Möglichkeiten und Grenzen der Entwicklungspolitik unter besonderer Betrachtung von Konzepten zur Armutsbekämpfung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Der Begriff Armut
2.1 Absolute Armut
2.2 Relative Armut
2.3 Erweiterte Armutsbegriffe

3. Lösungsversuche zur Bekämpfung der Armut in der Vergangenheit

4. Ausgangspunkte und Standards für zukünftige Entwicklungsarbeit
4.1 PostWashington Consensus
4.2 Poverty Reduction Strategy Papers
4.3 Millennium Development Goals

5. Aufgaben und Zielsetzung der Armutsbekämpfung in Gegenwart und Zukunft
5.1 Verteilung von Entwicklungshilfe
5.2 Direkte Budgethilfen
5.3 Capacity Building
5.4 ProPoor Growth

6. Literaturverzeichnis

Einleitung

Entwicklungspolitik im heutigen Sinne nahm Anfang der 60er Jahre ihren Anfang. Dies geschah durch die Gründung der Organisation für Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD). Die Armutsbekämpfung gilt, neben der Verbesserung des Gesundheits- und Bildungswesens, als das erklärte Hauptbestreben von Entwicklungspolitik (vgl. Nuschler 2005). Ein Hauptziel, das in den letzten 60 Jahren zu keinen eindeutigen Ergebnissen, geschweige denn Verbesserungen, führte (vgl. Easterly 2006). Heutzutage leben ca. 18% der Weltbevölkerung in extremer Armut. Das heißt, dass sie über weniger als 1 $ pro Tag verfügen. Weitere 40% müssen mit weniger als 2 $ pro Tag auskommen. Unter anderem daraus resultiert, dass weltweit ca. 840 Millionen Menschen unter Hunger leiden (vgl. Collier 2007).

Der Prozentsatz der extrem Armen ist zwar insgesamt leicht zurückgegangen, aber diese Entwicklung ist ausschließlich auf die wirtschaftliche Entwicklung in Südostasien und China zurückzuführen. In den Regionen, in denen kein ökonomischer Aufschwung stattfand, ist die Zahl der Armen, nach Informationen der Global Economic Prospects¹ der Weltbank weiter steigend. Ebenso nimmt die Kluft zwischen Arm und Reich im weltweiten Vergleichsmaßstab stetig zu. Allein zwischen 1988 bis 1993 stieg der Gini-Index² um 4,4 Punkte; eine Tendenz, die in den folgenden Jahren nur geringfügig abnahm. Daher ist auch nötig sich die Frage zu stellen, wie lange sich eine wachsende Divergenz zwischen Teilen der Weltbevölkerung in einer Zeit des wirtschaftlichen und kommunikativen Zusammenwachsens beibehalten lässt, bevor sie in Instabilität und Verweigerung von beteiligten Akteuren umschlägt (vgl. Dussel 2002).

Die vergangenen Jahrzehnte haben verschiedenartige Konzepte der Armutsbewältigung hervorgebracht, die sich in punkto der angenommen Ursachen von Armut gegeneinander abgrenzen und auf dieser Grundlage in unterschiedliche Vorgehensweisen zur Bekämpfung von Elend mündeten.

Auf diese Konzepte wird im Laufe der Arbeit eingegangen. Jedoch erscheint es nötig, den Begriff Armut vorher kurz zu umreißen. Darauf folgt eine knappe geschichtliche Beschrei­bung der entwicklungspolitischen Muster in der Armutsbekämpfung, bevor sich die Arbeit eingehend den aktuellen Konzepten hinwendet und versucht, diese zu bewerten.

2 Der Begriff Armut

Ähnlich den meisten relevanten Schlüsselbegriffen der politischen Wissenschaften ist auch der Begriff Armut nicht deutlich definiert (vgl. Collier 2007).

2.1 Absolute Armut

Zum einen wird Armut als absolutes Konzept gesehen. Der Teil der Bevölkerung, der unter eine bestimmte Armutsgrenze (Kalorien oder Einkommen) gezählt wird, gilt als arm. Ein prominentes Beispiel dafür ist das 2 $ pro Kopf/Tag-Einkommen für "Arme" und das 1 $ pro Kopf/Tag-Einkommen für "extrem Arme". Diese Grenze wurde von der Weltbank angelegt und von vielen Autoren, unter anderem Paul Collier, als Maßstab für Bemessung von Armut benutzt.

2.2 Relative Armut

Ein weiteres Konzept, um Armut als relativen Begriff zu bezeichnen, nutzt das individuelle Pro-Kopf-Einkommen und setzt es ins Verhältnis zum Durchschnittseinkommen des jewei­ligen Landes. Arm ist hiernach derjenige, der weniger als 20% des Durchschnittsein­kommens des entsprechen Landes verdient. Auf diesem Verständnis von Armut bauen z.B. Messprogramme wie der Gini-Index auf. Kaum Anwendung findet hingegen die Vorstellung von Armut als subjektives Konzept. Demnach ist die Empfindung der eigenen Lebensum­stände entscheidend für die Einordnung innerhalb oder außerhalb von Armutsverhältnissen.

2.3 Erweiterte Armutsbegriffe

Zum Ende des 20. Jahrhunderts fand zudem ein ausgedehnter Armutsbegriff stärkeren An­klang. Diese Definition misst Armut nicht nur an wirtschaftlichen Indikatoren, sondern bezieht auch humanitäre Aspekte (Gesundheitsversorgung, Nahrung und Bildung), politische Rechte (Freiheit, Einfluss, Stimme), soziokulturelle Aspekte (Würde, Status, kulturelle Zugehörigkeit und Identität) verstärkt in die Bewertung von Armut mit ein. Als Vorreiter dieser erweiterten Definition gilt der indische Wirtschaftswissenschaftler Amartya Sen, auf dessen Vorschläge u. a. die Einrichtung des Human Development Index3 der Vereinten Nationen zurückgeht. Der HDI wird seit 1990 jährlich im Human Development Report veröffentlicht und dem World Development Report4 der Weltbank gegenübergestellt.

2. Lösungsversuche zur Bekämpfung der Armut in der Vergangenheit

In den vergangenen Dekaden wurde auf unterschiedliche Konzepte zur Armutsbekämpfung durch Entwicklungspolitik zurückgegriffen, die hier in Kurzfassung vorgestellt werden sollen.

Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges wurde Armut ausnahmslos als Abwesenheit von Wirtschaftswachstum in Folge von fehlendem Kapital verstanden. Dieses Verständnis wurde weitestgehend bis in die 70er Jahre beibehalten. Es wurde hierbei von Modernisierungstheo­rien ausgegangen, die von einem universellen Entwicklungsstrang ausgingen und die wirt­schaftliche Entwicklung eines Staates wurde innerhalb eines bestimmten Stadiums auf die­sem Strang eingeordnet. Dies führte zur Vorstellung einer nachholenden Entwicklung, die viele Staaten durchlaufen müssten. Als Instrumente zur Umsetzung dienten die in jenen Ta­gen klassischen Rezepte der westlichen Wirtschaftspolitik. Dazu zählen unter anderem staatliche Unternehmen, Kontrolle des Finanzsektors sowie Preiskontrollen (vgl. Loewe 2005)³.

Im Jahre 1969 wurde der Entwicklungspolitik in Bezug auf die Armutsreduzierung ein negati­ves Urteil ausgestellt. Dies geschah durch den Pearson-Report5 der Weltbank. Dieser Be­richt sagt unter anderem, dass die Entwicklungsländer schon zu diesem Zeitpunkt zu stark verschuldet waren und unterstützt werden müssen oder ihnen ein Teil ihrer Schulden er­lassen werden sollte.⁴ Damit hätte sich die Vorstellung, dass allein der Kapitalmangel für die Armut verantwortlich ist, als hinfällig erwiesen. Die Schlussfolgerungen für die Beteiligten an der Entwicklungspolitik waren jedoch nur schwach ausformulierte und ebenso schwach um­gesetzte Programme wie z.B. „Nahrung und Bildung für alle“. Der erhoffte Politikwechsel blieb aus (vgl. Nuschler 2005).⁵

Ebenfalls Ende der 60er Jahre erhielten die Dependenztheorien sehr starken Aufschwung, die sich von den oben erwähnten Modernisierungsstrategien abgrenzten. Hierbei wurden die Gründe für Armut und Unterentwicklung nicht auf nationalstaatlicher Ebene gesehen, son­dern es wurden Ursachen im internationalen System dafür verantwortlich gemacht. Für An­hänger dieser Theorie ist die Armut nur eine logische Konsequenz aus der vergangenen kolonialen Ausbeutung. Diese Ausbeutung setzt sich aber in Form einer geringen Einbindung in den Welthandel, der von den westlichen Staaten dominiert wird, für viele ehemalige Kolo­nien fort. Demzufolge waren Abnabelung vom Weltmarkt und ein eigenständiger Ausbau der eigenen Wirtschaft die Hauptziele für Entwicklungsländer (vgl. Sen 2002).

Durch die immer häufiger auftretenden Inflations- und Verschuldungsprobleme in verschie­denen Entwicklungsländern, die mehrheitlich durch staatliche Einflussnahme auftraten, kam in den 80er Jahren ein neues entwicklungspolitisches Konzept auf, das unter dem Namen Washington Consensus⁶ bekannt geworden ist. Theoretische Grundlagen waren bei diesem Konzept unter anderem mehr steuerliche Disziplin, Außenöffnung, Preisliberalisierung im Inland und der Abbau von staatlichen Interventionen und demzufolge eine aktivere Rolle des Privatsektors. Erst durch den Washington Consensus wurden die „Bretton-Wood“- Instituti­onen Weltbank und mit Abstrichen auch der IWF zu entscheidenden Akteuren in der Ent­wicklungspolitik. Diese tragende Rolle beider Akteure machte sich z.B. durch Bedingungen wie Strukturanpassungsprogramme bemerkbar, die Entwicklungsländern, meist mit wenig sichtbaren Erfolg, als Bedingung für Kredite aufgebürdet wurden (vgl. Loewe 2005).

Infolge dieser „Bemühungen“ wurde zum Ende des 20.Jahrhunderts zunehmend sichtbar, dass auch dieses Konzept keinen nachhaltigen Effekt in der Armutsbekämpfung hatte. Es wurde stattdessen sogar von vielen zivilgesellschaftlichen Akteuren als kontraproduktiv ein­gestuft, da das wirtschaftliche Wachstum selbst in Musterländern wie z.B. Bolivien viel ge­ringer ausfiel als anfangs erwartet (vgl. Nuschler 2005). Des Weiteren stieg in vielen Ländern die Armut sogar stark an, da die aufgezwungenen Strukturanpassungsprogramme und Sparmaßnahmen nur halbwegs umgesetzt werden konnten, indem die Ausgaben für das Bil- dungs- und Gesundheitswesen sowie Sozialleistungen drastisch gesenkt wurden. Daneben führte auch die Privatisierung von davor staatseigenen Unternehmen dazu, dass sich die Arbeitslosigkeit erhöhte und damit wieder mehr Menschen in die Armut abrutschten.

3. Ausgangspunkte und Standards für zukünftige Entwicklungsarbeit

3.1 Post-Washington Consensus

Bedingt durch die schlechten Resultate der Strukturanpassungsprogramme zogen die Welt­bankgruppe und der IWF 1999 auf der gemeinsamen Jahrestagung in Washington D.C. Konsequenzen aus den falsch angelegten Entwicklungshilfeprogrammen. Beide Institutionen ersetzten ihre bis dato bestehenden Kreditprogramme durch neue Instrumente. Die Welt­bank durch den Poverty Reduction Support Credit und der IWF durch die Poverty Reduction and Growth Facility. Diese Entscheidung, Ergebnis der Analyse begangener Fehler, wird häufig als Beginn des Post-Washington Consensus verstanden und beruhte auf mehreren Erkenntnissen (vgl. Klingebiel 2005):

1. Es müssen Maßnahmen durch die Entwicklungspolitik erfolgen um breitenwirksameres Wachstum („Pro-Poor Growth“)) sowie eine Umverteilung der Gelder zu ermöglichen.
2. Es gibt keinen Masterplan, der auf alle Regionen gleichermaßen zutrifft, sondern es müssen auch regionale Besonderheiten beachtet werden.
3. Die Zielgruppen und Partnerorganisationen sollen stärker mit eingebunden und zu mehr Eigenverantwortung angehalten werden, da es empirisch belegt ist, dass geringe Akzeptanz und Effektivität durch mangelnden „Ownership⁷ “ entstanden ist.
4. Der politische und organisatorische Handlungsspielraum darf nicht zu stark eingeengt werden (z.B. durch zu strikte Vorgaben), um dem experimentellen Charakter von Um­gestaltungsprozessen gerecht zu werden.
5. Das Konzept Good Governance sollte stärker verfolgt und unterstützt werden.
6. Vorhandene Produktionskapazitäten stärker nutzen und Anreize zur Verbesserung schaffen.

3.2 Poverty Reduction Strategy Papers

Die 1999 von der Weltbank als Instrument zur Armutsbekämpfung entwickelten Poverty Re­duction Strategy Papers (PRSP) dienen mittlerweile als Standardvoraussetzung für die Ver­gabe von Krediten durch den IWF und die Weltbank. Sie waren ursprünglich vorgesehen als Kerninstrumente der Entschuldungs-Initiative „Highly Indebted Poor Countries“ (HIPC).

[...]

¹ Für detaillierte Informationen vgl. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTDEC

² Der GINI-Index ist eine statistische Maßzahl, die angibt, wie gleichmäßig bzw. gerecht Einkommen innerhalb einer Volkswirtschaft verteilt sind.

³ Werte des HDI 2007/08: http://hdr.undp.org/en/media/hdr_20072008_table_1.pdf

⁴ Vollständiger Report von 2007: http://siteresources.worldbank.org/INTWDR2007/Resources/1489782- 1158107976655/overview.pdf

⁵ Auszüge aus dem Pearson-Report: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/EXTARCHIVES/0,,contentMDK:20121526~ pagePK:36726~piPK:36092~theSitePK:29506,00.html

⁶ Detaillierte Informationen: http://info.worldbank.org/etools/bspan/PresentationView.asp?PID=1003&EID=328

⁷ http://www.bmz.de/de/service/glossar/ownership.html