Die Europäisierung des deutschen Verwaltungsrechts; Staatshaftung wegen Verstoßes gegen EG-Recht

Gliederung

Einleitung

A. Fälle der unmittelbaren Anwendbarkeit
I. Fristgerechte Umsetzung von Richtlinien durch einen Mitgliedstaat
II. Der Mitgliedstaat hat die Richtlinie umgesetzt
1. Die Frist läuft noch
2. Fristablauf
a) Unbestimmte Bestimmungen, weiter Ermessenspielraum
b) Unbedingte und bestimmte Vorschriften

B. Das Francovich-Urteil
I. Gegenstand des Urteils
II. Voraussetzungen einer Mitgliedstaatlichen Entschädigungshaftung
III. Hintergrund
IV. Rechtsgrundlage
1. Rechtsgrundlagen, die der EuGH heranzieht
a) effet utile
b) Art 288 II EGV
c) Art 10 EGV
d) Wesen des EWGV
2. Auffassungen der Literatur
a) Art 6 EMRK
b) Art 10 EGV
c) Haftungsanspruch contra legem erfolgt
d) Auswertung
3. Ausgestaltung
a) „hinreichend genau bestimmt“
b) „hinreichend qualifizierter Verstoß“
c) „subjektives Recht“
4. Gemeinschaftsrechtlicher Anspruch oder nationaler Anspruch
a) gemeinschaftsrechtlich fundierter Staatshaftungsanspruch
b) Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Schaffung eines nationalen Anspruchs
c) dualistische Konzeption
d) europarechtskonforme Auslegung der nationalen Institute
e) Auswertung

C. Das Urteil Brasserie du Pêcheur / Factortame
I. Gegenstand der Urteile Seite19
1. Brasserie du Pêcheur
2. Factortame
3. Zusammenfassung, konkrete Fragestellung
II. Die Entscheidung des EuGH
III. Kritik gegen die Haftung für legislatives Unrecht
1. BGH und ein Teil der Literatur
2. Auswertung
IV. Notwendigkeit eines Haftungsanspruchs

D. Das Lomas-Urteil
I. Gegenstand des Urteils
II. Entscheidung des EuGH
III. Reaktionen der Literatur
1. Theorie der Unzulässigkeit einer Prüfung und Verwerfungsbefugnis der Verwaltung
2. Theorie des Prüfungsrechts ohne Verwerfungspflicht
3. Theorie der vollen Überprüfungs- und Verwerfungspflicht
IV. Auswertung
1. Primärrecht
2. Sekundärrecht

E. Anwendbare deutsche Haftungsinstitute für den Staatshaftungsanspruch
I. Amtshaftung gem. Art 34 GG und § 839 BGB
1. Zulässigkeit
a) Zuständigkeit
aa) deutsche Gerichtsbarkeit
bb) ordentlicher Gerichtsweg
cc) sachliche, örtliche, funktionelle Zuständigkeit
b) Die Parteien
aa) Parteifähigkeit
bb) Prozessfähigkeit
c) Der Streitgegenstand
aa) Keine Rechtshängigkeit
bb) Keine materiell rechtskräftige Entscheidung in der Streitsache
cc) Rechtsschutzinteresse
aaa) deutsche Schutznormtheorie
bbb) gemeinschaftsrechtliche Anforderungen, subjektives Recht
2. Begründetheit
a) Ausübung eines öffentlichen Amtes
b) Verletzung einer drittschützenden Amtspflicht
aa) Amtspflichtverletzung
bb) drittschützende Amtspflicht
aaa) normatives Unrecht
bbb) richtlinienkonforme Deutung des nationalen Rechts
ccc) Haftung für administratives Unrecht
c) evidente Pflichtverletzung
d) Verschulden
e) Schadenseintritt
aa) entgangener Gewinn
bb) Zinsen
f) Kausalität
g) Subsidiaritätsklausel
h) Mitverschulden
aa) § 839 III BGB
bb) § 254 BGB
cc) Rechtsvergleichung, Auswertung
i) Haftender Hoheitsträger
j) Spruchrichterprivileg
k) Behörden als Anspruchsberechtigte
l) Verjährung
3. Rechtfertigung
a) allgemeine Umsetzungsprobleme
b) Spezielle Umsetzungsprobleme
c) tu-quoque-Einwand
II. Der enteignungsgleiche Eingriff gem. §§ 74, 75 Einl. PrALR Begründetheit
1. konkrete vermögenswerte Rechtsposition
2. hoheitliche Maßnahme
a) Haftung für legislatives Unrecht
b) Haftung für administratives Unrecht
3. Unmittelbarer Eingriff
4. Eingriffshandlung und Erfolg müssten rechtswidrig sein
5. Sonderopfer
6. Anwendbarkeit der §§ 254 und 839 BGB
7. Entschädigungsverpflichteter
III. Die Aufopferung gem. §§ 74, 75 PrALR 1794
1. Nichtvermögenswertes Recht
2. Hoheitlicher Eingriff
3. Unmittelbarkeit des Eingriffs
4. Rechtmäßiger Eingriff / Rechtswidriger Eingriff
5. Gemeinwohlbezogenheit des Eingriffs
6. Sonderopfer
7. Vermögensschaden
8. Kausalität
9. Kein Mitverschulden
10. Keine Verjährung
11. Entschädigungsverpflichteter
IV. Der Folgenbeseitigungsanspruch (aus dem im Einzelfall betroffenen Grundrecht)
1. Hoheitlicher Eingriff
2. Fortdauernder rechtswidriger Zustand
3. Rechtsgrundlosigkeit des rechtswidrigen Zustands
4. Zurechenbarkeit des rechtswidrigen Zustands
5. Beeinträchtigung eines subjektiven Rechts
6. Möglichkeit und Zumutbarkeit der Folgenbeseitigung
7. Mitverschulden

F. Gemeinschaftsrechtlicher Haftungsanspruch
I. Beamter im haftungsrechtlichen Sinn
II. Schutznormverletzung
III. Hinreichend qualifizierter Rechtsverstoß
IV. Schadenseintritt
V. Kausalität
VI. kein Haftungsausschluss
VII. Mitverschulden
VIII. Ersatz
IX. Anspruchsgegner
X. Verjährung

Die mitgliedstaatliche Haftung wegen Verstoßes gegen das EG-Recht

Einleitung:

Den Grundbaustein für die heutige Existenz einer An-spruchsgrundlage des Bürgers gegen den Staat bei nicht rechtzeitiger Umsetzung von Richtlinien legte der EuGH 1991 im Francovich – Urteil^[1]. Daraus geht hervor, dass im Falle einer nicht erfolgten Richtlinienumsetzung der dadurch Schaden er-leidende Bürger seine Rechte direkt aus der Richtlinie ziehen kann, um bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen vom Staat Schadensersatz verlangen zu können. Während früher die Richt-linienbestimmungen den nationalen Gesetzgebern noch weite Gestaltungsspielräume ließen, werden jetzt mit fortschreitender Integration die Richtlinienregelungen immer detaillierter, kon-kreter und bestimmter und sind so gefasst, dass sie sogar teil-weise direkt Rechte für den Marktbürger ausgestalten^[2]. Den Mit-gliedstaaten bleibt oft nur noch die Entscheidung über die Wahl der Rechtsform, in der die Transformation erfolgen soll, aber keinerlei Optionen hinsichtlich des zu erreichenden Zieles^[3]. Die Konsequenz hieraus ist eine immer längere Zeitspanne zwischen Richtlinienerlass und innerstaatlicher Transformation^[4]. Dass die Mitgliedstaaten die Richtlinien aber nicht oder nur unzureichend umsetzen, wollte der EuGH in seinem Francovich-Urteil entge-gentreten. Uneinigkeit besteht in der Literatur darüber, welche Haftungsgrundlage dieser Staatshaftungsanspruch haben soll. Der EG-Vertrag sieht eine Haftung der Staaten nicht vor^[5] – le-diglich Art 288 II EG lässt die Gemeinschaft insgesamt haften. Darin liegt ein weiterer Ansatzpunkt für die Literatur, an der Kompetenz des EuGH für seine im Francovich-Urteil ge-troffenen Entscheidung zu zweifeln: Die Meinungen reichen vom Vorwurf unzulässiger Rechtsfortbildung^[6] bis hin zum Ver-ständnis der Notwendigkeit einer solchen Haftung mit daraus re-sultierender Akzeptanz der vom EuGH gewählten Rechts-grundlagen^[7]. Zudem gehen die Meinungen darüber auseinander, ob es sich um ein nationales Haftungsinstitut handelt das ge-meinschaftsrechtskonform auszulegen ist^[8], oder ob es sich um einen gemeinschaftsrechtlichen Anspruch mit eigenen Voraus-setzungen handelt^[9]. Auch über die Kriterien des deutschen Rechts wird gestritten, die für den Anspruch nicht umgesetzter Richtlinien übernommen werden können: Wann verjähren die Ansprüche, findet § 839 BGB in allen seinen Voraussetzungen Anwendung und wie ist das Mitverschulden nach § 254 BGB zu behandeln. Der EuGH gab daher Anhaltspunkte dafür, ob ein in-nerstaatliches Gesetz angewendet werden kann. Zudem hat er im Zusammenhang mit der Nichtumsetzung von Richtlinien die Haftung auch für legislatives Unrecht befürwortet, was in Deutschland z.T. auf starken Widerstand gestoßen ist.

Aufgabe dieser Seminararbeit ist es, Klarheit in diese recht undurchsichtige Materie zu bringen, indem die wichtigsten Urteile im Hinblick auf die Staatshaftung untersucht, die Reaktionen der Literatur aufgezeigt und Schlussfolgerungen für Ansprüche des Bürgers daraus gezogen werden.

Definition:

Die ungeschriebene, gemeinschaftliche und außervertragliche Staatshaftung der Mitgliedstaaten meint das Einstehenmüssen der Mitgliedstaaten für die Erfüllung ihrer eigenen gemein-schaftsrechtlichen Verpflichtungen gegenüber dem Bürger^[10].

A. Für welche Fälle stellt sich das Problem der unmittelbaren Anwendbarkeit?

I. Die Richtlinie wurde von dem Mitgliedstaat, dessen Gerichte oder Behörden sie anwenden sollen, nicht rechtzeitig umgesetzt. Dieser Fall ist unproblematisch. Die Richtlinie wird in der Fassung des nationalen Umsetzungsgesetzes Teil des nationalen Rechts und ist somit voll anwendbar auf alle Rechtsbeziehungen zwischen Staat und Bürger (vertikale Wirkung der Richtlinie), sowie zwischen einzelnen Bürgern (horizontale Wirkung)^[11]. So kann sich z.B. jeder britische Bürger seit Umsetzung der Daten-schutzrichtlinie 95/46/EG^[12] von 1995 durch britisches Gesetz gegenüber nationalen Behörden und anderen Bürgern auf die Anforderungen dieser Richtlinie im Umgang mit personen-bezogenen Daten berufen.

II. Falls der betreffende Staat die Richtlinie umgesetzt hat, sind 2 Alternativen zu trennen:

1. Die Umsetzungsfrist läuft noch. Hier ist an eine unmittelbare Wirkung nicht zu denken, da das einzelstaatliche Umsetzungs-gesetz noch aussteht und dem Mitgliedstaat noch Zeit zum Er-lass dieses Gesetzes verbleibt^[13]. In der Praxis können die na-tionalen Gerichte das veraltende Recht schon „im Lichte der Richtlinie“ auslegen. So hat der BGH^[14] seine Rechtsprechung zum Verbot vergleichender Werbung gelockert, obwohl die Um-setzungsfrist für die einschlägige Richtlinie^[15] noch bis April 2000 lief.

2. Die Umsetzungsfrist ist schon abgelaufen, der Mitgliedstaat hat die Richtlinie jedoch entweder noch gar nicht oder nicht inhaltsgetreu umgesetzt.

a) Die Bestimmungen der Richtlinie, auf die sich ein Bürger oder Unternehmen beruft, sind unbestimmt oder lassen einen sehr weiten Umsetzungsspielraum. Dann ist die Richtlinie nicht unmittelbar anwendbar^[16].
b) Sind die Vorschriften der Richtlinie unbedingt und so genau bestimmt, dass sie dem einzelnen Marktbürger einen konkreten Rechtsanspruch verleihen, so ist die Richtlinie nach Auffassung des EuGH unmittelbar anwendbar, wenn sie die den Bürger be-günstigen^[17]. Den Bürger belastende Richtlinien können nie un-mittelbare Anwendung finden^[18]. Eine nicht ordnungsgemäße Umsetzung könne jedenfalls nicht selbst Verpflichtungen für einen einzelnen begründen - eine belastende Richtlinienbe-stimmung könne daher nicht gegenüber einer Einzelperson in Anspruch genommen werden^[19].

Im Fall Kolphinghuis hatte ein holländischer Gastwirt kohlen-säureversetztes Leitungswasser als Mineralwasser ausgeschenkt. Dies widersprach der Richtlinie 80/777, die vorschreibt, dass als Mineralwasser nur Wasser vermarktet werden darf^[20]. Obwohl der Ausschank nach dem noch nicht angepassten holländischen Strafrecht straflos war, klagte die Staatsanwaltschaft den Gastwirt wegen Verstoßes gegen die Richtlinie an. Der EuGH lehnt eine Direktwirkung ab, weil der verbindliche Charakter der Richtlinie nur für den Mitgliedstaat und nicht für einzelne gelte. Ein Staat dürfe einen Bürger aufgrund einer Richtlinie nicht belangen, wenn er sie selbst noch nicht umgesetzt hat^[21]. Als Gründe für dieses Ergebnis nannte er Rechtssicherheit, die ge-fährdet wäre, wenn der Bürger sich an nationalem Recht nicht erkennen kann, welche Kriterien er erfüllen muss, und das Rückwirkungsverbot^[22], das nicht gewahrt werden könnte, wenn die Richtlinie in nationales Recht umgesetzt würde, nachdem der Staat seine Ansprüche gegen seine Bürger geltend gemacht hat. Auch generell wird eine unmittelbare Wirkung belastender Richtlinien abgelehnt^[23].

B. Das Francovich-Urteil

I. Gegenstand des Urteils

Die Pretura Vicenza (Rs C-6/90) und die Pretura Bassano del Grappa (Rs C-9/90) haben gem. Art. 177 EWGV mehrere Fragen nach der Auslegung des Art. 189 III EWGV und der Richtlinie 80/987/EWG des Rates vom 20. 10. 1980 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers^[25] zur Vorabentscheidung vorgelegt. Diese Fragen stellen sich in Rechtsstreitigkeiten zwischen Andrea Francovich, Danila Bonifaci u. a. und der Italienischen Republik. Durch die Richtlinie 80/987/EWG soll den Arbeitnehmern auf Gemeinschaftsebene ein Mindestschutz bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers unbeschadet der in den Mitgliedstaaten bestehenden günstigeren Bestimmungen gewährleistet werden. Zu diesem Zweck sieht die Richtlinie insbesondere spezielle Garantien für die Befriedigung nichterfüllter Ansprüche der Arbeitnehmer auf das Arbeitsentgelt vor. Nach Art. 11 hatten die Mitgliedstaaten innerhalb einer Frist, die am 23. 10. 1983 ablief, die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um der Richtlinie nachzukommen. Da die Italienische Republik dieser Verpflichtung nicht nachkam, stellte der Gerichtshof^[26] fest, dass sie gegen den EWG-Vertrag verstoßen hat. Andrea Francovich, der Kl. der Rechtssache C-6/90, hatte für eine Firma in Vicenza gearbeitet, aber nur gelegentlich Vorschüsse auf seinen Lohn erhalten. Seiner Klage vor der Pretura Vicenza auf Zahlung von rund 6 Mio. Lire wurde stattgegeben. Eine Zwangsvollstreckung blieb erfolglos. In der Rechtssache C-9/90 erhoben Frau Danila Bonifaci und 33 andere Arbeitnehmerinnen vor der Pretura Bassano del Grappa Klage auf Zahlung rückständigen Lohns. Zum Zeitpunkt der Auflösung der Arbeitsverhältnisse hatte die Kl. Anspruch auf einen Betrag von mehr als 253 Mio. Lire gegen ihre in Konkurs geratene Firma. Mehr als fünf Jahre nach dem Konkurs hatten sie noch kein Geld erhalten. Der Konkursverwalter hatte ihnen mitgeteilt, dass eine auch nur quotenmäßige Verteilung an sie völlig unwahrscheinlich sei. Die Kl. erhoben deshalb gegen die Italienische Republik Klage mit dem Antrag, die Bekl. angesichts ihrer Verpflichtung zur Anwendung der Richtlinie 80/987/EWG ab dem 23. 10. 1983 zu verurteilen, das ihnen zustehende rückständige Arbeitsentgelt, zumindest in Höhe der letzten drei Monatslöhne (nur Rs. C-9/90), zu zahlen, hilfsweise, ihnen Schadensersatz zu leisten. Die nationalen Gerichte haben daher dem Gerichtshof mehrere in beiden Rechtssachen identische Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt. Dieser hat wie aus dem Tenor ersichtlich entschieden.^[24]

II. Der EuGH legte 1991 in diesem Urteil die Voraussetzungen für die mitgliedstaatliche Entschädigungshaftung gegenüber seinen Bürgern fest.

- Das Ziel, das die Richtlinie vorschreibt, muss die Verleihung von Rechten an den einzelnen beinhalten.
- Zudem müsste ein hinreichend qualifizierter Rechtsverstoß seitens des Staates gegeben sein.
- Zwischen Verstoß und eingetretenem Schaden müsste ein Kausalitätsverhältnis bestehen.

Zur weiteren Sicherung der Rechte der Bürger der Mitgliedstaaten, bestimmte der EuGH zusätzlich, dass die Voraussetzungen des nationalen Rechts weder ungünstiger sein dürfen, als bei ähnlichen Klagen, die nur nationales Recht betreffen noch dürfen sie so ausgestaltet sein, dass die Erlangung der Entschädigung unmöglich oder erheblich erschwert ist.

III. Hintergrund des Urteils

Der Grund, weshalb der EuGH dieses Urteil fällte wird erkennbar, wenn man die Frage der Konsequenz für Verstöße gegen mitgliedstaatliche Pflichten beantwortet. Zunächst wird ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet gem. Art 226 EG. Hier entscheidet der EuGH auf Antrag der Kommission oder eines Mitgliedstaates darüber, ob ein anderer Mitgliedstaat seine Vertragspflicht gem. Art 249 III EG, Art 10 EG verletzt hat und es ergeht ein Feststellungsurteil^[27]. Diese Methode ist jedoch wenig effektiv, da keine ausreichenden Sanktionen gegeben werden können^[28]. Bei Francovich beispielsweise war bereits am 2.2.1989 im Vertragverletzungsverfahren ein Vertragsbruch Ita-liens festgestellt worden und nichts passierte^[29]. Seit 8 Jahren hatte Italien die Umsetzung der fraglichen Richtlinie verzögert. Die auf ein Feststellungsurteil beschränkte Verurteilung im Jahr 1989 blieb ebenfalls erfolglos und führte zur Einleitung eines weiteren Vertragsverletzungsverfahrens, jetzt wegen Nicht-befolgung eines Urteils des EuGH. Dies erklärt das Bestreben des Gerichtshofs, das Sanktionsdefizit durch weitere Instru-mente auszugleichen^[30]. Solange keine ausreichenden Sanktionen verhängt werden können, wird die Situation dieselbe bleiben: Die Mitgliedstaaten überschreiten gesetzte Fristen um mehrere Jahre und in zunehmendem Maße werden auch EuGH-Urteile nicht mehr vollzogen^[31]. Die Folge sind Ungleichheiten in der faktischen Geltung des Gemeinschaftsrechts und gravierende Wettbewerbsverzerrungen^[32], obwohl das Recht der Mitglied-staaten einander angeglichen werden soll. Den Bürgern entste-hen Schäden, die nicht ersetzt verlangen können. Die praktische Wirksamkeit einer Richtlinie würde folglich erheblich be-einträchtigt, wenn es jeder Mitgliedstaat in der Hand hätte, den Eintritt der Rechtswirkungen dadurch zu verzögern, dass er mit der Umsetzung in innerstaatliches Recht wartet. Deshalb hat der EuGH die unmittelbare Wirkung der Richtlinien nach Ablauf der Umsetzungsfrist bejaht^[33]. Liegen die Voraussetzungen der unmittelbaren Wirkung nicht vor, dann ist Schadensersatz we-gen nicht rechtzeitiger Umsetzung zu gewähren^[34]. An das Ver-waltungsrecht gebunden sind sowohl der Bund, die Länder, die Kommunen und andere Körperschaften aber auch Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie sonstige mehr oder weniger verselbständigte Verwaltungseinheiten^[35]. Die Mitglied-staaten dürfen sich nicht auf Koordinationsschwierigkeiten oder Reibungsverluste infolge ihrer internen Verwaltungs-organisation exculpieren^[36]. Notfalls muss die Bundesregierung ihre Aufsichtsmittel gegenüber den Ländern bis hin zum Bun-deszwang einsetzen, um einen ordnungsgemäßen Gemein-schaftsrechtsvollzug sicherzustellen^[37].

IV. Rechtsgrundlage

Uneinigkeit herrscht weiterhin diesbezüglich, ob und wenn ja, welche Rechtsgrundlage für den vom EuGH kreierten Staatshaftungsanspruch in Frage kommt, da das Gemeinschafts-recht selbst enthält keinen Staatshaftungsanspruch enthält, der die Mitgliedstaaten verpflichtet^[38]. Art 288 II EGV sieht zwar eine außervertragliche Haftung der Gemeinschaft für Schäden vor, die durch Gemeinschaftsorgane verursacht wurden, eine entsprechende Vorschrift für Verstöße der Mitgliedstaaten gegen das Gemeinschaftsrecht fehlt aber^[39].

1. Der EuGH selbst stützt sich auf 4 Haftungsgrundlagen^[40].

a) Zunächst führt er den effet utile in Verbinung mit dem Individualrechtsschutz mit der Begründung an, die volle Wirk-samkeit der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen würde be-einträchtigt und der Schutz der durch sie begründeten Rechte ge-mindert, wenn der einzelne nicht die Möglichkeit hätte, für den Fall eine Entschädigung zu erlangen, dass seine Rechte durch einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht verletzt werden, der einem Mitgliedstaat zuzurechnen ist^[41].
b) Im Francovich-Urteil nannte der EuGH Art 288 II EGV zwar noch nicht^[42], wohl aber in seinem seiner Nachfolgeurteile.
c) Art 5 EWGV (jetzt Art 10 EGV), wonach der Rechtsschutz der Bürger den nationalen Gerichten nach dem Grundsatz der Mitwirkungspflicht nach den Voraussetzungen der innerstaat-lichen Rechtsordnung obliegt, wird ebenso als Haftungsbegrün-dung herangezogen^[43].
d) Letztlich stellt der EuGH darauf ab, dass die Haftung aus dem Wesen der mit dem EWG- Vertrag geschaffenen Rechtsordnung folgt^[44].

2. Auffassungen der Literatur

a) Streinz will die Haftungsgrundlage aus dem Institut der Amts-haftung iVm Art 6 EMRK ziehen, den er auch für das Verwal-tungsrecht anwendbar hält^[45]. Art 6 gewährleistet eine ange-messene Verfahrensdauer, gibt institutionelle, prozedurale und materiell-rechtliche Gewährleistungen^[46]. Aus dem Urteil vom 17.01.1070 EGMR Series A 11 Nr.25, das feststellte, dass eine Instanz den Anforderungen des Art 6 entsprechen muss, schließt Streinz die Folgerung, dass die Staaten wegen des Gestaltungs-spielraums zur Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes im Ergebnis verpflichtet seien^[47].

b) Eine andere Ansicht sieht in Art 10 EGV das Anspruchs-institut der deutschen Staatshaftung^[48].

c) Nach anderer Auffassung ist das mitgliedstaatliche Haftungs-institut des EuGH contra legem erfolgt^[49]. Art 288 II EGV kom-me als Rechtsgrundlage nicht in Betracht, da hiernach nur Schä-den nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die den Rechts-ordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind von der Ge-meinschaft ersetzt werden. Eine Haftung einer der Mitglied-staaten sei demnach nicht vorgesehen. Aus der bloßen Existenz der gemeinschaftsrechtlichen Haftung ließe sich jedenfalls noch keine Haftung der Mitgliedstaaten herleiten^[50]. Die gemein-schaftsrechtlich begründete Haftung der Mitgliedstaaten beruhe daher auf Richterrecht^[51].

Zudem wolle Art 288 II EGV auch nicht Ansprüche von Bür-gern gegen ihre Staaten gewähren, sondern eine Gesamthaftung aller Staaten gemeinsam festlegen. Das Prinzip der Gemein-schaftstreue, auf das der EuGH verweist, kenne als Berechtigte und Verpflichtete die Mitgliedstaaten und nicht die den einzel-nen Marktbürger^[52]. Vor allem sei dort keine Rede von Scha-densersatz. Der EuGH betreibe Rechtsschöpfung indem er einen Staatshaftungsanspruch kreiert, der in dieser Form im EWGV nicht enthalten ist^[53]. Richtlinien sollten dem nationalen Gesetz-geber ein letztes Vetorecht erhalten^[54]. Darüber hinaus habe der deutsche Gesetzgeber keine Kompetenz gem. Art 24 I GG (Art 23 n.F.) an die EWG übertragen, die es dem EuGH erlaubt, einer Richtlinie Verordnungswirkung zu geben; eine unmittelbare Wirkung der Richtlinie sei deshalb nicht von Art 24 I GG (Art 23 n.F.) gedeckt^[55].

Auch Art 10 EGV könne nicht Rechtsgrundlage sein. Nach sei-nem Wortlaut haben die Mitgliedstaaten alle Maßnahmen zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht zu treffen. Bestehende Pflichten der Mitgliedstaaten sollen damit bestätigt und verstärkt werden, jedoch ohne neue primäre Ver-tragspflichten zu begründen^[56].

Schließlich wird kritisiert, dass der EuGH nicht darauf eingeht, ob die unvollkommenen Sanktionsmechanismen die durch das Urteil ausgeglichen werden sollten, ein Regelungsdefizit des EWGV sind, oder eine Regelungslücke, sondern schlicht sagt: Die Gemeinschaftsrechtsordnung stellt eine geschlossene auf Lückenlosigkeit ausgelegte, der Intention nach perfekte Rechts-ordnung dar^[57]. Eine Lücke sei aber nach allgemeinem Ver-ständnis eine planwidrige Unvollständigkeit des Regelungs-systems – Sanktionsdefizite könnten bewusst in Kauf genom-men sein und als Regelungsdefizit wäre das dann Aufgabe des Gesetzgebers sie zu füllen; damit greife der EuGH in die Regelungskompetenz der Mitgliedstaaten ein^[58].

d) Auswertung: Gegen dieses Urteil könnte der entgegen-stehende Wille der Mitgliedstaaten sprechen: Zu einer vom EuGH vorgeschlagenen Staatshaftung im Falle der Verletzung gemeinschaftsrechtlicher Pflichten fanden sie sich nicht bereit^[59]. Daher hat der EUV jetzt eine Pauschalstrafe für den Fall vor-gesehen, dass ein Mitgliedstaat einem Urteil nicht nachkommt. Auch das Nichtaufgreifen der Problematik im Zuge der Ver-handlungen zum Unionsvertrag von Maastricht spricht für eine Akzeptanz der Frankovich-Entscheidung bei den Mitglied-sstaaten^[60]. Etwas anderes kann auch nicht aus der Aufnahme einer Sanktionsmöglichkeit in Art 228 II EGV geschlossen wer-den^[61]. Die Bestimmung, die vorsieht, dass bei Nichtbefolgen eines EuGH-Urteils ein Pauschalbetrag oder ein Zwangsgeld verhängt werden kann, wurde erst nach dem Francovich-Urteil in den EG-Vertrag eingefügt, war aber bereits in dem vor die-sem Urteil vorgelegten ersten Vertragsentwurf enthalten^[62]. Dazu kommt, dass Pauschalbetrag und Zwangsgeld einem anderen Zweck dienen als ein Staatshaftungsanspruch^[63]. Während die Sanktion des Art 228 II EGV die Respektierung der Urteile des EuGH sicherstellen soll, bezweckt der Staatshaftungsanspruch den Ausgleich individueller Schäden^[64]. Hätten die Vertrags-parteien zum Ausdruck bringen wollen, dass sie die Fracovich-Entscheidung überflüssig machen wollen, so hätten sie es deut-licher getan: 1990 wurde durch eine Protokollerklärung zu Art 119 EGV (141 EGV n.F.) im Zusammenhang mit dem Ab-schluss des Unionsvertrages die Barber-Entscheidung korrigiert^[65].

Zu den integralen Elementen der Rechtsgemeinschaft gehört der Schutz der Rechte des Bürgers und die Wiederherstellung ma-terieller Gerechtigkeit nach einer Rechtsverletzung^[66]. Die Staats-haftung dient nicht primär der Sanktion von objektiven Rechts-verstößen, sondern dem Ausgleich von Rechtsverstößen mittels ergänzender Restitution oder Kompensation iSe wiedergut-machenden Individualrechtsschutzes^[67]. Außerdem geht es den Mitgliedstaaten meist weniger um die völlige Ablehnung eines europäischen Staatshaftungsanspruchs, als vielmehr um eine klare Konturierung und angemessene Eingrenzung der be-stehenden Ansprüche^[68] und dem wird der EuGH gerecht, indem er verlangt, dass das betreffende Gemeinschaftsrecht dem ein-zelnen ein subjektives Recht verleihen und hinreichend bestimmt sein muss. So haben es die Mitgliedstaaten, die gem. Art 249 EGV bei der Entstehung jeder Richtlinie im Rat mit-wirken, selbst in der Hand, wie weit sie gehen möchten.

[...]

---

^[1] EuGH Rs. C-6/90 und C-9/90, Francovich, Slg. 1991, I-5357-5418.

^[2] Pieper in DVBl 1990, 684, 685.

^[3] Pieper in DVBl 1990, 684, 685.

^[4] Pieper in DVBl 1990, 684, 685.

^[5] Böhm in JZ 1997, S. 53, (54); Nettesheim in DÖV 1992, S. 999, (1000).

^[6] Rupp, Anmerkung zum Beschluss des BVerfG vom 8.4.1997 in JZ 1988, S.194, (195).

^[7] Hidien, Staatshaftung; S. 15.

^[8] Hailbronner in JZ 1992, S. 284, (284); Streinz in Jura 1995, S. 6, (10); Maurer in FS Boujong, S. 599, (599); Schoch in FS Maurer S. 759, (772); ders. in Jura 2002, S.837, (840); Nettesheim in DÖV 1992, S. 999, (1000).

^[9] Hidien, Staatshaftung, S. 16f.; Detterbeck in AöR 2000, S. 202, (228).

^[10] Hidien Staatshaftung S. 26.

^[11] Schäfer, Europarecht, S. 103.

^[12] EGABl Nr. L 281 vom 23.11.1995, S. 31. Die Richtlinie war bis zum 24.10.1998 umsetzen, Deutschland hat diese Frist versäumt.

^[13] Schäfer, Europarecht, S. 104

^[14] BGH in EuZW 1998, S. 474, (474).

^[15] Richtlinie 80/450/EWG vom 10.09.1984 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über irreführende Werbung, geändert durch die Richtlinie 97/55/EG vom 06.10.1997, EGABl Nr. L 250 vom 19.09.1984, S. 17 und L 290 vom 23.10.1997, S. 18.

^[16] Schäfer, Europarecht, S. 104.

^[17] Schäfer, Europarecht, S. 104.

^[18] EuGH Rs. 80/86, Strafverfahren gegen Kolphingius Nijmegen BV, Slg. 1987, S. 3969 (3986, Tz. 10).

^[19] EuGH Rs. 152/84, Marshall / Area Heath Authority, Slg. 1986, S. 723, (748f., Tz. 47, 48, 49); Winter in DVBl 1991, S. 657, (657).

^[20] Winter in DVBl 1991, 657 (659).

^[21] EuGH Rs. 80/86, Strafverfahren gegen Kolphingius Nijmegen BV, Slg. 1987, S. 3969 (3985).

^[22] Streinz, Europarecht § 5 Rdnr. 400.

^[23] EuGH Rs. 152/84, Marshall / Area Health Authority, Slg. 1986, S. 723 (749 Tz. 48).

^[24] EuGH Rs. C-6/90 und C-9/90, Francovich, Slg. 1991, 5357-5418.

^[25] ABlEG Nr. L 283, S. 23

^[26] EuGH Slg 1989, Kommission / Italien, Rs. 22/87, S. 143-172.

^[27] Maurer, FS Boujong, S. 591, (592).

^[28] Maurer, FS Boujong, S. 591, (592).

^[29] EuGH Kommission/Italien, Rs. 22/87, Slg 1989, S. 143, (172, Tz. 38).

^[30] Streinz in Jura 1995, 6, (9).

^[31] vgl. 7. Jahresbericht an das europäische Parlament über die Kontrolle und Anwendung des Gemeinschaftsrechts in EuZW 1991, 194, (194).

^[32] Hailbronner in JZ 1992, 284, (285).

^[33] Maurer, FS Boujong, S. 591. (592).

^[34] Maurer, FS Boujong, S. 591, (593).

^[35] EuGH Rs. 31/87, Beentjes, Slg. 1988, S. 4635, 4655; EuGH Rs. C-8-88, Deutschland / Kommission, Slg. 1990, I- 2321 (I-2359); EuGH Rs C-213/90, Asti, Slg 1991, I-3509 (I- 3531).

^[36] Kahl, Die Verwaltung S. 350, (351).

^[37] Kahl, Die Verwaltung S. 350, (351).

^[38] Nettesheim in DÖV 1992, S. 999, (1000).

^[39] Böhm in JZ 1997, S. 53, (54).

^[40] EuGH Rs. C-6/90 und C-9/90, Francovich, Slg. 1991, I-5357ff.; Maurer, allg. VerwR § 31 Rdnr. 5.

^[41] EuGH Rs. C-6/90 und C-9/90, Francovich, Slg. 1990 1991, I-5357, (I-5414 Tz. 33); Maurer, FS Boujong, S. 591, (593).

^[42] Schlussanträge Mischo in EuGH Rs. C-6/90 und 9/90, Francovich, Slg. 1991, I-5357, (I-5386 Tz. 50)

^[43] EuGH Rs. C-6/90 und C-9/90, Francovich, Slg. 1991, I-5353, (I-5414 Tz. 36).

^[44] EuGH Rs. C-6/90 und C-9/90, Francovich, Slg. 1991, I-5353, (I-5414 Tz. 35).

^[45] Streinz in VVDStRL 61, S. 300, (306).

^[46] Streinz in VVDStRL 61, S. 300, (307/308).

^[47] Streinz in VVDStRL 61, S. 300, (312).

^[48] Streinz in VVDStRL 61, S. 304, (313); Schockweiler, responsabilité, in RDTE 1992, S. 46.

^[49] Rupp, Anm. zum Beschluss des BVerfG vom 8.4. 1987 in JZ 1988 194, (195).

^[50] Hidien Staatshaftung S. 13.

^[51] Schoch in FS für Maurer S. 759, (759).

^[52] Ossenbühl in DVBl 1992, 993, (995).

^[53] Ossenbühl in DVBl 1992, 993, (995).

^[54] Börner Festschrift für Kegel, 1987, S. 57, (57).

^[55] BFHE 142, 383, 388.

^[56] Rupp, Anmerkung zum Beschluss des BVerfG vom 8.4 1987 in JZ 1988, S. 194, (195).

^[57] Ossenbühl in DVBl 1992, 993, (995).

^[58] Ossenbühl in DVBl 1992, 993, (995).

^[59] Bull EG Nr. 9/1975, S. 19.

^[60] Böhm in JZ 1997, 53, 55, FN 23.

^[61] Böhm in JZ 1997, S. 53, (55), FN 23.

^[62] Böhm in JZ 1997, S. 53, (55), FN 23.

^[63] Böhm in JZ 1997, S. 53, (55), FN 23.

^[64] Böhm in JZ 1997, S. 53, (55), FN 23.

^[65] EuGH Rs. C-262/88, Barber, Slg. 1990, I-1889-1958; Böhm in JZ 1997, S. 53, (55), FN 23.

^[66] Hidien Staatshaftung S. 15.

^[67] Hidien Staatshaftung S. 15.

^[68] Böhm in JZ 1997, 53, 55, FN 23.