Starke Kammer, schwache Kammer – Ein unvergleichlicher Vergleich?

Von Zweiten Kammern und ihrer Vielfalt


Hausarbeit (Hauptseminar), 2007

18 Seiten, Note: 2,0


Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Zur Starke Zweiter Kammern: Eine Obersicht uber ein unubersichtliches Gebiet

3. Statische Klassifikationen: Bequeme Schemata mit Tucken

4. Dynamische Modelle: Geduld und Timing - Die Starke „schwacher" Kammern

5. Schlussfolgerungen: Ober Sinn und Unsinn von „starken" und „schwachen" Kammern

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die Institution der Zweiten Kammer findet sich uberall auf der Welt. Sie ist, wenn auch mit unterschiedlichen Tendenzen, in allen politischen Systemen vertreten: sowohl in foderalstaatlichen (Brasilien, USA) und zentralistischen (Chile, Frankreich1 ) Prasidialdemokratien, als auch in foderalistisch (Australien, Deutschland) und unitarisch (GroRbritannien, Italien) gestalteten parlamentarischen Regierungssystemen.2 Dementsprechend variieren Zweite Kammern hinsichtlich ihrer Machtfulle, Funktion sowie politischen Bedeutung im Gesetzgebungsprozess zum Teil erheblich. Bei dem Versuch sich systematisch mit dem lang vernachlassigten Forschungsfeld der Zweiten Kammer auseinanderzusetzen, wird in der Literatur daher haufig von „starken" und „schwachen" Zweiten Kammern gesprochen. Aufgrund der Vielfalt bezuglich des jeweiligen konstitutionellen Kontextes und der unterschiedlichen politischen Kultur, in welche Zweite Kammern eingebettet sind, stellt sich die Frage, inwiefern ein Vergleich Zweiter Kammern hinsichtlich ihrer Starke uberhaupt sinnvoll ist.

Um dies richtig beurteilen zu konnen, ist es notwendig die bisherige Debatte in der Literatur komprimiert darzustellen. Der erste Abschnitt der Arbeit wird daher einen kurzen Oberblick uber die wichtigsten Ansatze geben. Diese Skizze dient als Grundlage fur den zweiten und dritten Teil, in denen es darum geht, die Starken und Schwachen der verschiedenen Herangehensweisen herauszuarbeiten. Aufgrund dieser Analyse wird im Verlauf der Arbeit deutlich, dass die Debatte uber die Starke Zweiter Kammern zum Teil unstrukturiert gefuhrt wird. Ziel der Arbeit ist es deshalb, die Diskussion neu zu strukturieren und aufzuzeigen, dass sich die Thematik der Starke Zweiter Kammern nicht auf einer einzelnen Ebene diskutieren lasst, wie dies bisher der Fall ist.

Naturlich ist es offensichtlich, dass je starker eine Zweite Kammer ist, sie also zum Beispiel uber die Moglichkeit eines absoluten Vetos verfugt (die niederlandische Eerste Kamer, der deutsche Bundesrat), sie einen umso groReren Einfluss im politischen Prozess hat. Diese Logik lasst sich jedoch nicht unbedingt in umgekehrter Richtung fortfuhren. „Schwache" Zweite Kammern, die nur ein aufschiebendes (suspensives) Vetorecht besitzen (das britische House of Lords, der franzosische Senat3 ), haben nicht zwangslaufig nur einen geringen oder gar Uberhaupt keinen Einfluss auf die Gesetzgebung. Hier konnen erhebliche Unterschiede in der Starke von „schwachen" Zweiten Kammern auftreten, die von dynamischen Faktoren in den spezifischen Verhandlungsprozessen zwischen beiden Kammern abhangen.

Meine These lautet demnach wie folgt: Die Debatte zur Messung der Starke Zweiter Kammern braucht eine Strukturierung in zwei Ebenen, die getrennt voneinander diskutiert werden sollten. Die erste Ebene wird als statische Ebene bezeichnet, die sich mit der konstitutionellen Starke Zweiter Kammern in demokratischen Systemen befasst, wahrend auf der zweiten dynamischen Ebene der potentielle Einfluss Zweiter Kammern auf den politischen Prozess untersucht wird. Denn die Starke einer Zweiten Kammer gibt nicht immer Auskunft uber deren tatsachlichen Einfluss.

Im abschlieRenden Teil werden die Kernpunkte wertend zusammengefasst und darauf aufbauend bishervernachlassigte Parametererarbeitet.

2. Zur Starke Zweiter Kammern: Eine Ubersicht uber ein unubersichtliches Gebiet

„There are many varieties of bicameral arrangements.", wie Sartori bereits richtig anmerkte (1997: 184). Was zeichnet nun also eine „starke" Zweite Kammer aus? Wie schon in der Einleitung deutlich wurde, muss erst einmal geklart werden, was mit dem Begriff Starke Uberhaupt ausgedruckt werden soll. So untersuchen beispielsweise Lijphart(1984, 1999), Nolte/Llanos (2004), Sartori (1997) und Swenden (2004) die konstitutionelle Starke Zweiter Kammern. Sie manifestiert sich in Faktoren wie der Machtfulle (symmetrisch oder asymmetrisch zur Ersten Kammer), der Zusammensetzung (kongruent oder inkongruent zur Ersten Kammer) und der demokratischen Legitimitat (direkte oder indirekte Wahl der Senatoren). Dieser Ansatz orientiert sich an statischen institutionellen Merkmalen.

Davon zu unterscheiden sind Verfassungspraxis und dynamische Faktoren, welche die Starke der Einflussmoglichkeiten Zweiter Kammern beeinflussen konnen. Kaiser (1998) spricht in diesem Zusammenhang von institutional regimes":

„The talk of institutional regimes is to emphasize the fact that political systems are based on interrelated institutional and organisational features that systematically structure the way political actors make decisions. Institutional regimes is not something found in the real world but is an analytical concept about the causes of conflict or cooperation between political actors."4

Tsebelis/Rasch (1995), Tsebelis/Money (1995, 1997), Riescher/RuR (2000) und Whitaker (2006) befassen sich daher mit der Interaktion von Erster und Zweiter Kammer, um auf diese Weise Aussagen uber den Einfluss Zweiter Kammern treffen zu konnen. Dieses Verstandnis von Starke hat einen dynamischen Charakter, da hier Faktoren wie Zeit sowie Besonderheiten (z.B. Dringlichkeit oder Wichtigkeit) der einzelnen Gesetzesvorlagen eine groRe Rolle spielen.

Was das Forschungsfeld des Bikameralismus nun so unubersichtlich macht ist folgendes. Beide Ansatze befinden sich auf verschiedenen Ebenen, einer statischen und einer dynamischen, welche unterschiedliche Anforderungen stellen, die bisher in der Debatte jedoch nicht ausreichend berucksichtigt wurden. So kommt es zum Beispiel zu solch gegensatzlichen AuRerungen wie diese von Sartori und Tsebelis/Money:

„(...) an extremely weak bicameralism leaves us at the edge at which bicameralism shades into unicameralism (as in Britain)." (Sartori 1997:188)

„This weak House of Lords was able to affirm its political position and to abort legislation under both Conservative and Labour governments (...). For example, the Lords returned the 1974 Trade Union and Labour Relations bill to the Labour-controlled House of Commons on three separate occasions, ultimately resulting in the failure ofthe legislation. (...) Such maneuvers, which actually reverse floor votes, are impossible in a unicameral legislature." (Tsebelis/Money 1997: 2)

Die erste Aussage basiert auf den verfassungsrechtlichen Gegebenheiten, wobei hier die Bedeutung des suspensiven Vetos unterschatzt wird bzw. als Variable nicht ausreichend operationalisiert worden ist.5 Der statische Ansatz setzt beim Vergleich Zweiter Kammern eine ausreichende Differenzierung in relativ homogene Gruppen voraus, um den unterschiedlichen Funktionslogiken von foderalen und unitarischen bzw. prasidentiellen und parlamentarischen Systemen gerecht zu werden. Dies wird in einigen Klassifikationen nicht bedacht, was dazu fuhrt, dass die Dimension der Effizienz und die politische Dimension6 entlang derer Zweite Kammern Einfluss auf den Gesetzgebungsprozess ausuben, nicht unterschiedlich gewichtet werden. Dieser Punkt wird im nachsten Abschnitt genauer betrachtet.

Tsebelis/Money hingegen stutzen ihre Aussage auf die Auswirkung bikameraler Interaktionen. Dieser Analyseansatz braucht eine eigene „Brille", namlich die der verschiedenen Konfliktlosungsmechanismen bzw. Vermittlungsverfahren zwischen Erster und Zweiter Kammer.7 Diese Prozesse weisen Gemeinsamkeiten auf, welche uber die Unterschiede der jeweiligen politischen Systeme hinausragen, so dass auf der dynamischen Ebene die systemtypologischen Kriterien fur die Analyse von geringerer Bedeutung sind.

Beide Ansatze haben demnach bezuglich des House of Lords in gewisser Weise Recht, wenn auch auf unterschiedlichem Niveau. Bei Ersterem wird die konstitutionelle Starke betrachtet, wohingegen der Fokus beim zweiten Ansatz auf dem tatsachlichen Einfluss im jeweiligen Gesetzgebungsprozess liegt. Aus dieser Gegenuberstellung wird deutlich, dass nicht zwangslaufig von der Starke einer Zweiten Kammer auf deren „real power" (Lijphart: 1984: 99)8 geschlossen werden kann, man also beide Ebenen zu einem gewissen Grad getrennt voneinander betrachten sollte. In den folgenden zwei Abschnitten werden beide Ansatze kritisch beleuchtet.

3. Statische Klassifikationen: Bequeme Schemata mit Tucken

In der Literatur gibt es verschiedene Klassifikationsansatze9, welche zum Ziel haben Zweite Kammern in ein Schema von starken und schwachen Kammern einzuordnen. Wie sich jedoch an Lijpharts Bikameralismus-Index zeigen lasst, weisen solche Klassifikationen, welche sich an institutionellen Merkmalen orientieren, Schwachen auf, da sie mitunter ein verzerrtes Bild der politischen Realitat widergeben. In seinem viel zitierten Index klassifiziert Lijphart (1999) sowohl parlamentarische als auch prasidentielle Systeme anhand von zwei Kriterien: Kongruenz bzw. Inkongruenz10 beider Kammern, also der Grad der Obereinstimmung in der politischen Komposition, und Symmetrie bzw. Asymmetrie11 bezuglich der Machtfulle, welche sich aus der jeweiligen Kompetenzausstattung ergibt. „Starke" Kammern sind demzufolge solche, die symmetrisch und inkongruent zur Ersten Kammer sind (Deutschland, USA), wahrend „schwache" Oberhauser asymmetrisch und kongruent zum Unterhaus sind (Osterreich, Irland).12

Die Einteilung in „starke" und „schwache" Kammern auf Basis der Kompetenzausstattung vernachlassigt die Interaktion beider Kammern und uberdeckt so die Tatsache, dass auch vermeintlich schwache Kammern zum Teil groRen Einfluss auf den politischen Prozess nehmen konnen.13 Hinzu kommt, dass eine solche Unterteilung strukturbedingte Unterschiede, wie etwa unterschiedliche Funktionslogiken in prasidentiellen und parlamentarischen Systemen, nicht berucksichtigt. Dadurch verliert die Klassifikation an Aussagekraft. So legt Lijphart in seinem Bikameralismus-Index den Fokus lediglich auf die politische Dimension14 von Bikameralismus, welche sich auf Interessenkonflikte zwischen Erster und Zweiter Kammer und deren Losung bezieht. Die Effizienz-Dimension15, also die Qualitatssicherung anhand von Oberprufungen der Gesetzesvorlagen des Unterhauses durch die Zweite Kammer, welche in parlamentarischen Regierungssystemen einen wesentlich hoheren Stellenwert einnimmt als in prasidentiellen Demokratietypen, wird daher nicht ausreichend gewichtet. Lijphart betrachtet demnach nicht das gesamte Spektrum der Machtausubung Zweiter Kammern, was zu weniger aussagekraftigen Ergebnissen bezuglich des Symmetrie-/Asymmetrie- Kriteriums fuhrt.16

Die unterschiedliche Gewichtung der beiden Dimensionen ist mit den verschiedenen Funktionslogiken von prasidentiellen und parlamentarischen Systemen zu erklaren. In Prasidialdemokratien ist die Exekutive aufgrund der strikten Gewaltenteilung unabhangig von der Legislative. Das bedeutet, dass in einem prasidentiellen System das Prinzip des starken Bikameralismus im Lijphartschen Sinne vollstandig implementiert werden kann. Da keine der beiden Kammern direkt in die Politik der Exekutive involviert ist, konnen beide Kammern gleichberechtigt nebeneinander agieren und ggf. gemeinsam als Opposition zur Regierung auftreten.17 Die politische Dimension von Bikameralismus steht in diesen Systemen deutlich im Vordergrund, da beide Kammern gleichrangig am Gesetzgebungsprozess beteiligt sind. In parlamentarischen Regierungssystemen hingegen kann die Regierung vom Parlament abberufen werden und ist daher auf die Mehrheit in der Ersten Kammer angewiesen. Diese Gewaltenverschrankung zwischen Regierung und Unterhaus fuhrt in der Regel zu Zweiten Kammern mit weniger verfassungsrechtlichen Kompetenzen, damit die Entscheidungsfahigkeit der Regierung gewahrleistet bleibt und sog. Deadlock-Situationen vermieden werden. Hier kommt es daher zu einer Dominanz der Effizienz-Dimension (Frankreich, Kanada, GroRbritannien). Der franzosische Senat ist hierfur beispielhaft:

[...]


1 Frankreich zahlt zu den sog. semi-prasidentiellen Systemen, da es sowohl prasidialdemokratische Elemente (z.B. Direktwahl des Prasidenten) als auch parlamentarische Merkmale (z.B. Abberufbarkeit der Regierung) aufweist.

2 Alle foderalen Systeme besitzen Zweite Kammern.

3 Bei verfassungsandernden Gesetzen zum Senat sowie bei Verfassungsreformen hat der franzosische Senat jedoch ein absolutesVetorecht.

4 Zitiert aus Nolte/Llanos (2004: 131).

5 Sartori verwendet in seiner Analyse zu „starken" und „schwachen" Kammern zwei Variablen, ^similarity" und „equal-unequal power", wobei lediglich die Letztere (im Gegensatz zu Lijphart) eine Aussage uber die Starke der Zweiten Kammer trifft. Die Operationalisierung erfolgt uber die Auspragung der „veto power" (1997: 185).

6 Tsebelis/Money identifizieren zwei Dimensionen entlang derer bikamerale Systeme Policies verandern konnen: die ^efficient dimension", welche zur Qualitatssteigerung bzw. -sicherung fuhrt, und die ^political dimension", die zur Vermeidung einer „Tyrannei der Mehrheit" durch die Austragung von Interessendifferenzen zwischen beiden Kammern beitragt (1997: 35-40).

7 Gemeint ist hier besonders das Navette (Frankreich) bzw. „shuttle-" Verfahren, welches in fast allen bikameralen Systemen zur Anwendung kommt. Andere Methoden sind z.B. Vermittlungsausschusse (Deutschland), gemeinsame Sitzungen (Australien) sowie die endgultige Entscheidung durch eine Kammer - in der Regel durch die Erste - (Frankreich).

8 Zitiert aus Riescher/RuR (2000: 397).

9 Der wohl bekannteste ist der „index of bicameralism" von Lijphart (1999: 212).

10 Der Grad der Kongruenz bzw. Inkongruenz wird durch die jeweiligen Wahlverfahren und Wahlzeitpunkte beider Kammern bestimmt (vgl. Lijphart 1999: 207 ff.).

11 Eine Zweite Kammer kann aufgrund fehlender formaler Kompetenzen (osterreichischer Bundesrat, House of Lords) und/oder wegen fehlender demokratischer Legitimation (House of Lords, kanadischer Senate) asymmetrisch zum Unterhaus sein.

12 Vgl. Lijphart 1999: 212.

13 Als Beispiele konnen die in GroRbritannien umstrittenen „Terrorism Bill" und „Identity Cards Bill" (2005/06) angefuhrt werden, bei denen sich das House of Lords als Huter der Burgerrechte profilieren konnte. (Fur eine ausfuhrliche Darstellung der beiden Interessenkonflikte zwischen Ober- und Unterhaus siehe Whitaker 2006: 540-544).

14 „(...) the political dimension of bicameralism recognizes that different interests or preferences may be expressed in the two legislative bodies. (...) We label this dimension political because of its redistributive nature: an outcome closer to the preferences of one house leaves the other house worse off." (Tsebelis/Money 1997: 16).

15 „We label this the "efficiency" dimension of bicameralism because it produces an outcome that makes both houses better off." (Tsebelis/Money 1997: 16).

16 Die Unterschiede, welche sich aus der „federal-unitary"-Dimension ergeben (was insbesondere die Frage der Representation betrifft), werden hingegen weitestgehend berucksichtigt (Lijphart 1999: 213 f.).

17 Die USA stellen das Paradebeispiel fur prasidentielle Systeme dar. Der Senat hat die gleichen Machtbefugnisse wie das Reprasentantenhaus, dies gilt auch fur den Bereich der Finanzgesetzgebung.

Ende der Leseprobe aus 18 Seiten

Details

Titel
Starke Kammer, schwache Kammer – Ein unvergleichlicher Vergleich?
Untertitel
Von Zweiten Kammern und ihrer Vielfalt
Hochschule
Universität Potsdam  (Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Fakultät)
Veranstaltung
Bikameralismus im internationalen Vergleich
Note
2,0
Autor
Jahr
2007
Seiten
18
Katalognummer
V154853
ISBN (eBook)
9783640684595
ISBN (Buch)
9783640684571
Dateigröße
485 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Starke, Kammer, Vergleich, Zweiten, Kammern, Vielfalt
Arbeit zitieren
Jana Schwenzien (Autor), 2007, Starke Kammer, schwache Kammer – Ein unvergleichlicher Vergleich?, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/154853

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