses, sind hingegen, trotz der Nennung in Art. 20 II S. 2 GG, auf Bundesebene nicht vorgesehen.³

Durch die Neugliederung Baden-Württembergs 1952 und der damit verbundenen Aufgabe, eine neue Landesverfassung und Gemeindeordnung zu erarbeiten, bot sich die Gelegenheit, in diese vergleichsweise weit reichende Einflussmöglichkei- ten der Bürger zu integrieren. Dies wird besonders durch die GemO deutlich: So haben die Bürger baden-württembergischer Gemeinden seither die Möglichkeit, grundlegende Sachentscheidungen, die den eigenen Wohnort berühren, durch ei- gene Initiative selbst zu treffen. Neben den direktdemokratischen Elementen der Bürgerbegehren und Bürgerentscheide (§ 21 GemO) kann auch die direkte Wahl des Bürgermeisters als solches verstanden werden.⁴ Diese hat im Süden der Re- publik eine lange Tradition: Verankert durch das Modell der Süddeutschen Rats- verfassung wird der Bürgermeister seit dem 19. Jahrhundert in Bayern, Württem- berg und Baden typischerweise vom Bürger unmittelbar gewählt. Er ist im Regel- fall hauptamtlich tätig, stimmberechtigter Vorsitzender des Gemeinderates und seiner Ausschüsse, Chef einer monokratischen Verwaltung sowie Repräsentant und Rechtsvertreter der Gemeinde (Schrameyer: 2006, S. 48 ff). Über die Jahre hat sich das Modell der Süddeutschen Ratsverfassung als überlegen gegenüber den anderen Modellen (Magistratserfassung, Norddeutsche Ratsverfassung, etc.) erwiesen. So wurde im Laufe der 1990er Jahre die Direktwahl des Bürgermeisters Warum man Bürgermeister abwählen können sollte 3. Die Causa Pfahlrieden von allen Flächenländern in deren Kommunalverfassungen adaptiert. Man spricht heute auch vom „Siegeszug der süddeutschen Ratsverfassung“ (ebd.: S. 54). Auffällig ist hierbei jedoch, dass alle Bundesländer, die die unmittelbare Wahl des Bürgermeisters übernommen haben, gleichzeitig auch die Möglichkeit schufen, diesen auch wieder abzuwählen - und zwar während der Amtszeit (Übersicht bei Schrameyer: 2006, S. 183 ff.).

Hat Baden-Württemberg als das „Mutterland der direkten Demokratie“ an dieser Stelle vielleicht einen Schönheitsfehler? Wurden fällige Reformen verschlafen? Haben andere Bundesländer Baden-Württemberg als »das Mutterland« weitestreichender politischer Partizipationsmöglichkeiten überholt?

Zu welchen drastischen Entwicklungen es führen kann, den Bürgermeister nicht während seiner Amtszeit abwählen zu können, zeigt der Fall der schwäbischen Gemeinde Pfahlrieden⁵, der nun vorgestellt wird.

3. Die Causa Pfahlrieden

Umgeben von Wiesen, Weiden, Äckern und Wäldern, inmitten der kargen Idylle der schwäbischen Alb, liegt die Gemeinde Pfahlrieden - bestehend aus sechs Ortsteilen mit insgesamt etwas über 1500 Einwohnern. Zweifelhafte Bekanntheit erlangte die unscheinbare Gemeinde bundesweit durch Schlagzeilen in den aufla- gestärksten Tageszeitungen der Republik. So wurde vom „Skandal-Schultes von der Alb“, vom „faulsten Bürgermeister Deutschlands“, oder vom „Phantom aus Pfahlrieden“ berichtet. Bei den Bürgermeisterwahlen im Jahre 2004 bewarben sich sechs Kandidaten, von denen sich der gelernte Diplomverwaltungswirt (FH) und SAP Berater Harald W. (damals 38 Jahre alt) mit 666 Stimmen durchsetzte. Dies entspricht bei einer Wahlbeteiligung von stolzen 82% einem Anteil von 69% der abgegebenen Stimmen.

Harald W. fiel bereits in der ersten Gemeinderatssitzungen in Misskredit, als er eine höhere Entlohnung für das Bürgermeisteramt forderte. Diese wurde ihm vom Gemeinderat nicht gewährt.

Weiteres Aufsehen erregte der neue Bürgermeister durch die Benutzung der örtli- chen Waschanlage, wofür er die Bezahlung verweigerte, da er der Ansicht war, dass ihm die unentgeltliche Nutzung als Bürgermeister zustehe. Hinzu kam, dass Harald W. sich im Laufe seiner Amtszeit immer häufiger krank meldete. Kurz vor Ablauf der Frist, nach der ein Amtsarzt eingeschaltet werden musste, meldete er sich jedoch immer wieder zurück zum Dienst. Mit dem Haushalt im Jahre 2005 hatte W. solche Probleme, dass er diesen nur dank nachbarschaftlicher Hilfe des Kämmerers aus einem Ort in der Umgebung erstellen konnte. Den Haushaltsplan 2006 verweigerte er krankheitsbedingt völlig. Nachdem sich im Jahre 2006 nach Ansicht des Bürgermeisters zu viele seiner Verwaltungsmitarbeiter krank gemeldet hatten, veröffentlichte er deren Namen mit dem Hinweis, jene seien Schuld an der Ineffektivität der örtlichen Verwal- tung.

Zwischenzeitlich hatte sich W. erfolglos als Bürgermeister in einem anderen Ort beworben. Sein im Wahlkampf gegebenes Versprechen, im Falle der Wahl in die Gemeinde zu ziehen, machte er nicht wahr und pendelte von seinem über 70 km entfernten Wohnort - sofern er überhaupt zum Dienst erschien. In der Gemeinde wurde der Unmut gegenüber dem Bürgermeister immer lauter, was schließlich zu einer Rücktrittsforderung durch den Gemeinderat führte. Die- ser entgegnete W. mit der Aufforderung an den Gemeinderat, selbiger solle sei- nerseits zurücktreten. Spätestens an diesem Punkt war das Verhältnis zwischen Rat, Bürgern und Bürgermeister zerrüttet; eine konstruktive Zusammenarbeit war quasi nicht mehr möglich. Doch ein Rücktritt schien für W. nicht in Frage zu kommen, da dies den Verlust sämtlicher Beamtenrechte zur Folge gehabt hätte; gleichzeitig erschien er nicht mehr zum Dienst. Sein Stellvertreter leitete die Amtsgeschäfte kommissarisch knapp über zwei Jahre weiter - bei vollen Bürger- meisterbezügen des Ws.

Diese Vorgänge blieben weder dem Landratsamt als Aufsichtsbehörde noch der Staatsanwaltschaft verborgen. So musste sich W. vor dem Amtsgericht für sein Verhalten verantworten. Das klagte W. 2007 wegen versuchter Nötigung, Vor- teilsannahme und der Verletzung von Dienstgeheimnissen an, sprach ihn schuldig und verurteilte ihn zu einer Geldstrafe von 7200 Euro. Das Gericht sah es zudem als erwiesen an, dass der Bürgermeister Briefe an Gemeinderäte und die Kommunalaufsicht nicht weitergegeben, sondern vernichtet hatte. Für ein Amtsenthebungsverfahren nach § 128 GemO durch die Aufsichtsbehörde waren diese Vergehen jedoch nicht ausreichend.

In anderen Bundesländern wäre es dank deren Gemeindeordnungen möglich ge- wesen, durch Gemeinderatsbeschluss und/oder Bürgerentscheid den Bürgermeis- ter abzusetzen und Neuwahlen durchzuführen. Nicht jedoch in Baden- Württemberg. So musste das Landratsamt eine Möglichkeit finden W. in vorzeiti- gen Ruhestand zu versetzen, bei vollem Anspruch auf Bezüge, die Pfahlrieden an- teilig bis heute mittragen muss. Insgesamt vier Jahre, von 2004 bis 2008, befand sich Pfahlrieden in diesem Zustand, bis endlich Neuwahlen durchgeführt werden konnten.

Das gewählte Beispiel ist zweifellos sehr dramatisch. Gleichzeitig ist es aber auch dazu in der Lage die Problematik zu illustrieren, die sich in solchen Ausnahmefäl- len ergibt. Sicherlich lässt sich auch das Argument anführen, dass „die Causa Pfahlrieden“ nicht die Regel darstellt. Vergleichbare Fälle sind selten, aber es gibt sie. Zwar haben mehr als Zweidrittel der Wahlbeteiligten für den Bürgermeister gestimmt, aber kann dies auch gleichzeitig als Argument dafür dienen, selbigen für einen Zeitraum von acht Jahren „aushalten“ zu müssen; sehenden Auges, dass die Gemeinde darunter leidet? Muss es in einer Demokratie nicht die Möglichkeit zur unmittelbaren Selbstkorrektur bei Fehlentwicklungen geben?

Nun muss der Frage nachgegangen werden, wer denn überhaupt die Leute sind, die sich in Baden-Württemberg als Bürgermeisterkandidaten aufstellen lassen. Gibt es Qualifikations- und Qualitätskriterien, die bestimmte Menschen besonders dazu befähigen Bürgermeister zu werden? Was sind die Rekrutierungsmechanis- men? Wie sieht das Profil eines baden-württembergischen Bürgermeisters aus?

[...]

¹ Timm Kerns sehr lesenswerte Dissertationsschrift „Warum werden Bürgermeister abgewählt?“ beinhaltet eine Reihe wichtige Erkenntnisse über baden-württembergische Bürgermeister die auch in dieser Arbeit immer wieder zu Rate gezogen werden. Lediglich der Titel lädt gerade dazu ein missverstanden zu werden: Er beschäftigt sich mit der Frage, aus welchen Gründen Bürgermeister nach Ablauf der Amtsperiode nicht wiedergewählt werden. In dieser Arbeit soll unter »Abwahl« die Amtsenthebung des Bürgermeisters durch die Bürger oder den Gemeinderat während der Amtsperiode verstanden werden.

² Selbstverständlich gab es auch „Gründermütter“ der BRD denen mit Anerkennung gedacht werden muss. So soll dieser Hinweis darauf aufmerksam machen, dass im Weiteren lediglich aus Gründen der einfacheren Lesbarkeit auf die geschlechtsneutrale Differenzierung wie z.B. Bürgermeister/innen, verzichtet wurde. Entsprechend verwendete Begriffe sollen im Sinne der Gleichberechtigung grundsätzlich für beide Geschlechter gelten.

³ Abgesehen von der besonderen Ausnahme des Art. 29 GG zur Neugliederung des Bundesgebie- tes.

⁴ Auf wissenschaftlicher Ebene könnte man vortrefflich darüber streiten, ob die Wahl einer Person tatsächlich ein Element partizipatorischer Demokratietheorie ist. So lässt sich argumentieren, dass gerade die Wahl einer Person den Inbegriff eines repräsentativen Demokratieverständnisses darstellt. Die Gegenposition argumentiert, dass durch den Bürger direkt vergebene Ämter somit auch direktdemokratisch seien. Im Folgenden will ich zunächst zweiter Auffassung folgen, mit der einfachen Begründung, dass jede Entscheidung, unabhängig ob Sach- oder Personalfrage, die vom Bürger unmittelbar getroffen wird, als direktdemokratisch zu klassifizieren sei. So fallen z.B. die Wahl des Bundeskanzlers bzw. die Verabschiedung von Gesetzen - beide durch das Parlament - zweifelsfrei nicht unter den Begriff der direkten Demokratie.

⁵ Ich habe mir erlaubt, sowohl den Ortsnamen als auch die Namen der betreffenden Personen ab- zuändern und zu anonymisieren, um wenigstens im Rahmen meiner Möglichkeiten deren Persön- lichkeitsrechte zu schützen. Schließlich ist es nicht mein Anliegen Einzelne zu diskreditieren, son- dern einen exemplarischen Fall auf zu zeigen. Nichts desto trotz bin ich mir darüber bewusst, dass der aufmerksame Zeitungsleser aufgrund der ausführlichen Berichterstattung genau weiß, um wel- chen Ort es sich handelt.