Ein Punktesystem für Zuwanderung qualifizierter Arbeitskräfte: Das kanadische Vorbild und mögliche Anwendungen für Deutschland

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Ökonomische Bedeutung der Zuwanderung von Hochqualifizierten

3 Selbstselektionsprozess und empirische Relevanz

4 Status Quo in Deutschland und Kanada
4.1. Regelungen in Deutschland
4.1.1. Analyse und Evaluation
4.2. Das kanadische Punktesystem
4.2.1. Analyse und Evaluation

5 Unterschiedliche Rahmenbedingungen
5.1. Die Bedeutung des europäischen Kontextes
5.2. Verständnis der Integration und Akzeptanz von Zuwanderern als Folge historischer Entwicklung und Basis politischer Entscheidungen
5.3. Amtssprache

6 Fazit der Arbeit

7 Literaturverzeichnis

8 Anhang

Abbildungsverzeichnis:

Abbildung 1: Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte bei heterogener Arbeit

Abbildung 2: Vergleich der Qualifikationsstrukturen ausländischer Bevölkerung im Jahr 2000

Abbildung 3: Zu- und Fortzüge nach den häufigsten Herkunft- und Zielländern im Jahr 2006

Abbildung 4: Erwerbsstatus nach Gruppen und Berufsbildung am 30. Juni 2004

Abbildung 5: Ausländer und Inländer mit tertiärer Schulbildung 2004

Abbildung 6: Entwicklung der Arbeitslosenraten in ausgewählten europäischen OECD-Staaten von Einwanderern und Einheimischen im Vergleich

Abbildung 7: Eingeborene und Einwanderer mit tertiärer Bildung und im Alter von über 15 Jahren

Tabellenverzeichnis:

Tabelle 1: Kanadisches Punktesystem

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Angesichts des aktuellen Fachkräftemangels wird der Ruf der Wirtschaftsverbände nach aktiver Steuerung der Migration und der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands in der Konkurrenz um hochqualifizierte Fachkräfte immer lauter. Temporäre Zuwanderung niedrig qualifizierter Arbeitskräfte, Familiennachzug und Migration aus humanitären Gründen sind nicht Gegenstand dieser Arbeit.

Beschäftigt wird sich mit der Frage, ob und wie sich das kanadische Punktesystem als Referenzmodell zur Steuerung der Zuwanderung qualifizierter Arbeitskräfte in Deutschland eignet. Die Arbeit konzentriert sich auf den Aspekt der Umsetzbarkeit eines flexiblen Punktesystems ausgerichtet an der Situation des Arbeitsmarktes, wobei demographische Aspekte ausgegrenzt wurden. Zunächst werden anhand theoretischer Modelle der Zusammen- hang von Zuwanderung qualifizierter Fachkräfte auf den Arbeitsmarkt des Einwanderungs- landes, makroökonomisches Kalkül, und das mikroökonomische Kalkül des potentiellen Einwanderers dargestellt. In der Individualwanderung qualifizierter Fachkräfte ist der Aspekt der Einwanderung ein wesentlicher Bestandteil dieses Kalküls. Im folgenden Teil wird die Relevanz von Migrationssteuerung durch empirische Daten verdeutlicht. Der vierte Teil der Arbeit befasst sich mit der aktuellen gesetzlichen Regelung in beiden Ländern und evaluiert die Auswirkungen der jeweiligen Migrationspolitik. Danach wird der Unterschiedlichkeit der Rahmenbedingungen Rechnung getragen und aus ihnen Implikationen für ein Punktesystem in Deutschland gefolgert. Das Fazit enthält grundsätzliche und weitergehende Überlegungen.

2. Ökonomische Bedeutung der Zuwanderung von Hochqualifizierten

Migrationspolitik und speziell Zuwanderung wird parallel zur öffentlichen Debatte in der Fachliteratur inzwischen viel Aufmerksamkeit geschenkt. Modelltheoretisch und empirisch gestützte Untersuchungen liegen auch im ökonomischen Forschungsbereich vor. Angelehnt an die makroökonomisch theoretischen Analysen der Arbeitsmarkteffekte von Migration bei Bauer (1998) und Zimmermann et al. (2007) auf neoklassischer Basis, bietet sich für Deutschland ein komparativ-statisches Modell mit heterogen betrachtetem Faktor Arbeit an. Die gesamtwirtschaftliche Produktion wird von den Faktoren Kapital und gering- bis mittelqualifizierten sowie hochqualifizierten Arbeitern erbracht mit jeweils unterschiedli- chen Grenzproduktivitäten.¹ Die gesamte Produktionsfaktorenaustattung sowie technologi- sches Wissen und Humankapital wird über die betrachtete Periode konstant gehalten, wobei

Mengen und Preise eingesetzter Arbeit von Nachfrageseite aus bestimmt werden. Unterneh- men zielen Gewinnmaximierung an und setzen bei vollständigem Wettbewerb Produktions- faktoren ein, bis Grenzkosten den Grenzerträgen gleichen. Kapital und Arbeit sowie Arbeit im Hochlohnsektor und Niedriglohnsektor stellen nach Modellannahme Komplemente dar. Um auf die aktuelle Situation in Deutschland einzugehen, wird anhand Abbildung 1 zum Zeitpunkt t 0 bei nicht stattfindender Migration eine Ungleichgewichtssituation modelliert.[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] Für den Niedriglohnsektor ist ein rigider Reallohn pro Kopf von [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] durch Gewerkschafts-[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] einfluss vorbestimmt. Er liegt über dem Marktgleichgewichtslohn [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] und führt zu einer [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] strukturellen Arbeitslosigkeit[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] 1 von Arbeitern, deren Grenzproduktivität[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] 0,1 nicht erreicht.[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] Arbeiter im Hochlohnsektor können dagegen bei guter Verhandlungslage durch [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] den Fachkräftemangel [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] gewerkschaftsunabhängig einen hohen Lohn von[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] erzielen. Zum Zeitpunkt t 1führt eine gelungene selektive Einwanderungspolitik zur Beseitigung des Fachkräftemangels im Hochlohnsektor. Wegen substitutiver Beziehung zwischen Einheimi-schen und Eingewanderten entsteht ein distributiv negativer Lohneffekt [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] auf inländisch [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] Arbeitseinkommen. Dem steht ein Anstieg der Sektorproduktion von[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] und eine Zunahme der Kapitaleinkommen dbcf gegenüber. Die Annahmen der konstanten Kapitalaus-stattung und der Komplementärbeziehung zwischen Hoch- und Niedrigqualifizierten führt zusteigender Grenzproduktivität des Faktors Arbeit und einer Beschäftigungserhöhung im Niedriglohnsektor. Die Nachfragekurve verschiebt sich von [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] auf [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten], was dem Faktor Arbeit einen höheren Realloh [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] bei höherer Beschäftigung [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] also einen Einkommens-zugewinn von [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] beschert, während Faktor Kapital[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] zulegt.

Abbildung 1: Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte bei heterogener Arbeit.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Datenquelle: Eigene Darstellung auf Grundlage von Zimmermann et al. (2007).

Die Einkommenseinbußen im Hochlohnsektor, als negativer Aspekt des Verteilungseffektes, können bei Komplementärbeziehung mit Gewinnen im Niedriglohnsektor kompensiert werden. Bauer (1998) und Zimmermann et al. (2007) betonen die Abhängigkeit des geschilderten Prozesses von Lohnflexibilität, qualifikatorischer Zuwandererstromzusammen- setzung und dem produktionstechnischen Zusammenhang. Migration reduziere aber nie den Gesamtoutput (Bauer 1998:180). Bei langfristiger und dynamischer Betrachtung kommen zusätzlich indirekte Arbeitsnachfrageeffekte zur Geltung. Bauer (1998) argumentiert, dass durch Zuwanderung Konsumausgaben erhöht werden. Bonin (2002) spricht vom fiskalischen Effekt, wenn Zuwanderer mehr Steuern sowie Sozialabgaben zahlen als sie Transferleistun- gen erhalten und Steinhardt et al. (2005:9) weisen auf Humankapital und technologisches Wissen, sowie steigende Skalenerträge als verändernde Größen hin, die nach endogener Wachstumstheorie zum langfristigen Wachstum beitragen und die Vorteile von selektiver Migrationspolitik untermauern.

3. Selbstselektionsprozess und empirische Relevanz der Modelle

Eine Schwachstelle des erläuterten Modells ist die Vernachlässigung der Angebotsseite, wo der nach mikroökonomischem Kalkül stattfindende Selbstselektionsprozess potentieller Zuwanderer als gelungen und abgeschlossen gilt. Der Nachfrage der Einwanderungsländer steht ein in der Regel unterschiedlich strukturiertes Angebot an potentiellen Zuwanderer gegenüber. Charakteristika von den Migranten könnten nicht der spezifischen Nachfrage des Einwanderungslandes entsprechen. Die hohe Relevanz dieser Gefahr macht sich empirisch am dargestellten Verteilungseffekt bemerkbar, der einen hohen politischen Druck erzeugen kann, wenn statt komplementärer substitutive Beziehungen zwischen Einheimischen und Zuwanderern bestehen. Dagegen erweisen sich Beschäftigungseffekte und Lohneffekte durch Zuwanderung empirisch als insignifikant oder werden nur sehr gering nachgewiesen (Bauer 1998; Zimmermann et al. 2007:64).

Zur Erklärung des Selbstselektionsprozesses wird oft das von Borjas (1987,1994) und Bauer (1998) aufgegriffene Roy-Modell herangezogen, wonach die Ausprägung der Selbstselektion von Migranten bezüglich ihrer beobachtbaren und unbeobachtbaren Charakteristika, von den Erträgen der Schulbildung, der relativen Streuung der Einkommensverteilung sowie von der Differenz der durchschnittlichen Einkommen zwischen Herkunfts- und Aufnahmeland abhängt (Steinhardt et al. 2005:75). Die Selbstselektion wird somit von der relativen Entlohnung dieser Charakteristika im Einwanderungs- und Herkunftsland bestimmt. Anreize in Form wirtschaftlicher und sozialer Erträge und die Kosten der Wanderung bestimmen die Selbstselektion.

Brücker (2008) nimmt diesen Gedankengang auf, um die Einflussfaktoren auf die Qualifikationsstruktur ausländischer Bevölkerung zu ermitteln. Anhand einer Regressionsanalyse wird geprüft inwiefern ökonomische und institutionelle Variablen den Indikator für die Selektion der Migranten erklären.

Als wichtigster Faktor erweist sich die Einwanderungspolitik, wonach die Qualifikationstrukturen der Migranten steigen, wenn in klassischen Einwanderungsländern wie Kanada die Zuwanderung nach Humankapitalkriterien gesteuert wird. Beim Vergleich der Qualifikationsniveaus von Kanada mit denen aus Deutschland nach Abbildung 2, offenbaren sich klare Defizite, wobei in Kanada die im Ausland geborenen und in Deutschland diejenigen mit deutscher Staatsangehörigkeit als ausländische Bevölkerung erfasst werden. Das kanadische Punktesystem wird konkret als Steuerungsinstrument empfohlen, um „Qualifikationstrukturen spürbar und rasch zu beeinflussen“ und dabei Humankapitalkriterien wie Lebensalter und Berufserfahrung mehr Beachtung zu geben. (Brücker 2008).

Abbildung 2: Vergleich der Qualifikationsstrukturen ausländischer Bevölkerung im Jahr 2000.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Datenquelle: Docquier und Marfouk (2007) mit Darstellungsübernahme von Brückner (2008).

4. Status Quo in Deutschland und Kanada

In diesem Kapitel werden die aktuellen Zuwanderungsregelungen in Deutschland und Kanada dargestellt und ihre Steuerungswirkung auf die Migration von qualifizierten Fachkräften evaluiert.

4.1 Regelungen in Deutschland

Am 1. Januar 2005 trat nach einem äußerst langwierigen Gesetzgebungsverfahren das Zuwanderungsgesetz in Kraft. Erstmals wurde ein Rechtsrahmen vorgegeben, durch den die Migration gesteuert, begrenzt und gleichzeitig die Integration von auf Dauer rechtmäßig in Deutschland lebenden Zuwanderern gesetzlich verankert wird. Als politische Leitlinien gelten die bewusste und transparente Steuerung der Zuwanderung im ökonomischen und integrationspolitischen Interesse und die erfolgreiche Integration der rechtmäßig und dauerhaft sich im Land aufhaltenden Migranten (BMI 2005).

Das Zuwanderungsgesetz besteht aus dem Aufenthaltsgesetz, dem Freizügigkeitsgesetz/EU und Änderungen weiterer Gesetze. Die Aufenthaltstitel werden auf zwei reduziert: die befristete Aufenthaltserlaubnis und die unbefristete Niederlassungserlaubnis, letztere mit genereller Berechtigung zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit. Das Aufenthaltsrecht orientiert sich dabei an dem Aufenthaltszweck, insbesondere Erwerbstätigkeit, Ausbildung, Familiennachzug und humanitären Gründen.

Das bis dahin geltende doppelte Genehmigungsverfahren für Aufenthalts- und Arbeitsgenehmigung wird durch ein internes Zustimmungsverfahren, „one stop government“, ersetzt. Die zuständige Ausländerbehörde holt nun die Zustimmung zur Arbeitsgenehmigung direkt bei der Arbeitsverwaltung ein.

Für Nicht- und Geringqualifizierte, aber auch für Qualifizierte wird der Anwerbestopp grundsätzlich beibehalten, es gibt jedoch Ausnahmemöglichkeiten.²

Der Zugang zum Arbeitsmarkt wird EU-Bürgern nachrangig gegenüber Deutschen und vorrangig gegenüber Angehörigen aus Drittstaaten gewährt.

Für Hochqualifizierte ist eine (unbefristete) Niederlassungserlaubnis auch für Familienangehörige von Anfang an vorgesehen. Als hochqualifiziert gelten Wissenschaftler mit besonderen Fachkenntnissen, Lehrpersonen und wissenschaftliche Mitarbeiter in herausgehobener Position sowie andere Spezialisten und Angestellte mit Berufserfahrung, die ein Gehalt von mindestens € 83.700 erhalten. Das Mindestgehalt der vorher gültigen Green- Card-Regelung lag übrigens darunter. Selbständige erhalten eine an Bedingungen, Investitionsvolumen und Schaffung von Arbeitsplätzen, geknüpfte Aufenthaltserlaubnis mit vorgesehener möglicher Erteilung der Niederlassungserlaubnis nach 3 Jahren. Ausländische Studenten können nach erfolgreichem Studienabschluss ein Jahr zur Suche eines entsprechenden Arbeitsplatzes in Deutschland bleiben. Mit der Verordnung vom September 2007 trat ab dem 1. November folgende Änderung in Kraft: Auf den Vermittlungsvorrang wird verzichtet für Maschinen-, Fahrzeugbau- und Elektroingenieure aus den zehn neuen mittel- und osteuropäischen EU-Staaten, für die noch Übergangsregelungen am deutschen Arbeitsmarkt galten, und ausländische Absolventen deutscher Hochschulen, unabhängig von der Fachrichtung des Studiums (BMAS 2007).

Die Verordnung über die Durchführung von Integrationskursen für Ausländer und Spätaussiedler vom 13. Dezember 2004 regelt insbesondere die Durchführung, Inhalte und Teilnahmeberechtigung für die Integrationskurse. Ausreichende Kenntnisse der deutschen Sprache, Vermittlung von Alltagswissen und Kenntnisse der Rechtsordnung, Kultur und Geschichte, insbesondere der Werte des demokratischen Staatswesens und der Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit, Gleichberechtigung, Toleranz und Religionsfreiheit. Der Kurs umfasst 630 Stunden, davon 600 Stunden Sprachunterricht.

Nach dem Staatsangehörigkeitsgesetz aus dem Jahr 2000 erwerben Ausländer nach einem dauerhaften rechtmäßigen Aufenthalt in Deutschland von 8 Jahren einen Anspruch auf Einbürgerung, wenn sie sich zur freiheitlichen und demokratischen Grundordnung bekennen, ihren Lebensunterhalt für sich und ihre Familienangehörigen bestreiten können und nicht vorbestraft sind. Bundesländerspezifische Einbürgerungstests sollen ab 1. August 2008 hinsichtlich der inhaltlichen Kenntnisse kultureller, politischer und historischer Art vereinheitlicht werden. Bislang praktizierte Einbürgerungstests sind rechtlich umstritten und werden ergänzend zu Sprachtests, die Kenntnisse in schriftlicher und mündlicher Form abfragen, absolviert.

Die doppelte Staatsbürgerschaft ist prinzipiell ausgeschlossen, wird aber aufgrund von Ausnahmeregelungen fast in jedem zeiten Fall gewährt (Özcan 2007).

4.1.1 Analyse und Evaluation:

Das Zuwanderungsgesetz ist die erste gesetzliche Regelung für alle Bereiche der Migration.³ Vorrangig vor aktiver Einwanderungspolitik enthält es immer noch wesentliche Elemente restriktiver Abschottungspolitik.

Offensichtlich sind die Zugangsbestimmungen durch das hohe Mindestgehalt und die Qualifikationsanforderungen restriktiv und beschränken den Zugang auf entsprechend exklusive Zuwanderergruppen. Anfang 2007 scheiterte eine Anpassung des Mindestgehaltes an übliche Einstiegsgehälter von Jungakademikern für junge Hochqualifizierte, für die Vertreter der Wirtschaftsverbände plädieren, an dem Einspruch des BundesArbeitsministeriums (Steinhardt 2007:19). Das Zuwanderungsgesetz sollte durch transparente Kriterien und Verfahrensvereinfachung Deutschland für hochqualifizierte Migranten attraktiv machen. Das hohe Mindestgehalt wird von Wirtschaftsverbänden als hinderlich angesehen. Vom Januar 2005 bis zum 31. Dezember 2006 erhielten insgesamt nur 1.123 hochqualifizierte Ausländer eine Niederlassungserlaubnis. (BMI 2006a:82).

[...]

¹ Es werden die Begriffe Hochqualifizierte analog zu Arbeiter im Hochlohnsektor, sowie Gering- und Mittelqualifi- zierte analog zu Arbeiter im Niedriglohnsektor werden als synonyme Qualifikationsgruppen verwandt. Hochqualifi- zierte sind bei Brücker (2008) nach Bildungsabschlüssen international klassifiziert und als Personen mit tertiärem Bildungsabschluss mit mindestens 13 Jahre Ausbildungszeit erfasst.

² bilaterale Abkommen, Saisonarbeitskräfte.

³ Die Bundesregierung veröffentlicht per Presse- und Informationsamt mittels Internetplattform Regierung Online, dass der Begriff Einwanderung nur verwandt wird, wenn Einreise und Aufenthalt von vornherein auf Dauer geplant und zugelassen wurde.