Leseprobe
Inhalt
1. Einleitung
2. Agencification im Länderüberblick
2.1 Agenturen in Deutschland
2.2 Agencies in Großbritannien
3. Träger der öffentlichen Verwaltung
3.1 RegTP (BNetzA) in Deutschland
3.1.1 Struktur
3.1.2 Steuerung und Performanz
3.1.3 Die informelle Beeinflussung der RegTP
3.2 OFTEL (OFCOM) in Großbritannien
3.2.1 Struktur
3.2.2 Steuerung und Performanz
4. RegTP und OFTEL im Vergleich
4.1 politische Steuerung und Regulierung
5. Schlussbetrachtung
6. Literatur
1. Einleitung
Agencies und Agencification sind viel diskutierte Themen im Bereich der Verwaltungsforschung. Agenturen liefern einen großen Teil der Arbeitsplätze für Angestellte im öffentlichen Dienst und übernehmen immer mehr Aufgaben ihrer übergeordneten Ministerien. Gerade in Westeuropa hat in den letzten zwei Jahrzehnten ein Umbruch in diesem Gebiet stattgefunden, der sich im Wesentlichen auf das Konzept des New Public Management zurückführen lässt. New Public Management (nachfolgend: NPM) stellt eine Richtung der Verwaltungsreform dar. Es werden Techniken innerhalb der Verwaltungsarbeit angewandt, die ursprünglich im privatwirtschaftlichen Bereich genutzt wurden. In der Grundidee des NPM sind Strömungen aus Public-Choice und Principal-Agent-Theorien sowie aus weiteren Ansätzen verankert, weshalb sich viele Autoren nicht über einen widerspruchsfreien Ansatz einig sind. Grundsätzlich ist das NPM jedoch als Versuch zu sehen, durch Einführung bestimmter wirtschaftlicher Effizienzmerkmale die Leistungsfähigkeit innerhalb der öffentlichen Verwaltung zu verbessern. Dazu gehören Zielvereinbarungen, Kundenorientierung, eine Umstrukturierung des Beamtenstatus, eine größere Marktorientierung und die Entpolitisierung der Verwaltung. In Großbritannien vor allem während der Thatcher-Regierung eingeführt und nach den 1980er Jahren radikal ausgeführt, wird das NPM in Deutschland, allerdings weniger hartnäckig, unter dem Begriff „Neues Steuerungsmodell“ angeführt (Greenwood et.al. 2002: 18).
Agencies sind in allen Bereichen des öffentlichen Dienstes zu finden. In Ländern wie Großbritannien haben sich jedoch im Zuge der Next Step Initiative Agenturen in den letzten Jahren stärker als in anderen westeuropäischen Ländern etabliert. Next Step Agenturen oder auch exekutive Agencies sind ein Bestandteil des britischen Regierungsapparates und übernehmen exekutive Funktionen der Regierung. Sie unterscheiden sich von nicht-amtlichen Körperschaften und regulativen Agencies, die eine konstitutionelle und legale Trennung von ministerialer Kontrolle genießen, denn sie unterstehen der Aufsicht ihrer übergeordneten Ministerien. Sie arbeiten selbstständig, jedoch nicht frei von Überwachung. Es gibt keine gleichförmige Tendenz bestimmter Aufgabenbereiche, die zuvor in homogenen Ministerien verwaltet wurden hin zu exekutiven Agenturen, jedoch gibt es Unterschiede in der aufgabenbezogenen Autonomie, mit der die Agenturen ihre übertragenen Aufgaben erfüllen. „Next Step ist kein weiterer Schritt im Rahmen einer umfassenden Reformstrategie, sondern ein programmatischer Umbruch zwischen kohärenten Leitideen innerhalb des New Public Management.“ (Lodge 2007: 57).
In Deutschland hat das Agency-Modell nicht denselben Erfolg zu verzeichnen. Das liegt zum einen an der Arbeitsverteilung innerhalb der Bundesländer und zum anderen an dem Hierarchieprinzip wovon Deutschland noch heutzutage stark geprägt ist. Die Agency Bildung in Deutschland basiert auf zwei Elementen des Modells, und zwar auf “ neue[n] Behörden mit regulativen Aufgaben und auf der Zunahme nichthierarchischer Steuerungsformen” (Döhler 2007: 14). Jedoch gibt es eine begrenzte Rezeptivität wegen der Einstellung der betroffenen Akteure. Zum einen ist es nicht sicher, ob es sich bei der Agency Bildung um politisches “credit claiming” oder ob es sich doch um eine sinnvolle Modernisierung der Verwaltung handelt. Zum anderen ist das deutsche Verwaltungsmodell noch von der Über- und Unterordnungsschema in der Verwaltung geprägt. Die Politik spielt in diesem Zusammenhang auch eine wichtige Rolle, da die Verwaltungsaufgaben gesetzlich festgelegt werden und die Entscheidungen anhand von Weisungen getroffen werden. Marian Döhler vermerkt drei Abweichungen im Falle Deutschlands von dem eigentlichen Agency Modell:
„Erstens dürfen Bundesbehörden dem herrschenden Verständnis zufolge keine eigenständige Rolle als Akteur im politischen Prozess wahrnehmen. Zweitens verfügen Bundesbehörden nur über begrenzte und zudem ministeriell kontrollierte Handlungsspielräume und drittens, bildet die indirekte Steuerung die Ausnahme. Eindeutig dominant ist nach wie vor die direkte, hierarchische Steuerung.”(Döhler 2007: 17)
In Großbritannien hingegen war aufgrund der riesigen Verwaltungsapparate eine Umstrukturierung notwendiger als in anderen Ländern, wie im weiteren Verlauf der Arbeit dargestellt wird.
Da diese Arbeit im Rahmen eines Seminars entsteht, in dem unter Anderem Agencies diskutiert wurden, wird es hier nur noch einmal eine knappe Definition des Begriffs geben. Um einen Einblick in die Arbeitsweise dieser Agenturen zu erhalten, werden im Verlauf der Arbeit die beiden Länder Deutschland und Großbritannien näher betrachtet. Dazu wird der Schwerpunkt auf regulative Agencies innerhalb des Telekommunikationssektors gelegt. Auch die Frage, weshalb sich gerade dieser Bereich innerhalb der öffentlichen Verwaltung für eine derartige Analyse eignet, wird versucht im Verlauf der Arbeit zu erläutern. Regulative Agenturen sind eins der Hauptmerkmale der regulativen Regierungen Westeuropas. Anders als die exekutiven Agencies sind diese unabhängiger von den Vertretern, sprich den übergeordneten Ministerien. Das „isolierte Arbeiten von politischen Einflüssen“ (Gilardi 2002: 874) sieht Fabrizio Gilardi als einen der Gründe, weshalb Regierungen Aufgaben verstärkt an regulative Agencies delegieren. Die Performanz dieser Art von Agenturen wird im weiteren Verlauf dargestellt.
Allerdings liegt der Kern der Analyse nicht darin, einen Überblick über die Arbeitsleistung von Agencies zu verschaffen. Die zentrale Frage lautet, ob und wieso Differenzen in der Agency Performanz der jeweils untersuchten Länder bestehen. Wie regulieren Agencies dieses Gebiet der öffentlichen Verwaltung?
Um dies festzustellen werden die vorgestellten Länder bezüglich ihrer konkreten Aufgabenwahrnehmung im Telekommunikationsbereich analysiert und anschließend verglichen. Es werden systematische Unterschiede herausgestellt und die jeweiligen Agenturen werden auf ihre Leistungsfähigkeit hin untersucht. Weiterhin werden die politische Steuerung sowie die Rechtssetzung innerhalb der untersuchten Länder betrachtet und es wird versucht, so einen Rückschluss auf die Effizienz der Agenturen zu ziehen. Abschließend werden eine Schlussbetrachtung sowie eine kurze Kritik und eventuelle Problematiken aufgegriffen und es wird überprüft, ob sich die gestellte Arbeitshypothese verifizieren lässt.
Im folgenden Teil der Arbeit wird jedoch zunächst das Agency-Vorkommen in Deutschland und Großbritannien dargestellt sowie die Struktur der öffentlichen Verwaltungssysteme und die Performanz der regulativen Agenturen in den untersuchten Ländern.
2. Agencification im Länderüberblick
Agency ist nicht gleich Agency. In Westeuropa herrschen in den verschiedenen Ländern sehr unterschiedliche nationale Systeme und vor allem unterschiedliche Aufgabenbereiche für Agenturen vor. Vor allem deren Anzahl und Wichtigkeit variiert von Land zu Land, abhängig von der administrativen Struktur und von der Definition des „öffentlichen Dienstes“:
In most countries, there is evidence that, over time, the number of autonomous bodies has significantly increased. Over the last 50 years, it seems that only a few autonomous bodies have been drawn back under the core traditionally vertical integrated hierarchy (OECD-OCDE, S. 9).
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Tabelle1 Quellen: http://www.statistics.gov.uk/downloads/theme_labour/CivilService_tables_2008.xls#'Table12'!A1, http://de.wikipedia.org/wiki/Bundesministerium_(Deutschland), gesichtet am 20.09.2009, 14:53 Uhr
Um die Unterschiede in verschiedenen westeuropäischen Ländern zu verdeutlichen, wird in den folgenden Kapiteln ein allgemeiner Überblick über das Agency-Vorkommen sowie das Einwirken von Prinzipalen auf die Performanz der Agenturen in Deutschland und Großbritannien geschaffen. Des Weiteren wird die Struktur der öffentlichen Verwaltung in den zu untersuchenden Ländern dargestellt und es wird die Frage geklärt, weshalb sich der Telekommunikationssektor für eine Analyse eignet.
Für ein besseres Verständnis dieser Art von Systemen wird eine allgemeine Definition für Agencies erfolgen. Agencies sind strukturell unterschiedlich von der ministerialen Hierarchie, obwohl einige legal zu den jeweiligen Ministerien gehören, die ihnen Aufgaben delegieren. Sie übernehmen einen Teil der Regierungsarbeit in exekutiven, administrativen und regulativen Funktionen. Sie sind keine korporativen Körperschaften und sie sind keine unabhängigen Körperschaften, die frei von direkten ministerialen Anweisungen sind. Agencies sind öffentliche Körperschaften, deren Existenz hauptsächlich im öffentlichen Recht konstituiert ist. Sie sind öffentliche Organisationen, die mehr Autonomie als andere Abteilungen oder Direktoren innerhalb der Ministerien genießen, sei es finanziell, personell oder organisatorisch (Pollitt et al. 2004: 8)
Da die vorliegende Arbeit sich mit regulativen Agencies beschäftigt, sollte vorab geklärt werden, wie diese funktionieren. Unabhängige regulative Agenturen haben sich in ganz Europa verbreitet. Die meisten von ihnen regulieren den Wettbewerb und sie genießen „Autonomie“ und „Unabhängigkeit“ von politischen Akteuren (vgl. Majone 1997: 152-5). Sie können sich stärker als andere Agenturen von den Interessen der Produzenten lösen und so auf die wirtschaftlichen und gesundheitlichen Interessen der Konsumenten konzentrieren (vgl. dazu Majone 1997). Die Performanz der Agencies wird durch verschiedene Mechanismen von den Prinzipalen kontrolliert. Allerdings ist die Ausübung dieser Mechanismen nicht garantiert, denn die Prinzipale müssen gewillt sein, diese anzuwenden. Dazu gehören unter Anderem Terminvergaben oder Budgetkürzungen (vgl. dazu Thatcher 2002: 956). Durch regulative Agencies wird eine Möglichkeit eröffnet, Entscheidungsprozesse des öffentlichen Dienstes für Konsumenten zugänglicher zu machen. So veröffentlichen die meisten Agencies in regelmäßigen Abständen Berichte, die für die allgemeine Bevölkerung zugänglich sind und machen so die Verwaltungsarbeit transparenter und zugänglicher für Diskussionen.
2.1 Agenturen in Deutschland
Deutschland hat eine lange Tradition was die öffentlichen Agencies und Behörden außerhalb amtlicher Kernabteilungen sowohl auf Bundes- als auch auf Regionalniveau, betrifft. Das Reichseisenbahnamt wurde kurz nach der Entstehung des Deutschen Reichs gegründet (1870) und spielte eher eine regulative als eine leitende Rolle.
Das im Jahre 1949 verabschiedete Gesetz erlaubte die Gründung von Bundesoberbehörden, dies wiederum nur mit der Zustimmung der Bundesländer (Art. 87 Sektion 3 GG). Dadurch wurden verwalterische Aufgaben dezentralisiert. Der Umfang der delegierten Aufgaben ist groß und umfasst unter anderem auch zivile und militärische Beschaffung, Forschung, ökonomische Regulierung und die Gewährleistung des Wettbewerbs.
Die Restrukturierung des Verwaltungssystems in Deutschland begann Anfang der 90. Jahre. Es enstanden neue Bundesbehörden die regulative Aufgaben hatten. Zwei Beispiele von solche Agenturen, wären, die Bundesnetzagentur und die Finanzdienstleistungsaufsicht. Die Gründung Dieser, deutete daraufhin, dass es sich um einen Wandel in dem klassischen Verwaltungsmodell in Deutschland handle. Der Wandel aber, brachte mit sich nur teilweise Veränderungen, weil das deutsche Verwaltungsmodell sehr gut verankert blieb. Die Literatur nennt Deutschland, was die Agenturen betrifft, einen “agency-laggard”, das heißt, eher einen Nachzügler als ein Trend-setter. Der Grund liegt allein daran, dass die politische Unabhängigkeit und die Steuerung durch Kontrakte nicht als Standard in dem deutschen Verwaltungsmodell genommen werden können. (Döhler 2007:13)
Das Agency Modell gibt es aus organisatorischer Sichtweise schon seit langem in Deutschland, nur wird die tatsächliche Gründung einer Agency, noch als Innovation angesehen.
Wenn man sich den Trend der Agency Gründung näher anschaut, so stoßt man auf zwei Theorien, die die Gründung der Agencies zu begründen versuchen. Die erste Theorie, bekannt auch als “academic theory“, erklärt die Gründung der Agencies durch den Wunsch nach einer Effizienzerhöhung innerhalb des Verwaltungsmodells. Die zweite Theorie, die “practitioner theory”, sieht die Gründung der Agencies eher als eine kalkulierte Handlung der Politiker. Später, soll auf den Gründen der Agency Bildung in Deutschland ausführlicher eingegangen werden (Döhler 2007:14). Um jedoch den Wandel näher betrachten zu können, muss man die Unterschiede zwischen dem Agency Konzept und dem klassischen, etablierten Verwaltungsmodell feststellen. Daraufhin, muss eine Frage beantwortet werden, und zwar, wie sieht das deutsche klassische Verwaltungsmodell aus? Das klassische deutsche Verwaltungsmodell ist eher ein normatives Ideal das in der Praxis auch nicht effizient eingesetzt werden kann. Da das normative Ideal nicht effizient eingesetzt werden kann, versucht man durch Ausnahmen, anhand der verfassungsrechtlich Ausnahme-Regel-Schema, das Modell an die verwalterische Realität anzupassen. (Döhler 2007:15)
Das deutsche Verwaltungsmodell ist von drei Merkmale geprägt. Diese Merkmale sollen im Weiteren tiefer eingegangen werden.
Auf normativer Ebene, stützt sich das Modell, auf einem normativen Konzept der “legislativen Programmsteuerung”, das auf “einer strengen Unterscheidung zwischen Politik als Willensbildung und Verwaltung als Willensausführung” basiert.(Grauhan 1969:270) Was damit gemeint ist, ist dass im deutschen Verwaltungsmodell, die Rollen der Akteure klar definiert werden, und dass keine Abweichungen von der Rolle erwünscht werden. Jeder Akteur weiß, was ihm zugewiesen wird. (Döhler 2007:15-16)
Auf der Handlungsebene, wird das Verhältnis zwischen der Verwaltung und der Politik näher betrachtet, um die genaue Beziehung zwischen denen beschreiben zu können. Die Politik übernimmt in dieser Beziehung die Rolle des Gesetzgebers, und die Verwaltung, die Rolle der Durchsetzung der schon zuvor erteilten Aufgaben. Somit lässt sich erschließen, dass die Verwaltung nicht eigenständig handelt, und dass, wie schon zuvor erwähnt, die Verwaltungsaufgaben auch gesetzlich festgelegt sind. Dadurch ist die eigenständige Rechtsentwicklung der Verwaltung unmöglich. In der alltäglichen Kollaboration, wird auch keine direkte öffentliche Kritik am Ministerium gerne gesehen.
Auf institutioneller Ebene, ist die Verwaltung von dem Hierarchieprinzip geprägt. Die vom Ministerium bekommenen Weisungen, müssen von der Verwaltung ausgeführt werden. Das System wird demzufolge anhand von Über- und Unterordnungsschemas geleitet, was auch die gesetzlich festgelegte Ministerverwantwortlichkeit erklären lässt. (Döhler 2007:16-17)
Die politische Unabhängigkeit ist aber nicht konkret und direkt, deswegen wird auch immer von den Politikern und den Ministerien jedwelcher politischer Einfluss auf die Behörden bestritten. Im weiteren, soll auf die existierenden Typen der Verwaltungsorganisation eingegangen werden.
In Deutschland gibt es verschiedene Typen der Verwaltungsorganisation. Die Gründung der Bundesbehörden, als Lösung der Probleme der Steuerung, nach der Privatisierung der Staatsaufgaben, konzentrierte sich auf der Rechtsform der Behörden und nicht auf den Status der Behörden. So kam auch nicht die Frage nach einer Agentur. Die Rechtsformen der Behörden sind in der Verfassung festgelegt und sehen folgendermaßen aus (Döhler 2007:18):
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