Interessenkonflikt im dualen Rundfunksystem angesichts des Entwurfs zum 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag

Inhalt

1 Einleitung

2 Das Rundfunksystem der Bundesrepublik Deutschland
2.1 Der Rundfunkbegriff
2.2 Formen des Rundfunks
2.3 Der Weg zum Dualen Rundfunksystem in Deutschland
2.3.1 Installation öffentlich-rechtlicher Sender nach 1945 und Entwicklung der ARD
2.3.2 Erstes Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts 1961
2.3.3 ZDF-Staatsvertrag 1961 und Gründung des ZDF
2.3.4 Zweites Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts 1971
2.3.5 Drittes Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts 1981
2.3.6 Viertes Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts 1986
2.3.7 Weitere Rundfunkurteile

3 Die Evolution eines neuen Mediums
3.1 Diffusionstheorie
3.2 Web 2.0
3.2.1 Nutzung von Web 2.0-Diensten
3.2.2 Veränderung der Akteursstruktur in den Medien durch das Web 2.0

4 Mediennutzung
4.1 Mediennutzungsdaten
4.2 Internetnutzung
4.3 Mediennutzung der Digital Natives
4.4 Nutzung einzelner Onlineanwendungen

5 Der Rundfunkstaatsvertrag
5.1 Der Zwölfte Rundfunkänderungsstaatsvertrag und seine Genese
5.2 Die Diskussion in der Entwurfsphase des 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag s
5.2.1 Sendungsbezug der Telemedien
5.2.2 Abrufdauer von Programminhalten
5.2.3 Unterhaltung als Teil der Grundversorgung
5.2.4 Abruf von Serien und Spielfilmen
5.2.5 Presseähnliche Angebote

6 Internetaktivitäten der Rundfunkveranstalter
6.1 Fernsehen und Radio im Internet
6.2 Angebote der privaten Rundfunkveranstalter
6.2.1 Videoportale
6.2.2 Abruf- und Streamingangebote
6.2.3 Soziale Netzwerke
6.3 Angebote der öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter
6.3.1 Abruf- und Streamingangebote
6.3.2 Multimediale Angebote
6.3.3 Präsenz im Web 2.0
6.3.4 Kooperationen zwischen Verlagen und öffentlich-rechtlichen Anstalten
6.3.5 Einschränkungen der Internetverwertung durch Rechtefragen

7 Fazit

Literatur

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

Der 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag^[1] ist seit 1. Juni 2009 in Kraft. Der Rundfunkstaatsvertrag regelt bundeseinheitlich das Rundfunkrecht, das den Bundesländern obliegt. In seinen Novellierungen wird medienjuristisch auf Entwicklungen - auf technischer oder juristischer Basis - reagiert.

Bestehende Regulierungen werden ergänzt oder neue geschaffen. Im Vorfeld der Unterzeichnung durch die Ministerpräsidenten am 22. Oktober 2008 wurde der Entwurf kontrovers diskutiert, verschiedene Interessensverbände versuch­ten, zu ihren Gunsten Einfluss zu nehmen. Kernthemen der Debatte waren die neu eingeführten oder novellierten Punkte zu distributiven Möglichkeiten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, also die Verbreitung ihrer Programminhalte über digitale Zusatzkanäle und, vor allem, über das Internet.

Vertreter der Öffentlich-Rechtlichen wollten die größtmögliche Freiheit im Bereich der Telemediendienste erreichen, um sich auf die Veränderung der Mediennutzung der jüngeren, internetaffinen Generationen einstellen zu kön­nen und um diese nicht aus ihrem Angebot auszuschließen. Verbände des pri­vaten Rundfunks und der Verleger sahen hierin eine Konkurrenzsituation, die sie durch größtmögliche Beschneidung der Internetaktivität der Öffentlich­Rechtlichen eindämmen wollten. Die Debatte drehte sich also um die Frage, welche Angebote der öffentlich-rechtlichen Rundfunkbetreiber im Internet zu­lässig sind.

Durch Wahl des Themas „Interessenkonflikt im dualen Rundfunksystem ange­sichts des Entwurfs zum 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag“ ist es möglich, nicht nur anhand der vorliegenden Fassung, sondern auch anhand der Argu­mente der verschiedenen Parteien in der Entwurfsphase auf Grundproblemati­ken einzugehen, die die variierenden Ansichten zum Thema erst möglich ma­chen.

Durch den sich vollziehenden Medienwandel, die Digitalisierung, sind die Rundfunkanbieter zu einem Umdenken in Bezug auf die grundsätzliche Aus­richtung ihres Angebots gezwungen. Die Frage ist nicht, ob die nun festgeschriebenen Regelungen des 12. RfÄStV richtig oder falsch sind, ob man liberalere oder striktere Vorschriften hätte treffen müssen, die Frage ist, was die Regelungen überhaupt erst nötig gemacht hat, also: Welche äußeren Um­stände drängen Rundfunkanbieter und Verlage ins Internet und welche Möglichkeiten bieten sich ihnen dort, ihr Publikum zu erreichen? Auf welche Weise gestalten Sie ihr Angebot, inwieweit deckt sich dies mit ihrem eigentli­chen Grundauftrag?

Letztendlich ist der 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag nicht nur ein höchst aktuelles Thema. Ebenso kann man ihn als ein Konvolut verstehen, eine Ver­dichtung von Strängen, die aus verschiedenen Richtungen zusammenlaufen: Medienhistorie, Medienpolitik, Medienrecht, Reaktion auf die Veränderung der Mediennutzungsgewohnheiten in Zusammenhang mit neuen Verbreitungs­möglichkeiten.

Die vorliegende Arbeit geht auf diese einzelnen Stränge jeweils ausführlich ein, wobei größtenteils deskriptiv vorgegangen wird. Kurze Einblicke in Theo­rien werden dort gegeben, wo sie nützlich erscheinen, um die Vorgänge und Sachverhalte nachvollziehen zu können. Jedoch stehen nicht theoretische Ex­kurse im Vordergrund, sondern die aktuellen medienpolitischen Vorgänge und deren Ursachen. Konkret heißt das für den Aufbau der Arbeit:

Zunächst wird aus medienhistorischer und -politischer Sicht die Genese des Rundfunks und sein schrittweiser Wandel in der Bundesrepublik Deutschland nachgezeichnet. Von der Neustrukturierung des Rundfunks unter alliierter Be­satzung über die Einführung des dualen Rundfunksystems bis zum Erreichen des Internetzeitalters. In den Punkten 2.3.1 bis 2.3.7 wird anhand von Rund­funkurteilen des Bundesverfassungsgerichts der Bezug zur heutigen Medien­situation hergestellt. Denn die Urteile nahmen nicht nur zu ihrer Zeit Einfluss, sondern sind als Weichensteller zu verstehen, die allesamt zur nun bestehenden Situation des Rundfunks beisteuerten.

Anschließend steht die Nutzerseite im Vordergrund. Der Wandel in den Mediennutzungsgewohnheiten der Rezipienten wird durch eine ausführliche Betrachtung des Web 2.0 in Punkt 3.2 und schließlich durch Auswertung von Mediennutzungsdaten (4.1), im Speziellen hinsichtlich der Rezipienten unter 30 Jahre (4.3) und der Nutzung von Onlineanwendungen (4.4) dargestellt.

Die konkreten Inhalte der Diskussion um den Entwurf des 12. RfÄStV werden im Punkt 5.2 anhand einer Analyse der Positionen der Rundfunkveranstalter und Verlegerverbände abgewogen. Zuvor steht die juristische Komponente, der Rechtsstreit zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der EU, der zu einem Beihilfeverfahren und letztendlich zu den Vorgaben im 12. RfÄStV führte (5.1).

Schließlich werden in Punkt 6 die Internetangebote der Rundfunkveranstalter betrachtet, wobei der Blick die bis dahin herausgearbeiteten Ergebnisse der Arbeit mit einbezieht. Also: wie ist das Engagement der Öffentlich-Rechtlichen und der Privaten im Internet gelagert, bringen sie ihre Inhalte an den passenden Orten unter und sind sie dort aktiv, wo es auch die Nutzer sind? Inwieweit be­einflussen die Regelungen im 12. RfÄStV die Onlineauftritte?

Durch diese Vorgehensweise steht am Ende der Arbeit eine umfassende Kenntnis nicht nur der Entwicklungen, die zum 12. RfÄStV führten, sondern darüber hinaus der Haltung der Akteure bezüglich der Digitalisierung, alten und neuen Konkurrenten auf dem Medienmarkt. Im Detail geht es um die Frage, ob eine Sendung für länger als sieben Tage im Internet stehen darf, im Hintergrund steht diese Frage für die Konfrontation eines Mediensystems mit Neuerungen, die es nicht selbst geschaffen hat und auf die es sich einzustellen gilt.

Die Klärung sowohl der äußeren Umstände, die zu einer umfassenden Aus­weitung des Rundfunkangebots auf das Internet und letztlich zu der klein- teiligen Diskussion um den 12. RfÄStV führten, ist ebenso Ziel dieser Arbeit wie die Auswirkungen der Regelungen im RfStV auf das Verhältnis der Veran­stalter innerhalb des dualen Rundfunksystems, und zwar auf einem neuen, multimedialen Schauplatz. Hierbei werden im Laufe der Arbeit mehrere Beispiele angeführt, wobei das Medium Fernsehen stärker im Vordergrund steht als das Medium Radio. Eine allzu breite Betrachtung würde den vorgegebenen Rahmen sprengen, daher diese Eingrenzung.

Es ist themenimmanent, dass das Internet durch seine vielfältigen Anwendungsgebiete in der Lage ist, alle bislang bekannten Medien und Kom­munikationsapparate zu ersetzen und sowohl durch Medienbetriebe wie auch durch Privatpersonen und die Wissenschaft als wichtiges Medium anerkannt ist. Ein Wandel in der Denkweise findet statt, weg von Skepsis, Seriositäts­und Sicherheitsbedenken hin zu breiter Akzeptanz.

Die Argumentationsweise, dass nur Gedrucktes auch als wissenschaftliche Quelle geeignet erscheint, ist insofern nicht standhaft, als es sich bei Webinhalten um denselben Inhalt handeln kann, der an anderer Stelle in einem Buch oder einer Zeitschrift vorliegt. Lediglich das Trägermedium unterscheidet sich.

Am Beispiel Wikipedia sieht man zudem, dass sogar ein Vorteil gegenüber einer regalfüllenden Enzyklopädie herrscht: die Aktualität. Die Inhalte können zu jeder Zeit auf den neusten Stand gebracht werden.

Vorbehaltloses Vertrauen in sämtliche Webinhalte ist selbstredend nicht ange­bracht, es verhält sich vielmehr analog zum Buch- und Pressemarkt. Auch hier vertraut man auf die Professionalität der Macher, dennoch kann man nie zu hundert Prozent sicher sein, dass das, was geschrieben steht, auch tatsächlich gründlich recherchiert und geprüft wurde.

In dieser Arbeit werden deshalb gleichwertig mit wissenschaftlicher Literatur und Fachmagazinen auch Internetquellen benutzt. Es werden Meldungen und Artikel von Branchendiensten aus dem Medienbereich sowie öffentlich-rechtli­chen und privaten journalistischen Angeboten, Weblogs und auch der Wikipedia in die Arbeit integriert.

Die Vorgehensweise erscheint unumgänglich, in diesem Fall nur bedingt aus Gründen des Vorsprungs in der Aktualität, vor allem aber aufgrund der The­menwahl. Eine Diplomarbeit, die sich mit der Zeitenwende im Medienbereich, dem Internet und seinen publizistischen Möglichkeiten auseinandersetzt, kann nicht darauf verzichten, das Internet auch auf wissenschaftlicher Ebene mit einzubeziehen.

2 Das Rundfunksystem der Bundesrepublik Deutschland

Es sind zunächst einige grundlegende Begriffserklärungen notwendig, um das Thema „Rundfunk in der Bundesrepublik“ einzugrenzen und klar zu veran­schaulichen. Was versteht man im kommunikationswissenschaftlichen Sinn unter Rundfunk, welche Rundfunksysteme existieren? Wie ist der Rundfunk in Deutschland organisiert?

2.1 Der Rundfunkbegriff

Anders als im Alltagsgebrauch, in dem „Rundfunk“ meist synonym zu „Hör­funk“ benutzt wird, bildet „Rundfunk“ in der Kommunikationswissenschaft den Oberbegriff für „Hörfunk“ und „Fernsehen“.^[2] In diesem Sinne wird „Rundfunk“ auch in dieser Arbeit verwendet.

Fernsehen und Hörfunk charakterisieren sich dadurch, dass eine einseitige Kommunikation stattfindet. Ein Sendemedium wird von vielen Rezipienten, der Masse, empfangen, also nach dem Prinzip „one to many“^[3]. Anders als bei anderen Massenmedien, etwa der Zeitung mit dem Trägermedium Papier, wird der Rundfunk technisch übermittelt, und zwar drahtlos und radial, wie es den Begriffen „Rundfunk“ und „broadcasting“ schon immanent ist.

Der Empfänger bleibt weitestgehend anonym, lediglich durch Quoten­messungen beim Fernsehen und telefonischen Hörerbefragungen beim Radio findet ein Rücklauf statt, durch den der Kommunikator kontrollieren kann, wie viele Rezipienten eine bestimmte Sendung verfolgt haben.

Ein weiteres Rundfunkmerkmal ist die lineare Programmstruktur. Zumeist in einer gewissen Regelmäßigkeit werden Sendungen zu einem bestimmten Zeit­punkt ausgestrahlt.

Im 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag wird Rundfunk in § 2 Abs. 1 wie folgt definiert:

„Rundfunk ist ein linearer Informations- und Kommunikationsdienst; er ist die für die Allge­meinheit und zum zeitgleichen Empfang bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Angeboten in Bewegtbild oder Ton entlang eines Sendeplans unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen.“^[4]

Die Definition ist insofern in sich redundant, als „linear“ und „entlang eines Sendeplans“ das Gleiche meinen. Ansonsten deckt sich die Definition mit der eben genannten.

Wie schon am offiziellen Titel zu ersehen ist, „Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien“, findet eine Abgrenzung statt zu nichtlinearen Angeboten, den folgendermaßen definierten Telemedien:

„Telemedien sind alle elektronischen Informations- und Kommunikationsdienste, soweit sie nicht Telekommunikationsdienste nach § 3 Nr. 24 des Telekommunikationsgesetzes sind [...] oder telekommunikationsgestützte Dienste nach § 3 Nr. 25 des Telekommunikationsgesetzes oder Rundfunk nach Satz 1 und 2 sind.“

Unter den Begriff „Telemedien“ fallen also im Internet verbreitete Informatio­nen, gleich, ob es sich dabei um Text, Bild, audiovisuelle Angebote, sprich Videos, oder Audiodateien handelt. Bei den Audioangeboten und audiovisuel­len Angeboten ist entscheidend, ob sie an einem Sendeplan ausgerichtet sind. Der Webstream eines Radiosenders fällt also unter die Kategorie Rundfunk, hört man einzelne Sendungen als Podcast nach, handelt es sich um die Katego­rie Telemedien. Somit kann ein und dasselbe Angebot in beide Kategorien fal­len, je nachdem, auf welche Weise es konsumiert wird. Gleiches gilt selbstver­ständlich für Fernsehsendungen. Wird ein Ausschnitt aus einer Fernsehsendung im offiziellen ARD-YouTube-Kanal präsentiert, wird der einstige Rundfunkin­halt zu einem Telemedienangebot.

Auf den Unterschied wird hier in dieser Deutlichkeit eingegangen, da Rund­funkangebote und Telemedien unterschiedlichen Bestimmungen und Richtlinien unterliegen, die auch im Rundfunkstaatsvertrag geregelt sind.

Je nachdem, an welcher Stelle ein Angebot auftritt, unterliegt es also anderen Vorgaben - obwohl es sich um das selbe Angebot handelt. Dass die Abgren­zung fließend ist, geht aus dem letzten einschränkenden Satz zur Definition der Telemedien (§2 Abs. 1 RfStV) hervor: „[...] oder Rundfunk nach Satz 1 und 2 sind.“

Hinzu kommt nach §2 Abs. 2 Nr. 12 RfStV die Definition der (mit dem Rund­funk) „vergleichbare^] Telemedien [...] die an die Allgemeinheit gerichtet sind“.

Als Rundfunk zu betrachtende Telemedien unterliegen wiederum Einschrän­kungen, wie sie unter § 2 Abs. 3 RfStV gegeben werden. Dort wird das „many“ des „one to many“-Prinzips festgelegt: Nicht als Rundfunk angesehen werden Angebote, die „jedenfalls weniger als 500 potenziellen Nutzern zum zeitglei­chen Empfang angeboten werden“. Wird ein Radio- oder Fernsehprogramm per Livestream im Internet angeboten, so kommt es also allein auf die Kapazi­tät des Streams an, ob es sich dabei um Rundfunk oder Telemedium handelt, die tatsächliche Zahl der Rezipienten spielt keine Rolle, sagt die Formulierung „potentiellen Nutzern“. Bei korrekter Auslegung aller sich wechselseitig beein­flussender Vorgaben und Einschränkungen wird also ein Webradio, das regel­mäßig 100 Hörer hat, allerdings eine Streamkapazität von 500 plus x, als Rund­funkangebot gewertet, ein Webradio mit einer Streamkapazität von 490 auch bei voller Auslastung nicht.

Die angeführten Beispiel sollten verdeutlichen, dass der Rundfunkbegriff im 12. RfÄStV zumindest diskussionswürdig erscheint. Rundfunk muss linear und für die breite Masse veranstaltet werden, ist die Folgerung der Ausführungen im Vertrag. In der Hauptsache bleibt „Rundfunk“ also Fernsehen und Hörfunk im traditionellen Sinn und deren Äquivalente auf anderem Verbreitungsweg, hinzu kommen mit dem Rundfunk vergleichbare Telemedien mit linearem An­gebot und nicht-lineare Telemedien. Jeweils gelten unterschiedliche Richt­linien.

Es stellt sich die Frage, ob es nicht sinnvoll erscheint, den Rundfunkbegriff auf audiovisuelle Telemedien auszuweiten, um sich der sich durch das Web 2.0 verändernden Medienumwelt anzupassen und somit im linearen Programm­umfeld ausgestrahlten und zeitsouverän abrufbaren Inhalten den gleichen Status einzuräumen - beziehungsweise die unterschiedlichen Angebote unter einer allgemeingängigen Bezeichnung auch auf ihren Anspruch hin zu verei­nen.

Die Europäische Union hat diesen Schritt in ihrer Audiovisuellen Mediendiensterichtlinie (AVMDR) bereits vollzogen. Da Nutzer „lineare und fernsehähnliche nicht-lineare audiovisuelle Angebote als funktionales Äquiva- lent“^[5] wahrnehmen, wurde der Anwendungsbereich der AVMDR eben auch auf Abrufdienste, die keinem Programmschema unterliegen, ausgeweitet.^[6]

Es wird also auch Webangeboten eine „Breitenwirkung, Aktualität und Sug­gestivkraft“^[7] eingeräumt, die im 12. RfÄStV ausschließlich den Rundfunkangeboten im traditionellen Sinn zugesprochen wird.^[8]

Es sei dahingestellt, ob in kommenden Rundfunkänderungsstaatsverträgen Rundfunk und audiovisuelle Telemedien in einem umfassenderen Kontext be­trachtet und somit gemeinsamen Richtlinien unterworfen werden. Die Defi­nitionen in der aktuellen Fassung bemühen sich, Unterscheidungen zu treffen, die durch die von neuen Medien hervorgebrachte Hybridform recht angestrengt erscheinen. Im weiteren Verlauf wird versucht, den Definitionen so klar wie möglich zu folgen und die dementsprechenden Termini fachgerecht zu ver­wenden.

2.2 Formen des Rundfunks

Es lassen sich drei Formen von Rundfunk unterscheiden. Dabei kommt es hauptsächlich darauf an, wer den Rundfunk veranstaltet. Damit einher geht auch der Zweck, die Intention des Rundfunkprogramms.

Beim staatlichen Rundfunk obliegt die Programmgestaltung komplett dem Staat. Deshalb kann man hier nicht von einer vielschichtigen Meinungsvielfalt sprechen, es ist eher der Begriff „Propaganda“ angebracht. Rundfunk, der vom Staat oder der führenden Partei dominiert wird, berichtet auch in seinem/ihrem Interesse. Finanziert wird der staatliche Rundfunk über die Staatskasse, Steuern oder auch zweckgebundene Gebühren.^[9] Ein Beispiel für staatlichen Rundfunk ist etwa das DDR-Fernsehen.^[10]

Öffentlich-rechtlicher Rundfunk oder „Gemeinschaftsrundfunk“^[11] zeichnet sich ganz im Gegenteil dadurch aus, dass der Staat keine Verfügungsgewalt über das Rundfunkprogramm hat. Die Organisation erfolgt autonom und binnen­pluralistisch, es soll eine breite Varietät an Meinungen und Sichtweisen gebo­ten werden. Die Sender werden von diversen gesellschaftlichen und politischen Gruppen kontrolliert, beim deutschen Fernsehen etwa von den Rundfunkräten (Landesanstalten der ARD und Das Erste) und den Fernsehräten (ZDF). Der Gesetzgeber gibt Richtlinien vor, den so genannten „öffentlichen Auftrag“, der vom Rundfunk zu erfüllen und im RfStV festgehalten ist. Etwa Vermittlung von Bildung, Kultur und Meinungsvielfalt. Finanziert wird der öffentlich­rechtliche Rundfunk durch Gebühren und/oder Steuern ebenso wie durch Werbeeinnahmen.^[12] Als Paradebeispiel für öffentlich-rechtlich organisierten Rundfunk lässt sich die britische BBC (British Broadcasting Corporation) ins Feld führen, die auch der ARD bei ihrer Gründung als Vorbild diente.^[13]

Der private Rundfunk ist, nomen est omen, privatwirtschaftlich organisiert. Er unterliegt ökonomischen Kriterien und finanziert sich durch Werbeeinnahmen und Vermarktung. Meinungsvielfalt wird im Gegensatz zu den öffentlich­rechtlichen Sendern außenpluralistisch erzeugt, indem also die Vielzahl der privaten Rundfunkbetreiber in ihrer Gesamtheit dieselbe Meinungsvielfalt bieten soll, die ein öffentlich-rechtlicher Sender innerhalb seines Programms liefert. Private Sender sind daher auch nicht zum Vollprogramm verpflichtet, die einzige Vorgabe von Staatsseite ist die Gesetzestreue.^[14] Kontroll- mechanismen sind die Landesmedienanstalten, die ähnlich den öffentlich­rechtlichen Rundfunkräten organisiert sind und das Programm lizenzieren und überwachen. Beispiele für traditionellen privaten Rundfunk außerhalb Deutschlands sind die schon in den 1920er Jahren gegründeten und noch im­mer bestehenden US-amerikanischen Sender NBC und CBS.^[15]

2.3 Der Weg zum Dualen Rundfunksystem in Deutschland

In Deutschland besteht ein duales Rundfunksystem - ein Zusammenspiel von öffentlich-rechtlichen und privaten Sendern. Diese spezielle deutsche Rundfunksituation weist mehrere Einzigartigkeiten auf: zunächst wurde der Rundfunk von Besatzern eingeführt und kontrolliert. Der Weg zu einer zweiten Säule, dem privaten Rundfunk, wurde später von Seiten der Politik zunächst blockiert, obwohl die technischen Übertragungsmöglichkeiten und auch die rechtlichen Umstände die Veranstaltung privaten Rundfunks schon sehr viel früher erlaubt hätten als zum Zeitpunkt der bundesweiten Einführung 1984.

In den folgenden Unterpunkten wird die Entwicklung des Rundfunks in der Bundesrepublik nachgezeichnet, eingeteilt in die Zeit vor und nach dem „medienpolitischen Urknall“^[16], als der die Einführung des Dualen Systems in einer Vielzahl medienhistorischer Publikationen zitiert wird.

Die entscheidenden Einschnitte und Neuordnungen in der Entwicklung des deutschen Rundfunksystems, Rundfunkurteile und Staatsverträge, werden nun partiell nachgezeichnet, um letztendlich zum Ist-Zustand zu gelangen. Nach Abhandlung eines Entwicklungsschritts wird jeweils ein Bezug zur aktuellen Rundfunksituation gegeben (jeweils als „Bezug zur Situation heute “ betitelt), teils in Exkursform. Ausgespart werden etwa Rundfunkurteile und/oder Ent­wicklungen, die sich vornehmlich mit den Rundfunkgebühren befassen, die nicht zentraler Bestandteil dieser Arbeit sind und somit zu sehr vom Thema abführen würden.

In den Bezügen zur heutigen Situation wird auch auf die Festsetzungen im 12. RfÄStV Bezug genommen.

2.3.1 Installation öffentlich-rechtlicher Sender nach 1945 und Entwicklung der ARD

Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde das Territorium der Bundesrepublik Deutschland von den Alliierten unter sich aufgeteilt, damit einhergehend das neu entstehende Rundfunkwesen. Die westlichen Besatzungsmächte wollten den Rundfunk als „Erziehungs- und Unterhaltungsinstrument“^[17] etablieren und zum Zweck der „re-education“^[18] einsetzen, um das Land erneut zu demokrati­sieren.

Während sich in der sowjetischen Besatzungszone, später DDR, ein in Ostberlin konzentriertes zentralistisches, staatliches Rundfunksystem ent­wickelte,^[19] wurde Westdeutschland ein anderer Weg gewiesen. Die französischen, britischen und amerikanischen Besatzer gründeten in ihren Besatzungszonen jeweils eigene Rundfunkanstalten. So existierten 1949 bei Gründung der Bundesrepublik die Sender Bayerischer Rundfunk (BR), Hessischer Rundfunk (HR), Süddeutscher Rundfunk (SDR) und Radio Bremen (RB) unter amerikanischer Kontrolle, der Nordwestdeutsche Rundfunk (NWDR) unter britischer Kontrolle, der Südwestfunk (SWF) unter französischer Kontrolle, ebenso RIAS Berlin im amerikanischen Sektor Berlins als weiteres Gegengewicht zu dem sowjetisch kontrollierten Berliner Rundfunk neben dem NWDR, der auch in Westberlin sendete.^[20]

Jede Anstalt strahlte in der Regel ein Radioprogramm aus, alle fungierten als selbstverwaltende „Rundfunkanstalten des öffentlichen Rechts“,^[21] die staatsfern und autonom arbeiten sollten.

Im Jahr 1950 gründeten die Intendanten der Länderanstalten die Arbeits­gemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Deutschlands, ARD, um sich vor möglichen Eingriffen des Bundes in ihre Kompetenzen zu schützen.

1953 wurde zusammen mit der Aufnahme des Vollprogramms „Deutsches Fernsehen“ eine Regelung in Form des ARD-Fernsehvertrags getroffen. In ihm war der prozentuale Anteil der Programmzulieferungen der einzelnen Anstalten geregelt, wobei dem NWDR, als größter Anstalt, 50 Prozent der Programmgestaltung zukam. Finanziert wurden die Beiträge von den einzelnen Anstalten, ein kumuliertes Vermögen der ARD war nicht vorgesehen.^[22] Die Gewichtung der einzelnen Anstalten änderte sich zwangsläufig noch im gleichen Jahr, da der NWDR aufgelöst wurde. Die neu entstandenen Anstalten NDR und WDR wurden 1956 in die ARD aufgenommen, zudem trat der aus dem NWDR ausgegliederte Sender Freies Berlin (SFB) 1954 neu hinzu. Ebenso 1954 wurde die Regelung des Finanzausgleichs der Rundfunkanstalten eingeführt, wonach finanziell besser gestellte Anstalten den eher finanzarmen die gemeinschaftliche Programmgestaltung durch finanzielle Unterstützung ermöglichen.^[23]

Nach der 1957 erfolgten Wiedereingliederung des Saarlands in die Bundes­republik Deutschland entstand der „Saarländische Rundfunk“, der der ARD 1959 beitrat.^[24] Eine Sonderstellung in der ARD nehmen die beiden Sender Deutschlandfunk und Deutsche Welle (Beitritt jeweils 1962) ein, deren Situa­tion nun näher skizziert wird.

Zwar scheiterte die damalige Bundesregierung mit dem Vorhaben, das Deutschland-Fernsehen, ein vom Bund getragenes Vollprogramm im Fernse­hen auszustrahlen (siehe hierzu die folgenden Ausführungen zum Ersten Rund­funkurteil), doch wurden 1960 zwei Rundfunkanstalten gegründet, die unter Bundesrecht standen und Hörfunkprogramm sendeten, Deutsche Welle (DW) und Deutschlandfunk (DF).^[25] Beide wurden zuvor (ab 1953) vom NWDR ver­anstaltet und schieden 1960 aufgrund ihres Statuswechsels zur Bundesanstalt des öffentlichen Rechts zunächst aus der ARD aus, traten ihr 1962 wieder bei, da sie genau wie die Landesrundfunkanstalten einer unabhängigen Meinungs­bildung verpflichtet waren und nicht etwa die Meinung der jeweiligen Regie­rung abbildeten.^[26] Beide Sender waren mit klaren Richtlinien versehen: Die Deutsche Welle war und ist als Auslandfunk dazu verpflichtet, „dem Ausland ein umfassendes Bild des Lebens in Deutschland [zu] vermitteln“^[27]. Diesen Auftrag erfüllt die DW, indem sie in Kurzwelle auf 30 Sprachen sendet.^[28]

Der Deutschlandfunk hatte die Aufgabe, „ein umfassendes Bild Deutschlands zu vermitteln“^[29], durch Sendung auf Lang- und Mittelwelle war das Programm sowohl für das Inland als auch für das unmittelbar benachbarte Ausland, hier vor allem die DDR, bestimmt.

1994 schied der Deutschlandfunk aus der ARD aus, da er im Deutschlandradio, einer Körperschaft des öffentlichen Rechts der ARD und des ZDF, aufging. Für das Deutschlandradio existiert seitdem ein eigener Staatsvertrag, der wie der Rundfunkstaatsvertrag, der ARD-Staatsvertrag und der ZDF-Staatsvertrag von den Bundesländern beschlossen werden muss.

Die Deutsche Welle ist weiterhin einziges ARD-Mitglied, das von keiner Landesrundfunkanstalt verantwortet wird und erweiterte ihr Angebot schon in den 1980er Jahren dahingehend, neben Hörfunk auch weltweit Fernseh­programm auszustrahlen.^[30] Spricht man von „den Öffentlich-Rechtlichen“, so ist darunter also der ARD-Verbund, das ZDF und das Deutschlandradio zu verstehen.

Fortentwicklung der ARD: 1991 traten der ARD nach der Wiedervereinigung die neuen Sender MDR und ORB hinzu. Deutschlandfunk und RIAS fusionierten 1994 zum Deutschlandradio, das von ARD und ZDF getragen wird und somit nicht mehr in den Senderverbund ARD eingegliedert ist.^[31] 1997 schlossen sich die Sender SWF und SDR zum SWR zusammen, 2003 folgte die Fusion von ORB und SFB zum Rundfunk Berlin-Brandenburg (RBB).^[32] Somit existieren zum gegenwärtigen Zeitpunkt neun Landesrundfunkanstalten, teils in Landesgrenzen, teils grenzüberschreitend regional, zusätzlich eine Bundesrundfunkanstalt, die Deutsche Welle.

Bezug zur Situation heute: Der Finanzausgleich zwischen den Landes­rundfunkanstalten ist dauerhaft aktuelles Thema. In der aktuellen Fassung des RfStV heißt es in §12 Abs. 2 zum Finanzausgleich, „er stellt insbesondere eine funktionsgerechte Aufgabenerfüllung der Anstalten Saarländischer Rundfunk und Radio Bremen sicher“. In anderen Worten: Als kleinsten Anstalten der ARD fließen dem RB und dem SR nicht genügend Gebühren aus ihrem Sendegebiet zu, um ihrem Auftrag gerecht zu werden. Doch nicht nur die unzureichende Größe des Sendegebiets kann die Höhe der fließenden Gebühren negativ beeinflussen, auch der soziale Status der an sich Gebühren­pflichtigen: Im Jahr 2008 kündigte der RBB an, den Betrieb des ihm zugehöri­gen Radio Multikulti aus Finanznöten einstellen zu müssen. Der Hintergrund ist, dass dem RBB als finanzschwachem Sender durch den Finanzausgleich nicht genügend Mittel zufließen. Durch seine Gebühren allein kann der RBB seine Produktionen nicht bestreiten, da im Sendegebiet außerordentlich viele Gebührenbefreite leben.^[33] Die Erklärung ist eine hohe Quote an Einwohnern, die Sozialleistungen beziehen. Radio Multikulti wurde Ende 2008 tatsächlich eingestellt.^[34] Ebenso fiel die Fernsehsendung Polylux, die der RBB für Das Erste produzierte, der Finanznot zum Opfer und wurde am 18. Dezember 2008 zum letzten Mal ausgestrahlt.^[35]

Ende 2009 kommt es zu einer Neuregelung des Finanzausgleichs in der ARD. Nach momentaner Regelung muss ein Prozent des Gesamtgebühreneinkom­mens den finanzschwachen Anstalten zusätzlich zufließen. Dies entspricht rund 50 Millionen Euro, als finanzstärkster Sender trägt der WDR davon mit 44,5 Prozent das Gros.^[36]

2.3.2 Erstes Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts 1961

Im vorhergehenden Punkt ist von „möglichen Eingriffen des Bundes“ in die Kompetenzen der Landesrundfunkanstalten die Rede. Das erste Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts^[37] ist die Folge eben eines konkreten Eingriffs­versuchs des Bunds in Person von Bundeskanzler Konrad Adenauer. Dieser plante eine Art Regierungsfernsehen in Deutschland,^[38] also eine staatliche, zentrale Rundfunkanstalt für sämtliche Bundesländer, wohl vergleichbar oder gar gedacht als Staatsfernsehen.

Am 25. Juli 1960 Unterzeichneten Konrad Adenauer und Justizminister Fritz Schäffner als Stellvertreter für die Bundesländer den Vertrag zur Gründung der Deutschland-Fernsehen GmbH.^[39] Die Ministerpräsidenten weigerten sich je­doch, dieser Fernsehgründung beizutreten, sie sahen eine „Gefahr für die Un­abhängigkeit und Objektivität eines der wichtigsten Informationsmittel“^[40]. Da­raufhin ging das gesamte Gesellschaftskapital an die BRD über, Adenauer bil­dete somit alleine die Gesellschafterversammlung. Die SPD-regierten Länder Hamburg, Hessen, Bremen und Niedersachsen legten, um den Streit zwischen Bund und Ländern beizulegen, Klage beim Bundesverfassungsgericht ein. Das BVerfG stellte fest, dass die Gesetzgebungskompetenz für den Rundfunk bei den Ländern liegt. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk müsse in größt­möglicher Staatsferne agieren.^[41] Im Wortlaut wurde das Urteil vom 28. Februar 1961 so eingeleitet:

„Der Bund hat durch die Gründung der ,Deutschland-Fernsehen-GmbH‘ gegen Artikel 30 in Verbindung mit dem VIII. Abschnitt des Grundgesetzes sowie gegen den Grundsatz bundes­freundlichen Verhaltens und gegen Artikel 5 des Grundgesetzes verstoßen.“^[42]

Artikel 30 GG besagt, dass die „Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben [...] Sache der Länder [ist]“^[43]. Da Rund­funk als Kulturgut gilt und die Kulturhoheit bei den Ländern liegt, fällt die Rechtsordnung des Rundfunks in die Kompetenz der Länder und nicht des Bundes.^[44]

Das Urteil besitzt großes medienpolitisches Gewicht, weshalb es auch als die „Magna Charta der Rundfunkfreiheit“ bezeichnet wird.^[45] Die Richter stellten in diesem Urteil ebenfalls fest, dass auch andere als öffentlich-rechtliche Formen des Rundfunks prinzipiell möglich sind, was den frühen Grundstein für private, werbefinanzierte Radioprogramme und das 1984 gestartete Privatfernsehen legte.

Bezug zur Situation heute: Die Auswirkungen des Ersten Rundfunkurteils sind auch bei den Rundfunkstaatsverträgen zu spüren. Die Zementierung der Kulturhoheit der Länder sorgt dafür, dass zur Umsetzung eines Rundfunk­änderungsstaatsvertrags, also der Änderung des geltenden Rundfunkrechts, zunächst die Ministerpräsidenten aller Bundesländer zusammentreten und den Entwurf verabschieden müssen, bevor er noch einmal in allen 16 Landes­parlamenten ratifiziert werden muss. Vertreter des Bundes spielen bei der Un­terzeichnung an sich keine Rolle.

2.3.3 ZDF-Staatsvertrag 1961 und Gründung des ZDF

Der „Staatsvertrag zur Errichtung der Anstalt des öffentlich Rechts ,Zweites Deutsches Fernsehen“‘^[46] wurde am 6. Juni 1961 von den Ministerpräsidenten unterzeichnet und trat am 9. Juli 1962 in Kraft. Am 1. April 1963 begann das ZDF zu senden und wurde so zum ersten Mitbewerber der ARD auf dem bun­desdeutschen Fernsehmarkt.

Via terrestrischen Empfang konnten nun also bundesweit zwei Fernsehsender empfangen werden, neben den jeweiligen regionalen dritten Programmen der ARD, die genaugenommen erst durch Gründung des ZDF ihr Branding „Die Dritten“ erhielten. Schon zuvor gab es ein kurzes Zwischenspiel in Form eines zweiten bundesweit ausgestrahlten Fernsehkanals der ARD. Dieser war vom 1. Juni 1961 bis einen Tag vor Sendebeginn des ZDF zu empfangen.^[47]

Von Konkurrenz innerhalb des bundesweiten Duopols zwischen ARD und ZDF kann nur eingeschränkt die Rede sein. Auch das ZDF ist eine Anstalt des öffentlichen Rechts und finanzierte sich bei Gründung durch einen dreißigpro­zentigen Anteil an den Rundfunkgebühren. Vielmehr ist es als Ergänzung bis zum dahin bestehenden Programm auf dem Fernsehmarkt zu sehen, es sollte das Spektrum der binnenpluralistischen Meinungsvielfalt noch erweitern.

Im Rahmen des „gebundenen Wettbewerbs“^[48] wurde vereinbart, das Programm in dem Sinne aufeinander abzustimmen, dass je ein Unterhaltungsangebot auf einem der Hauptsender durch zeitgleiche politische Information auf dem anderen ergänzt wird. Ebenso wurden „Schutzzonen“^[49] vereinbart: zu bestimm­ten Zeiten wurden auf beiden Programmen politische Informationen gesendet, damit keine Ausweichmöglichkeit bestand und der fernsehende Rezipient an politischer Berichterstattung nicht vorbei kam. Der Gedanke dahinter ist der des Zuschauers als aufzuklärender Staatsbürger. Diese Programmabsprachen würden bis 1991 fortgeführt.^[50]

Die Abstimmung zwischen ARD und ZDF ist noch immer in § 3 des ARD- Staatsvertrags festgelegt, wo es (in der aktuellen Fassung vom 1. Juni 2009) heißt:

„Vor Veränderung des Programmschemas im Ersten Fernsehprogramm sollen die für das Erste Fernsehprogramm in der ARD Verantwortlichen auf ein Einvernehmen mit dem Intendanten des Zweiten Deutschen Fernsehens hinwirken; dabei ist auf die Nachrichtensendung besonders Rücksicht zu nehmen.“^[51]

Das ZDF ist, ähnlich der mit Rundfunkräten ausgestatteten ARD-Anstalten, mit einem Fernsehrat ausgestattet, einem der drei Organe neben Intendant und Verwaltungsrat. Der Fernsehrat wacht laut ZDF-Staatsvertrag über die Einhal­tung der Vorgaben des Rundfunkstaatsvertrags hinsichtlich des Programms und hat die Aufgabe, für die Sendungen Richtlinien aufzustellen. Gleiches gilt für die Rundfunkräte innerhalb der ARD, auch die Zusammensetzung der Räte entspricht sich. Sie sollen ein breites Spektrum der Gesellschaft abbilden, ähn­lich dem Programmauftrag binnenpluralistisch sein und Vertreter aller gesell­schaftlich relevanter Organisationen beinhalten.

Beim ZDF kommt hinzu, dass einem Vertreter jeder Landesregierung ein Platz zukommt, ebenso Vertretern der Bundesregierung und aller im Bundestag ver­tretenen Parteien. Bei ARD-Anstalten wird die Seite der Politik dement­sprechend mit Landesvertretern besetzt.^[52] Im ZDF-Fernsehrat sitzen 77 Perso­nen, die genaue Zusammensetzung ist in 18 Punkten im ZDF-Staatsvertrag beschrieben. Relevanz kommt diesem Exkurs zu, da den Rundfunkräten und dem Fernsehrat nach der Novellierung des Rundfunk-staatsvertrags eine neue Aufgabe bezüglich der Programmaufsicht zukommt, nämlich die Durchführung des Dreistufentests nach § 11f Satz 4 des 12. RfÄStV. Im weiteren Verlauf der Arbeit wird dieser genauer beschrieben und hinterfragt werden.

Bezug zur Situation heute: Die Medienlandschaft befindet sich derzeit erneut im Wandel. Ähnlich wie bei der Einführung des Kabelfernsehens haben neue Verbreitungsmöglichkeiten es ermöglicht, per digitaler Technik mehr und neue Programme zu verbreiten. Über Digitalsatelliten sind hunderte Programme aus aller Welt empfangbar, viele Sender bieten auch einen Livestream im Internet an oder nutzen andere Verbreitungswege im Netz, etwa via Zattoo (nähere Ausführungen hierzu siehe Punkt 6.1).

Auch die Öffentlich-Rechtlichen senden, zusätzlich zu ihren angestammten Radio- und Fernsehprogrammen, mittlerweile digital empfangbare Zusatzka­näle aus. Dabei bietet sowohl die ARD als auch das ZDF jeweils drei Sender an: EinsExtra, EinsPlus, EinsFestival, ZDFinfokanal, ZDFkulturkanal und ZDF-Familienkanal.^[53] So zumindest ist es im aktuellen RfStV unter § 11 b, Fernsehprogramme, festgelegt. Zum Zeitpunkt der Abschlussredaktion dieser Arbeit, Ende 2009, waren die Zusatzkanäle des ZDF bereits anderweitig um­strukturiert worden. Empfangbar waren der ZDFinfokanal, der ZDF theaterkanal und ZDF_neo.^[54]

Auch auf „traditionellem“ Verbreitungsweg, also zum Empfang via Analog­Satellit, Kabel oder auch DVBT, existieren weitere öffentlich-rechtliche Sender neben den bereits genannten beiden Hauptsendern, den Zusatzkanälen und den Dritten Programmen. Als einzige Landesanstalt der ARD bietet der Bayerische Rundfunk mit BR alpha einen weiteren Spartenkanal mit dem Schwerpunkt Bildung an. Darüber hinaus veranstalten ARD und ZDF gemeinschaftlich die Programme 3sat, PHOENIX, den Kinderkanal KI.KA und, unter Mitwirkung französischer Rundfunkveranstalter, arte.^[55] Im Internet existieren eigene öffentlich-rechtliche Webradios, etwa bietet der vom WDR veranstaltete Radiosen­der EinsLive sieben digitale Radiochannels an.^[56]

2.3.4 Zweites Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts 1971

Das BVerfG stellte im zweiten Rundfunkurteil, dem so genannten „Mehrwertsteuer-Urteil“^[57] fest, dass die Tätigkeit der öffentlich-rechtlichen Anstalten keine gewerbliche Natur besitzt und somit von der Mehrwertsteuer zu befreien ist. Die Rundfunkanstalten erfüllen öffentlich-rechtliche Aufgaben, die ihnen von den Landesregierungen übermittelt werden. Wegen des Gebots der Staatsferne (wie im ersten Rundfunkurteil festgelegt) können die Länder diese Aufgabe nicht selbst erfüllen. Außerdem stellte das Urteil klar, dass die Rundfunkgebühr als Mittel „zur Finanzierung der Gesamtveranstaltung Rund­funk“^[58] diene, nicht etwa als Gegenleistung im Sinne einer Bezahlung, um Rundfunk zu empfangen.

Festzuhalten ist: Die Gebühren wurden bestätigt, ihr Zweck exakt definiert. Gebührenpflichtige Rundfunkempfänger zahlen also nicht für den Erhalt des Programms, sondern um Rundfunk überhaupt zu ermöglichen.

Bezug zur Situation heute: Im ureigenen Sinn dienen die Gebühren also der Ermöglichung der Veranstaltung des Rundfunks. Dementsprechend ist für jedes Gerät, mit dem Rundfunk empfangen werden kann, die Gebühr zu entrichten (nicht jedoch für Zweitgeräte im Haushalt oder Auto^[59] ).

Endgeräte, die fähig sind, Rundfunkangebote zu empfangen, gibt es nunmehr mehr als Fernseher und Radiogeräte, die als „herkömmliche Rundfunkgeräte“^[60] bezeichnet werden, nebst „mobile[n] Geräten für den terrestrischen TV- Empfang im Auto“^[61], Computern mit TV-Karte, USB-Stick oder „Karte zum DVB-T-Empfang“^[62] und Mobiltelefonen, die über UKW-Empfang, DVB-H oder DMB verfügen.^[63]

Es wird eine Unterscheidung getroffen, ob ein Empfangsteil vorhanden ist, wie bei eben genannten Geräten, oder ob via Internet, das über stationäre oder mobile Endgeräte (Mobiltelefone und PCs) zu beziehen ist, Rundfunk empfangen werden kann. In diesem Fall spricht die GEZ von ,,neuartige[n] Rundfunkgeräten“^[64], für die nach § 12 des aktuellen Rundfunkgebühren­staatsvertrags „bis 31. Dezember 2006 [...] Gebühren nicht zu entrichten sind“ (sic!). In anderen Worten: Seit 2007 muss die Rundfunkgebühr auch für „Rechner, die Rundfunkprogramme ausschließlich über Angebote aus dem Internet wiedergeben können“ gezahlt werden. Ob die Rundfunkangebote aus dem Internet auch genutzt werden, ist dabei genauso belanglos wie die Frage, ob ein Radio oder Fernseher benutzt wird oder sich lediglich im Haushalt befindet; nach den Bestimmungen des Rundfunkgebührenstaatsvertrags ist die bloße Bereithaltung der Geräte gebührenpflichtig.

Auf den Internetseiten der GEZ heißt es hierzu: „Auf die konkrete Konfiguration oder Ausgestaltung des PC kommt es nicht an. Das Kriterium der Empfangsbereitschaft des Gerätes ist entscheidend.“^[65]

Hier wurde die Konvergenz der Angebote und die technische Fortentwicklung, die das „Wie“ des Empfangs obsolet erscheinen lässt und nur nach dem „Ob“ fragt, also auch juristisch manifestiert.

2.3.5 Drittes Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts 1981

Das dritte Rundfunkurteil von 1981 ist als Weichensteller für das duale Rundfunksystem zu verstehen. Die Richter des BVerfG stellten fest, dass die Veranstaltung von privatem Rundfunk unter bestimmten Bedingungen mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

Der Ursprung des juristischen Prozesses bis hin zu diesem Urteil datiert im Jahr 1967. Damals legte das Saarland in seinem Rundfunkgesetz fest, dass die Möglichkeit zur Veranstaltung privaten Rundfunks im Saarland gegeben sei.^[66] Daraufhin gründete sich die Freie Rundfunk AG in Gründung (FRAG) und stellte einen Antrag auf Lizenzerteilung. In Anlehnung an diese Organisation wird das dritte Rundfunkurteil auch als „FRAG-Urteil“ bezeichnet. Die äußeren Voraussetzungen für die Veranstaltung privaten Rundfunks waren schon lange vorher gegeben. Juristisch durch das erste Rundfunkurteil des BVerfG und verbreitungstechnisch dadurch, dass etwa in den USA und Japan bereits in den 1960er Jahren Kabelfernsehen installiert wurde.^[67] Dass bis dato kein Anstoß zu einem bundesdeutschen Kabelnetz erfolgte, war eine rein medienpolitische Entscheidung. Als 1982 die Koalition aus CDU/CSU und FDP die Regierung ergriff, räumte sie einer flächendeckenden Breitband­verkabelung eine hohe Priorität ein.^[68]

Der Begriff der Meinungsvielfalt und die Sicherung ebenjener stellten einen zentralen Punkt des Urteils dar. Im FRAG-Urteil fand erstmals eine Umdeu­tung statt, angesichts dessen, wie Meinungspluralismus zu erreichen sei. Durch das zu erwartende Wachstum der Rundfunkbranche durch die Addition privater Anbieter wurde der Begriff des Außenpluralismus aufgeworfen. Erwartete man von den relativ überschaubaren öffentlich-rechtlichen Anbietern noch Binnen­pluralismus im Programm, also die Vertretung sämtlicher gesellschaftlich relevanter Gruppen und deren Sichtweisen innerhalb eines jeden Sende­programms, so wurde den privaten Veranstaltern schon vor deren eigentlicher Existenz eine andere Rolle zugedacht. Noch wurde zwar nichts festgelegt, doch die Überlegung wurde angestellt, dass sich durch eine Vielzahl von einseitigen Programmen in der Gesamtheit „ein möglichst breiter Meinungsfächer ergibt“^[69]. Der Weg für privaten Rundfunk, auch für Spartenprogramme, war somit geebnet.

Auch die Gefahr der einseitigen Berichterstattung durch einen privaten Anbieter, der über die nötigen finanziellen Mittel zum Betrieb eines Rundfunk­programms verfügt und über die Massenmedien seine Ansichten verbreiten - wenn man so will: Propaganda betreiben - möchte, fand ihren Einschlag in dem Urteil:

„Es liegt vielmehr in der Verantwortung des Gesetzgebers, dass ein Gesamtangebot besteht, in dem die für die freiheitliche Demokratie konstitutive Meinungsvielfalt zur Darstellung gelangt. [...] Dies ist sicher nicht mit letzter Gewissheit möglich; zumindest muss aber eine hinreichende Wahrscheinlichkeit bestehen, dass sich in dem gesetzlich geordneten Rundfunk­system eine solche gleichgewichtige Vielfalt einstellt.“^[70]

Gesetzlich geordnet wurde und wird der private Rundfunk durch die Landes­medienanstalten, in denen nach dem Vorbild der Rundfunkräte der ARD oder des Fernsehrats des ZDF gesellschaftlich relevante und bedeutende Gruppen vertreten sind, die das private Rundfunkprogramm ihres Bundeslands zulassen und überwachen.

Das dritte Rundfunkurteil bestätigte im Nachhinein die Ministerpräsidenten, die am 14. November 1980 den förmlichen Beschluss fassten, Kabelpilot­projekte zuzulassen. In Berlin, Dortmund, München, Mannheim und Ludwigs­hafen sollten für die Dauer von drei Jahren Kabelnetze eingerichtet werden, kommerzielle Rundfunkanbieter sollten den Betrieb aufnehmen, begleitet von sozialwissenschaftlichen Studien, deren Ziel es war, die Auswirkungen einer dualen Rundfunkordnung auf den Rezipienten zu erforschen.^[71] Die Studien hatten jedoch „von vornherein keine Chance auf politische Rezeption“^[72] und bereits parallel zu den Kabelpilotprojekten entwickelten die Bundesländer eigene Landesmediengesetze, die die Veranstaltung privaten Rundfunks regelten und dessen somit flächendeckende Einführung vorsahen - wie es auch geschah. Der Beginn des privatwirtschaftlichen Rundfunks lag aber 1984 in den Kabelpilotprojekte, als RTLplus und SAT.1 ihren Betrieb aufnahmen.

Bezug zur Situation heute: Bereits im ersten Jahr der Kabelpilotprojekte zeigte sich das veränderte Zuschauerverhalten durch die neue programmliche Vielfalt. Im ZDF Jahrbuch 1984 heißt es: „Die Zuschauer schalten im Unterhaltungs­slalom zwischen den Kanälen hin und her und umgehen die meisten Informations- und Kultursendungen.“^[73] Diese kulturpessimistische Aussage wurde wohlgemerkt zu einem Zeitpunkt getroffen, als gerade einmal vier Hauptprogramme in wenigen zehn- bis hunderttausend westdeutschen Haus­halten zu empfangen waren. Um bei dem beschworenen Bild zu bleiben: Im „Unterhaltungsslalom“ wurden im Lauf der Jahre noch einige Stangen mehr gesteckt.

Die beiden ersten Bewerber auf dem privaten deutschen Fernsehmarkt domi­nieren ihn auch heute - in Form der RTL Mediengruppe Deutschland und der ProSiebenSat.1 Media AG. Zur RTL Mediengruppe Deutschland zählen, im Segment Free-TV, also dem nicht kostenpflichtigen Fernsehangebot, RTL, RTL 2, SuperRTL, Vox und der Nachrichtensender n-tv.^[74] Daneben bietet RTL auch die Pay-TV-Sender RTL Crime, RTL Living und Passion an.^[75] Ebenso zählen zu der Gruppe mehrere Radiosender und Webauftritte. Nach eigenen Angaben finanziert sich RTL zu 85 Prozent aus Werbeeinnah­men, vermarktet wird die Werbung, auch einschließlich der Onlineauftritte, von IP Deutschland.^[76] Zur ProSiebenSat.1 Media AG, die im Oktober 2000 durch die Fusion von Sat.1 und der ProSieben Media AG entstand,^[77] zählen in Deutschland die Free-TV-Sender Pro7, Sat.1, Kabel 1, der Nachrichtensender N24 und der auf der Onlinepräsenz als „Transaktions-TV“ beworbene Quiz­sender 9live.^[78] Für die Vermarktung der TV-Werbezeiten und der Online-Plattformen zeichnet die Tochterfirma SevenOne Media verantwortlich.^[79]

Exkurs: Im Vorfeld des FRAG-Urteils kam es zu einer Diskussion, die unter dem Gesichtspunkt der aktuellen Entwicklungen im Zusammenhang mit dem 12. RfÄStV wieder Relevanz erlangt. Die Frage war ganz einfach, welche Be­reiche der elektronisch übermittelten Daten dem Rundfunk zuzuordnen seien und welche nicht. Damals stand der Bildschirmtext im Zentrum, über das Telefonnetz verbreitet und via Fernsehgerät abrufbar. In ihm sind neben Programmhinweisen auch aktuelle Nachrichten zu lesen. Der Begriff der „elektronischen Presse“, welcher 2008 betreffend der Text-Onlineangebote der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Verwendung fand, kam zwar noch nicht auf, doch handelt es sich genau genommen um ein und dieselbe Problematik: Aus Sicht der Kritiker überschreitet der Rundfunk seine Kompe­tenz und tritt in Konkurrenz zur Presse, wenn er Nachrichten auf elektroni­schem Wege verbreitet, aktueller, als dies in einer Zeitung geschehen kann. Der Rundfunkbegriff sei demnach „problematisch“.^[80]

2.3.6 Viertes Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts 1986

Die SPD-Bundestagsfraktion hatte eine Klage gegen das Niedersächsische Landesrundfunkgesetz von 1984 eingereicht. Niedersachsen hatte darin als erstes Landesgesetz den privaten Rundfunk außerhalb der Kabelpilotprojekte geregelt. Bemängelt wurde die von der SPD-Bundestagsfraktion als nicht hinreichend angesehene Vielfaltsicherung, die die Gefahr der vorherrschenden Meinungsmacht berge.

Das BVerfG entschied daraufhin, dass an den privaten Rundfunk weniger hohe Anforderungen an die „Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt“^[81] zu stellen seien als an den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Als Begründung diente die Feststellung, dass die Privaten auf ihrem derzeitigen Entwicklungsstand der „Aufgabe umfassender Information nicht in vollem Ausmaß gerecht [...] werden.“^[82] Lapidar ausgedrückt könnte man auch so formulieren: um den privaten Rundfunk an sich erhalten zu können, darf er nicht den qualitativen Anforderungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks unterliegen, da er diese gar nicht erfüllen kann. Ein gewichtiger Satz in der Urteilsbegründung, der auch die zukünftige Gewichtung und die Ungleichbehandlung von privaten und öffentlich-rechtlichen Angeboten hinsichtlich des Programmauftrags unter­streicht, ist folgender:

„In dieser Ordnung ist die unerlässliche Grundversorgung Sache der öffentlich-rechtlichen Anstalten, zu der sie imstande ist, weil ihre terrestrischen Programme nahezu die gesamte Bevölkerung erreichen und weil sie nicht in gleicher Weise wie private Veranstalter auf hohe Einschaltquoten angewiesen, mithin zu einem inhaltlich umfassenderen Programmangebot in der Lage sind.“^[83]

Das vierte Rundfunkurteil des BVerfG von 1986 ist genau ob dieser Formulie­rung ein bedeutender Schritt in der Entwicklung des bundesdeutschen Rund­funkwesens. Es prägte den Begriff „Grundversorgung“, gleichzusetzen mit qualitativen Maßstäben, umfassender Information und Bildungsinhalten, für die das öffentlich-rechtliche Fernsehen verantwortlich zeichnen muss. Den privaten Anbietern wurde bestätigt, keine inhaltliche Ausrichtung auf bildende Inhalte und Information betreiben zu müssen.

2.3.7 Weitere Rundfunkurteile

Dieser Abschnitt der Arbeit hatte und hat zweierlei zum Ziel. Die Nachzeich­nung der Entwicklung des bundesdeutschen Rundfunkwesens bis hin zum heute bestehenden dualen System. Außerdem Bezüge zu aktuellen Diskussionen und Entscheidungen, die dienlich erscheinen, das heutige Mediensystem und auch konkret die Richtlinien des 12. RfÄStV genauer zu skizzieren.

Ganz entscheidend für die duale Rundfunkregelung waren das dritte und vierte Rundfunkurteil, die folgenden präzisieren das Verhältnis hinsichtlich Auftrag und Finanzierung. Die Regelungen zur Erlassung der Rundfunkgebühr sind für den Bestand des Rundfunksystems ein zentrales Thema, eine allzu große Fixierung hierauf würde jedoch vom eigentlichen Inhalt der Arbeit zu sehr weg führen. Damit einher gehen die Werberegelungen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Da das fünfte, siebte und achte Rundfunkurteil sich in der Hauptsache den Finanzierungsfragen widmet, seien sie an dieser Stelle also ausgespart.

Ein wichtiges Stichwort gibt jedoch das sechste Rundfunkurteil von 1991. Darin räumte das BVerfG ein:

„Der Grundversorgungsauftrag lässt sich im dualen System unter den bestehenden Bedingungen [...] nur erfüllen, wenn der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht allein in seinem gegenwärtigen Bestand, sondern auch in seiner zukünftigen Entwicklung gesichert ist.“^[84]

Diese Bestands- und Entwicklungsgarantie schließt neben finanziellen und organisatorischen Rahmenbedingungen auch die technischen mit ein, also: dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk wird garantiert, sämtliche neu aufkommende Verbreitungswege zu nutzen. Das Programmangebot muss „für neue Publikumsinteressen oder neue Formen und Inhalte offen bleiben“.^[85]

[...]

---

^[1] Synonym zu „Rundfunkänderungsstaatsvertrag" wird in der Arbeit die gängige Abkürzung „RfÄStV" verwendet, synonym zu „Rundfunkstaatsvertrag" die Abkürzung „RfStV".

^[2] Vgl. Kleinsteuber, Hans J.: Rundfunkpolitik in der Bundesrepublik. Der Kampf um die Macht über Hörfunk und Fernsehen. Opladen: Leske 1982. S. 11f.

^[3] Stöber, Rudolf: Mediengeschichte. Die Evolution „neuer" Medien von Gutenberg bis Gates. Eine Einführung. Bd. 2: Film - Rundfunk - Multimedia. Wiesbaden: Westdeutscher Verlag: 2003. S. 72.

^[4] Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien (Rundfunkstaatsvertrag -RStV-) in der Fassung des Zwölften Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (Zwölfter Rundfunkänderungsstaatsvertrag) in Kraft seit 1. Juni 2009. In: Reitze, Helmut (Hg.): Media Perspektiven Dokumentation 1/2009. Rundfunkrechtliche Staatsverträge in der Fassung des Elften und Zwölften Rundfunkänderungsstaatsvertrages, in Kraft seit 1. Januar bzw. 1. Juni 2009, S. 2-36.

^[5] Hieronymi, Ruth: Hoch politisch. Der Rundfunkbegriff im 12. Und 13. RfÄStV. In: epd Medien 37/2009, 13. 5. 2009, S. 3-5. S. 3.

^[6] Vgl. ebd.

^[7] Ebd., S. 4.

^[8] Vgl. Ebd.

^[9] Vgl. Plake, Klaus: Handbuch Fernsehforschung. Befunde und Perspektiven. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften 2004, S. 305ff.

^[10] Vgl. Stöber 2003, S. 105.

^[11] Plake 2004, S. 305.

^[12] Vgl. (1) Stöber 2003, S. 90f. / Vgl. (2) Plake 2004, S. 305ff.

^[13] Vgl. Holly, Werner: Fernsehen. Tübingen: Max Niemeyer Verlag 2004 (= Straßner, Erich (Hg.): Grundlagen der Medienkommunikation, Bd. 15), S. 18.

^[14] Vgl. ebd.

^[15] Vgl. Stöber 2003, S. 95f.

^[16] Pitzer, Susanne: Mediengiganten auf dem Sprung t die privatwirtschaftlichen Dimensionen. In: Peter Glotz u. Reinhold Kopp (Hg.): Das Ringen um den Medienstaatsvertrag der Länder. Berlin: Volker Spiess 1987, S. 164-177. S. 169.

^[17] Kapust, Wolfgang: Entwicklung des Rundfunks nach 1945. In: Jörg Auermann, Wilfried Scharf, Otto Schlie (Hg.): Fernsehen und Hörfunk für die Demokratie. Ein Handbuch über den Rundfunk in der Bundesrepublik Deutschland. Opladen: Westdeutscher Verlag 1981, S. 34-51.

S. 36.

^[18] Ebd., S. 36.

^[19] Vgl. Kleinsteuber 1982, S. 19.

^[20] Vgl. Diller, Ansgar: Öffentlich-rechtlicher Rundfunk. In: Jürgen Wilke (Hg.): Mediengeschichte der Bundesrepublik Deutschland. Köln, Bonn: Böhlau Verlag 1999 (= Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bildung, Bd. 361), S. 146-166. S. 146f.

^[21] Ebd., S. 146.

^[22] Vgl. Altendorfer, Otto: Das Mediensystem der Bundesrepublik Deutschland. Bd.1. Wiesbaden: Westdeutscher Verlag 2001, S. 35.

^[23] Vgl. Ebd., S. 35f.

^[24] Vgl. Diller 1999, S. 146f.

^[25] Vgl. ebd., S. 152.

^[26] Vgl. ebd., S. 152f.

^[27] Kleinsteuber 1982, S. 21.

^[28] Vgl. Kleinsteuber 1982, S. 21.

^[29] Diller 1999, S. 153.

^[30] http://www.dw-world.de/dw/article/0,,279084,00.html, aufgerufen am 20. März 2009.

^[31] Vgl. http://de.wikipedia.org/wiki/ARD, aufgerufen am 20. März 2009.

^[32] Vgl. Meyn, Hermann: Massenmedien in Deutschland. Konstanz: UVK Verlagsgesellschaft mbh 2004, S. 144.

^[33] Vgl. epd: Ministerpräsidenten drängen ARD zu besserem Finanzausgleich. In: epd Medien 86/2008, 29. Oktober 2008, S. 10f. S. 10.

^[34] Vgl. http://www.multikulti.de, aufgerufen am 15. Juni 2009.

^[35] Vgl. http://www.polylog.tv/blog/stories/16845/?tag=polylux, aufgerufen am 15. Juni 2009.

^[36] Vgl. epd: Ministerpräsidenten drängen ARD zu besserem Finanzausgleich. In: epd Medien 86/2008, 29. Oktober 2008, S. 10f. S. 10.

^[37] In der Folge wird synonym zu „Bundesverfassungsgericht" die gängige Abkürzung „BVerfG" verwendet.

^[38] Vgl. Altendorfer 2001, S. 36.

^[39] Vgl. Diller 1999, S. 153.

^[40] Ebd.

^[41] Vgl. Bausch, Hans: Zur Entwicklung des Rundfunks nach 1945. In: Peter Glotz, Reinhold Kopp: Das Ringen um den Medienstaatsvertrag der Länder. Berlin: Wissenschaftsverlag Volker Spiess 1987, S. 12-31. S. 20.

^[42] Zehner, Günter (Hg.): Der Fernsehstreit vor dem Bundesverfassungsgericht. Eine Dokumentation des Prozeßmaterials. Bd. 2. Karlsruhe: Müller 1964, S. 301.

^[43] Deutscher Bundestag (Hg.): Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Textausgabe. Stand: September 2002. Ulm: Ebner& Spiegel 2002, S. 28.

^[44] Vgl. Meyn 2004, S. 135.

^[45] Bausch 1987, S. 20.

^[46] Diller 1999, S. 155.

^[47] Vgl. ebd., S. 159.

^[48] Lilienthal, Volker: Die Rolle des ZDF: Kontraste - Konkurrenz - Kooperation. In: In: Dietrich Schwarzkopf (Hg.): Rundfunkpolitik in Deutschland. Wettbewerb und Öffentlichkeit. Bd. 1. München: DTV 1999, S. 408-435. S. 409.

^[49] Lilienthal 1999, S. 410.

^[50] Vgl. ebd., S. 410.

^[51] ARD-Staatsvertrag vom 31. Augist 1991 in der Fassung des Zwölften Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (Zwölfter Rundfunkänderungsstaatsvertrag) in Kraft seit 1. Juni 2009. In: Reitze, Helmut (Hg.): Media Perspektiven Dokumentation 1/2009. Rundfunkrechtliche Staatsverträge in der Fassung des Elften und Zwölften Rundfunkänderungsstaatsvertrages, in Kraft seit 1. Januar bzw. 1. Juni 2009, S. 37f. S. 37.

^[52] Als Beispiel die Zusammensetzung des Rundfunkrats des BR: http://www.br- online.de/unternehmen/rundfunkrat/der-rundfunkrat-DID1243435643695/bayerischer- rundfunk-rundfunkrat-mitglieder-ID1201796423206.xml? requestid=341938, aufgerufen am 22. April 2009.

^[53] Vgl. Zwölfter Rundfunkänderungsstaatsvertrag § 11b Satz 1. Schreibweise: sic!

^[54] Vgl. http://www.unternehmen.zdf.de/index.php?id=18, aufgerufen am 13. Dezember 2009.

^[55] Vgl. Zwölfter Rundfunkänderungsstaatsvertrag § 11b Satz 1.

^[56] Vgl. http://www.einslive.de/multimedia/livestream popup/player stream select.html, aufgerufen am 13. Dezember 2009.

^[57] Altendorfer 2001, S. 133.

^[58] Vgl. Altendorfer 2001, S. 132f.

^[59] Vgl. Rundfunkgebührenstaatsvertrag vom 31. August 1991, in der Fassung des Zwölften Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (Zwölfter Rundfunkänderungsstaatsvertrag) in Kraft seit 1. Juni 2009. In: Reitze, Helmut (Hg.): Media Perspektiven Dokumentation 1/2009. Rundfunkrechtliche Staatsverträge in der Fassung des Elften und Zwölften Rundfunkänderungsstaatsvertrages, in Kraft seit 1. Januar bzw. 1. Juni 2009, S. 62-67. S. 63, § 5 Satz 1.

^[60] http://gez.de/gebuehren/internet pcs/

^[61] Ebd.

^[62] Ebd.

^[63] Vgl. ebd.

^[64] Ebd.

^[65] Ebd.

^[66] Bausch 1987, S. 37.

^[67] Vgl. Eifert, Martin und Wolfgang Hoffmann-Riem: Die Ausgestaltung des dualen Rundfunksystems. In: Schwarzkopf, Dietrich (Hg.): Rundfunkpolitik in Deutschland. Wettbewerb und Öffentlichkeit. Bd. 1. München: DTV 1999, S. 50-116. S. 53.

^[68] Vgl. Eifert 1999, S. 53ff.

^[69] Meyn 2004, S. 136.

^[70] Meyn 2004, S. 136.

^[71] Vgl. Plake 2004, S. 24.

^[72] Eifert 1999, S. 57.

^[73] Lilienthal 1999, S. 419.

^[74] Vgl. http://www.mediengruppe-rtl.de/de/pub/aktivitaeten/free-tv.cfm, aufgerufen am 12. April 2009.

^[75] Vgl. http://www.mediengruppe-rtl.de/de/pub/aktivitaeten/pay-tv.cfm, aufgerufen am 12. April 2009.

^[76] Vgl. http://www.mediengruppe-rtl.de/de/pub/aktivitaeten/werbevermarktung.cfm, aufgerufen am 12. April 2009.

^[77] Vgl. http://www.prosiebensat1.com/unternehmen/geschichte/, aufgerufen am 12. April 2009.

^[78] Vgl. http://www.prosiebensat1.com/aktivitaeten/laender/germany/index.php, aufgerufen am 12. April 2009.

^[79] Vgl. http://www.prosiebensat1.com/aktivitaeten/laender/germany/sales/sevenone media/index. php, aufgerufen am 12. April 2009.

^[80] Vgl. Plake 2004, S. 24.

^[81] Altendorfer 2001, S. 137.

^[82] Ebd., S. 138.

^[83] Altendorfer 2001, S. 138.

^[84] Ebd., S. 37.

^[85] Ebd.