Lobbying in der Europäischen Union

GLIEDERUNG:

1. EINLEITUNG
1.1.Fragestellung
1.2.Stand der Forschung
1.3.Methode

2. DIE EUROPÄISCHE UNION
2.1. Institutionelles System
2.2. Politikzyklus
2.3. Dynamisches Mehrebenensystem
2.4. Demokratiedefizit
2.5. Politiknetzwerke
2.6. Legitimationsgewinne durch Partizipation organisierter Interessen

3. INTERESSENVERMITTLUNG UND INTERESSENGRUPPEN
3.1. Interessenvermittlung
3.1.1. Arten und Funktionen der Interessenvermittlung
3.1.2. EU-Demokratisierung durch Interessenvermittlung
3.1.2.1. Zivilgesellschaftliche Interessenvermittlung
3.1.2.2. Verbandliche Interessenvermittlung
3.2.Interessengruppen
3.2.1. Definition, Funktionen, Typologie und Adressaten
3.2.2. Mitgliedschafts- und Einflusslogik
3.2.3. Faktoren der Durchsetzungskraft von Interessengruppen
3.2.4. Interessengruppenbeteiligung im politischen Prozess

4. LOBBYING
4.1.Definition und Arten des Lobbyings
4.2.Funktionen
4.2.1. Monitoring
4.2.2. Beurteilung und Bewertung
4.2.3. Einflussnahme
4.3.Lobbying als Tausch
4.3.1. Rahmenbedingungen des Lobbying-Prozesses
4.3.2. Kategorien von Tauschgütern und die Zufriedenstellung von Politikern und Beamten
4.4.Notwendigkeit von Lobbying bei der Europäischen Union
4.4.1. Bedeutende Gewinn- und Verlustmöglichkeiten
4.4.2. Wachsende Dynamik
4.4.3. Hohe Komplexität

5. LOBBYING IM POLITIKFELD UMWELT
5.1.Das Politikfeld Umwelt
5.1.1. Entwicklung europäischer Umweltpolitik
5.1.2. Die umweltpolitischen Ziele und Prinzipien
5.1.3. Die gemeinsamen Instrumente
5.2.Die Umweltverbände
5.2.1. Die in Brüssel vertretenen Umweltgruppen – zwischen bürgerlicher Partizipation und Lobbyismus
5.2.1.1. Das Europäische Umweltbüro (EEB)
5.2.1.2. Friends of the Earth Europe (FoEE)
5.2.1.3. Greenpeace European Unit
5.2.1.4. Der World Wide Fund for Nature (WWF), Europäisches Politik-Büro (EPO)
5.2.1.5. Climate Action Network Europe (CAN-Europe)
5.2.1.6. BirdLife International European Community Office (ECO)
5.2.1.7. Repräsentativität bürgerlicher Umweltinteressen in Brüssel
5.2.2.Kräfteverhältnisse der Umweltgruppen
5.2.2.1. Ungleichgewicht vertretener Interessen
5.2.2.2. Kooperation zwischen den Umweltverbände
5.2.3.Repräsentanz und Durchsetzung bürgerlicher Umweltinteressen in der EU
5.3.Einflussnahme über die EU-Institutionen
5.3.1. Europäische Kommission
5.3.2. Rat der Europäischen Union
5.3.3. Europäisches Parlament
5.3.4. Möglichkeiten der Lobbying-Arbeit von Umweltverbänden
5.4.Die Flora und Fauna Habitatschutz (FFH) – Richtlinie
5.4.1. Chronologie des Entstehungsprozesses
5.4.2. Schwerpunkte der FFH-Richtlinie

6. ABSCHLIEßENDE BETRACHTUNG

7. LITERATURLISTE UND INTERNETQUELLEN

„Während seines Exils in San Andrea in Percussina (1513) schrieb Niccoló Machiavelli sein Werk „Il Prin- cipe“ darüber, „wie man politisch überlebt“. Er legte dar, wie Menschen und Gruppen ständig an Politiker herantreten und um Fürsprache für ihre Interessen bitten, aber auch, wie die Politiker Gebrauch und Miss- brauch davon machen ...“ ¹

1. Einleitung

Seit es Politik gibt, wird versucht, Einfluss auf ihre Akteure auszuüben. Die Strategien und Taktiken mögen sich geändert haben, der Zweck bleibt jedoch der gleiche.

1.1. Fragestellung

Die politischen Entscheidungen bestimmen den Handlungsspielraum aller Akteure. Deswegen versuchen Interessengruppen, diese zu beeinflussen. Im nationalstaatlichen Rahmen ist diese Aufgabe relativ einfach zu erfüllen, da dort ein überschaubares Kommu- nikationsnetz existiert. Die Verlagerung der Macht auf die supranationale Ebene stellt Lobbyisten vor neue Herausforderungen. Die Europäische Union als politisches Mehrebe- nensystem hat seit ihrer Gründung 1957 weit reichende Kompetenzen erworben und als mächtigstes Entscheidungszentrum ist sie heutzutage das bedeutendste Ziel für Lobbyis- ten in Europa, denn es ist unumgänglich für sie, ihre Anliegen auf europäischer Ebene zu artikulieren. Der Begriff Lobbying wird sehr oft negativ konnotiert, als Synonym für Be- stechung und Korruption. Es gibt aber auch Theorien, die in der Beteiligung von Interes- sengruppen am politischen Prozess eine Lösung für die EU-Demokratiedefizite sehen. Dies wird auch der Schwerpunkt meiner Betrachtung sein. Lobbying, als ein Prozess der Interessenvermittlung, findet in pluralistischen Politikfeldern statt. Da das Politikfeld Um- welt sich als solches auszeichnet, habe ich es für meine Untersuchung ausgewählt. Die These, die im Folgenden untersucht werden soll, ist, dass die supranationalen Umweltver- bände durch ihr Lobbying der EU-Institutionen einen partizipativen Beitrag leisten und damit zu Legitimationsgewinnen für die europäischen Entscheidungen beitragen.

1.2. Stand der Forschung

Die Literatur über die Rolle organisierter Interessen in der Europäischen Union ist kei- neswegs reichhaltig². Das ist erstaunlich, einerseits aufgrund der Tatsache, dass, dem neofunktionalistischen Theorieansatz entsprechend, die Verbände eine entscheidende Rol- le im Integrationsprozess gespielt haben. Andererseits ist überraschend, dass es bisher kein Gesamtbild verbandlicher Interessenorganisation und ihrer Bedeutung für die europä- ische Entwicklung und Politik gibt. Die unterschiedlichen Fragestellungen in Bezug auf das Thema differieren sehr stark, sie ergeben „ein Kaleidoskop von Momentaufnahmen aus wechselnder theoretischer Perspektive“³. Die Mehrzahl der veröffentlichten Studien ist beschreibender Natur. Es überwiegen zwei Perspektiven: Zum einen wird eine nationale Perspektive eingenommen, aus der das Lobbying nationaler Interessengruppen auf der europäischen Ebene verfolgt wird. Zum anderen wird das Thema unter europäischer Per- spektive untersucht. Im Mittelpunkt der Untersuchungen stehen zumeist Fallstudien. Da die Politikfelder stark divergieren, sind die teilweise sich widersprechenden Ergebnisse verständlich. In den letzten Jahren ist das Interesse an der EU- Interessengruppenforschung gestiegen. Das spiegelt sich in einer Reihe von Publikatio- nen, etwa von Beate Kohler-Koch, Sonja Mazey und Jeremy Richardson, M.P.C.M. van Schendelen, Justin Greenwood, René Paul Buholzer und Jörg Teuber wider.

Die Literatur über die Einflussmöglichkeiten der europäischen Umweltgruppen nimmt einen sehr viel geringeren Raum ein. Führende Autoren sind in diesem Bereich Christian Hey und Uwe Brandle, Volker Eichener, Stefanie Bär und Tilmann Wörner.

Das geringe Interesse der Forschung am Phänomen Umweltlobbying in der EU lässt sich vielleicht auch mit der dauernden dynamischen Entwicklung der EU und mit sektora- len Besonderheiten begründen. Dass dieser Bereich als Modell dienen kann, um Möglich- keiten und Grenzen von Lobbying in der EU exemplarisch darzustellen, wird im Folgenden gezeigt werden.

1.3. Methode

In der vorliegenden Arbeit werde ich mich im Rahmen einer Politikfeldanalyse mit dem legislativen Lobbying von Umweltverbänden in der EU befassen. Die Union hat seit dem Maastrichter Vertrag eine Struktur, die auf drei Säulen ruht: auf den Europäischen Ge- meinschaften (EG), auf der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und auf der Polizeilichen und Justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS).⁴ Das Lobbying im Politikfeld Umwelt spielt sich in der ersten Säule – den Europäischen Gemeinschaften – ab.⁵

In einem ersten Schritt sollen die Europäischen Institutionen in den Blick kommen und speziell, da sie für das Lobbying eine entscheidende Rolle spielen, die Europäische Kom- mission, der Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament. Sie bilden den Rahmen des politischen Entscheidungsfindungsprozesses, der einen Politikzyklus darstellt. Im zweiten Schritt werde ich den idealtypischen Politikzyklus kurz darstellen, weil er sich als ein sehr gutes Modell für die Lobbying-Analyse auszeichnet. Danach werde ich mich mit dem dynamischen Mehrebenensystem befassen. Im Falle der EU besteht aufgrund der Kompetenzzuweisung und –aufteilung zwischen der EU und den einzelnen Nationalstaaten ein hohes Maß an Politikverflechtung. Das Politikverflechtungsproblem definiert Scharpf als „eine zwei oder mehr Ebenen verbindende Entscheidungsstruktur, die aus ihrer institu- tionellen Logik heraus systematisch … ineffiziente und problem-unangemessene Ent- scheidungen erzeugt, und die zugleich unfähig ist, die institutionellen Bedingungen ihrer Entscheidungslogik zu verändern – weder in Richtung auf mehr Integration noch in Rich- tung auf Desintegration“⁶. Folgen sind Legitimations- und Effizienzmängel europäischer Entscheidungen, die sich in einem EU-Demokratiedefizit niederschlagen. In der Diskussion über mögliche Lösungen erweisen sich pluralistische Netzwerke als interessant, da durch Kooperationen zwischen organisierten Interessen und europäischen Institutionen Legiti- mationsgewinne für die EU erzielt werden können. Die Literatur über dieses Thema ist durch drei Zielvorstellungen gekennzeichnet: der Rechenschaftspflicht der Führenden ge- genüber dem Volk, der Deliberation in der EU und der bürgerlichen Partizipation. Ich grei- fe die letzte auf, weil sie für die weitere Untersuchung am wichtigsten und sinnvollsten ist. Besondere Berücksichtigung schenke ich dabei der partizipativen Demokratietheorie von Dahl. Nach ihm können die Demokratieprobleme supranationaler Organisationen durch die Erweiterung der Diskussions- Beteiligungs- und Mitentscheidungsmöglichkeiten bekämpft werden. Gerade dies wird durch die Interessenvermittlung ermöglicht. Deswegen untersu- che ich im Weiteren ihre verschiedenen Erscheinungsformen, Funktionsweisen und Wir- kungsmöglichkeiten in der EU. Darauf aufbauend beschäftige ich mich mit der Mitglied- schaft- und Einflusslogik der Interessengruppen, wodurch bürgerliche Partizipation ermög- licht wird. Hier bilde ich das erste Untersuchungsmerkmal meiner These – das Repräsen- tativität vertretener Umweltinteressen. Als zweites Kriterium leite ich die Kräfteverhält- nisse der Umweltverbände im Vergleich zu traditionell starken Interessengruppen der In- dustrie ab, wobei ich mich mit den Faktoren der Durchsetzungskraft von Interessengrup- pen befasse. Dadurch wird auch das Auftreten der Umweltgruppen auf EU-Ebene be- stimmt. Als letzten und wichtigsten Prüfstein für meine Untersuchung bestimme ich die tatsächlichen Einflussmöglichkeiten der Umweltverbände auf den politischen Prozess. Sie sind entscheidend für die Effektivität und Ergebnisse der umweltpolitischen Arbeit. Diese drei Kriterien werde ich dann in dem Abschnitt über Politikfeld Umwelt analysieren. Vorher beschäftige ich mich ausführlich mit dem Lobbying als Instrument der Interessenvermitt- lung, mit seinen Funktionen und die Notwendigkeit für seine Anwendung auf die Europäi- sche Ebene. Diese Schritte bilden den theoretischen Rahmen der Untersuchung, in den Aspekte der Demokratietheorie, der Theorie der Governance- und der Pluralismus-/ Kor- poratismustheorien einfließen, da sie für die Analyse des Lobbying am besten geeignet sind.

Im Politikfeld Umwelt erläutere ich als erstes seine Entwicklung und seine Spezifika. Als zweites betrachte ich die wichtigsten supranationalen Umweltverbände in Bezug auf partizipative Aktivitäten ihrer Mitglieder und auf ihre Durchsetzungsmöglichkeiten, d.h. die oben genannten erste zwei Kriterien. Dann konzentriere ich mich auf das dritte Kriterium – das tatsächliche Einflussmöglichkeiten auf politische Entscheidungen über die Europäische Kommission, den Ministerrat und das Parlament. Auf diese Weise lassen sich die tatsäch- lichen Partizipationsmöglichkeiten der Umweltverbände im europäischen politischen Sys- tem beurteilen. An der Flora-Fauna-Habitatschutz-Richtlinie zeige ich, wie das Lobbying der Umweltverbände partizipativen Input in die Entscheidungen der Europäischen Union bringt. Am Schluss erfolgt eine Zusammenfassung der Ergebnisse. Dort wird auch der Ort sein, einige Gedanken über die Konsequenzen auszuführen, die sich aus der vorliegende Analyse für das politische System der EU ergeben.

2. Die Europäische Union

Die Europäische Union ist ein wirtschaftlicher und politischer Zusammenschluss von fünfundzwanzig Staaten, der auf dem Dualismus von supranationalem Recht und intergou- vernementaler Kooperation basiert. Da die Union weder eine innerstaatliche, noch eine völkerrechtliche Rechtsordnung hat, ist die treffendste Bezeichnung für sie Phänomen sui generis, da sie etwas absolut Neues darstellt.⁷ Ihre Form und ihr Inhalt resultieren einer- seits aus der Annäherung an konkrete inhaltliche Ziele, wie z. B. Binnenmarkt, Wirt- schafts- und Währungsunion, und andererseits aus der Entfaltung und Stärkung eines übergreifenden Wertesystems, wie beispielsweise gemeinsames Handeln und solidari- sches Verhalten der europäischen Völker.⁸

Das entscheidende Kriterium für die Existenz eines politischen Systems wird von der Europäischen Union erfüllt: Die politische Institutionen der EG/EU „sind in unterschiedli- chen Formen und abgestufter Intensität an Vorbereitung, Herstellung, Durchführung und Kontrolle von politischen, d.h. allgemein verbindlichen, Entscheidungen über den Einsatz quasi-staatlicher Handlungs- und Steuerungsinstrumente beteiligt“⁹.

2.1. Institutionelles System

Die EU-Institutionen sind die zentralen Bausteine des europäischen politischen Sys- tems. Sie wirken in doppelter Hinsicht: zum einen begrenzen sie die Handlungsoptionen der Akteure, zum anderem beeinflussen sie die Bildung ihrer Präferenzen und Prioritäten. Auf diese Weise besitzen die EU-Institutionen enorme Relevanz für die politischen Ent- scheidungen auf europäischer Ebene, die sich auf den gesellschaftlichen Kontext auswir- ken.¹⁰

Die institutionelle Struktur der Europäischen Union ist ein Teil ihrer Legitimation. Dies ist durch die Art der Machtkontrolle¹¹ begründet, denn im europäischen Politiksystem geht diese nicht primär von der legislativen Körperschaft, sondern vielmehr vom Institutionen- system insgesamt aus.¹² „Machtpolitisch interpretiert, sind Institutionen … die Arena für Auseinandersetzungen über die Ziele verbindlicher Entscheidungen und über die Vertei- lung knapper Ressourcen“¹³.

Die Organe der Union sind in erster Linie der Europäische Rat (Art. 4 EUV) und die in Art. 7, I EGV bezeichneten fünf Organe: der Rat der Europäischen Union, das Europäische Parlament, die Europäische Kommission, der Gerichtshof und der Rechnungshof. Diese institutionelle Grundstruktur wird durch die in den Verträgen vorgesehenen Hilfsorgane¹⁴, Einrichtungen¹⁵, und Organisationen¹⁶ ergänzt. In der Ausgestaltung der Organe verbinden sich staatliche Vorstellungen von der Legitimation öffentlicher Gewalt, von Gesetz- und Rechtmäßigkeit der Entscheidungsverfahren, von chec ks und balances innerhalb des Sys- tems mit der Absicht, die Integration der Völker und Staaten zu fördern¹⁷. Das institutio- nelle System der Europäischen Union ist unabdingbarer Bestandteil jeder Grundsatzde- batte, weil es zum Verständnis und zur Verbesserung der Bedingungen beiträgt, unter denen legitime und effiziente Entscheidungen getroffen werden können.¹⁸

Im Folgenden sollen die einzelnen Phasen des politischen Prozesses als Instrumentari- um für die weitere Untersuchung vorgestellt werden.

2.2. Politikzyklus

Die politischen Entscheidungen werden im Rahmen des politischen Prozesses, bezie- hungsweise des Problemverarbeitungsprozesses getroffen. Er wird in Sequenzen eines Zeitablaufs aufgeteilt und illustriert die Untersuchungsphasen und -einflussgrößen der gegebenen Situation. Dabei gibt es keine strikte Vorgabe für seine Einteilung. Die ein- fachste ist eine Dreiteilung: Politikinitiierung, Politikdurchführung und Politikbeendigung. In seiner Untersuchung der wichtigsten Prozessmodelle der Policy-Forschung zeigte Löbler einerseits, dass die Phasen-Einteilung beliebig ist. Andererseits stellte er fest, dass die Prozessphasen nach den entsprechenden Forschungs- und Aussageinteressen der Forscher und nicht aufgrund verallgemeinerbarer theoretischer Vorüberlegungen eingeteilt waren. ¹⁹

Für die Untersuchung des europäischen Entscheidungsprozesses ist die Phaseneintei- lung von Schubert und Bandelow am besten geeignet. Sie folgt den Phasen: Problem- wahrnehmung und Agenda Setting – Politikformulierung und Entscheidungsfindung – Implementation – Evaluierung und Terminierung. Die erste Phase Problemwahrnehmung und Agenda Setting bezeichnet die Identifizierung und Verarbeitung von Problemen, damit sie auf die politische Tagesordnung gesetzt werden. Die Phase der Politikformulierung und Entscheidungsfindung dient der Entwicklung von Handlungsalternativen, ihrer Analyse und Abschätzung. Hier wird die Grundlage für politische Entscheidungen geschaffen. Die Implementation umfasst die Umsetzung getroffener Entscheidungen mittels festgelegter Instrumente. Eine Eva l uierung ist wegen des Kosten-Nutzen Verhältnisses und auch we- gen Akzeptanzproblemen nicht immer notwendig. Schließlich ist die Termination die Been- digung einer Politik. Meistens wird aber nicht über das Abschließen, sondern über die Weiterführung oder Abänderung der Politik entschieden.²⁰

Das dargelegte Verfahren stellt eine ideale Aufteilung der Policy-Prozesse dar. Es ist in der Praxis aufgrund von Überlappungen und Parallelitäten diverser Phasen nicht immer durchzuhalten. Sein Vorteil liegt aber im besseren Verständnis der Entscheidungsfindung, gerade im Vergleich mit einer politischen Entscheidung, die erst zu interpretieren ist. ²¹

Im Folgenden werde ich die Schwierigkeiten bei der Entscheidungsfindung auf einem Mehrebenensystem wie der EU erörtern.

2. 3. Dynamisches Mehrebenensystem

Die europäische politische Integration hat sich bisher immer weiter fortentwickelt und intensiviert. Daraus ergeben sich zwei qualitative Veränderungen - einerseits der Bedin- gungen, unter denen Staatsmächte agieren und andererseits ihrer Fähigkeit, im Interesse ihrer Bürger zu regieren. Parallel dazu wurde der EU, dabei meine ich speziell ihrer ersten Säule, eine eigene rechtliche Handlungsfähigkeit von den europäischen Mitgliedsstaaten durch die Europäischen Verträge zuerkannt. Diese Verlagerung von nationalen Kompeten- zen auf die europäische Ebene hat sich in kleinen Schritten über längere Zeit vollzogen, mit dem Ergebnis ihrer vertraglichen Kodifizierung. Deswegen ist es „wissenschaftlich fruchtbar, die Problematik des Regierens im Bezug auf das Gesamtsystem der Gemein- schaft als „dynamisches Mehrebenensystem“ zu analysieren“²².

Von besonderem Interesse ist dabei, die Realität des Mehrebenensystems aus der Per- spektive seiner Organisation bei zunehmender Internationalisierung zu betrachten. Wichtig sind hier die Bedingungen für das Zustandekommen kollektiver Entscheidungen, aber vor allem die Analyse der Bedingungen und Möglichkeiten von Regierungshandeln unabhängig von der Existenz einer zentralen Instanz und jenseits der Übereinstimmung von Herr- schaftsbetroffenen und -beteiligten. Die EU stellt gewissermaßen einen Modellfall dar, in dem sich die Veränderungen im Regierungshandeln einerseits auf die Veränderung von politischen Strukturen und Prozessen, andererseits auf die Veränderung von Staatlichkeit und hauptsächlich auf die Verantwortlichkeit und Handlungsfähigkeit der Politik beziehen.

„Entgrenzung geht mit der Verringerung politischer Steuerungsfähigkeit des Staates ein- her, weil die Reichweite seines Handelns territorial begrenzt, die Adressaten seiner Politik aber transnational beweglich oder gar exterritorial verankert sind. Die gemeinsame Aus- übung von Souveränität in der EU erweitert den Handlungsrahmen, bindet die Mitglieds- staaten der EU jedoch in komplexe Entscheidungsprozesse ein, die mit den Problemen der horizontalen Koordination in Verhandlungssystemen belastet sind.“ ²³

Die politischen Änderungen in der EU beeinflussen drei weitere Ebenen. Die Modifika- tionen in den institutionellen Strukturen und politischen Prozessen der Mitgliedsstaaten verschieben erstens die Machtgleichgewichten zwischen verschiedenen Akteuren. Zwei- tens betreffen sie die Zentralisierung bzw. Dezentralisierung politisch-administrativer Kompetenzen und/oder ändern die Beziehungen zwischen Staat und Interessengruppen bzw. Parteien. Der Wandel europäischer Politik ruft schließlich erhebliche Probleme her- vor, etwa bezüglich der Umsetzung und Kontrolle getroffener Entscheidungen, der Orga- nisation demokratischer Verantwortlichkeit und vor allem der Politikverflechtung.²⁴

Das Problem der Politikverflechtung definiert Scharpf als „eine zwei oder mehr Ebenen verbindende Entscheidungsstruktur, die aus ihrer institutionellen Logik heraus … ineffi- ziente und problem-unangemessene Entscheidungen erzeugt, und die zugleich unfähig ist, die institutionellen Bedingungen ihrer Entscheidungslogik zu verändern – weder in Rich- tung auf mehr Integration noch in Richtung auf Desintegration“²⁵ Seiner These nach liegt der Kern des Politikverflechtungsproblems darin, dass „in allen pluralistischen Entschei- dungssystemen der Kompromiß die Seele des Geschäfts ist, aber in der Politikverflech- tung macht es einen gravierenden Unterschied, ob lediglich repräsentierte gesellschaftli- che Interessen zur Disposition stehen, oder aber die institutionellen Eigeninteressen der unmittelbar beteiligten Regierungen. Im Notfall werden jene leichter geopfert als diese – und selbst die Kompetenzverlagerung auf die höhere Entscheidungsebene ist eher akzep- tabel als der Verzicht auf Mitentscheidungsrechte und letztlich auf das nationale Veto.“²⁶ Diese nationalstaatlichen Machtansprüche veranlassen alle Gruppen zu einer Interessen- vermittlung durch die nationalen Verwaltungen. Diese formulieren und behalten ihrerseits spezifisch nationale Interessendefinitionen und Organisationsformen bei. Deswegen kön- nen sich Interessengruppen und Basis-Bewegungen nicht effektiv europäisieren.²⁷ Auf die- se Weise führen die Politikverflechtung und ihre Folgen zur Entstehung und Verwirkli- chung von europäischen Problemen, die unmittelbar mit Vorstellungen von Demokratie und Legitimation verbunden sind.

2.4. Demokratiedefizit

Das Demokratiedefizit ist ein sehr relevantes Problem für die Union. Zuerst beruht es auf dem Mangel einer legitimationskräftigen kollektiven Identität in Europa. Durch den Maastrichter Vertrag wurde beispielsweise der Abstimmungsmodus des Rates verändert. Sachthemen können nun nicht mehr nur durch Einstimmigkeit, sondern auch mit qualifi- zierter Mehrheit entschieden werden. Hier stellt sich die Frage, aufgrund welcher Legiti- mation die überstimmte Minderheit eine Mehrheitsentscheidung befolgen soll. Für Scharpf hat jede Antwort auf diese Frage mit Input und Output des politischen Prozess zu tun. Er vertritt die Meinung, dass „die Legitimation von Mehrheitsvoten vor allem ein Problem für jene Varianten der Demokratietheorie darstellen müßte, die in erster Linie Input- theoretisch argumentieren“²⁸. Des Weiteren erläutert er, dass der Verweis auf die Gleich- heit der staatsbürgerlichen Mitwirkungsmöglichkeiten nicht immer nützlich ist, weil eine gemeinsame Wir-Identität in der Europäischen Union fehlt. Deswegen gibt es nichts, was das Vertrauen der Minderheit in die herrschende Mehrheit rechtfertigen kann. ²⁹

Die zweite Möglichkeit für die Behebung des Legitimationsdefizits – die Etablierung ei- nes europäischen politischen Diskurses – liegt noch in weiter Ferne. Dies liegt nicht nur am Mangel konkurrierender Parteien, direkter bürgerschaftlicher Partizipation und der feh- lenden Kontrolle von Entscheidungsprozessen, sondern auch am Fehlen einer ausreichenden intermediären Sphäre der politischen Willensbildung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedsstaaten etwa über europaweite Medien und zumindest eine – gemeinsame – Sprache.³⁰

Das Bundesverfassungsgericht verweist in seinem Maastricht-Urteil „auf die Zustim- mung der nationalen Parlamente zu den Verträgen und die Zustimmung der nationalen Regierungen zu den Verordnungen und Richtlinien des Ministerrats“³¹. Damit kann ein Teil der europäischen Entscheidungen, so Scharpf, legitimiert werden, ist aber für die umfas- sende Legitimation der europäischen Politik nicht ausreichend. Deswegen beschäftigt er sich mit drei weiteren Legitimationsargumenten: der legitimen Expertokratie, den inter- gouvernementalen Verhandlungen und den pluralistischen Mehrebenen- Politiknetzwerken.³²

Bezüglich der Expertokratie meint er, hier Majorane folgend, „daß Europa als „regulato- ry state“ einer über die professionelle Selbstkontrolle von Expeten-Systemen hinausge- henden politischen Legitimität gar nicht bedürfte“³³. Dagegen sollen nach Scharpf im Fal- le, dass bei intergouvernementalen Verhandlungen Legitimationsprobleme auftreten, ent- sprechend auch nationale Lösungen gesucht werden. Gerade Scharpfs Kritik einer fehlen- den Inpu t-Legitimation in der Europäischen Union³⁴ weist bezüglich der dritten Argumentati- onslinie – Legitimation durch pluralistische Mehrebenen-Politiknetzwerke – einen viel ver- sprechenden Weg. Dies liegt an dem sehr hohen Potential der Interessenberücksichtigung auf europäischer Ebene, denn „die europäischen Netzwerke sind vielleicht nicht besonders leistungsfähig, aber die Entscheidungen, die sie tatsächlich produzieren, haben in hohem Maße die Vermutung für sich, daß vermeidbare Interessenverletzungen auch vermieden werden. Insofern lassen sich ihre Ergebnisse mit Input-orientierten wie mit Output- orientierten Legitimationsargumenten stützen.“³⁵

2.5. Politiknetzwerke

Politiknetzwerke sind nach Mayntz strukturbedingte Hybride zwischen Märkten und Hierarchien. Sie beinhalten Merkmale von beiden: „auf der einen Seite das für Märkte typische Vorhandensein einer Vielzahl von autonom Handelnden (oder Subjekten) und auf der anderen Seite die für Hierarchien typische Fähigkeit, gewählte Ziele durch koordinier- tes Handeln zu verfolgen“³⁶, wobei die Netzwerke auch lose gekoppelt sein können. Nach Héritiers Definition sind sie eine „überwiegend informelle (aber auch formelle) Interaktion zwischen Akteuren, meist Organisationen oder Einzelpersonen (als Mitglieder von Organi- sationen) mit unterschiedlichen, aber wechselseitig abhängigen Interessen, die ein ge- meinsames Handlungsproblem auf einer dezentralen, nicht hierarchischen Ebene bearbei- tet“³⁷. In diesem Sinne sind sie auch „ein sektorales System der Interessenvermittlung zwischen staatlichen und privaten Akteuren …, welches durch Institutionen und einge- schliffene Verhaltensmuster einen gewissen Grad an interaktiver und struktureller Stabili- tät erlangt“³⁸.

Für die spezifische Netzwerklogik bieten sich zunächst Tausch und Aushandlung an, wobei bei politischen Entscheidungen unterschiedlich interessierte Akteure verschiedene Ressourcen miteinander tauschen und somit ein Aushandeln erforderlich machen. Diese Tauschlogik ist aber nicht das Ziel, sondern nur ein Mittel von Netzwerken. Nach Mayntz zielen die strategischen Interaktionen in Netzwerken auf ein gemeinsames Ergebnis. Die Voraussetzung für ein kollektives Entscheidungsergebnis bezüglich einer Problemlösung ist ein kooperatives Zusammenwirken im Interesse eines Systems.³⁹

Die Existenz von Netzwerken im Rahmen des europäischen Mehrebenensystems ist nicht nur offensichtlich, sondern auch unabdingbar. Sie ermöglichen „cooperation in policy formation, implementation and legitimation“⁴⁰. Deswegen wird die Beteiligung organisier- ter Interessen, als Akteure dieser Netzwerke, an EU-Entscheidungsprozessen unter dem Gesichtspunkt diskutiert, ob sie eine zusätzliche Legitimationsquelle für das europäische Regierungshandeln darstellen können.

Benz hat den Versuch unternommen, die Interessenvermittlung durch Verbände als Element assoziativer Repräsentation mit den Formen der parlamentarischen und gouver- nemental en Repräsentation zu verknüpfen.⁴¹ Andere diskutieren die Einbeziehung zivilge- sellschaftlicher Akteure und Nichtregierungsorganisationen (NRO) als entscheidende De- mokratisierungsstrategie. Die legitimierende Wirkung politischer Beteiligung von Interes- sengruppen wird von Wendler in drei Argumentationsmuster unterschieden. Dabei be- schreibt er die drei wichtigsten Positionen dieser Debatte mit den Schlüsselbegriffen der Partizipation, der politischen Rechenschaftspflicht und der Legitimation durch deliberative Verfahren.⁴² Im Hinblick auf die Fragestellung: Inwiefern trägt das Lobbying der Umweltver- bände, als ihrer Partizipationsmöglichkeit im europäischen politischen Prozess, zu Legitimati- onsgewinnen für europäische Entscheidungen im Politikfeld Umwelt bei, ist für die gegenwär- tige Arbeit vor allem die Partizipations-Position relevant.

2.6. Legitimationsgewinne durch Partizipation organisierter Interessen

Wie in den vorgegangenen Abschnitten erörtert wurde, ist nach Scharpf die Legitimati- onssteigerung europäischer Entscheidungen durch pluralistische Mehrebenen- Politiknetzwerke möglich, wobei ihre Partizipation im Mittelpunkt steht. Es wird ange- nommen, dass „durch die Beteiligung eines breiten Spektrums von Interessen das Risiko des dauerhaften Ausschlusses relevanter gesellschaftlicher Anliegen aus dem Entscheidungspro- zess auf europäischer Ebene minimiert oder ausgeschlossen werden kann und zivilgesellschaft- liche Akteure eher die Möglichkeit erhalten, ihre Anliegen in die Entscheidungsfindung ein- zubringen“⁴³. Das resultiert in einer Aufwertung europäischer Input-Legitimation. Einige Autoren sind in dieser Hinsicht der Meinung, dass diese schon politische Realität ist, ande- re betrachten die Einbindung von Interessengruppen als Zukunftsperspektive.⁴⁴

Für die Fragestellung dieser Arbeit ergeben sich aus der Theorie der partizipativen De- mokratie von Dahl, die er in seinem Aufsatz „A Democratic Dilemma. System Effective- ness versus Citizen Participation“ entwickelt hat, einige wichtige Aspekte. Dahl stellt die partizipative Demokratie in den Rahmen der zunehmenden Internationalisierung und Glo- balisierung von Politik und Ökonomie. Nur sie könne ein Gegengewicht zu einer undemo- kratischen politischen Führung sein. Dabei bestreitet Dahl nicht die Notwendigkeit inter- und supranationaler Organisationen, da sie der Selektion bestimmter Problemlösungen dienen. Da diese aber durch ein Demokratiedefizit gekennzeichnet sind, besteht ein Kon- flikt zwischen diesen Organisationen und den nationalen Verfassungen. Nach Dahl kann dieses Dilemma „von effektiver Problemlösung auf inter- und supranationaler Ebene und Bürgerbeteiligung […] nur dadurch gelöst werden, daß das Demokratiedefizit der inter- und supranationalen Organisationen durch Erweiterung der Diskussions-, Beteiligungs- und Mitentscheidungsmöglichkeiten auf nationalstaatlicher oder subnationaler Ebene kompensiert wird“⁴⁵. Wie oben schon aufgezeigt, ist genau dies in der EU der Fall, wie dies auch durch das Bundesverfassungsgericht in seinem Maastricht-Urteil bestätigt wur- de.⁴⁶

Um zu sehen, wie die Interessenvermittlung und die Interessengruppen diesen partizi- pativen Input auf EU-Ebene liefern können, sollen als nächstes besondere Merkmale und Funktionen der Interessengruppen und die europäische Politikpraxis detaillierter betrach- tet werden.

3. Interessenvermittlung und Interessengruppen

Im Folgenden werde ich die verschiedenen Arten von Interessenvermittlung definieren, differenzieren und zwei der für die weitere Analyse wichtigsten in Beziehung zur europäi- sche Entscheidungsfindung setzen.

3.1. Interessenvermittlung

In der aktuellen wissenschaftlichen Demokratiediskussion spielt die Interessenver- mittlung eine besondere Rolle. Traditionelle Vorstellungen von Demokratie werden auf- grund ihrer Gebundenheit an die territoriale und parlamentarisch - repräsentative Inte- ressenvermittlung in Frage gestellt. Von der zivil gesellschaftlichen und verbandlichen Interessenvermittlung dagegen erhoffen sich manche Autoren viel, da sie der Ansicht sind, dass die demokratisch-bürgerliche Partizipation eine Effektivitätssteigerung und Stabilisierung der Legitimität im politischen System leisten kann. So schreibt etwa Hei- nelt: „Modellhaft umlagert die zivilgesellschaftliche Infras truktur des Assoziationswe- sens sowie der Initiativen und Bewegungen, aber auch die mit ihnen direkt verbundenen Experten(-gremien) und Advokatoren, als „peripherer Kontext“ einen Kernbereich des politischen Systems, der aus Parlament, Regierung und Bürokratie gebildet wird. Der Kernbereich des politischen Systems ist eingespannt in verschiedene Sektoren der Inte- ressenvermittlung. Diese funktionieren nach unterschiedlichen Modi, sind unterschied- lich ausgerichtet und stehen in einem komplementären Verhältnis zueinander.“⁴⁷

Als nächstes werden diese Möglichkeiten kurz dargestellt.

3.1.1. Arten und Funktionen der Interessenvermittlung

Die territori ale In ter essenvermi ttl ung ist ein Begleitphänomen der parlamentarisch- repräsentativen Demokratie, in der Interessenkonflikte der Wähler durch Parteien und Mehrheitsentscheidungen ausgetragen werden.⁴⁸

Die admini str ative Interessenver mittl ung bezieht sich auf zwei Aspekte. Der erste umschreibt „die Umsetzung von Entscheidungen, die im „Kernbereich“ des politischen Systems – ausgehend von den anderen Sektoren der Interessenvermittlung – getroffen worden sind, und zwar über Verhandlungen mit relevanten nicht-staatlichen Implemen- tationsakteuren oder Politikadressaten“⁴⁹. Der zweite Aspekt ist, dass diese Akteure Möglichkeiten besitzen, lobbyistisch auf die Entscheidungen des Kernbereichs des poli- tischen Systems einzuwirken.

Für die Fragestellung dieser Arbeit ist eine detaillierte Untersuchung vor allem der zivilgesellschaftlichen und der funktionellen In t eressenve r mi tt lung von Bedeutung.

Der Sektor zivilgesellscha ft liche In t eressenve r mi tt lung ist, anders als alle anderen, „unmittelbar mit der zivilgesellschaftlichen Infrastruktur verkoppelt, die aus „Assoziati- onen“, Initiativen, Bewegungen, aber auch den mit ihr direkt verbundenen Experten(- gremien) und Advokatoren besteht. Diese Verbindung ist für die Konstituierung einer Öffentlichkeit entscheidend, die sich durch argumentative Kommunikationsprozesse austauschen, in denen die Beteiligten wechsels eitig- dialogisch aufeinander bezogen sind und die Beteiligung prinzipiell offen ist“⁵⁰. Hier ist die Rede nicht von einer politi- schen Elite, sondern von einer unbegrenzten Zahl von Beteiligten. Das heißt, dass diese Dialoge sowohl im öffentlichen Raum, z. B. in Foren, stattfinden als auch, dass sie auf ihn verweisen. Dies ist eine notwendige Voraussetzung, weil sie nur über ihn politische Wirksamkeit erzielen. Die Verkoppelung von zivilgesellschaftlicher Interessenvermitt- lung und Interesseninfrastruktur sichert den öffentlichen Diskursen auf organisatorische Weise Kontinuität. Diese ist von entscheidender Bedeutung, weil nur durch sie diese Diskurse im politischen System eingebracht werden können. In dieser Hinsicht agieren Teile dieses Sektors als Brückeninstanzen gegenüber dem Kernbereich des politischen Systems.⁵¹

Bei der funktionellen Interessenvermittlung können Interessenkonflikte durch Verhand- lungen zwischen Verbänden ausgetragen werden. Zwischen den Verbänden existieren Asymmetrien, die zu unterstellen sind, wenn Unterschiede in der Fähigkeit zur Interessen- artikulation oder –organisation existieren.⁵² Die Verbände und ihre Interaktionen werde ich in Abschnitt 3.2 in Beziehung zur Fragestellung setzen.

3.1.2. EU-Demokratisierung durch Interessenvermittlung

In der Europäischen Union besteht die Notwendigkeit einer direkten Partizipation rele- vanter Akteure an Politikprozessen, da die verbindliche Entscheidungsproduktion, wie oben gezeigt, an Grenzen stößt. Die Partizipation leistet nicht nur eine Verbesserung poli- tischer Interventionen, sondern stellt auch zusätzliche Legitimationsgewinne für sie her. Durch die Einbindung öffentlicher und privater Akteure in Politiknetzwerke können diese

„politische Problemdefinitionen und Handlungsperspektiven jenseits der Entscheidungs- prozesse im „Kernbereich“ des politischen Systems und der höchst vermittelten territoria- len Interessenvermittlung hervorbringen oder diese beeinflussen“⁵³.

Große Bedeutung für die partizipationsbezogene Wirkung von Netzwerken haben so- wohl die funktionelle wie auch die zivilgesellschaftliche Interessenv e rmittlung. Erstere auf- grund der stattfindenden Problemdefinition und Artikulation von Handlungsalternativen, letztere durch ihre Einbindung in die EU-Verhandlungssysteme.

Im Folgenden werde ich beide detaillierter beschreiben.

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¹ Van Schendelen M.P.C.M. (Hrsg.) 1993: „Lobbying in der EG“, in: Zeit sc hrift für Parlamentsfragen, 1993, 24 Jg., 1 Heft, S. 64.

² Demgegenüber ist die Menge an Publikationen zu einzelnen Aspekten, die meine Fragestellung berühren, wie De- mokratietheorie, Governance-, und Pluralismus/Korporatismustheorien nahezu unüberschaubar und im Rahmen dieser Magisterarbeit kaum anzuführen. Das Literaturverzeichnis gibt daher die wesentlichen Publikationen wieder, mit denen ich mich auseinander gesetzt habe, auch wenn die Autoren nicht explizit in Erscheinung treten.

³ Kohler-Koch, Beate, 1992: „Interessen und Integration. Die Rolle organisierter Interessen im westeuropäischen Integrationsprozess“; in: Kreile, Michael, (Hrsg.): Die Integration Europas, Opladen, S. 81.

⁴ Pfetsch, Frank R. (Hrsg.) 2001: Die Europäische Unio n. Eine Einführung, München, S. 61.

⁵ Im Titel habe ich den Begriff der Europäischen Union verwendet, da er sich in der Öffentlichkeit durchgesetzt hat. In der Arbeit selbst werden die Begriffe Europäische Union und Europäische Gemeinschaften synonym gebraucht.

⁶ Scharpf, Fritz, 1985: „Die Politikverflechtungsfalle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Ver- gleich“, in: Politische Vierteiljahresschrift (PVS), 26 Jg. Heft 4, S. 350.

⁷ Pfetsch, 2001, S. 124-131; Schmidt, Manfred, (Hrsg.) 1995: Wörterbuch zur Politik, Stuttgart, S. 284f.; Wessels, Wolfgang, 1999: „Das politische System der europäische Union“, in: Ismayr, Wolfgang (Hrsg.): Die politischen Systeme Westeuropas, Opladen, S. 713f.

⁸ Präambel, Art. 6, Vertrag über die Europäische Union (EUV).

⁹ Wessels, 1999, S. 717.

¹⁰ Maurer, Andreas, (Hrsg.) 2001: Parlamentarische Demokrati e in der Europäische Union, Baden-Baden, S. 60ff.

¹¹ Der moderne Konstitutionalismus beruht auf den zwei Pfeilern: der Sicherung von Grund- und Menschenrechten und der Kontrolle von Macht.

¹² Pfetsch, 2001, S.258 ff.

¹³ Wessels, 1999, S. 717.

¹⁴ Dies sind der Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie der Ausschuss der Regionen.

¹⁵ Zu nennen sind etwa die Europäische Zentralbank und die Europäische Investitionsbank.

¹⁶ Hierzu gehören der Europäische Datenschutzbeauftragte oder die Europäische Umweltagentur.

¹⁷ Beutler, Bieber, Pipkorn, Streil (Hrsg.), 2001, Die Europäische Union – Rechtsordnung und Politik, Baden-Baden, S. 137f.; Pfetsch, 2001, S. 119ff.

¹⁸ Scharpf nach Wessels, 1999, S. 717.

¹⁹ Schubert, Klaus, (Hrsg.) 1991: Politikfeldanalyse, Opladen, S. 69f.

²⁰ Schubert, Klaus; Bandelow, Nils, (Hrsg.) 2003: Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München, S. 83-94.

²¹ Schubert, 1991, S.71-79; Teuber, Jörg, (Hrsg.) 2001: In t eressenverbände und Lobbying in der Europäischen Union, Frankfurt am Main, S. 54f.

²² Jachtenfuchs, Kohler-Koch, (Hrsg.) 1996: Eu rop äische In tegration, Opladen, S. 15f.

²³ Ebd., S. 22.

²⁴ Ebd., S. 15-23; Höreth, Marcus, (Hrsg.) 1998: The Trilemma of Legitimacy – Multilevel Governance and the Prob- lem of Democracy, Bonn, S. 5-10.

²⁵ Scharpf, 1985, S. 350.

²⁶ Ebd., S. 348.

²⁷ Ebd., S. 323-356 (348).

²⁸ Scharpf, 1999, S. 673.

²⁹ Ebd.

³⁰ Ebd., S. 674f.; Wendler, Frank, 2001: „Neue Legitimationsquellen für Europa? Verbände in der europäischen Sozi- alpolitik“; in: Ze itschrift für internationale Beziehungen, 9 Jg., Heft 2, S. 253.

³¹ Scharpf, 1999, S. 675.

³² Ebd.; Höreth, 1998, S.10-18.

³³ Scharpf, 1999, S. 676f.

³⁴ Scharpf, Fritz, 1998: „Demokratische Politik und internationale Politik“, in: Greven, Michael Th. (Hrsg.): Demokra- tie – eine Kultur des Westens?, Opladen, S. 85-88.

³⁵ Scharpf, 1999, S. 678.

³⁶ Mayntz, Renate, 1993: „Policy-Netzwerke und die Logik von Verhandlungssystemen“, in: Héritier, Adrienne, (Hrsg.): Policy-Analyse, PVS, Sonderheft 24/1993, Opladen, S. 44.

³⁷ Héritier, 1993, S. 432f.

³⁸ Döhler, 1989, S. 34, zitiert nach Héritier, 1993, S. 433.

³⁹ Mayntz, 1993, S. 39-56.

⁴⁰ Waarden , Frans Van 1992: “Dimensions and types of policy networks”, in: European Journal of Political Research 21, S. 30.

⁴¹ Benz, Artur, 1998a: „Ansatzpunkte für ein europafähiges Demokratiekonzept“; in: Kohler-Koch, Beate, (Hrsg.): Regieren in ent grenzten Räumen, Opladen, S. 345-367, (357); Benz, Artur, 1998b: „Parlamentarische Demokratie? Demokratische Legitimation im kooperativen Staat“, in: Greven, Michael Th., (Hrsg.): Demok ratie – eine Kultur des Westens?, Opladen, S. 201-222.

⁴² Wendler, 2002, S. 255.

⁴³ Ebd.

⁴⁴ Eichener, Volker, (Hrsg.) 2000: Das Entscheidungssystem der Europäischen U nion. Ins t itutionelle Analyse und demokratietheoretische Bewertung. Opladen, S. 353; Heinelt, Hubert, 1998: „Zivilgesellschaftliche Perspektiven einer demokratischen Transformation der Europäischen Union“, in: Zeitschrift für Internatio nale Be ziehungen, 5 Jg. 1 Heft, S. 97; Zürn, Michael, 2000: „Democratic Governance Beyond the Nation-State: The EU and Other International Instituti- ons“, in: European J ourna l of Int e r n at iona l Rela tio ns, 6, S. 205.

⁴⁵ Schmidt, Manfred, (Hrsg.)1997: Demokratietheorien, Opladen, S. 172.

⁴⁶ Ebd., Dahl, Robert A., 1994: “A Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen Participation”, in: Po- litical Science Quarterly, Vol. 109, No. 1, S. 23-34., Höreth, 1998, S. 18-21.

⁴⁷ Heinelt, 1998, S. 84.

⁴⁸ Ebd., S. 84f.

⁴⁹ Ebd., S. 87.

⁵⁰ Ebd.

⁵¹ Ebd., S. 83-89.

⁵² Ebd., S. 86.

⁵³ Ebd., S. 91.