Extrait
La France : une monarchie présidentielle?
C'est […] du chef de l'État, placé au-dessus des partis, […] que doit procéder le pouvoir exécutif. Au chef de l'État la charge d'accorder l'intérêt général quant au choix des hommes avec l'orientation qui se dégage du Parlement. A lui la mission de nommer les ministres et, d'abord, bien entendu, le Premier, qui devra diriger la politique et le travail du gouvernement. Au chef de l'État la fonction de promulguer les lois et de prendre les décrets, car c'est envers l'État tout entier que ceux-ci et celles-là engagent les citoyens. A lui la tâche de présider les Conseils du gouvernement et d'y exercer cette influence de la continuité dont une nation ne se passe pas. A lui l'attribution de servir d'arbitre au-dessus des contingences politiques, soit normalement par le conseil, soit, dans les moments de grave confusion, en invitant le pays à faire connaître par des élections sa décision souveraine. A lui, s'il devait arriver que la patrie fût en péril, le devoir d'être le garant de l'indépendance nationale et des traités conclus par la France.
Discours de Bayeux (cité dans Forbes et al. 2001 : 56)
Telle était la conception du pouvoir du Président de la République du Général de Gaulle et dont les idées furent incorporées dans la constitution de la Ve République. Cependant le régime français montre depuis les dernières décennies des véritables défauts. À l’origine du débat est la question si le régime français, dénommé souvent « césarien », « monocratie plébiscitaire » ou « permanent coup d’état », ressemble à une monarchie, c’est-à-dire à un système de gouvernement dans lequel le pouvoir émane d’une seule personne, à savoir du président de la République. Le terme « monarchie présidentielle » est-il donc justifié ? Il conviendra tout d’abord de voir en quoi le régime français présente effectivement des dérives monarchistes, pour examiner ensuite, comment la puissance du président peut être limité.
Examinons dans une première partie les dérives monarchistes du système politique français.
Tout d’abord, considérons les pouvoirs confisqués par le président de la République. En effet, le président français est un vrai souverain élu (Duhamel 1995 : 45).
Premièrement, il1 détient des pouvoirs considérables sur le plan intérieur. Il peut choisir le Premier ministre et avec celui-ci désigne les membres du gouvernement (article 8). Cela lui permet d’une part de nommer des anciens collaborateurs (Duhamel 1993 : 173), d’autre part de nommer des ministres partageant sa conception de politique étrangère (Kessler 1999 : 29). Ainsi François Mitterrand annonça-t-il en 1993 qu’il désignerait un Premier ministre favorable à l’intégration européenne (ibid). D’ailleurs, à l’exception des périodes de cohabitation, le gouvernement fait habituellement ce que le président lui commande (Duhamel 1993 : 87, Balladur et al 2007 : 4). On observant, par exemple, le discours de Nicolas Sarkozy dans sa conférence de presse, on y remarque que c’est lui qui assume toutes les politiques, de l’étranger à l’intérieur (Duhamel 2008). Cette suprématie présidentielle se vérifie quotidiennement puisque le Premier ministre a besoin juridiquement et politiquement de l’accord du président de la République (Duhamel 1995 : 59). En outre, le chef de l’Etat peut dissoudre l’Assemblée nationale (article 12) et désigner trois des neuf membres du Conseil constitutionnel (article 56). Comme cet organe veille inter alia à la constitutionnalité des lois, le président peut y indirectement exercer son influence (Duhamel 1995 : 60). Enfin, le droit de recourir au référendum (article 11) a essuyé le feu de la critique.
« Quand le président perd le référendum et quand il ne démissionne pas (2005), cela signifie que les institutions n’assurent pas la liaison, essentielle en démocratie, entre décision et responsabilité » (Mercier 2008 : 22). Cela invite donc à des interrogations sur la nature du régime politique français.
Deuxièmement, le président jouit d’un rôle privilégié dans la politique étrangère. La Constitution lui confie des pouvoirs les plus larges, commençant par l’accréditation des ambassadeurs et des envoyés extraordinaires étrangers (article 14). C’est le président qui négocie et ratifie les traités et accords internationaux (article 52). De plus, il est chef des armées (article 15) et dispose, avec le gouvernement, du droit de commander à la force armée (article 20). Étant donné que l’article 15 est une base juridique suffisante pour engager les forces armées dans un conflit international, celui-ci lui donne des pouvoirs énormes (Kessler 1999 : 54). Ainsi l’engagement de troupes françaises ou des porte-avions se fuit-il selon ses ordres (Duhamel 1995 : 55). Par ailleurs, relèvent du pouvoir présidentiel les grands choix stratégiques, les arbitrages des principales dépenses militaires, les nominations de généraux, la sélection des grands programme d’équipement et l’élaboration de la doctrine militaire française (ibid). Finalement, le chef de l’Etat a le droit, dans les périodes particulières, de disposer de tous les pouvoirs (article 16). Quoi qu’il s’agisse là d’un pouvoir temporellement limité, cet article lui confère quand même une autorité presque absolue, à peine contrôlé, hégémonique et à la limite extrême de la démocratie (Duhamel 1995 : 53). En effet, le Général de Gaulle s’en est servi pour faire échouer le putsch des généraux en Algérie (Forbes et al 2001 : 21). Ce qui est plus, le président dispose dès 1964 du pouvoir d’utiliser l’arme nucléaire, ce qui lui donne une véritable omnipotence présidentielle. Indépendant des forces électorales, cohabitation ou pas, le président demeure incontournable en politique étrangère (Duhamel 1995 : 55).
Par ailleurs, le pouvoir législatif bridé diminue la responsabilité du président français.
En premier lieu, bien que le Parlement doive autoriser certains des traités internationaux (article 53) et la déclaration de guerre (article 35), beaucoup dépend pourtant de la volonté du chef de l’Etat, autrement dit, il décide de leur soumission au Parlement. Pendant la première guerre du Golfe, par exemple, le Parlement fût demandé si la France devait appliquer les résolutions du Conseil de Sécurité et contribuer à l’évacuation du Koweït. Pourtant, le président eut déjà laissé entendre que la vote du Parlement ne serait que symbolique (Kessler 1999 : 53). De même le récent accord entre le président français et libyen montre-t-il bien l’absence de transparence dans ce domaine. Si demandés de s’exprimer sur ce sujet, les députés se seraient-ils prononcés pour le réarmement et la nucléarisation d’une dictature impliquée dans des attentats terroristes ? Une commission d’enquête est en train d’examiner le contenu de l’accord (Assemblée nationale 2007). Cependant le seul moyen du Parlement de contrôler les engagements internationaux a posteriori est probablement le vote de la loi des finances (Kessler 1999 : 65). Encore les commissions sont-elles aussi insuffisantes pour contrôler efficacement l’exécutif. Le nombre de commissions d’enquête qui peuvent être chargé de travailler sur les différents projets et propositions de loi est limité à six pour chaque assemblée (article 43). L’opposition ne peut pas demander l’établissement d’une commission, ce qui constitue une restriction forte. Le gouvernement, et ainsi le président, peuvent refuser tout amendement qui n’a pas été antérieurement présenté par une commission (article 44.2). D’ailleurs les commissions sont rarement en désaccord avec le gouvernement, et n’ont pas de véritable pouvoir de censure (Kessler 1999 : 56). Elles ont donc un rôle très faible.
L’absence du pouvoir parlementaire se constate aussi dans la procédure des questions et l’ordre du jour. D’une part, en ce qui concerne les questions orales, il faut qu’elles soient communiquées préalablement au gouvernement. De même les questions écrites des parlementaires laissent-elles au gouvernement trop de temps de préparer une réponse. En effet, il prend souvent six mois pour obtenir une réponse. D’autre part, l’Assemblée et le Sénat ne peuvent maîtriser l’ordre du jour qu’une fois par mois (article 48). En outre, les députés ne peuvent pas déposer d’amendement qui réduit les recettes (articles 34 et 37). Ils n’ont donc guère influence sur l’augmentation du salaire présidentiel par 140 pour cent demandé par Sarkozy. Finalement, si le gouvernement pense que le Parlement prend trop longtemps, il peut demander à voter la loi en ensemble et pas article par article, aussi dénommé le vote bloqué (article 44.3). Le Parlement n’est donc plus qu’une chambre d’enregistrement. En conséquence, Dominique Rousseau parle de « la défaillance d’un système politique dans lequel le pouvoir n’a aucun contrepoids, agit sans contrôle et ne se sent pas responsable devant le peuple souverain » (cité dans Mercier 2008 : 22).
En somme, la Ve République a développé des principes contraires à l’esprit des lumières, en particulier dû à la violation du principe de séparation des pouvoirs et a fortifiori à cause de la concentration des pouvoirs présidentiels (Mercier 2008 : 22). La France est donc à bien des points de vue une monarchie présidentielle. Cependant le pouvoir du président se dilue et s’épuise, en raison de pouvoirs concurrents ascendants et de nouvelles contraintes qui pèsent de plus en plus sur sa couronne et son sceptre (Duhamel 1995 : 47).
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1 Il n’a jamais eu une femme président de la République.