Humanitäre Interventionen, Democratic Enlargement - die Präsidentschaft Clinton 1993-2000

Inhaltsverzeichnis

Einführung

Erste Amtszeit 1993-1996
I. Strategy of Democratic Enlargement
1. PRD 13 - das Konzept des assertive multilateralism
II. Anfänge der Interventionspolitik
1. Somalia
III. Veränderung der Mehrheitsverhältnisse im Kongress
1. Übergang von united zu divided gouvernment 1993/94
2. gouvernment shutdown 1995
IV. Überarbeitung der Interventionspolitik
1. Friktion zwischen Kongress und Präsident hinsichtlich der Außenpolitik
2. PDD 25 - Übergang von Multilateralismus zu Interessenpolitik in der Interventionspolitik
3. Haiti
4. Ruanda
V. Realistische Interventionspolitik im europäischen Kontext
1. Bosnien
2. Sicherheitspolitik - Teststopvertrag und die Diskussion um die NATO-Osterweiterung
VI. Wahrnehmung der Außenpolitik in der amerikanischen Öffentlichkeit

Zweite Amtszeit 1997-2000
I. Fortgesetzte Blockadehaltung des Kongresses
1. Konzept zur Begleichung der Schulden bei den UN
2. fast-track authorithy
II. Doppelstrategie in der Interventionspolitik
1. Kosovo
III. NATO-Erweiterungsvertrag
IV. Anhaltende Probleme mit dem Kongress
1. Impeachment
2. Missile Defence Act
3. Verweigerung der Ratifizierung des Teststopvertrages
V. Abschließendes interventionspolitisches Engagement
VI. Was bleibt im Rückblick?
VII. Schlusswort

Einführung

1993 - Bill Clinton war reif für die Weltpolitik, doch war sie es auch für ihn?

Das „Comeback-Kid“ trat die größte Herausforderung in seiner politischen Karriere mit ambitionierten Plänen an und vollzog in der Folgezeit einen politischen und menschlichen Reifeprozess, den in dieser Konsequenz keiner erwartet hatte - am wenigsten er selbst. Er fühlte sich bereit, die umfassenden Probleme Amerikas in Angriff zu nehmen und musste doch sehr schnell feststellen, dass die politische Bühne Washingtons eben doch anderen Gesetzen folgte als jene im heimischen Arkansas.

Er wollte viel und erreichte wenig, doch niemand kann ihm ernsthaft mangelndes Engagement vorwerfen, auch nicht in den Versuchen seiner Interventionspolitik, die im Laufe seiner Amtszeit mehrere Meta­morphosen durchlief.

Der acht Jahre dauernde und teilweise nervenaufreibende Verhandlungsprozess mit einem Kongress, der ihn frühzeitig auf den Boden der Tatsachen zurückholte und ihm die Grenzen des politisch Machbaren ein ums andere Mal aufzeigte, hat ihn sicherlich mehr als ein graues Haar gekostet. Im folgenden soll sein Schaffen auf diesem Gebiet anhand der wichtigsten Stationen noch einmal nachvollzogen werden.

Erste Amtszeit 1993—1996

Bei den Präsidentschaftswahlen vom 3. November 1992 gewann Clinton mit 43 % vor dem amtierenden George H. Bush (38 %) und dem unabhängigen Kandidaten Ross Perot (19 %). Damit zog am 20. Januar 1993 nach einem zwölfjährigen Intermezzo wieder ein Demokrat als 42. Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika ins Weiße Haus ein.

Der Fall der Berliner Mauer am 9. November 1989 und die nachfolgende Implosion der Sowjetunion markierten das Ende der Ära des Kalten Krieges. Aus der bipolaren Weltordnung, bestimmt vom ausbalancierten Konflikt der regionalen Hegemonialmächte USA und Sowjetunion, war eine unipolare Welt hervorgegangen mit den USA als „lonely superpower“.^[1]

Als Clinton 1993 in das Weiße Haus einzog, war er der erste amerikanische Präsident seit Harry S. Truman, der nach außen und innen von den Handlungszwängen des Ost-West-Konfliktes befreit war. Nach der Selbstauflösung der Sowjetunion waren die Vereinigten Staaten eine Weltmacht ohne Gegner. Ihre Außenpolitik musste nicht mehr den Zwängen jener bipolaren Machtfigur im internationalen System gehorchen, auf welche die USA mit einer globalen, vorzugsweise militärisch definierten Eindämmungs­politik reagiert hatten. Somit eröffnete sich erstmals seit mehr als vier Jahrzehnten die Chance, das weltpoli­tische Rollenverständnis der USA von Grund auf neu zu bestimmen. Diese barg nicht nur neue Koopera­tionschancen in sich, sondern auch neue Konfliktpotentiale.^[2] Die einzig verbliebene militärische Supermacht sah sich in einer zusehends multipolar-chaotischen Welt mit einer Fülle von Problemen konfrontiert, welche die weltweiten Interessen der USA auf unterschiedlichen Ebenen und in unterschiedlicher Intensität berührten.^[3]

Wie zahlreiche seiner Vorgänger trat auch Clinton sein Amt mit dem guten Vorsatz an, sich vor allem der amerikanischen Innenpolitik zu widmen. Die Außenpolitik hoffte er an seine wichtigsten Mitarbeiter delegieren zu können. Die amerikanische Gesellschaft blickte nach innen. Nicht die Siegesparaden der aus dem Golfkrieg heimkehrenden Truppen, sondern die innerstädtischen Unruhen von Los Angeles rückten in das Zentrum der Aufmerksamkeit. Clinton hatte seinen Präsidentschaftswahlkampf 1992 konsequent auf die Innenpolitik ausgerichtet, zugespitzt auf den Wahlkampfslogan »It’s the economy, stupid!«.^[4] Er wollte im Namen Amerikas mit dem Vermächtnis der amerikanischen Gründerväter ernst machen und die Sache von Demokratie und Menschenrechten in der Welt voranbringen. Dabei sollten die USA an erster Stelle ihre wirtschaftliche Konkurrenzfähigkeit ausbauen. Handel und Wirtschaft waren für Clinton die Sicherheits­faktoren. Infolgedessen setzte er drastische Kürzungen des Verteidigungshaushaltes durch. Seine „Erneuer­ung“ der USA sollte die Reform des Gesundheitswesens, die Bekämpfung der Kriminalität, die Verbesser­ung der Infrastruktur und des Bildungssystems sowie die Sanierung des Bundeshaushalts umfassen. Der Präsident unterstrich die Aufwertung wirtschaftlicher Themen in der Außenpolitik institutionell mit der Einrichtung des National Economic Council (NEC), der für die Koordinierung binnen- und außenwirt­schaftlicher Entscheidungen zuständig sein sollte.^[5] Clinton setzte in der Weltwirtschaft neue Akzente mit Blick auf die Interessen seines Landes. Vor allem in seiner ersten Amtszeit war viel von einem Primat der Wirtschaft, einem Wechsel von der Geostrategie zur Geoökonomie die Rede, um Wohlstand und Arbeits­plätze in den USA zu schaffen, den Welthandel zu stärken und neue Märkte für amerikanische Exporte und Investitionen zu erschließen. Zu diesem Zweck entwarf und verfolgte die Clinton-Administration eine bemerkenswert kohärente Strategie, die auch vor aggressiven Methoden in Abweichung vom Prinzip des Freihandels nicht zurückschreckte. Dabei nutzten die Republikaner die Sanktionspolitik als eine Art ständiges Misstrauensvotum gegen den Präsidenten.^[6]

Dem Präsidenten gelang es in einem mühsamen innenpolitischen Tauziehen, sowohl für die neugegründete nordamerikanische Wirtschaftsgemeinschaft (NAFTA) als auch für eine Erneuerung der Internationalen Zoll- und Handelsvereinbarung (GATT) einen überparteilichen Konsens aufzubauen und damit die Zustimmung des Kongresses zu den beiden Vertragswerken sicherzustellen. NAFTA war ein Projekt, das Clinton von Bush übernommen hatte. Die Republikaner im Kongress unterstützten NAFTA, gegen die Opposition vieler Demokraten und der Gewerkschaften.^[7] Seit dem 1. Januar 1994 sind Kanada, die USA und Mexiko eine Freihandelsgemeinschaft, in der fast alle Zolltarife und sonstige Handels­beschränkungen aufgehoben sind. Obwohl er mit dieser harten Front der Ablehnung konfrontiert war, und entgegen seiner taktischen Zögerlichkeit im Wahlkampf, betonte Präsident Clinton von Beginn an die Vorteile einer solchen Freihandelszone. Je stärker der Widerstand sich artikulierte, um so engagierter vertrat Clinton seine optimistische Position. Zwei Dinge unterscheiden ihn dabei maßgeblich von seinem Vorgänger: Zum einen gelang es Clinton, seine Zustimmung zu NAFTA nicht nur mit der erwarteten Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt zu begründen, sondern sie auch effektiv in seine übergreifende außen(handels)politische Strategie einzubinden. Zum anderen erwies er sich als geschickter und erfolgreicher darin, die Zustimmung des Kongresses zu gewinnen. Das Abkommen war der Inbegriff von Clintons Verschmelzung von innen- mit außenpolitischen Motivationen, und wurde deswegen zum zentralen Anliegen Clintons. In bezug auf NAFTA holte ihn die fragile Unterstützung durch den Kongress 1998 wieder ein, als sein Vorhaben, die Freihandelszone auch auf Chile auszudehnen, am Widerstand der alten Gegner scheiterte. In dieser Phase waren auch die Republikaner nicht länger gewillt, einem skandalerschütterten Präsidenten Erfolge zu verschaffen. Nichtsdestotrotz ist NAFTA ein bleibender Erfolg Clintons. In den ersten acht Jahren ihres Bestehens hat NAFTA allein in den USA annähernd drei Millionen neue Arbeitsplätze geschaffen.^[8]

I. Strategy of Democratic Enlargement

Somit überrascht es nicht, dass Clinton zu Beginn seiner Präsidentschaft eine auf Multilateralisierung, Demokratisierung, und Ökonomisierung ausgerichtete Vision propagierte. Die Zone demokratischer Staaten sollte erweitert und die bislang eher unilateral verstandene Weltführungsrolle redefiniert werden. Ausgangspunkt war der Wunsch, die Kosten des weltpolitischen Engagements der USA zu verringern. Aus der Doktrin des Containment, also der Eindämmung des Sowjetkommunismus, entwickelte sich geradezu zwangsläufig eine Strategie des Enlargement, der Erweiterung des Kreises der demokratischen freien Markt­wirtschaften. der ersten Amtszeit Clintons, wurden die Grundsatzentscheidungen getroffen und die wesentlichen Erfahrungen gemacht, die Clintons Außenpolitik charakterisieren sollten, wie z.B. die Ver­pflichtung auf einen ausgeglichenen Haushalt, das militärische Desaster in Somalia, die Übernahme des Kongresses durch die Republikaner, oder eben die Verkündung der Strategy of Enlargement.^[9] Folgende Komponenten machen die Strategy of Enlargement aus und benennen die Prioritäten des außenpolitischen Handelns der USA:

- Erstens soll der Kreis der bestehenden marktwirtschaftlichen Demokratien - einschließlich der USA selbst - gestärkt werden. Dies umfasst sowohl einen ökonomischen als auch einen militärischen Aspekt, wobei beide gleichermaßen beachtet werden müssen, um eine starke Basis zu haben, von welcher der Prozess des Enlargement ausgehen kann.
- Zweitens sollen entstehende marktwirtschaftliche Demokratien unterstützt und konsolidiert werden, und zwar insbesondere dann, wenn sie eine besondere strategische Bedeutung für die USA haben. Dies ist der Kern der Strategie, denn sie benennt die eigentliche Erweiterung; hier werden neue Staaten und Regionen für die (amerikanischen) Ideale der Demokratie und der Marktwirtschaft erschlossen. Der Zugang zu internationalen Ressourcen ist aufrecht zu erhalten und eine grundsätzliche Einbindung in das Welt­handelssystem zu erreichen. Gleiches gilt für die Bereitschaft der USA, einer inneren oder äußeren Be­drohung der erlangten Demokratisierungsfortschritte entschieden entgegenzutreten.
- Drittens soll jenen Staaten entgegengetreten werden, die Demokratie und freien Märkten abgeneigt sind. Eine Liberalisierung dieser Staaten soll gefördert werden. ist die Politik gegenüber den „backlash states“ benannt.
- Viertens soll die gesamte humanitäre Agenda - vor allem die Entwicklungshilfe - eng mit dem Ziel verknüpft werden, Demokratie und Marktwirtschaft auch in Regionen mit größten humanitären Probleme zu bringen.

In der Gesamtheit ihrer vier Komponenten stellte die Strategy of Enlargement also den ersten ausformu­lierten Entwurf für eine neue amerikanische Außenpolitik nach dem Kalten Krieg dar.^[10]

Kritiker bemängelten, die Strategy of Enlargement reiche nicht zu einer „Clinton Doktrin“, da in ihr zwar generelle Absichten formuliert seien, aber letztlich doch wieder von Einzelfall zu Einzelfall entschieden werde. Diese politische Flexibilität war für die Regierung Clinton aber ein hohes Gut. Gerade weil sie sich nicht gegen etwas stellte, sondern dafür war, die Chance zu einer neuen Entwicklung zu nutzen, hatte die Strategy of Enlargement eine vergleichsweise unscharfe Struktur. Daher fiel es auch besonders schwer, einzelne Maßnahmen klar zu begründen und aus den artikulierten Überzeugungen herzuleiten. Trotz allen innovativen theoretischen Glanzes gab es mit der Strategy of Enlargement stets ein Umsetzungs- und Ver­mittlungsproblem. Es gelang dem Präsidenten nie in ausreichendem Maße, die Verknüpfung von Demokra­tisierung, Freihandel und amerikanischenWirtschafts- und Sicherheitsinteressen im öffentlichen Bewusstsein zu verankern. Das Konzept konnte nie die Klarheit einer Doktrin entfalten und hinterließ den Eindruck, Clintons Außenpolitik sei sprunghaft und prinzipienlos. Insbesondere an der Frage nach dem Einsatz militärischer Gewalt entzündete sich dieser Vorwurf immer wieder.^[11]

1. PRD 13 - das Konzept des assertive multilateralism

Die beabsichtigten Interventionen in Somalia und Bosnien waren bereits im Wahlkampf Themen, mit denen die Clinton-Administration versuchte, außenpolitisch zu punkten. Im Frühjahr 1993 erließt Clinton die Presidential Review Directive (PRD) 13, die das Thema Friedenssicherung einer strategischen Überprüfung unterziehen soll.^[12] Die USA sollten mit den bestehenden internationalen Organisationen zur Erhaltung des Friedens zusammenarbeiten, dabei vor allem mit der NATO und der UN. In diesem Sinne sprach Clinton von einem prononcierten Multilateralismus (assertive multilateralism), mit dem sich sein Land in die Völkergemeinschaft und in die UN einbinden sollte. Als entscheidendes Kriterium für eine erfolgreiche Außenpolitik galt ihm stets auch die Zustimmung, die sie in Amerika selbst fand. Gewalt sollte, wenn überhaupt, nur sparsam und gezielt eingesetzt werden, und zwar nicht nur zur Verteidigung nationaler Interessen, sondern auch zum Schutz humanitärer Interventionen.^[13] Für den ambivalenten und selektiven Umgang der USA mit multilateralen Institutionen können vier Einflussfaktoren unterschieden werden:

- Die Kooperation mit anderen Staaten erscheint nicht mehr so sehr als Chance zur Lösung internationaler Probleme, sondern vielmehr als Hindernis für die Durchsetzung nationaler Interessen. Sobald die Ameri­kaner den Eindruck haben, dass Mechanismen der multilateralen Kooperation ihre nationalen Interessen, ihre Freiheit der Diplomatie und ihre Verfassungstraditionen ignorieren, tendieren sie dazu, sich aus den kooperativen Gremien zurückzuziehen.
- Die Überzeugung, dass die Vereinigten Staaten über die besten aller denkbaren Werte und Institutionen verfügen, impliziert den Anspruch, dass sich die übrige Welt an die amerikanischen Verhältnisse anzupassen habe und nicht umgekehrt.
- Das amerikanische Regierungssystem zeichnet sich durch ein Gefüge von checks and balances aus, die zur Blockade politischer Entscheidungen führen können. Da insbesondere multilaterales Engagement eine hohe Konsistenz der verschiedenen politischen Maßnahmen erfordert, kann dieses sehr leicht an den Blockademechanismen des politischen Systems scheitern. Das grundsätzliche Problem verschärft sich noch, wenn der Präsident einer anderen Partei angehört als die Kongressmehrheit und wenn zwischen den Parteilagern im Kongress große politische Gegensätze bestehen.
- Die amerikanische Öffentlichkeit ist nicht nur empfänglich für ein multilaterales Engagement, sondern zieht es auch ganz eindeutig unilateralen Strategien vor. Die Regierungen mussten auf die Meinung der Bevölkerung so lange kaum Rücksicht nehmen, wie diese sich wenig für außenpolitische Themen interessierte.

Bill Clintons eines Multilateralismus besagte, dass sich die USA im Rahmen der UN und auch in Zusammenarbeit mit der EU partnerschaftlich organisieren sollten, um gemeinsam die Rolle einer Weltpolizei auszuüben. Gleichermaßen fehlte dem Multilateralismus ein innenpolitischer Konsens. Die UN waren im republikanischen und gegenüber Kongress sowie von Interessengruppen einer intensiven Negativkampagne ausgesetzt. Dennoch verkündete Clinton, er wolle die Rolle der UN im internationalen Krisenmanagement stärken. Die Einbindung in internationale Konfliktlösungsstrategien im Rahmen der UN könnte eine Teilung der Lasten ermöglichen und zur innenpolitischen und internationalen Legitimierung von Militärinterventionen beitragen. Ob dieser potentielle Nutzen der UN für die amerikanischen Sicherheitsinteressen realisiert werden kann, hängt nicht allein von der Bereitschaft der USA zur Multilateralisierung ihrer Außenpolitik ab. Clinton war dabei den UN gegenüber positiver eingestellt als seine Vorgänger. Die Zeit und Kraft reichte bestenfalls zum reaktiven Krisenmanagement in Bosnien, Somalia und Haiti. Jedes dieser drei drängenden außenpolitischen Probleme war ein „Erbstück“ der Bush­Präsidentschaft, und in jedem Fall befand sich Clinton in einer lose-lose situation. Sein Einsatz kam zwangsläufig stets zu spät und hinterließ, selbst wenn er letztlich relativ erfolgreich war (wie in Bosnien und Haiti), den Beigeschmack der Flickschusterei, des „Gerade-noch-einmal-davongekommen-Seins“.^{[14] [15]}

II. Anfänge der Interventionspolitik

Humanitäre Aktionen wurden nicht länger einschränkend definiert als mitfühlende Antworten auf menschliches Leiden, sondern beinhalteten die Verantwortung zum Schutz der Menschenrechte. Diese enthielten laut Definition das universelle Recht auf grundsätzliche materielle Dinge wie Nahrung, Kleidung und Unterkunft sowie auf politische Freiheit. Wurden diese Rechte verweigert, so hatte die Weltgemein­schaft eine Verpflichtung, zu ihrer Bewahrung und ihrem Schutz zu intervenieren, auch wenn dies die Souveränität eines Staates verletzte. Ob die USA solche Interventionen allein oder multilateral unternehmen sollten oder nicht, war eine andere heftig debattierte Frage.^[16]

1. Somalia

Die Ereignisse der Weltpolitik zwangen Clinton unmittelbar nach seinem Amtsantritt zu einer Korrektur seiner hochfliegenden Hoffnungen. Präsident Bush hatte noch kurz vor seinem Ausscheiden den Einsatz amerikanischer Truppen in Somalia befohlen, die unter einem UN-Mandat die Versorgung der dortigen von Bürgerkrieg und Hungersnot heimgesuchten Bevölkerung militärisch absichern sollten. In der Folgezeit verwickelten sich die UN-Truppen mehr und mehr in Kämpfe mit eingeborenen Milizen. Schwierigkeiten mit dieser UN-Friedensmission hatten sich schon seit dem Sommer 1993 abgezeichnet. Die außenpolitischen Berater Clintons stritten sich über eine angemessene Reaktion, eine klare Führung des Präsidenten war nicht ersichtlich. Inzwischen eskalierten dAuseinandersetzungen zwischen UN-Friedenstruppen und somalischen Clans, von Beginn an war versäumt worden, die Entwaffnung der Clans durchzusetzen. Nach einer Straßenschlacht in Mogadischu, bei der US-Soldaten getötet und anschließend vor laufenden Kameras durch die Stadt geschleift wurden, kippte die Stimmung in der Administration. Clinton konnte nur mit Mühe den vom Kongress geforderten sofortigen Rückzug aus Somalia verhindern. Angesichts dieser Stimmung blieb Clinton nichts anderes übrig, als bis zum März 1994 einen geordneten Rückzug der amerikanischen Truppen anzuordnen. Das ist der eigentliche Wendepunkt der amerikanischen Regierung im Hinblick auf die Unterstützung humanitärer Interventionen unter dem Mandat der UN. Ernüchtert bemerkte Clinton, dass es nicht die Aufgabe amerikanischer Truppen sein könne, die Gesellschaft Somalias wiederaufzubauen. Nach dem Abzug der Truppen der Bürgerkrieg in Somalia wieder ein. Kritikern der Clintonschen Außenpolitik diente diese Erfahrung als Beispiel dafür, wie ein Verzicht auf amerikanische Souveränitätsrechte zugunsten internationaler Organisationen katastrophale Folgen nach sich gezogen hatte.^[17]

III. Veränderung der Mehrheitsverhältnisse im Kongress

Die amerikanische Verfassung beginnt mit den Abschnitten über den Kongress, und ein Präsident, der die Führer des Kongresses anders als gleichrangig behandelt, wird politische Probleme haben. Anders als die lange im Konsens der Parteien geführte Außenpolitik ist Innenpolitik seit jeher Gegenstand politischer Auseinandersetzung. Sie ist zudem die Domäne des Kongresses, der gleichberechtigt neben dem Präsidenten steht und ihn sogar in den Schatten stellen kann.^[18] Das Verhältnis des Präsidenten zum Kongress wird nicht nur durch das zur Opposition geprägt, selbst wenn diese die Mehrheit im Kongress stellt. Auch dann ist das Verhältnis zur eigenen Partei wichtig, denn er braucht deren Unterstützung, um Vetos aufrechtzuerhalten und um im Senat, dessen Regeln anders als im Repräsentantenhaus der Minderheit viele Obstruktionschancen geben, Kompromisse zu erzwingen.

Der Kongress tut niemals etwas nur deshalb, weil der Präsident es wünscht. Die Abgeordneten müssen überzeugt sein, dass eine Entscheidung ihrem Wahlkreis und ihnen selber nutzt, oder zumindest, dass der Präsident ein mandate für seine Politik besitzt. In solch einem Fall empfiehlt sich kompromissbereites Taktieren, ohne politisch riskante Stimmabgaben von den Abgeordneten zu verlangen, sowie Festigkeit des Präsidenten bei einmal gefassten Beschlüssen.

[...]

^[1] Keller 2003:7f.;

^[2] Hils/Wilzewski:195; Rudolf/Wilzewski in: R/W 2000:10;

^[3] Junker 1995:110;

^[4] Hils/Wilzewski :197;

^[5] Keller 2003:7f.; Schwabe 2006:432; Rudolf/Wilzewski ApuZ 2000:1; Hils/Wilzewski:197; Rudolf/Wilzewski in:R/W 2000:12;

^[6] Schwarzer 1999:27; Rudolf/Wilzewski ApuZ 2000:2f; Althoff 2005:8; Junker 1995:111;

^[7] Dreyer:2; Schwabe 2006:43;

^[8] Keller 2003:79-86;

^[9] Keller 2003:8,9; Rudolf/Wilzewski ApuZ 2000:1; Hils/Wilzewski:197;Rudolf/Wilzewski in:R/W 2000:12;

^[10] Keller2003:59-63;

^[11] Keller 2003:65-67,109;

^[12] Loges et al. 2003:23;

^[13] Schwabe 2006:430; Schwarzer 1999:28f.;

^[14] Winter 2004:5;

^[15] Keller 2003:50; Loeper in:Dembinski et al. 1994:406;

^[16] Rivas 2002:166;

^[17] Hacke 2003:522; Schwelien 2003; Loeper 1994:400; Winter 2004:2; Schwabe 2006:430f.; Hacke 2003:518f.; Rivas 2002:168f.; Loges et al. 2003:22; Soderberg 2005:36;

^[18] Dreyer:1; Dittgen 1998:47