Anforderungen an das Management von Non-Profit-Organisationen

Bezüglich sozialwirtschaftlicher Veränderungsprozesse auf kommunaler Ebene in Deutschland


Hausarbeit, 2008
25 Seiten, Note: 1,3

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Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Definition und Struktur des Dritten Sektors

2. Aktuelle sozialwirtschaftliche Veränderungsprozesse
2.1. Megatrends
2.1.1. Globalisierung / Europäisierung
2.1.2. Demografischer Wandel
2.1.3. Gesellschaftliche Individualisierung
2.1.4. Wandel zur Dienstleistungsgesellschaft
2.2. Sozial- und gesundheitspolitische Entwicklung

3. Management in Non-Profit-Organisationen
3.1. NPOs im Vergleich zu gewinnorientierten Organisationen
3.2. Das Neue Steuerungsmodell (NSM)
3.2.1. Ursachen der Ineffektivität bisheriger Steuerungsmodelle
3.2.2. Charakterisierung des Neuen Steuerungsmodells
3.2.3. Steuerungsinstrumente des Neuen Modells
3.2.3.1. Kontraktmanagement
3.2.3.2. Controlling
3.2.3.3. Output-Orientierung

4. Bilanz

Quellennachweis

Einleitung

Das soziale Sicherungssystem in Deutschland ist gezeichnet von einem zunehmend signifikanten Modernisierungs- bzw. Umstrukturierungsbedarf. Der Staat zieht sich aus Gründen der Kostendeckung bezüglich des staatlichen Sozialhaushalts und der Verwaltungsvereinfachung immer mehr aus den Wirkungsbereichen sozialer Arbeit zurück. In den letzten beiden Jahrzehnten haben sich daher neben staatlichen Institutionen vor allem frei-gemeinnützige Dienstleistungsunternehmen etabliert. Neben einem verhältnismäßig geringen Sektor privater gewerblich-gewinnorientierter Dienstleister haben sich besonders nicht-profitorientierte freie Organisationen durchgesetzt, die so genannten Non-Profit-Organisationen (NPOs).

Ihr Anliegen besteht vor allem in der Bedarfsdeckung und Interessenvertretung ihrer hilfebedürftigen Mitglieder in Ergänzung zu den von staatlicher Seite erbrachten Sicherungsleistungen. Sie bilden, z.B. in Form von Verbänden, Stiftungen, Vereinen oder gemeinnützigen Gesellschaften, den so genannten Dritten Sektor im Gefüge des sozialen Sicherungssystems unseres Sozialstaats.

Im Kontext lokaler/kommunaler wie globaler Entwicklung werden heute so genannte Megatrends mit Auswirkungen auf sämtliche sozialpolitischen und sozialarbeiterischen Bereiche erkennbar. Dieser Prozess stellt zunehmend Anforderungen hinsichtlich einer Veränderung des Managements und der Selbstverwaltung der NPOs.

In der folgenden Abhandlung sollen nunmehr essentiell die wichtigsten sozialwirt­schaftlichen und sozialpolitischen Veränderungsprozesse sowie die daraus auf kommunaler Ebene resultierenden Lösungsansätze bzw. Konzepte aufgezeigt werden.

1. Definition und Struktur des Dritten Sektors

Bis heute existiert keine verbindliche Definition zum Begriff des Non-Profit- bzw. Dritten Sektors. Inhaltlich beschreibt er jedoch die Gesamtheit aller Organisationen, die selbstbestimmt, weitgehend unabhängig vom Staat und ohne finanzielle Gewinnabsicht wirken. Arbeitsgrundlage dieser Organisationen ist ein soziales, gemeinnütziges und zum Großteil ehrenamtliches Engagement. Die Bundeszentrale für politische Bildung beschreibt den Dritten Sektor als

"[...] einen gesellschaftlichen Bereich, der durch ein Neben- und Miteinander von Marktmechanismus, staatlicher Steuerung und Leistung und gemeinschaftlicher bzw. familiärer Arbeit geprägt ist, in dem jedoch keiner dieser Mechanismen eindeutig vorherrscht. Typischerwelse ist das z.B. in sozialen Bereichen wie Selbsthilfe- und selbstorganisierten Gruppen der Fall, wo die Begünstigten einerseits auf staatliche Hilfe angewiesen sind, andererseits die Art und Welse der benötigten Leistungen und Hilfen individuell sehr unterschiedlich ausfallen kann [...]. " (1)

Hauptanbieter sozialer Dienste sind die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege (z.B. Arbeiterwohlfahrt, Caritas oder Rotes Kreuz). Sie betreiben heute deutschlandweit mehr als 90.000 Einrichtungen mit über 1,1 Mio. Beschäftigten.

Wirkungsbasis des Dritten Sektors sind das Subsidiaritätsprinzip, das das Einschreiten untergeordneter Instanzen vor das Eingreifen des Staates stellt, sowie das Prinzip des Wohlfahrtskorporatismus, das den einzelnen Anbietern sozialer Dienstleistungen ein friedliches Nebeneinander in gegenseitigem Einvernehmen zugunsten der Hilfebedürftigen gewährt. Wichtigste Aufgabe der Kommunen ist in diesem Zusammenhang die Sicherung und Koordinierung der Hilfesysteme Sozialer Arbeit. Non-Profit-Organisationen (nachfolgend NPOs genannt) ergänzen somit - unter Nutzung marktwirtschaftlicher Managementstrategien - den Staat in der Ausführung seines sozialen Sicherungsauftrags:

„Geprägt vom Bekenntnis zu nachhaltiger Innovation und gesellschaftlichem Wandel schießt der Non-Profit-Sektor die Lücken, die Staat und Markt lassen. [...] Nicht nur die Aufgaben werden neu verteilt: Es bilden sich andere Formen der Partnerschaften und neue hybride Strukturen zwischen Staat, Markt und Non-Profits. Aus diesem Zusammenspiel erwachsen vielfältige Potenziale für alle beteiligten Partner. (2)

Eine Einordnung des Dritten Sektors veranschaulicht Abb. 1.a.:

Die Erscheinungsformen der NPOs sind sehr breit gefächert. Zu den gängigsten Formen gehören Vereine, Interessenverbände, Selbstverwal­tungskörperschaften, Stiftungen oder gemeinnützige Gesell­schaften.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Asb. l.d Die Organisation des Dritten Sektors zwischen Markt und Staat (3)

Bezüglich des Engagements in der Sozialen Arbeit sind vor allem folgende Einsatzbereiche relevant: Familien- und Jugendhilfe, Armen- und Obdachlosenhilfe, Suchthilfe, Unterstützung von Gewaltopfern, Behinderten, Gefangenen und Flüchtlingen. Im Kontext demogra­ fischen Wandels und gesundheitspolitischer Entwicklung wird vor allem auch die Arbeit mit alten und pflegebedürftigen Menschen immer bedeutsamer.

Derart vielseitige Handlungsräume erfordern einen stetig steigenden Bedarf an Beschäftigten und verursachen enorme Kosten, was der Frage nach zukunftsfähigen Personalführungs- und Finanzierungsmodellen bzw. allgemein einem effizienterem Management Vorschub leistet. Das Sozialbudget der Bundesregierung beträgt derzeit ca. ein Drittel des Bruttoinlandsprodukts (BIP); 4% des BIP entfallen dabei auf den Bereich der NPOs. Die Zahl der Beschäftigten im Dritten Sektor hat sich seit den 1960er Jahren mehr als vervierfacht! (vgl. Abb. l.b) Auch der Vergleich mit den anderen OECD-Staaten (vgl. Abb. l.c) zeigt, dass der Dritte Sektor einer Überarbeitung bedarf um das deutsche Sozialstaatsmodell weiterhin konkurrenzfähig zu halten.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. l.b Beschäftigungsentwcklung der Sektoren Staat, Markt und Non-Profit-Sektor im Vergleich [auf Bas s 1960 = 100] (4)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. l.c Größe des NPO-Sektors [Beschäftigte] (5)

2. Aktuelle sozialwirtschaftliche Veränderungsprozesse

2.1. Megatrends

Der Begriff Megatrend bezeichnet einen durch den Zukunfts- und Trendforscher John Naisbitt erstmals geprägten Begriff, der besonders einschneidende und nachhaltige gesellschaftliche Entwicklungen beschreibt. Megatrends kennzeichnen unter anderem Entwicklungen in den Bereichen Demografie, Konsumverhalten oder Globalisierung und betreffen vorwiegend die westliche Kultur. Im Folgenden werde ich die wichtigsten Megatrends und ihre Auswirkungen auf die sozialpolitische Entwicklung erläutern.

2. 1. 1. Globalisierung / Europäisierung

Verfolgt man die Geschichte unseres Landes, so fällt auf, dass Deutschland seit dem Ende des 17. Jahrhunderts immer wieder Zufluchtsort für Flüchtlinge und Verfolgte war. Seit dem Ende des 19. Jahrhunderts bot es oberschlesischen Bergarbeitern und preußischen Landarbeitern die Chance auf ein hartes aber erträgliches Leben. Nach der Zeit des Nationalsozialismus gewann Deutschland bald wieder an Attraktivität für Migranten verschiedenster Nationen und ist heute unumstritten eines der meistgefragten Einwanderungsländer der westlichen Industrienationen. In den 1960er Jahren schloss die BRD mit verschiedenen EU- und Nicht-EU-Staaten ein Anwerbeabkommen ab und bis zum Zeitpunkt der deutschen Wiedervereinigung "importierte" auch die DDR viele Arbeitskräfte aus ihren sozialistischen Partnerstaaten. Somit verlor die Frage nach sinnvollen Strategien der Zuwandererintegration bis heute nicht an Aktualität. Durch staatliche Regulierung und Verschärfung der Einwanderungskriterien hat die BRD heute nur noch einen verhältnismäßig knappen Zuwachs an Migranten (vgl. Abb. 2.1.1.a). Regelungen der Europäischen Union bezüglich einer Arbeitszulassung qualifizierter Nicht-EU-Bürger zufolge ("Blue Card" u.ä.) bleibt eine Entspannung der Ausgaben jedoch anzuzweifeln. Aber nicht nur Zuwanderungsbewegungen bestärken die Notwendigkeit einer Umstrukturierung der Sozialverwaltung: die z.B. durch globalisierte Arbeitsverhältnisse entstehenden (Ab-) Wanderungsbewegungen innerhalb Deutschlands und in andere EU-Staaten beeinflussen nicht zuletzt die demografische Entwicklung.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2.1.1.a Migration in Deutschla-xJ und de- EU, Stand 2006 (6)

2. 1. 2. Demografischer Wandel

Der Begriff des demografischen Wandels beschreibt den Prozess des Unterschreitens der Sterberate durch die Geburtenrate mit der Folge, dass der Staat bzw. in erster Linie die Kommunen dadurch Bevölkerungsanteile verliert. Abb. 2.1.2.a prognostiziert dieses Geburtendefizit im Zeitraum von 2005 bis 2020. Diese Daten widerspiegeln die Entwicklung, dass unsere Gesellschaft zunehmend "überaltert", was verschiedene Ursachen hat. Eine der Hauptursachen ist die (nicht nur) beruflich orientierte Gleichberechtigung der Geschlechter, die aufgrund steigender Frauen- und Müttererwerbstätigkeit eine bewusste Differenz zwischen Geburten und Sterbefällen (Geburtendefizit) 2005 und 2020 *) Geburtenkontrolle bzw. Familien- m 1 ooo Planung in den industrialisierten Staaten mit sich bringt. Aber auch Zukunftsängste bezüglich negativer gestellschaftlicher Entwicklungen spielen eine nicht zu unterschätzende Rolle. Fakt ist, dass vor allem eine Umstrukturierung des Altenpflege­systems erforderlich wird und die Bedeutung der Altenpolitik im gleichen Zuge zunimmt. So werden beispielsweise die Beitragssätze für Pflege- und Krankenversicherung steigen, um die aktuelle demo­grafische Entwicklung ausgleichen zu können. Abb.2.1.2.b zeigt den aktuellen Altersaufbau in der BRD. Es wird erkennbar, dass bereits heute die durchschnittliche Lebenserwartung bei Männern knapp unter und bei Frauen knapp über 80 Jahren liegt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2.1.2.a P-ogncsí des Gebuite'vdefizits 2005-2020 (7)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2.1.2.b Altersaufbau der deutschen Bevölkerung im Jahr 2006 (8)

2. 1. 3. Gesellschaftliche Individualisierung

Ein weiterer Megatrend ist die gesellschaftliche Individualisierung, die seit der Modernisierung westlicher Gesellschaften im Zuge der Industrialisierung im 19. Jahrhundert eine starke Veränderung der Zusammenlebens- und Haushaltsformen mit sich brachte. Maßgebend ist hierbei die Abgrenzung von Individuen von den klassischen prägenden Instanzen, wie beispielsweise der Familie. Dieser Trend verursacht z.B., begleitet durch arbeitsbedingte räumliche Trennung von Familienangehörigen, ein Nachlassen sozialer Bindungen und damit einen Rückgang der Selbsthilfekraft der Familie, was zum Zerfall klassischer Gemeinschaften und zur Herausbildung alternativer Formen führt (z.B. Patchwork-Familien oder sehr hoher Anteil an Singlehaushalten). Auch die Selbstorganisation von Jugendlichen anstelle der Sozialisierung durch autoritäre Instanzen ist eine Erscheinung der Individualisierung. Begleiterscheinung dieses Trends ist demnach auch ein Wandel im Geschlechterrollenverständnis, da bislang gültige Rollenschemata die Anforderungen unserer Zeit nur noch selten nachkommen können.

Der Soziologe Ulrich Beck erarbeitete zu diesem Thema die Theorie eines Individualisierungsprozesses, deren Hauptmerkmal eine Risikozunahme der Biografien durch Standardisierung und Zunahme individueller Belastungsprofile sei. Ursachen dieses Prozesses sind laut Beck einerseits die Folgen struktureller Ausdifferenzierung und damit der Modernisierung (Hauptursache), andererseits bezieht er sich auf Globalisierungsschübe, die man jedoch als momentanen Bestandteil eben dieser Ausdifferenzierung sehen kann. Begleiterscheinungen dieses Individualisierungs­prozesses sind z.B. eine Enttraditionalisierung der Gesellschaft, eine geografische und innergesellschaftliche Mobilitätszunahme, die Forderung nach individueller Flexibilität, der Rückgang sozialer Kontrollmechanismen und die Zunahme von Komplexität (einhergehend mit Pluralisierung). Im Kontext Sozialer Arbeit wird besonders die zunehmende Individualisierung sozialer Risiken, wie z.B. der Alters- oder Gesundheitsvorsorge, relevant.

2. 1. 4. Wandel zur Dienstleistungsgesellschaft

Angesichts stetig steigender Kosten und begrenzter finanzieller wie personeller Ressourcen trat besonders seit den 1980er Jahren die Forderung nach einer Rationalisierung anstelle einer Rationierung des Leistungsspektrums Sozialer Arbeit in den Vordergrund der sozialpolitischen Diskussion. Hierdurch offenbarte sich zunächst einmal eine Ambivalenz zwischen den Anforderungen des Gesetzgebers nach Ökonomisierung, einhergehend mit der Verknappung z.B. finanzieller Mittel, und dem ethischen Anspruch bzw. moralischen Grundverständnis sozialarbeiterischen Handelns, was zu einer Ansiedlung sozialer Dienste zwischen den Instanzen Markt und Staat führte. Dies war die Geburtsstunde der Non-Profit-Organisationen.

Gesundheitspolitische und wirtschaftliche Entwicklungen wie u. a. die Verhinderung eines ausschließlich staatlich getragenen Gesundheitswesens durch stetige Kostensteigerung angesichts medizinischen wie technischen Fortschritts verschäften die Frage nach einer weitreichenden Ökonomisierung erheblich. Auch die Veränderung des Krankheitsspektrums der Bevölkerung (z.B. Auftreten neuer Belastungen durch technologische Modernisierung der Arbeitselt, aber auch so genannte Zivilisationskrankheiten, etc.) erforderten ein Umdenken der sozialwirtschaftlichen und gesundheitspolitischen Diskussion, da eine Überforderung des einzelnen Bürgers von der Solidargemeinschaft abzufedern ist. Der Trend nachlassender Quantität und Qualität von Leistungen bekräftigte somit die Forderung nach "Kunden"orientierung und fachlicher Professionalisierung. Ein weiterer Grund ist die bis heute stetig steigende Arbeitslosigkeit, die konsequent zu einer Erhöhung der Leistungsansprüche führt. Das Manko des Prinzips freier Marktwirtschaft ist eben die automatische Provokation einer ungerechten Verteilung angesichts begrenzter Resourcen.

Auffällig ist jedoch auch eine Veränderung der Hilfeerwartungen der Bürger. So ist nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Anspruchsbeschränkungen durch die Hartz-IV- Reform eine Zunahme des Qualitätsbewusstseins der Bürger gegenüber den empfangenen (Dienst-)Leistungen zu verzeichnen, was problematisch wurde, da eine qualitative Bewertung im Zuge der gängigen Verfahren sozialarbeiterischer Praxis bislang nicht oder nur überaus beschränkt vorgenommen wurde. Diese Entwicklung ging mit einer steigenden Konsumentensouveränität einher. Seitdem steuerte der Fokus der sozialpolitischen Diskussion auf die Ineffizienz konservativer Führungs- und Verwaltungsmodelle zu. Nun spielten z.B. qualitative Arbeitsrichtlinien und Bewertungsschemata eine Rolle, wie sie Dienstleister aus markt- und umsatzorientierten Branchen bereits seit geraumer Zeit nutzen. Es kam daher seit den 1990er Jahren auch im Bereich Sozialer Arbeit zu einem Wettbewerb der Anbieter, was folgenschwere wirtschaftliche Umbrüche und Strukturveränderungen nach sich zog. Eine weitere Schattenseite dieser Veränderungen war die Verbürokratisierung der Anspruchsprüfung, was das Sozialbudget bis heute schwer belastet. Alternative Formen einer Versorgung der Bevölkerung ohne eine derart bürökratische Anspruchsprüfung, z.B. mittels Bedingungslosem Grundeinkommen, sind immer noch in Entwicklung.

Die Ursachen für die Ausweitung und Differenzierung der Dienstleistungen sind somit vor allem eine quantitative Ausweitung der Konflikt- und Notlagen, die Nachfrage nach professionellen Anbietern angesichts des Rückgangs der individuellen Selbsthilfe­kapazität (Stichwort Individualisierung, Auflösung von Familien,etc.) und natürlich auch durch das Interesse der Anbieter selbst.

2. 2. Sozial- und gesundheitspolitische Entwicklung

Die Entwicklung Sozialer Arbeit hinsichtlich ihrer sozialpolitischen Bedeutung ist noch verhältnismäßig ungewiss; ob sich ein Bedeutungszugewinn oder eher eine weitere Einbindung in den Dienstleistungssektor einstellt, bleibt abzuwarten.

Gesundheitspolitisch ist jedoch vorrangig die Suche nach einer fairen Belastungsverteilung auf die einzelnen Generationen maßgeblich, da u. a. die zunehmende Veränderung des Krankheitsspektrums der Bevölkerung einen Ausbau aller betroffenen Systeme auf kommunaler, Landes-, Bundes- und europäischer Ebene erfordern. Eine innovative Gestaltung wird unumgänglich - das Prinzip des aktivierenden Sozialstaats wird beizubehalten aber zu hinterfragen sein. Ziele dieses Prinzips sind in erster Linie die Vermittlung eines Solidaritätsbewusstseins in der Bevölkerung selbst, begleitet von einer Verbesserung der Chancen bei gleichzeitiger Verschärfung der Pflichten, dies jedoch ohne auf eine Exklusion bestimmter Bevölkerungsanteile zuzusteuern. Das Ideal eines beteiligungsfreundlichen Politikstils wird weiterhin ein hoch gestecktes Ziel sein. Kritik erfährt das Prinzip des aktivierenden Sozialstaats bereits angesichts seiner überholten Lohnarbeitszentrierung und der unzureichenden Beschränkung auf reine Arbeitsbefähigung der Leistungsempfänger anstelle einer weiterreichenden Aktivierung ihres Potentials.

3. Management in Non-Profit-Organisationen

3.1. NPOs im Vergleich zu gewinnorientierten Organisationen

Hauptziel von NPOs ist die Umsetzung der im Leitbild festgesetzten ideellen Ziele. Zur Sicherung der Umsetzungsfähigkeit dieser Ziele ist die Aufrechterhaltung finanzieller Handlungsfähigkeit und - bezüglich des Wettbewerbs zwischen den Unternehmen - auch eine effiziente Funktion der unternehmenseigenen Abläufe notwendig. Dazu muss eine gewisse Anpassung marktwirtschaftlicher Managementmodelle an die besonderen staatlichen Beschränkungen und Vorgaben erfolgen.

Ursprünglich besetzten Non-Profit-Organisationen als Hauptakteure des Dritten Sektors mehr oder weniger eine Nischenposition, die ihnen eine gewisse Unabhängigkeit von den Organisations- und Kontrollmechanismen staatlicher Instanzen einräumte. Der Verwaltungswissenschaftler Wolfgang Seibel veröffentlichte diesbezüglich 1994 bereits in 2. Auflage sein Werk "Funktionaler Dilettantismus: Erfolgreich scheiternde Organisationen im 'Dritten Sektor' zwischen Markt und Staat', worin er die These vertrat, dass NPOs zwar einerseits aufgrund Umstellungsschwierigkeiten zu marktwirtschaftlichen Erfordernissen (Management, Finanzierung, etc.) überfordert sind, andererseits aber genau davon profitieren können. Laut Seibel waren NPOs bislang

"[...] vormoderne, wenig responsive und dilettantisch gemanagte Organisationen, die nur überleben können, weil sie sich in einer geschützten Nische befinden. Die Nische verschafft ihnen der Staat, um sie im Sinne symbolischer Politik als 'Sickergrube' für unlösbare gesellschaftliche Probleme zu benutzen. Sollte diese Nische jemals wegfallen, würden die NPOs durch effizientere Organisationsformen des Marktes oder Staates verdrängt, oder sich - unter Verlust ihrer Organisationsspezifka - selbst zu Firmen oder Behörden wandeln. ' (9)

Bereits 10 Jahre gewann seine Prognose neue Aktualität. Das deutsche Sozialdienst­leistungssystem basiert auf dem Prinzip des Wohlfahrtskorporismus, also des friedvollen Nebeneinanders von Dienstleistern in Form eigenständig geführter Organisationen, die sich von gewinnorientierten Unternehmen prinzipiell nur darin unterscheiden, ihre finanzielle Aktionsfähigkeit durch das Angewiesensein auf Spenden, Förder- und Sponsorengelder sowie staatliche wie private Zuschüsse sogar durch Leistungsentgelte bzw. -gebühren zu bewahren. Nicht unüblich ist mittlerweile auch eine Kopplung von Zuschüssen an die Verwertbarkeit von Projekten. Um die künftige Aktionsfähigkeit unter solch marktwirtschaftlichen Bedingungen also auch in Zeiten stetiger Kürzung verfügbarer Ressourcen und des Wettbewerbs unter den Anbietern selbst zu gewährleisten, ist ein angepasstes Sozialmanagement von besonderer Bedeutung. Der Diplomkaufmann Christian Koch fasste 2003 die grundlegenden, für die Verwaltung maßgeblichen, Differenzen zwischen NPOs und gewinnorientierten Unternehmen zusammen:

"Systematisch betrachtet können sich Unterschiede zwischen Profit- und Nonprofit-Organisationen ergeben:

- bei der Gewinnerzieiungsabsicht,
- bei den Organisationszielen,
- bei der Rechtsform,
- bei der Unternehmensgröße,
- bei der Qualifikation der Geschäftsführung oder der Mitarbeiter
- und bei der Steuerbegünstigung [..]" (10)

Er veranschaulichte die Zielsetzung einer NPO-Verwaltung anhand folgender Darstellung:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 3.1.a Zielsetzung der Verwaltung von Non-Profit-Unternehmen (10)

Um das Hauptziel im Sinne des eigenen Unternehmensleitbildes mit den ökonomischen Erfordernissen von Markt und Staat zu vereinbaren, musste ein vollkommen neues Modell der Steuerung nicht-gewinnorientierter Organisationen entwickelt werden.

3.2 Das Neue Steuerungsmodell (NSM)

3. 2. 1. Ursachen der Ineffektivität bisheriger Steuerungsmodelle

Betrachet man reformorientiert die klassische Organisation in der Verwaltung sozialer Dienste, so stellt sich zunächst einmal die Frage nach den Ursachen für das Versagen bzw. - nach Seibel - die dilettantisch geführte Steuerung von Drittsektorunternehmen. Es können folgende Kriterien als maßgeblich betrachtet werden:

1. anfänglicher Aufbau und Durchsetzung(sversuch) naiver Erwartungen bezüglich der Steuerungsmöglichkeiten komplexer Organisationen
2. Setzen unrealistischer Zeitvorgaben für Veränderungsprozesse, vorwiegend zu kurze Zeitintervalle zwischen Prozessbeginn und Erfolgsprüfung
3. Unangemessenheit des Produktbegriffs für soziale Dienstleistungen; adäquat: interner wie nach außen gerichteter Widerstand gegen eine solche Umdefinierung der organisationseigenen Grundsätze und Leitbilder
4. die zunächst unzureichende Berücksichtigung der pluralen Trägerstrukturen in der Sozialen Arbeit
5. fehlende Reflexion und Kontrolle der eigenen Abläufe und Strukturen; z.B. weitgehende Vernachlässigung des Steuerungsinstruments 'Qualität'

Besonders in Kombination mit der Rationierung finanzieller, sachlicher und personeller Ressourcen von sozialpolitischer Seite wirkten sich diese Steuerungsfehler nachteilig auf den Erfolg und die Wirtschaftlichkeit der NPOs aus. 1993 erarbeitete die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) ein neues Konzept, an dessen Umsetzung die Verwaltungspraxis der NPOs bis heute arbeiten: Das Neue Steuerungsmodell mit dem Leitmotiv

"Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung"(11).

Der Antrieb hinter dieser Reform ist erstrangig die Bewahrung der kommunalen Selbstverwaltungsfähigkeit in Deutschland sowie die Schaffung von mehr Transparenz gegenüber dem jeweiligen Rat bzw. Kreistag mittels einer Anwendung bereits marktwirtschatlich erprobter Managementmodelle auf die öffentliche Verwaltung.

3.2.2 Charakterisierung des Neuen Steiierungsmodells

Das Neue Steuerungsmodell hebt sich in seinen Grundsätzen deutlich von der klassischen Verwaltung ab. Es präferiert neben einer Dezentralisierung vor allem die klare Abgrenzung von Politik und Verwaltung hinsichtlich ihrer Verantwortungen. Eines der Hauptbestandteile des Konzeptes ist die Sicherung der Wirtschaftlichkeit aller Organisations- und Praxisprozesse. Daher sind angesichts aktueller wie langwieriger Ökonomisierungsprozesse einerseits die Wahrung der Effektivität, also der Ziel- und Qualitätsbezogenheit, und andererseits der Effizienz im Sinne wirtschaftlichen Ressourceneinsatzes vordergründige Kriterien des NSM. Um Fehleinschätzungen bezüglich der Zeitvorgaben für Veränderungsprozesse zu vermeiden, orientiert sich das neue Modell an Produktzyklen, was eine Leistungsanpassung an staatliche Ressourcen ermöglicht. Eine der wichtigsten Änderungen stellt gemäß dem Leitmotiv der KGSt die Nachfrage- und Kundenorientierung dar, die den Klienten zum Empfänger kompakt abgrenzbarer Dienstleistungen umdefiniert und eine flexiblere Leistungsgestaltung gegenüber dem Bürger und der Politik ermöglichen soll. Organisatorisch von wird die Verwaltung der NPOs also nunmehr vom Ziel der Wettbewerbsfähigkeit geleitet, was durch interkommunale wie interne Leistungsvergleiche stetig überprüft wird. In diesem Bestreben wird mittlerweile selbst der Vergleich mit privaten Anbietern nicht gescheut. Die gezielte Investition in Mitarbeiter (Personalmanagement) sowie die Zielsetzung und qualitative Gestaltung der angebotenen Leistungen (Qualitätsmanagement) sind weitere elementare Bestandteile des NSM (vgl. Abb. 3.2.2.a).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 3.2.2.a Schematischer Aufbau des Neuen Steuerungssystems (12)

3.2.3 Steiierungsinstniniente des Neuen Modells

Das Neue Steuerungsmodell baut jedoch neben den bereits genannten Konzepten verwaltungsspezifischer Führung auf spezielle, an den Sonderstatus der NPOs angepasste, Steuerungsinstrumente:

3. 2. 3. 1. Kontraktmanagement

Eines der wichtigsten Steuerungsinstrumente ist das Kontraktmanagement, also ein Verfahren der Leistungsabsprache über die zu erbringende Leistung und die dafür zugesicherten Ressourcen. Kontrakte sind sozusagen als eine Art Zielvereinbarungen zu verstehen und sind ein wirksames Instrument der Mitarbeiterführung und Budgetisierung (Steuerung von Einnahmen und Ausgaben). Hauptziel des Kontraktmanagements ist die Vernetzung von Politik und Verwaltung, jedoch mittels dezentraler Organisationsstrukturen, die die Eigenständigkeit der Institutionen sicher stellen. Ein weiteres Bestreben ist die vertikale Instanzverschränkung, also der Verknüpfung der politischen Gebietskörperschaften wie Rat und Kreistag, mit der Absicht die Verwaltung durch Ersatz administrativer Anordnungen zu vereinfachen.

3. 2. 3. 2. Controlling

Zudem findet eine Validierung und Verifizierung erbrachter Leistungen mittels Berichtswesen und gezieltem Controlling statt. Unter Controlling versteht man im Grundsatz ein aus der gewinnorientierten Verwaltung stammendes Konzept der Steuerung bestimmter unternehmenseigener Aufgaben. Grundlage des Controllings ist die Erarbeitung eines angepassten Zielsetzungsverfahrens und einer eindeutigen Abgrenzung der Zuständigkeiten als Wirkungsgrundlage selbstbestimmter motiverterer Mitarbeiter. Es dient damit der Verwaltung bzw. der Geschäftsführung als Überwacher der Wirtschaftlichkeit des Unternehmens. Das umfasst z.B. die Koordination interner Abläufe, die Planung des finanziellen Budgets und die Ausarbeitung qualitativer Maßnahmen wie beispielsweise die Weiterbildung der eigenen Mitarbeiter.

So kann u.a. der Einsatz von Produktbeschreibungen dem Informationsgewinn über den Entwicklungsstand und die Kosten bereitgestellter Leistungen dienen, was den selbstkritischen Vergleich anhand institutionsübergreifender Qualitätsmaßstäbe vereinfacht. Ein effektives Controlling bezieht jedoch alle relevanten Kriterien bzw. Perspektiven mit ein (vgl. Abb. 3.2.3.2.a) :

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 3.2.3.2.a Wirkungskette des Controllings in Non-Profit-Organisationen (10)

3. 2. 3. 3. Output-Orientierung

Charakteristisch ist die Output-Orientierung des Neuen Steuerungsmodells. Dabei geht es um die Qualität eines Produkts und um das Anstreben eines angemessenen Kosten­Nutzen-Verhältnisses. Das klassische input-orientierte Verwaltungsmodell stellte der Verwaltung finanzielle Mittel zur Verfügung ohne deren Verwendung zu spezifizieren, was eine Offenlegung erbrachter Leistungen gegenüber der Politik nahezu unmöglich machte. Das NSM baut daher auf die Bewilligung der Kosten einzelner Dienstleistungseinheiten, also der Produkte. In Kombination mit dem Wettbewerbsprinzip zwischen den NPOs ermuntert dieses Finanzierungs- und Abrechnungsmodell zum einer effizienten Einsatz der verfügbaren Ressourcen.

4. Bilanz

Die Umstellung der kommunalen Verwaltung auf das Neue Steuerungsmodell ist bis heute nicht abgeschlossen. Die neuen Steuerungsinstrumente dienen jedoch weiterhin der Impulsgebung und Kurskorrektur. Ein wichtiger Diskussionspunkt wird das begrenzte Potential des NSM hinsichtlich seiner inhaltlichen und organisatorischen Weiterentwicklung sein müssen. Der Statistik des KGSt zufolge weist das NSM bislang aber auch überaus positive Entwicklungen auf, so z. B. in der Bürgerzufriedenheit, was vorwiegend im kompetenteren Personal der Kommunen begründet liegen dürfte. Die Kommunen meldeten auch zurück, dass das Modell sie

"[...] heute zielgerichteter, wirtschaftlicher, transparenter und bürgernäher als vor zehn Jahren [arbeiten ließe]. Vielfach führte das Neue Steuerungsmodell zu einer Binnenreform der Verwaltung. Mit oft übertriebenem Aufwand wurde die unübersehbare Fülle der kommunalen Leistungen in Produkten und Produktbereichen zusammengefasst und Ressourcen zugeordnet. Dabei verlor man aus den Augen, dass der Einführung des Neuen Steuerungsmodells strategische Ziele zugrunde Hegen, die nur im Zusammenspiel aller Bausteine erreicht werden können. " :(12)

Das hat verschiedene Ursachen. So ist beispielsweise die Zusammenarbeit von Verwaltungsmanagement und der Politik noch immer stark ausbaufähig. Die Politik wurde bislang nur unzureichend in die Managementprozesse eingebunden, was mit der Annahme einher ging, die Verwaltung wolle sie in ihrer Bedeutung beschränken. Die von der KGSt angestrebte Stärkung der Politik mit Hilfe strategischen Managements ist damit noch unzureichend umgesetzt worden. Aber auch auf Seiten der Kommunalverwaltungen herrscht vielfach Skepsis bezüglich mangelnder Beteiligung und ungenügender Information über die eigenen Entwicklungschancen.

Hinsichtlich der Zukunftsfähigkeit des NSM ist festzuhalten, dass das Modell seine Vorzüge durchaus entfalten kann, wenn sich alle beteiligten Instanzen am Gesamtkonzept ausgerichtet haben werden. Die im Zuge der Umsetzung des NSM gewonnene neue Transparenz des Verwaltungshandelns ermöglicht der Politik bedeutsame Steuerungs- und Anpassungschancen. Die Verwaltungen der NPOs werden sich weiterhin verstärkt dem steigenden Wettbewerb widmen müssen; das hätte sowohl für die Politik als auch für die Verwaltung selbst bedeutende Vorteile und bedarf daher einer zeitnahen Übereinkunft.

Von besonderer Bedeutung ist heute die verstärkte und nachhaltige Einbindung der Ideen des Modells in die aktuelle sozialpolitische Diskussion um den aktivierenden Sozialstaat, nach der die Politik auch als aktivierende Instanz zur Selbstbefähigung der Gesellschaft beitragen sollte und sie nicht nur einseitig versorgt. Hinsichtlich des Funktionsprinzips des aktivierenden Sozialstaatsmodells ist auch das Modell der Bürgerkommune eine Vision, die die Selbststeuerungsfähigkeit örtlicher Gemeinschaften durch die Teilhabe der Bürger ausbauen könnte. Die KGSt erhofft sich auch von der ausgereifteren Vernetzung der Instanzen Vorteile für den Erfolg des NSM:

"E-Government verändert die Schnittstelle der Kommune zum Bürger und die Verwaltung intern enorm. Es ermöglicht völlig neue Formen der Organisationsgestaltung, neue Optionen für interkommunale Zusammenarbeit und zusätzliche Chancen für die Bürgerbeteiligung. " (12)

Alle diese Entwicklungen lassen annehmen, die Verwaltung würde durch das NSM nur noch komplexer und bürokratischer. Der Auftrag der KGSt ist jedoch die Umsetzung einer Verwaltungsmodernisierung durch Vereinfachung der Verwaltungsprozesse. Daher wird sie die Realisierung ihres Modells in der Praxis weiterhin beobachten und die Kommunen gegebenenfalls weiter an die Erfordernisse zur Umsetzung des NSM anpassen müssen.

Quellennachweis

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Details

Titel
Anforderungen an das Management von Non-Profit-Organisationen
Untertitel
Bezüglich sozialwirtschaftlicher Veränderungsprozesse auf kommunaler Ebene in Deutschland
Hochschule
Hochschule Darmstadt
Veranstaltung
Sozialpolitik & soziale Dienste
Note
1,3
Autor
Jahr
2008
Seiten
25
Katalognummer
V149696
ISBN (Buch)
9783640606788
Dateigröße
847 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Non-Profit-Organisation, NPO, Management, Dritter Sektor, 3. Sektor, Sozialwirtschaft, Veränderungen, Megatrends, Globalisierung, Demografischer Wandel, Demographie, Gesellschaft, Individualisierung, Wandel, Dienstleistungsgesellschaft, Dienstleistung, Sozialpolitik, Gesundheitspolitik, gewinnorientiert, nicht gewinnorientiert, Organisation, Neues Steuerungsmodell, NSM, Neue Steuerung, Ineffektivität, Kontraktmanagement, Controlling, Output-Orientierung, Bilanz
Arbeit zitieren
B.A. Patrick Hentschke (Autor), 2008, Anforderungen an das Management von Non-Profit-Organisationen, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/149696

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