Die hier vorgelegte Arbeit geht der Forschungsfrage nach, ob die Schuldenbremse respektive die "schwarze Null" in dem aktuellen Niedrigzinsumfeld und unter spezieller Berücksichtigung der öffentlichen Investitionen ökonomisch geboten ist. Hierfür ist es notwendig, einschlägige europäische Verträge über die Staatsverschuldung zu erläutern und die Schuldenregelung der Bundesrepublik Deutschland vor 2009 zu beschreiben, um im Anschluss die aktuelle Schuldenregelung gegenüberzustellen. Erst auf Grundlage dessen und in Kombination mit einem anfangs vorgestellten ökonomischen Wachstumsmodell lässt sich die aktuell herrschende Debatte um die Schuldenbremse beurteilen. In dieser wird die Uneinigkeit innerhalb der Wissenschaft bezüglich der Forschungsfrage ersichtlich. Diese Uneinigkeit ergibt sich vor allem aus unterschiedlichen Auffassungen mit den dazugehörigen Argumenten bezüglich (1) der Investitionen, (2) der zukünftigen Zinsentwicklung, (3) des Konsolidierungserfolgs und (4) der optimalen Höhe der Schuldenstandsquote. Aufgrund dessen ist ein abschließendes und eindeutiges Fazit zur Beantwortung der Forschungsfrage nicht möglich und hängt letztendlich von den Erwartungen an die Zukunft ab.
Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung
2 Das Solow-Wachstumsmodell
3 Staatsverschuldung und öffentliche Investitionen
3.1 Begriffsdefinitionen
3.2 Räumliche und zeitliche Vergleiche
3.3 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt
3.4 Der Fiskalpakt
4 Die deutsche Schuldenregelung bis 2009
5 Die deutsche Schuldenregelung ab 2009
5.1 Die Schuldenbremse im Grundgesetz
5.1.1 Strukturelle Verschuldung
5.1.2 Konjunkturelle Verschuldung
5.1.3 Kontrollkonto
5.1.4 Ausnahmeregelungen
5.1.5 Übergangsregelungen
5.2 Investitionshemmnis oder Vorbild?
5.2.1 Kontroverse unter ÖkonomInnen
6 Fazit
Literaturverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
1 Graphische Darstellung des einfachen Solow-Modells
2 Schuldenstandsentwicklung BRD
3 Öffentlicher Bruttoschuldenstand ausgewählter EU-Länder ..
4 Langfristiger Zins und nominales BIP-Wachstum
Zusammenfassung
Die hier vorgelegte Arbeit geht der Forschungsfrage nach, ob die Schuldenbremse respektive die ’schwarze Null’ in dem aktuellen Niedrigzinsumfeld und unter spezieller Berücksichtigung der öffentlichen Investitionen ökonomisch geboten ist. Hierfür ist es notwendig einschlägige europäische Verträge über die Staatsverschuldung zu erläutern, die Schuldenregelung der Bundesrepublik Deutschland vor 2009 zu beschreiben um im Anschluss die aktuelle Schuldenregelung gegenüber zu stellen. Erst auf Grundlage dessen und in Kombination mit einem anfangs vorgestellten ökonomischen Wachstumsmodell lässt sich die aktuell herrschende Debatte um die Schuldenbremse beurteilen. In dieser wird die Uneinigkeit innerhalb der Wissenschaft bezüglich der Forschungsfrage ersichtlich. Diese Uneinigkeit ergibt sich vor allem aus unterschiedlichen Auffassungen mit den dazugehörigen Argumenten bezüglich (1) der Investitionen, (2) der zukünftigen Zinsentwicklung, (3) des Konsolidierungserfolgs und (4) der optimalen Höhe der Schuldenstandsquote. Aufgrund dessen ist ein abschließendes und eindeutiges Fazit zur Beantwortung der Forschungsfrage nicht möglich und hängt letztendlich von den Erwartungen an die Zukunft ab.
1 Einleitung
Die Bewertung der Staatsverschuldung unterlag bereits in der Vergangenheit in den Wirtschaftswissenschaften ständiger Kontroversen (vgl. Neidhardt, 2010, S.4). Es verwundert also nicht, dass auch aktuell eine Diskussion über die derzeitige Schuldenregelung der Bundesrepublik Deutschland geführt wird. Die 2009 durch die Föderalismuskommission beschlossene Schuldenregelung, die sogenannte Schuldenbremse, schreibt Bund und Ländern seit 2011 verbindliche Vorgaben zur Reduzierung des Haushaltsdefizits vor. Unter ’Schuldenbremse’ wird eine numerische Begrenzung des öffentlichen Haushaltsdefizits verstanden (vgl. Burret and Schnellenbach, 2013, S.6)
Zur Theorie der Staatsverschuldung kann hier aus Platzgründen nur bedingt Stellung bezogen werden: Zum einen erfüllt die Staatsverschuldung (1) eine distributionspolitische Rolle, indem Finanzierungskosten intergenerativ zwischen der jetzigen Generation und den folgenden Generationen aufgeteilt werden (vgl. Neidhardt, 2010, S.4). Zukünftige Nutzer werden also ebenso an den Kosten beteiligt wie heutige Nutzer. Weiterhin übernimmt die Staatsverschuldung (2) eine stabilisierungspolitische Rolle um in einem konjunkturellen Abschwung dämpfend auf die Gesamtnachfrage zu wirken und antizyklisches Handeln zu gewährleisten (vgl. Neidhardt, 2010, S.5). Zum anderen wirkt sich (3) eine zu hohe Staatsverschuldung wachstumshemmend auf eine Ökonomie aus, indem die steigenden Zinsbelastungen zu groß werden und den finanzpolitischen Handlungsspielraum verringern. Dies hat intergenerative Umverteilungswirkungen zur Folge, da zukünftige Generationen durch eine höhere Steuerbelastung zur Tilgung der Altschulden belastet werden. (vgl. Sachverständigenrat, 2007, S.41). Außerdem führt gemäß der Neoklassik (4) Staatsverschuldung zu einer Verdrängung privater Investitionen (Crowding- Out-Effekt) (vgl. Sachverständigenrat, 2007, S.37).
Die vorliegende Arbeit soll der folgenden Forschungsfrage nachgehen: Ist die Schuldenbremse bzw. ’schwarze Null’ in der Niedrigzinsphase ökonomisch geboten ist? Dabei soll außerdem die Frage untersucht werden, ob die Schuldenbremse zu geringeren öffentlichen Investitionen geführt hat bzw. führt?
Nachdem in Kapitel 2 das ökonomische Wachstumsmodell nach Solow dargelegt wird, schließt sich in Kapitel 3 ein theoretischer Teil bezüglich Begriffsdefinitionen und länderübergreifenden Verschuldungsgrenzen an. Im Anschluss wird in Kapitel 4 die ehemalige Schuldenregelung der BRD beschrieben und danach in Kapitel 5 die neue Schuldenregelung aufgezeigt. Daran anschließend wird in Kapitel 5.2 auf die aktuelle Diskussion unter ÖkonomInnen eingegangen und die Argumente systematisiert und eingeordnet. Das Erkenntnisziel dieser Arbeit ist es, die aktuelle Diskussion um die Schuldenbremse fundiert beurteilen und bewerten zu können.
2 Das Solow-Wachstumsmodell
Es besteht die Hypothese, dass mehr (öffentliche) Investitionen zu einer Verbesserung der gesamtwirtschaftlichen Lage Deutschlands führen könnten, was das neoklassische Solow-Wachstumsmodell nachweisen möchte. Um die ökonomischen und analytischen Mechanismen aufzuzeigen, welche zum Verständnis für die aktuelle Diskussion unter ÖkonomInnen um mehr oder weniger öffentliche Investitionen unter Berücksichtigung der Schuldenbremse hilfreich sind, dient das Solow-Wachstumsmodell. Dieses wird in der aktuell geführten Diskussion zwar nicht explizit erwähnt, jedoch kann aufgrund seiner Relevanz für das Thema Wirtschaftswachstum davon ausgegangen werden, dass die Argumente der WirtschaftswissenschaftlerInnen zumindest in großen Teilen darauf fußen.
Da es konzeptuell und für das Verständnis der Argumente keinen Unterschied ausmacht, wird im Folgenden nur das einfache Solow-Wachstumsmodell unterstellt. Dies bedeutet, dass in der verwendeten Cobb-Douglas-Produktions- funktion nur die Veränderung der Variable K über die Zeit für den Bestand des physischen Kapitals, d.h. des Kapitalstocks, betrachtet wird. Solows eigentliches Kernargument für die Erklärung von langfristigem Wirtschaftswachstum, exogener technologischer Fortschritt, wird hier ebenso vernachlässigt bzw. konstant gehalten wie auch die Erwerbsbevölkerung L (vgl. Gund- lach, 2002, S.1). Da es jedoch nicht um einen Versuch zur Erklärung von Wirtschaftswachstum oder Konvergenzen von Ländern geht, sondern letztlich nur um die Auswirkungen von unterschiedlichen Investitionsquoten, ist dies argumentativ zu vertreten.
Falls tatsächlich die aus Kapitel 1 formulierte Frage, ob die Schuldenbremse zu geringeren öffenlichen Investitionen führt, zutrifft, lassen sich deren Auswirkungen anhand der graphischen Darstellung des Modells gut analysieren. Im Allgemeinen beschreibt das einfache Solow-Wachstumsmodell ökonomisches Wachstum als einen Prozess der Akkumulation von Kapital hin zu einem langfristigen Gleichgewicht, welches als ’stationärer Zustand’ bzw. ’steady state’ bezeichnet wird. Dieses stellt ein Wachstumsgleichgewicht dar. Das Modell verwendet zur besseren Vergleichbarkeit Pro-Kopf-Größen. Ausgehend von einer klassischen Cobb-Douglas-Produktionsfunktion f(k), wird ein gewisser Anteil gamma des Gesamtoutputs investiert. Anzumerken ist, dass in einer geschlossenen Volkswirtschaft die Investitionen den Ersparnissen entsprechen. Zusätzlich wird die Abschreibung des physischen Kapitals mit der linear verlaufenden Gerade delta k widergespiegelt. Somit ergibt sich Kapital als die einzig erklärende endogene Variable für Bewegungen in dem Modell (vgl. Weil, 2013, S.76). Und zwar dahingehend, dass die Veränderung von Kapital über die Zeit als Differenz zwischen Investitionen (privaten und öffentlichen) und Abschreibungen auf den bestehenden Kapitalstock definiert ist. Diese fundamentale Bewegungsgleichung lässt sich in Abbildung 1 nachvollziehen.
Depreciation (ö/f), investment and output per worker (y)
Abb. in Leseprobe nicht enthalten
Capital per worker (Jr)
Abbildung 1: Graphische Darstellung des einfachen Solow-Modells. Datenquelle: Economic Growth, David N. Weil
Solange die Investitionen größer sind als die Abschreibungen, d.h. die Nettoinvestitionen positiv sind, wächst der Pro-Kopf-Kapitalstock eines Landes und somit auch sein Pro-Kopf-Einkommen. Dies geschieht solange bis die Investitionen den Abschreibungen entsprechen. In diesem Schnittpunkt gibt es - ceteris paribus - keinen Anlass mehr für weitere (De-)Investitionen. Somit stellt der Schnittpunkt das langfristige Gleichgewichtsniveau des Kapitalstocks dar, welcher ebenso wie das Pro-Kopf-Einkommen über die Zeit konstant auf diesem Niveau bleibt. Dieses langfristige Gleichgewicht wird ’steady state’ genannt. Eine Volkswirtschaft welche sich im ’steady state’ befindet, kann im einfachen Solow-Wachstumsmodell also nur noch durch Variierung der Investitions- und Abschreibungsquoten wachsen. Herrscht in einem Staat zunächst kein Zustand des ’steady states’, ergibt sich aus der Bewegungsgleichung, dass Kapitalstock und Pro-Kopf-Einkommen langfristig dorthin tendieren werden. Mit den hier vereinfachten und verbal vorgestellten Mechanismen des Modells lässt sich nun im nächsten Schritt besser
erläutern welche Auswirkungen eine Veränderung, konkret eine Reduzierung der Investitionsquote gamma, eventuell ausgelöst durch die Schuldenbremse, haben könnte. Abbildung 1 veranschaulicht dies graphisch: Bei geringeren öffentlichen Investitionen sinkt, unter sonst gleichen Bedingungen, die Investitionsquote gamma und umgekehrt. Dies hat eine Verschiebung der Spar- bzw. Investitionsfunktion nach unten zur Folge. Da infolgedessen die Abschreibungen größer als die Investitionen sind, reduziert sich der Kapitalstock auf ein geringeres Niveau und ein neues langfristiges ’steady state’, unterhalb des alten, entsteht. Einhergend mit dem geringeren Pro-Kopf-Kapitalstock sinkt der Pro-Kopf-Output und somit auch das Pro-Kopf-Einkommen. Dies führt letztlich zu weniger Wohlstand. Das ’steady state’ Level des Pro-KopfOutputs eines Landes hängt somit im einfachen Wachstumsmodell direkt von seiner Investitionsquote ab: Höhere Investitionsquoten bedeuten folglich auch ein höheres ’steady state’ Level des Output bzw. Einkommen pro Kopf. Dementsprechend und den Argumentationen der ÖkonomInnen folgend, welche für eine Erhöhung der öffentlichen Investitionen plädieren, kann davon ausgegangen werden, dass diese über das Wachstumsmodell nach Solow argumentieren und ein verändertes ’steady state’ mit seinen möglichen Effekten berücksichtigen.
3 Staatsverschuldung und öffentliche Investitionen
Im folgenden Kapitel bedarf es für die Bereiche der Investitions- und Verschuldungsquoten einige Definitionen und Erläuterungen. Des Weiteren folgen räumliche und zeitliche Vergleiche der deutschen Schuldenstandsquote zur besseren Einordnung, sowie das Eingehen auf die EU-MaastrichtKriterien und den Fiskalpakt.
3.1 Begriffsdefinitionen
Unter Staat bzw. öffentlicher Sektor zählen in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung Bund, Länder, Gemeinden, Sozialversicherungen und alle Extrahaushalte wie z.B. der ERP-Sonderfond. Ausdrücklich nicht zum öffentlichen Sektor gemäß der VGR zählen öffentliche Unternehmen wie die Deutsche Bahn oder die Deutsche Post (vgl. Nowotny and Zagler, 2009, S.487). Unter der Staatsverschuldung versteht man einerseits die Summe der akkumulierten Verbindlichkeiten eines Staates als absolute Zahl. Diese betrug zum 30.09.2019 1.930 Mrd. Euro, wobei dem Bund der größte Anteil gilt (vgl.
Statistisches Bundesamt, 2020). Setzt man diesen Schuldenstand ins Verhältnis zur wirtschaftlichen Leistungskraft eines Staates, dem Bruttoinlandsprodukt, erhält man andererseits die Schuldenstandsquote. Diese gewährleistet eine höhere Aussagekraft und bessere Vergleichbarkeit zwischen Ländern. Das BIP ist die Summe aller hergestellten Güter und Dienstleistungen eines Landes innerhalb eines Jahres. Aber auch der Begriff der Schulden bedarf einer genaueren Unterscheidung: Die Staatsverschuldung lässt sich zum einen in explizite und zum anderen in implizite Staatsverschuldung unterteilen. Hierbei stellt die explizite Staatsverschuldung die amtlich ausgewiesene Verschuldung dar, welche die verbrieften Verbindlichkeiten wie z.B. Anleihen, Schatzbriefe oder Kredite bei Kreditinstituten des Staates umfassen. Ebenfalls zu erwähnen, jedoch hier in der Arbeit nicht weiter aufgegriffen, ist die implizite Staatsverschuldung. Diese „beinhaltet bereits bestehende und bei Fortgelten der geltenden rechtlichen Bestimmungen in der Zukunft anfallende, nicht verbriefte Zahlungsverpflichtungen des Staates“ (Broer et al., 2012, S.181). Hierunter zählen letztendlich Leistungsansprüche, insbesondere Pensionsansprüche, an die Sozialversicherungssysteme.
In Zusammenhang mit dem Begriff der ’schwarzen Null’, auf den im Verlauf der Arbeit nochmal näher eingegangen wird, soll hier bereits kurz erwähnt werden auf welchem ökonomischen Prinzip dieser fußt. Stehen den Gesamtausgaben des Staatshaushalts Einnahmen in selbiger Höhe entgegen, spricht man von einem sogenannten ausgeglichenen Haushalt oder von der aus der Politik gebräuchlichen ’schwarzen Null’. Dies impliziert einen Haushalt ohne Nettoneuverschuldung oder auch Nettokreditaufnahme genannt. Im Gegensatz dazu bedarf es bei Einnahmen < Ausgaben einer Nettokreditaufnahme, d.h. Bruttokreditaufnahme abzüglich Tilgung. Daraus entsteht ein Haushaltsdefizit in selbiger Höhe. Somit sind Nettoneuverschuldung, Nettokreditaufnahme als auch Haushaltsdefizit synonyme Begriffe (vgl. Wildmann, 2011, S.219).
Bei den öffentlichen Investitionen lässt sich nach Art in Finanzinvestitionen und Sachinvestitionen unterscheiden, wobei in der VGR und auch hier im Folgenden mit dem Begriff Investitionen stets Sachinvestitionen gemeint sind. Diese beinhalten vornehmlich Infrastrukturausgaben (vgl. Broer et al., 2012, S.468) inklusive der dazugehörigen Personalausgaben (vgl. Nowotny and Zagler, 2009, S.129). Sowohl Nowotny als auch Zimmermann weisen den Infrastrukturausgaben eine besonders wachstumswirksame Bedeutung zu (vgl. Solow-Wachstumsmodell), da sie oftmals die Notwendigkeit für weiterführende staatliche sowie private Folgeinvestitionen sind. Bereiche welche der Infrastruktur angehören sind unter anderem Verkehr, Energieversorgung, Erhaltung der natürlichen Ressourcen, Forschung, Gesundheitswesen oder auch der Wohnungsbau (vgl. Nowotny and Zagler, 2009, S.130).
Die Sachinvestitionen werden des Weiteren in Bruttoinvestitionen, Nettoinvestitionen, Bruttoanlageinvestitionen und Nettoanlageinvestitionen unterschieden. Die Bruttoanlageinvestitionen beinhalten die gesamten Zugänge zum Anlagevermögen wobei zu den Anlagegütern nur produzierte Güter gehören welche länger als ein Jahr eingesetzt werden. Die Nettoanlageinvestitionen entsprechen diesen Investitionen reduziert um die Abschreibungen. Analoges gilt für die Brutto- und Nettoinvestitionen, die zusätzlich zu den Anlagegütern auch Vorratsveränderungen umfassen (vgl. Statistisches Bundesamt, 2019, S.8-10). Als letztes soll noch der Begriff der Investitionsquote eingeführt werden, welche eine Investitionsgröße ins Verhältnis zum BIP des selbigen Jahres setzt (vgl. Statistisches Bundesamt, 2019, S.9).
3.2 Räumliche und zeitliche Vergleiche
Mit Hilfe der Schuldenstandsquote soll nun der Status quo der deutschen Staatsverschuldung aufgezeigt werden. Zu Beginn der 90er Jahre betrug die Gesamtverschuldung in etwa 40 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Im Zuge der Wiedervereinigung stieg die Schuldenstandsquote sukzessive an und strebte der 60 Prozent Obergrenze der EU-Maastricht-Kriterien entgegen, welche in Kapitel 3.3 erläutert werden. Die Finanzkrise in den Jahren 2008/ 2009 und in deren Folge auch die Stabilisierungsmaßnahmen, ließen den Schuldenstand im Jahr 2010 auf seinen historischen Höchststand von über 80 Prozent ansteigen (vgl. Bundesministerium der Finanzen, 2018).
Rückgang der MaastrichtSchuldenstandsquote ab 2013 2019 bis 2023: Projektion
Abb. in Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 2: Schuldenstandsentwicklung BRD. Datenquelle: Bundesministerium der Finanzen
Innerhalb des genannten und in Abbildung 2 dargestellten Zeitraums stieg die Schuldenstandsquote Deutschlands also um mehr als das Doppelte, ist seit 2010 allerdings trendmäßig rückläufig und wird für 2019 knapp unterhalb der Maastricht-Obergrenze geschätzt. Ein Vergleich mit weiteren EU-Staaten zeigt, dass Deutschland damit im Mittelfeld rangiert (vgl. Abbildung 3).
Abb. in Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 3: Öffentlicher Bruttoschuldenstand ausgewählter EU-Länder. Datenquelle: Eurostat; eigene Darstellung
Ob eine Staatsverschuldung von weit über 100 Prozent (vgl. Italien, Portugal) als zu hoch eingestuft werden kann, lässt sich nur im Zusammenhang mit weiteren ökonomischen Variablen beurteilen. Für Domar ist das Staatsschuldenproblem folglich ein „relatives Problem“ (Gantner, 1979, S.149). Er kommt in seiner Studie aus dem Jahr 1944 zu dem fundamentalen Ergebnis, dass der Staatsschuldenanteil bei konstant wachsender Rate des Volkseinkommens sich dem Grenzwert annähert. Wobei alpha die Neuverschuldungsquote und r die Wachstumsrate des Volkseinkommens darstellt. Die Staatsschuldenproblematik ist laut Domar „in seinem Kern somit ein Problem des Wachstums des Volkseinkommens“ (Domar, 1979, S.104). Das Problem steigender Staatsverschuldung ergibt sich folglich bei Abstinenz des erhofften Wirtschaftswachstums und den daraus resultierend geringeren Steuereinnahmen: Die bestehenden Zinsverpflichtungen wirken sich negativ auf die Flexibilität der öffentlichen Haushalte aus und die Zins-Steuer-Quote steigt (vgl. Broer et al., 2012, S.178). Auch für Zimmermann und Wildmann gibt es keine wissenschaftliche und somit ökonomische Grenze der Staatsverschuldung. Allerdings existieren institutionelle Grenzen.
Abb. in Leseprobe nicht enthalten
3.3 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt
Der 1997 in Amsterdam beschlossene Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) hat die finanzpolitische Stabilität für die Staaten der Eurozone als Ziel. Er greift die aus dem Maastricht-Vertrag vereinbarten Konvergenzkriterien zur Finanzlage der öffentlichen Hand auf und fordert mittelfristig deren Einhaltung. Rechtsgrundlage hierfür ist Art. 126 AEUV, welcher in Artikel 1 die Vermeidung „übermäßiger öffentlicher Defizite“ von den EuroMitgliedstaaten fordert und in Artikel 2 „die Einhaltung der Haushaltsdisziplin anhand von zwei Kriterien“ prüft. In Kombination mit dem Protokoll Nr.12 sind die Referenzwerte für die Kriterien wie folgt definiert:
• das jährliche Haushaltsdefizit darf 3 Prozent des BIP nicht übersteigen
• die Schuldenstandsquote darf 60 Prozent des BIP nicht überschreiten
Diese starr wirkenden Grenzen werden jedoch in Art. 126 Abs. 2 in Form von drei Ausnahmen relativiert. So liegt nach Art. 126 Abs. 2 lit. a) Spiegelstrich 1 kein Verstoß gegen das Defizitkriterium vor, wenn das Defizit „erheblich und laufend zurückgegangen ist“. Weiterhin liegt gemäß Art. 126 Abs. 2 lit. a) Spiegelstrich 2 kein Verstoß vor, wenn das Defizit eines Mitgliedstaates „nur ausnahmsweise und vorübergehend“ die 3 Prozent Hürde überschreitet. Außerdem wird das Schuldenstandskriterium nach Art. 126 Abs. 2 lit. b) nicht verletzt, wenn der Wert „hinreichend rückläufig ist und sich rasch genug dem Referenzwert nähert“. Diese Relativierung ist geprägt von der Tatsache, dass die Konjunktur in Zyklen verläuft, wodurch starre und einheitliche Grenzen z.B. im Falle einer Rezession ohne Effekt blieben (vgl. Ryczewski, 2011, S.89). Die Festlegung der Referenzwerte erfolgte gemäß der mathematischen Gleichung 1 mit festen Annahmen über die Defizitquote und das BIP-Wachstum (vgl. Hild, 2016, S.34-35) und sind seit ihrer Festlegung umstritten (vgl. Hild, 2016, S.36). Zwar sieht das Regelwerk des SWP u.a auch Sanktionsmaßnahmen für Verstöße gegen die Konvergenzkriterien vor, diese wurden jedoch nie verhängt (beispielhaft sei hier das Defizitverfahren gegenüber Deutschland im Jahr 2003 genannt). Im Frühjahr 2005 wurde der SWP flexibilisiert mit der
Begründung, dass ein größerer Handlungsspielraum in den öffentlichen Finanzen u.d.A. von produktiven Investitionen zu einer Stimulierung der Konjunktur führen würde. Im Zuge der Finanzkrise stiegen allerdings sowohl die Haushaltsdefizite als auch die Schuldenstandsquoten der meisten EU-Staaten über die Grenzwerte (vgl. Eurostat). Dies führte zu einer erneuten Reformierung und einer folgenden Verschärfung des SWP. Unter anderem muss die Schuldenstandsquote, sofern sie über dem Referenzwert liegt, nun um jährich durchschnittlich 1/20 abgebaut werden. Außerdem darf das staatliche strukturelle Defizit (jährliche Neuverschuldung abzüglich konjunkturellem Defizit) 1 Prozent des BIP nicht überschreiten. Des Weiteren wurden auch die Sanktionsmöglichkeiten verschärft, welche nun früher verhängt werden und höher ausfallen können (vgl. Hild, 2016, S.58).
3.4 Der Fiskalpakt
Mit dem im Januar 2013 in Kraft getretenen Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (SKS- Vertrag), speziell Teil III, dem sogenannten europäischen Fiskalpakt, traten in Reaktion auf die europäische Staatsschuldenkrise ergänzend verschärfte haushaltspolitische Regelungen für die Vertragsparteien in Kraft. In Art. 1 Abs. 1 des SKS-Vertrags ist Sinn und Zweck des selbigen definiert als die Stärkung der wirtschaftlichen Säule der Wirtschafts- und Währungsunion durch Vorschriften, welche unter anderem die Haushaltsdisziplin fördern sollen. Hauptneuerungen sind die geringeren strukturell erlaubten Defizite, welche maximal 0,5 Prozent des BIP betragen dürfen (Art. 3 Abs. 1 lit. b SKSV). Bei einer Schuldenstandsquote von „erheblich unter 60 Prozent“ und bei geringen „Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen“ ist allerdings auch ein strukturelles Defizit von 1 Prozent im Verhältnis zum BIP erlaubt (Art. 3 Abs. 1 lit. d SKSV). „Außergewöhnliche Umstände“ erlauben es jedoch temporär von diesen Vorschriften bzw. dem Anpassungspfad hin zu den Vorgaben abzuweichen. Dies ist - erstens - bei außergewöhnlichen Ereignissen gegeben, welche sich der Kontrolle der betreffenden Vertragsparteien entzieht und ihre Haushaltspolitik tangiert und - zweitens - bei einem schweren Konjunkturabschwung gegeben, der wiederum im Stabilitäts- und Wachstumspakt definiert ist. Außerdem wurde die Einführung eines automatischen Korrekturmechanismus verpflichtend, welcher bei „erheblichen Abweichungen“ vom mittelfristigen Ziel Maßnahmen trifft um die Abweichungen zu korrigieren (Art. 3 Abs. 1 lit. e SKSV). Zusätzlich wurde in Art. 3 Abs. 2 SKS- Vertrag vereinbart, dass die Regelungen aus Absatz 1, also namentlich eine Schuldenbremse zur Begrenzung der strukturellen Neuverschuldung inklusive des Korrekturmechanismus, bis zum 01. Januar 2014 in nationales Recht und
vorzugsweise mit Verfassungsrang umzusetzen sind. Kommt ein Land dieser Verpflichtung nicht nach oder entsprechen die gesetzlichen Ausgestaltungen nicht den im SKS-Vertrag definierten Kriterien, so kann dieses Land vor dem Europäischen Gerichtshof verklagt werden und mit Sanktionen in Höhe von maximal 0,1% des BIP bestraft werden (vgl. Burret and Schnellenbach, 2013, S.9). Burret und Schnellenbach kommen jedoch zu der Erkenntnis, dass keine der bislang implementierten nationalen Budgetregeln vollumfänglich alle Vorgaben des europäischen Fiskalpakts erfüllen und einige Regelungen keinen Verfassungsrang genießen. Als Grund nennen die beiden Autoren zu lose Formulierungen und Rechtslücken des Fiskalpakts, welcher ihrer Meinung nach nur Eckpunkte vorgibt und die anschließende Umsetzung den Ländern überlässt (vgl. Burret and Schnellenbach, 2013, S.3). So verwundert es nicht, dass Burret und Schnellenbach zu der Schlussfolgerung kommen, der Erfolg des Fiskalpakts hänge aufgrund seiner mangelnden Konkretisierungen und Definitionen im Kern von der tatsächlichen Ausgestaltung der Regelungen auf nationaler Ebene ab und folglich von dem politischen Willen der Länder (vgl. Burret and Schnellenbach, 2013, S.13).
4 Die deutsche Schuldenregelung bis 2009
Vor dem Hintergrund der aktuellen Schuldenbegrenzung sollen, nachdem in Kapitel 3.3 die institutionellen Verschuldungsgrenzen auf EU-Ebene dargestellt wurden, die Verschuldungsgrenzen des Grundgesetzes alter Fassung kurz vorgestellt werden.
Auch die von 1969 bis 2009 gültige Fassung des Art. 115 GG sah Grenzen für die Kreditfinanzierung des Bundes vor. Indem sich die Kreditaufnahme an den Investitionen orientierte, stellte diese Regelung eine objektorientierte Schuldenregel dar (vgl. Beck and Prinz, 2013, S.92). So lautete Art. 115 GG alter Fassung:
„Die Einnahmen aus Krediten dürfen die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten; Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.“
Diese Knüpfung der Kreditaufnahme des Bundes an die von ihm beabsichtigten Investitionsausgaben wird auch als ’Goldene Regel’ der Finanzpolitk bezeichnet (vgl. Feld and Reuter, 2019, S.327). Diese besagt, dass einer Neuverschuldung auch ein in selbiger Höhe entsprechender staatlicher Nettovermögenszuwachs auf der Aktivseite gegenüberstehen sollte (vgl. Beck and Prinz, 2013, S.93). Die Legitimation dieser Art von Verschuldung wird mit möglichen Kapazitäts- und Produktivitätseffekten begründet, welche durch öffentliche Investitionen entstehen (vgl. Hüther, 2019, S.13). Trotz des Gesetzes und einer formal gegebenen Obergrenze für die Nettokreditaufnahme in Höhe der Investitionen konnte die Schuldenregel die Staatsverschuldung nicht effektiv begrenzen (vgl. Ryczewski, 2011, S.27). In der Literatur finden sich als Erklärung vor allem Kritikpunkte an (1) dem Investitionsbegriff, (2) der Ausnahmeregelung bei Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, (3) dem asymmetrischen Haushaltsvollzug und (4) der mangelnden Pflicht zur Rückführung der Schulden. In diesem Zusammenhang spricht Schemmel von ’Schlupflöchern’ der Schuldenregelung und weist der Unbestimmtheit des Investitionsbegriffs die größte Bedeutung zu (vgl. Schemmel, 2006, S.44). Zwar umfasste für den Gesetzgeber der Investitionsbegriff (vgl. dazu Gruppierungsplan § 13 Abs. 3 Nr. 2 BHO) alle Ausgaben „die bei makroökonomischer Betrachtung die Produktionsmittel der Volkswirtschaft erhalten, vermehren oder verbessern“ (Schemmel, 2006, S.104), doch Schemmel identifiziert zwei Problemfelder welche in Zusammenhang mit dem vagen Investitionsbegriff stehen: Zum einen welche konkreten Ausgaben als Investitionen etikettiert werden und zum anderen die fehlende Berücksichtigung der Abschreibungen (vgl. 2006, S. 117). Vor allem die fehlenden Abschreibungen, also der Fakt, dass Bruttoinvestitionen statt Nettoinvestitionen als Orientierungsgröße galten, wird als Hauptkritikpunkt ausgemacht (vgl. Ryczewski, 2011, S.31). Dies wird damit begründet, dass nur durch Nettoinvestitionen ein Zuwachs an zukunftsbegünstigenden Produktionskapazitäten geschehe und dieser Wachstumseffekt mit Kredit finanziert werden darf (vgl. Schemmel, 2006, S.127). Andernfalls führt die Etikettierung der Ersatzinvestitionen als Investitionen, wie es in der damaligen Praxis geschah, zu ständig neuen Kreditaufnahmen ohne eine Erhöhung der Nettovermögensposition des Staates (vgl. ’Goldene Regel’).
Auch die Formulierung des Ausnahmetatbestands zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts war nicht eindeutig definiert. Zwar ist das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht durch §1 S. 2 StWG gekennzeichnet und umfasst die Teilziele der Preisniveaustabilität, hoher Beschäftigungsstand, außenwirtschaftliches Gleichgewicht sowie ein stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum, doch kritisiert Ryczewski die Unbestimmtheit dieser Teilziele (vgl. Ryczewski, 2011, S.45-47). Wurde also gemäß der Auffassung des Haushaltsgesetzgebers, eines oder mehrere der Teilziele nicht erfüllt bzw. in seinem Erreichen bedroht, so lag gemäß Art. 115 S. 2 a.F. eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht vor. Im Falle einer Ausnahmesituation durften die Kredite also die Summe der Investitionen übersteigen, außerdem war es dem Gesetzgeber zum einen erlaubt auch kom- sumtive Ausgaben über Kredite zu finanzieren und zum anderen entfiel eine Kreditobergrenze (vgl. BVerfGE 79, 311). So zeigt Schemmel, dass sowohl auf Bundesebene zwischen den Jahren 1969 - 2005 die Krediteinnahmen in 13 der 37 Jahre über den Ausgaben für Investitionen lagen, als auch auf Länderebene im Zeitraum von 1991 - 2004 stets mindestens ein Bundesland die nationale Kreditgrenze überschritten hat, was zu einem Anstieg der Staatsverschuldung führte (vgl. Schemmel, 2006, S.41-45).
Neben den beiden gravierendsten Ursachen für die Ineffektivität der Schuldenregel wird außerdem auch die mangelnde Rückführung der aufgenommenen Schulden bei guter Wirtschaftslage respektive hohen Steuereinnahmen beklagt (vgl. Magin, 2010). Zudem argumentierten einige Finanzpolitiker, dass die Begrenzung der Kreditaufnahme in Höhe der Investitionen zwar im Haushaltsplan gelte, nicht jedoch im Haushaltsvollzug und somit dort unreglementiert sei (vgl. Bajohr, 2016, S.11). Dies führte zu dem Anreiz, dass die tatsächlichen Investitionen die im Haushalt geplanten Investitionen unterschritten, und so bei gleichbleibender geplanter Kreditmenge folglich Krediteinnahmen für konsumtive Zwecke bereitstanden.
All diese Faktoren und ’Schlupflöcher’ ermöglichten es dem Gesetzgeber, trotz einer zunächst plausiblen und von Teilen der heutigen ÖkonomInnen wieder geforderten Schuldenregelung gemäß der ’Goldenen Regel’, die Staatsverschuldung stark wachsen zu lassen. Da die alte Schuldenregelung offensichtlich ihren Zweck nicht erfüllte, trat 2009 ein neues Kreditverfassungsrecht an deren Stelle in Kraft.
5 Die deutsche Schuldenregelung ab 2009
Vor dem Hintergrund der deutlichen Zunahme der öffentlichen Verschuldung seit der im Jahr 1969 existierenden Verschuldungsregel, wurde die alte Verschuldungsregel durch die Föderalismuskommission im Jahr 2009 reformiert. Die unter dem Begriff Schuldenbremse bekannten Änderungen ersetzten die bis inklusive für das Haushaltsjahr 2010 geltende, in Kapitel 4 beschriebene ’Goldene Regel’ der Verschuldung mit Artikel 115 GG a.F. und traten ab dem Haushaltsjahr 2011 mit Verfassungsrang in Kraft. Sie hat das Ziel die Staatsverschuldung durch Vorgaben an die Haushaltsdefizite von Bund und Ländern zu begrenzen und somit auch die europarechtlich fixierte Haushaltsdisziplin zu gewährleisten. Somit kam die Bundesregierung den vereinbarten Bestimmungen des in Kapitel 3.4 vorgestellten europäischen Fiskalpakt zur
Einführung einer nationalen Begrenzung der Verschuldung vor bzw. nach. Bei der Ausarbeitung der Schuldenbremse orientierte man sich an dem Vorbild der Schweizer Schuldenbremse von 2001 (vgl. Bajohr, 2016, S.28).
5.1 Die Schuldenbremse im Grundgesetz
Im Grundgesetz finden sich Elemente verschiedener Reformvorschläge der Föderalismuskommission wieder. Die wichtigsten sind u.a.:
• ein grundsätzliches Neuverschuldungsverbot
• konjunkturelle Spielräume
• ein Ausgleichskonto
• Ausnahmeklauseln für besondere Notsituationen (vgl. Neidhardt, 2010, S.358)
Konkret wurde durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 29. Juli 2009 die Schuldenregelung dahingehend verändert, dass Artikel 109 und Artikel 115 GG Änderungen erhielten und Artikel 109a sowie Artikel 143d GG neu in das Grundgesetz aufgenommen wurden (Gesetz v. 29.07.2009 BGBI. I. S. 2248-2250). So lautet die zentrale Bestimmung des Art. 109 Abs. 3 S. 1 GG:
„Die Haushalte von Bund und Ländern sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen.“
Dies bedeutet einen ausgeglichenen Haushalt, also die Einnahmenseite (exklusive Kredite) müssen den Ausgaben entsprechen oder diese übersteigen. Jedoch ist es dem wortlaut grundsätzlich zu entnehmen, dass auch hier Ausnahmeregelungen existieren. Im Folgenden soll die Grundstruktur der Schuldenbremse erläutert werden.
5.1.1 Strukturelle Verschuldung
Die Schuldenbremse erlaubt eine sogenannte strukturelle Verschuldungskomponente für den Bundeshaushalt unter der per definitionem der Bundeshaushalt dem Grundsatz des ausgeglichenen Haushalts ohne Einnahmen aus Krediten noch entspricht. Die Strukturkomponente wurde begründet mit dem Grundsatz der Generationengerechtigkeit (’pay as you use’) (vgl. Koemm, 2011, S.206). Unter strukturell versteht man Einnahmen und Ausgaben des Haushalts, welche unabhängig von der konjunkturellen Entwicklung entstehen bzw. um diese bereinigt sowie auch um finanzielle Transaktionen bereinigt sind (vgl. Schmalz, 2016, S.6). Gemäß Art. 109 Abs. 3 S. 4 in Verbindung mit Art. 115 Abs. 2 S. 2, welcher explizit nur die näheren Ausgestaltungen für den Bund regelt, darf dieser strukturelle Verschuldungsspielraum in dem jeweiligen Haushaltsjahr maximal 0,35% des vorjährigen nominalen BIP betragen (§4 G115). Der absolute Schuldenstand könnte also unter voller Ausschöpfung der Strukturkomponente jährlich anwachsen. Für das Jahr 2018 hätte dies also einer Neuverschuldung des Bundes von knapp 12 Mrd. Euro entsprochen, welche ohne Ausnahmetatbestände und Rechtfertigungen in Anspruch hätten genommen werden können (vgl. Bajohr, 2016, S.29). Zu relativieren ist jedoch, dass gemäß dem Fall einer Ausnutzung des Kreditrahmens in voller Höhe der 0,35% und als einzige Kreditaufnahmequelle, die Schuldenstandsquote bei einem Wirtschaftswachstum von größer 0,35% sinkt und umgekehrt. Zur Begründung einer strukturellen Komponente lässt sich u.a. inhaltliche Flexibilität anführen (vgl. Neidhardt, 2010, S.362), sowie wenn diese Kredite für Maßnahmen genutzt werden „die der dauerhaften Stärkung von Wachstum und nachhaltiger Entwicklung dienen“ (Bundesministerium der Finanzen, 2015, S.8). Daraus ergibt sich, dass Investitionen zur Begründung der Inanspruchnahme der Sturkturkomponente herangezogen werden können, jedoch konsumtive Ausgaben nicht explizit ausgeschlossen sind. Die Inanspruchnahme ist somit voraussetzungslos (vgl. Koemm, 2011, S.211).
Für die Länder ist jedoch keine strukturelle Verschuldungskomponente vorgesehen, wodurch folglich deren Kreditrahmen geringer ausfällt wie der des Bundes (vgl. Koemm, 2011, S.204). Dies regelt Art. 109 Abs. 3 S. 5, wonach die Länder die Vorgaben in ihre Landesverfassungen aufnehmen müssen. So kritisieren beispielsweise Bofinger und Horn die Möglichkeit der fehlenden Zukunftsinvestitionen auf Länderebene durch das strukturelle Neuverschuldungsverbot für selbige (vgl. Bofinger and Horn, 2009, S.2).
5.1.2 Konjunkturelle Verschuldung
Neben der strukturellen Verschuldungskomponente, welche nur für den Bund gilt, gibt es eine (weitere) Verschuldungskomponente welche sowohl Bund als auch Länder offensteht: die Konjunkturkomponente.
Diese entspricht dem Betrag der konjunkturellen Nettokreditaufnahme. So heißt es in Art. 115 Abs. 2 S. 3 GG, dass „bei einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung“ eine konjunkturgerechte Finanzpolitik durch Kreditaufnahme vollzogen werden kann (vgl. Bundesministerium der Finanzen, 2015, S.8). Diese soll laut Gesetzestext die Auswirkungen auf den Haushalt symmetrisch berücksichtigen, d.h. in konjunkturell schlechten Zeiten kann eine Kreditaufnahme erfolgen, während in konjunkturell guten Zeiten die konjunkturbedingte Verschuldung wieder getilgt werden muss, damit sich mittelfristig wiederum ein ausgeglichener Haushalt ergibt. Konkretisierungen, wie die Definition einer Abweichung von der Normallage oder die Bestimmung des strukturellen, konjunkturellen sowie des auf einer Notsituation beruhenden Verschuldungsspielraums, finden sich in dem ergänzenden Ausführungsgesetz zu Artikel 115 GG, G115, und in Art115V. Eine Abweichung von der konjunkturellen Normallage liegt dann vor, wenn eine Unteroder Überauslastung der Produktionskapazitäten erwartet wird, auch Produktionslücke genannt. Diese Produktionslücke lässt sich durch ökonometrische Schätzverfahren als die Differenz des zu schätzenden gesamtwirtschaftlichen Produktionspotenzials bei Normalauslastung der Produktionsfaktoren von dem erwarteten Bruttoinlandsprodukt für das entsprechende Haushaltsjahr berechnen (§5 G115). Liegt also eine ermittelte Produktionslücke vor, so lässt sich eine konjunkturelle Verschuldung rechtfertigen. Bund und Länder sind allerdings dahingehend autonom, dass die Länder sich nicht an einer Konjunkturausnahme des Bundes orientieren müssen. D.h. nimmt der Bund konjunkturbedingt Kredite auf, so können es ihm die Länder gleichtun, müssen dies aber nicht (vgl. Koemm, 2011, S.231). Koemm geht aber davon aus, dass kleine Bundesländer sich in jedem Fall an den Konjunkturausnahmen des Bundes orientieren, da für sie Konjunkturprognosen auf das Land bezogen kaum möglich sind. Großen Bundesländern steht jedoch schon eher ein Wahlrecht zu, ob sie sich an Landesebene oder gesamtstaatlicher Ebene orientieren (vgl. Koemm, 2011, S.231). Die Konjunkturkomponente berechnet sich aus der Multiplikation der Produktionslücke mit der Budgetsensitivität, welche eine Elastizität darstellt. Diese gibt an, wie sehr sich der Budgetsaldo verändert bei einer Abweichung des BIP von seinem Produktionspotenzials um 1% (§2 Art115V). Bajohr kritisiert dahingehend die komplexe Berechnungsweise der Konjunkturkomponente (vgl. Bajohr, 2016, S.31-32) und auch Dieckheuer formuliert Gründe weswegen das Produktionspotenzial äußerst kompliziert zu schätzen ist (vgl. Dieckheuer, 2003, S.399).
5.1.3 Kontrollkonto
Ein weiterer Baustein der Schuldenbremse ist die Existenz eines sogenannten Kontrollkontos für den Bundeshaushalt. Im Gegensatz zu der alten Schuldenregelung, bei der es zu unterschiedlichen Auslegungen bei dem Haushaltsplan und dem letztendlichen Haushaltsvollzug kam, soll das Kontrollkonto durch eine ex post Betrachtung der Ein- und Ausgaben eine gewisse Verbindlichkeit im Haushaltsvollzug gewährleisten. Laut Art. 115 Abs. 2 S. 4 GG werden Abweichungen der tatsächlichen Kreditaufnahme (Ist NKA) von der ermittelten Kreditobergrenze (max. zulässige NKA) für das entsprechende Haushaltsjahr auf einem Kontrollkonto erfasst. Dabei wird die tatsächliche Nettokreditaufnahme eines Haushaltsjahres mit dem Wert verglichen „der sich insbesondere unter Berücksichtigung der tatsächlichen konjunkturellen Entwicklung als maximal zulässige Nettokreditaufnahme ergibt“ (Bundesministerium der Finanzen, 2013). Als maximal zulässige Kreditaufnahme versteht man die Summe aus maximaler struktureller Verschuldungskomponente und konjunktureller Verschuldungskomponente. Abweichungen, welche z.B. auf falschen Schätzungen bei der Berechnung für die Konjunkturkomponente beruhen können (vgl. Schmalz, 2016, S.12) werden final zum 01. September des Folgejahres auf das Kontrollkonto gebucht (§7 Abs. 1 G115). Positive Abweichungen, also bei einer tatsächlichen NKA kleiner als der max. zulässigen NKA, wird der positive Saldo dem Kontrollkonto gutgeschrieben. Negative Salden belasten das Kontrollkonto (vgl. Bundesministerium der Finanzen, 2015, S.9). Die jährlichen Buchungen auf dem Kontrollkonto werden kumuliert. Überschreitet der negative Saldo des Kontrollkontos den Wert von 1,5% des nominalen BIP (§7 Abs. 2 G115), sind diese Belastungen konjunkturgerecht, also in Phasen einer positiven Produktionslücke, zurückzuführen (Art. 115 Abs. 2 S. 4 GG). Insgesamt stellt die Regelung des Kontrollkontos eine Verbesserung gegenüber der vorherigen Regelung dar, da nun definitiv die Geltung der Schuldenregel auch im Haushaltsvollzug betont wird (vgl. Koemm, 2011, S.329).
5.1.4 Ausnahmeregelungen
Neben der konjunkturellen Verschuldungskomponente, welche ebenso als Ausnahmeregelung im Falle der konjunkturellen Abweichungen von einer Normallage interpretiert werden kann, existieren zwei weitere Ausnahmeregelungen. Kredite dürfen laut Art. 115 Abs. 2 S. 6 zum einen auf Grund von Naturkatastrophen als auch für außergewöhnliche Notsituationen aufgenommen werden, unter der Bedingung, dass sich diese der Kontrolle des Staates entziehen und Auswirkungen auf seinen Haushalt haben. Billigt die Mehrheit des Parlaments einen Ausnahmezustand, darf die Kreditobergrenze des Staates die Summe aus Struktur- und Konjunkturkomponente übersteigen. Zusätzlich sind die Notkredite mit einem Tilgungsplan zu versehen und gem. Art. 115 Abs. 2 S. 7 GG „binnen eines angemessenen Zeitraums“ zu tilgen. Zwar sieht der Gesetzgeber normale zyklische Abschwünge nicht als ausnahmesituationswürdig an (dafür existiert ja die Konjunkturkomponente), doch merkt Bajohr an, dass es letztlich schwierig sei eine schwere Rezession (Notsituation) von einem schweren Konjunktureinbruch (Konjunkturkomponente) zu unterscheiden (vgl. Bajohr, 2016, S.34).
5.1.5 Übergangsregelungen
Art. 143d Abs. 1 S. 2 GG sieht vor, dass die neuen Regelungen der Schuldenbremse auf Bundes- und Länderebene ab dem Haushaltsjahr 2011 anzuwenden sind. Jedoch sieht Artikel 143d eine Übergangsfrist vor. So sind die neuen Regelungen für den Bund ab dem Haushaltsjahr 2016 und für die Länder ab dem Haushaltsjahr 2020 verpflichtend umzusetzen bzw. einzuhalten. Den Ländern wird also bis zum Jahr 2020 Zeit gegeben ihre strukturellen Defizite in Gänze abzubauen, während für den Bund ein ab 2011 geltender Abbaupfad gilt, mit dem Ziel der gleichmäßigen jährlichen Reduzierung seines damaligen strukturellen Defizits (2010: 2,2%) auf die 0,35%-Obergrenze ab dem Jahr 2016 (vgl. Bundesministerium der Finanzen, 2015, S.12). Diese Einhaltung erreichte der Bund bereits im Haushaltsjahr 2012 (vgl. Statistisches Bundesamt, 2016, S.12).
5.2 Investitionshemmnis oder Vorbild?
In Anbetracht der vielen Herausforderungen und den historisch niedrigen Zinsen tobt eine kontrovers diskutierte Debatte darüber, ob die Schuldenbremse bzw. das Festhalten an der Politk der ’schwarzen Null’ als Hemmnis für eine aktive Wachstumspolitik angesehen werden kann. Bevor näher auf die Debatte eingegangen wird, bedarf es zunächst einer Klärung des Begriffs der ’schwarzen Null’. Die Bundesregierung, angefangen unter dem ehemaligen Finanzminister Schäuble und fortgesetzt unter dem amtierenden Finanzminister Scholz, verfolgte in den letzten Jahren eine nicht gesetzlich festgeschriebene Haushaltspolitik der ’schwarzen Null’. Im Unterschied zu der Schuldenbremse, welche ja eine strukturelle Nettokreditaufnahme auf Bundesebene in Höhe von max. 0,35% erlaubt und somit ein Budgetdefizit in gleicher Höhe ermöglicht, impliziert die ’schwarze Null’ einen komplett ausgeglichenen Haushalt. Sie nutzt folglich den möglichen Verschuldungsspielraum bewusst nicht aus.
5.2.1 Kontroverse unter ÖkonomInnen
Im folgenden Kapitel werden unterschiedliche Sichtweisen von ÖkonomInnen aufgeführt um die in dieser Arbeit aufgestellte These, ob die Schuldenbremse bzw. ’schwarze Null’ ökonomisch sinnvoll ist, zu diskutieren. Dabei werden Argumente aufgezeigt, die dafür und dagegen sprechen.
Während einige ÖkonomInnen die Schuldenbremse kritisieren und eine Neuaufnahme von Schulden für Investitionen vor dem Hintergrund historisch niedriger Zinsen begrüßen würden, weisen andere darauf hin, dass die niedrigen Investitionen keine Folge der Schuldenbremse sind, sondern Präferenzen zur Budgetzusammensetzung widerspiegeln (vgl. Blum et al., 2019, S.28). In der Tat ist die Wirkung von Fiskalregeln auf die staatliche und private Investitionstätigkeit gegenwärtig noch nicht empirisch untersucht (vgl. Blum et al., 2019, S.29). Und so lässt auch ein Blick in die VGR, bezüglich geringeren staatlichen Investitionen seit Inkrafttreten der Schuldenbremse im Vergleich zu der Zeit vor der Schuldenbremse, kein objektiv eindeutiges Urteil zu. Zwar sind die staatlichen Nettoanlageinvestitionen zwischen den Jahren 2012-2016 negativ gewesen, damit ging folglich ein Verschleiß des öffentlichen Kapitalstocks einher, doch auch während den Jahren 2003-2008 gab es eine Phase negativer Nettoanlageinvestitionen (vgl. Statistisches Bundesamt, 2019, S.36). Die öffentlichen Investitionen wurden also die letzten beiden Jahrzehnte vernachlässigt (vgl. Bardt et al., 2019, S.3). Würde der Staat nun allerdings seine Investitionstätigkeit expansiv ausweiten wollen, wie es einige ÖkonomInnen fordern, so würde die Schuldenbremse (unter der Annahme einer konjunkturellen Normallage) dies begrenzen. So kommen Bardt et al. zu dem Ergebnis, dass Deutschland einen Investitionsbedarf in Höhe von mindestens 450 Mrd. Euro für die nächsten 10 Jahre aufweist, also umgerechnet 45 Mrd. Euro pro Jahr (vgl. Bardt et al., 2019, S.10). Dieser setze sich unter anderem aus der schrittweisen Aufarbeitung von Sanierungsstaus an bestehender Infrastruktur sowie aus Zukunftsinvestitionen für Dekarbonisierung, 5G-Ausbau und Bildung zusammen. In Anbetracht der großen strukturellen Investitionsbedarfe reiche der zulässige strukturelle Verschuldunsgsspielraum von 0,35% des BIP nicht aus um diesen Bedarf zu decken (vgl. Bardt et al., 2019, S.10). Außerdem sei es schwer größere öffentliche Investitionen aus laufenden Steuereinnahmen zu tätigen (vgl. Blum et al., 2019, S.30). Gornig beschreibt ebenfalls eine Investitionslücke, vor allem auf kommunaler Ebene (vgl. Gornig, 2019). Er verweist dabei auf sinkende staatliche Nettoinvestitionen und einen geringen Modernitätsgrad des staatlichen Bruttoanlagevermögens.
Kritiker der Schuldenbremse argumentieren, dass höhere öffentliche Investitionen ökonomisch zu Kapazitäts- und Produktivitätseffekten führen würden und somit langfristig Wachstumseffekte auslösen (vgl. Solow-Wachstumsmodell mit höherem ’steady state’) (vgl. Bardt et al., 2019, S.3). Clemens et al. untersuchten empirisch die Beziehung zwischen öffentlichen und privaten Investitionen (vgl. Clemens et al., 2019). Sie kamen dabei für Deutschland zu dem Ergebnis, dass ein Anstieg der öffentlichen Investitionen um eine Milliarde Euro mit einem Anstieg der privaten Ausgaben nach fünf Jahren um knapp zwei Milliarden Euro einhergehen (vgl. Clemens et al., 2019, S.542). Sie weisen somit eine generelle Komplementarität von öffentlichen und privaten Investitionen nach (Crowding-In-Effekt). Auch der Sachverständigenrat kam in seiner Expertise 2007 zu dem Ergebnis, dass die Rendite öffentlicher Investitionen in Deutschland noch relativ hoch sei und so eine Kreditfinanzierung investiver Ausgaben gemäß der ’Goldenen Regel’ rechtfertige (vgl. Sachverständigenrat, 2007). Außerdem stellt eine gute Infrastruktur einen komparativen Vorteil gegenüber anderen Ländern dar, welche hingegen beispielsweise mit geringeren Lohnkosten punkten können (vgl. Gornig, 2019, S.1)
Befürworter der Schuldenbremse wie Fuest halten dagegen, dass genug verfügbare Mittel für öffentliche Investitionen vorhanden seien, diese jedoch seit Jahren nicht abgerufen werden (vgl. Fuest et al., 2019, S.308). Dies liegt vor allem an Planungs- und Kapazitätsengpässen in der öffentlichen Verwaltung und in der Bauwirtschaft, weshalb eine Ausnahme für öffentliche Investitionen von der Schuldenregelung vermutlich nicht zu bedeutend höheren öffentlichen Investitionen führen würde (vgl. Sachverständigenrat, 2019, S.276). Außerdem seien die geringen öffentlichen Investitionen ein Abbild der Prioritäten der Politik und somit eine Frage der Budgetzusammensetzung und nicht Folge der Schuldenbremse. Die Präferenzen lagen lange Zeit auf anderen Ausgaben, Steuersenkungen und Schuldenabbau (vgl. Bardt et al., 2019, S.152).
Bezüglich der Effektivität der Schuldenbremse auf die Reduktion der Staatsverschuldung herrscht ebenso Uneinigkeit. De faco hat sich die Staatsschuldenquote in den letzten Jahren dem Maastricht-Kriterium angenähert und wird für 2019 unter 60% geschätzt (vgl. Abbildung 2). Unklar ist jedoch welche Faktoren zu diesem Konsolidierungserfolg beitrugen. So gaben knapp 30% der Teilnehmer des 25. Ökonomenpanels des ifo Instituts an, die Reduktion der Schuldenquote wäre auch ohne Schuldenbremse geschehen und sehen vielmehr andere Gründe in dem Abbau der Schuldenquote. Etwa 50% der Teilnehmer sind hingegen der Auffassung, die Reduktion läge zu großen Teilen an der Schuldenbremse (vgl. Blum et al., 2019, S.29-30). Sie führen vor allem die disziplinierende Wirkung einer Fiskalregel an. Dafür sprechen zwei Argumente: Zum Einen kommen Gootjes et al. in einer empirischen Studie zu dem Ergebnis, dass Fiskalregeln politische Konjunkturzyklen eindämmen können (vgl. Fuest et al., 2019, S.312). Diese auf Nordhaus zurückgehende Theorie besagt, dass Regierungen vor ihrer Wiederwahl oftmals expansive, kreditfinanzierte Wirtschaftspolitiken in Form von Wahlgeschenken betreiben um ihre Chancen auf Wiederwahl zu erhöhen. Dies geht einher mit den empirisch gut belegten Defizitneigungen politischer Entscheidungsträger (vgl. Sachverständigenrat, 2019, S.241). So können Fiskalregeln durch ihre restringierte Ausgestaltung folglich helfen, politische Konjunkturzyklen zu minimieren oder zu verhindern (vgl. Fuest et al., 2019, S.312). Zum Anderen wurden positive Effekte einer Fiskalregel auf das Primärdefizit und die Staatsschuldenquote festgestellt. So sank laut einer Meta-Studie das Primärdefizit von Staaten welche eine Fiskalregel implementiert hatten, im Schnitt um ca. 1,2 - 1,5% des BIP. Weiterhin wurde in Staaten die einer Fiskalregel unterliegen, eine um ca. 11 Prozentpunkte niedrigere Schuldenstandsquote ermittelt als in Staaten ohne Fiskalregel (vgl. Fuest et al., 2019, S.311).
Kritiker hingegen verweisen auf makroökonomische Faktoren als Ursache der verringerten Schuldenstandsquote. Hauptursache für den Schuldenabbau sehen sie in der positiven Konjunktur- und Arbeitsmarktentwicklung, welche sich durch eine deutliche Zunahme der Erwerbstätigenquote und den damit einhergehenden Steuermehreinnahmen zeige (vgl. Hüther and Südekum, 2019, S.10). Auch Paetz, Rietzler und Truger kommen zu dem Ergebnis, dass in Folge der guten Arbeitsmarktentwicklung einerseits die Einnahmenseite des Haushalts durch Steuereinnahmen profitiert hat und andererseits auch gleichzeitig die Ausgabenseite durch geringere Transferzahlungen für Arbeitslosengeld entspannt wurde (vgl. Paetz et al., 2016, S.9). Hüther sieht unterstützend dazu die geringeren Zinsausgaben für den Staat als Mitursache für den Konsolidierungserfolg der letzten Dekade (vgl. Hüther, 2019, S.23). Er vergleicht dabei die Zins-Steuerquote und die Staatskonsumquote (in Relation zu den Steuereinnahmen) miteinander. Beides Relationen welche die Ausgabenseite des Budgethaushaltes betreffen. Die Staatskonsumquote ist es jedoch nicht, entgegen der Argumente der Ausgabendisziplin, welche seit Einführung der Schuldenbremse gesunken ist. Vielmehr lässt sich ein starker Rückgang der Zins-Steuerquote von über 10% in den Jahren bis 2011 auf aktuell ca. 4% konstatieren. So kommt Hüther zu dem Ergebnis, dass auf der Ausgabenseite die geringeren Zinsausgaben den entscheidenen Erfolg gebracht haben. Feld und Reuter halten dagegen, dass daraus kein Rückschluss gezogen werden kann, die Schuldenbremse hätte keine Wirkung auf die Ausgaben gehabt. Es sei unklar in wie weit die Politik die möglichen Ausgabenspielräume z.B. für Transferausgaben nicht noch stärker genutzt hätte ohne die Schuldenbremse (vgl. Feld and Reuter, 2019, S.325).
Doch unabhängig von der Frage welche Faktoren für die sinkende Schuldenstandsquote ursächlich sind, lässt sich bereits über deren optimale Höhe streiten. So merkt Bofinger an, dass bis dato wissenschaftlich keine optimale oder maximale Schuldenstandsquote für größere Volkswirtschaften existiert (vgl. Bofinger, 2019, S.322). Versuche von Reinhardt und Rogoffs ein Optimum an Staatsverschuldung zu eruieren bevor es zu wachstumsschädlichen Wirkungen auf Grund der Zinsverpflichtungen kommt sind gescheitert (vgl. Paetz et al., 2016, S.3). So würde bei einem Ausnutzen der strukturellen Neuverschuldungskomponente und der Annahme einer durchschnittlichen jährlichen Wachstumsrate von 3% des nominalen BIP, die langfristige Staatsverschuldung implizit ca. 12% betragen (dies ergibt sich aus Gleichung 1). Bei einem Festhalten an der Politk der ’schwarzen Null’ würde es sogar langfristig zu einer gänzlichen Entschuldung kommen (vgl. Paetz et al., 2016, S.3). Worin der Vorteil einer Staatsschuldenquote von ca. 12% gegenüber einer Schuldenstandsquote von aktuell ca. 60% liegt, lässt sich kaum beantworten. Konkret schlägt Bofinger eine Staatsverschuldung vor, welche relativ zu dem wachsenden nominalen BIP konstant gehalten wird und so zusätzlichen Finanzierungsspielraum bietet (vgl. Bofinger, 2019, S.322). Fratzscher et al. weisen außerdem auf die stabilisierende Wirkung von Staatsschulden für die Finanzmärkte hin, indem sie in Form von Anleihen als sicheres Anlageobjekt von Haushalten gekauft werden können (vgl. Fratzscher et al., 2019, S.314). Es lassen sich aber auch Argumente für eine niedrige Schuldenquote finden. Feld sieht eine Konsolidierung der Schulden unter dem Aspekt der demographischen Entwicklung als notwendig an (vgl. Feld, 2010, S.229). Es sei sinnvoll die Verschuldung zur jetzigen Zeit zu reduzieren, da sich die demographische Entwicklung Ausgaben steigernd auf die öffentlichen Finanzen niederschlagen und die Handlungsspielräume der Finanzpolitik begrenzen werde. Fuest et al. kommen außerdem zu dem Schluss, dass die Schuldenbremse und die seit Jahren praktizierte ’schwarze Null’ Ausdruck politischen und gesamtgesellschaftlichen Konsens sei (vgl. Fuest et al., 2019, S.308)
Die Aufnahme von neuen Schulden kann nicht von der Frage des Zinssatzes bzw. Zinsniveaus abstrahiert werden. Dabei steht das Verhältnis des Zinssatzes r und der Wachstumsrate g des nominalen BIP im Mittelpunkt der ökonomischen Argumentation. Abbildung 4 bildet den zeitlichen Verlauf der beiden Größen in Deutschland ab.
Zu beobachten ist eine über die Jahre fallende Zinsentwicklung, mit inzwischen negativen Umlaufrenditen für 10-jährige Bundeswertpapiere (vgl. Bundesbank, 2020). Die Entwicklung ist u.a. ein Resultat aus einer strukturell veränderten Relation zwischen Investition und Ersparnis (vgl. Hüther, 2019, S.18). Lediglich zu verweisen ist hier auf Erklärungen wie die Sparschwemme, säkulare Stagnation, demographische Entwicklung und neue digitale Geschäftsmodelle, aber auch mitunter die Geldpolitik. Dies führte dazu, dass die bis Mitte der 2000er Jahre bestehende Relation r>g sich umkehrte und seitdem - mit Ausnahme der Finanzkrise - r<g gilt. Gemäß Kritikern würden die
Abb. in Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 4: Langfristiger Zins und nominales BIP-Wachstum. Datenquelle: Hüther 2019
Implikationen einer solchen dauerhaften Konstellation bedeuten, dass Staatsverschuldung keine fiskalischen Kosten mehr hätte und den Budgethaushalt nicht einschränken würde. Eine Schuldenaufnahme würde nur temporär zu einer höheren Staatsschuldenquote führen. Da die Wachstumsrate allerdings größer ist als der Zinssatz, würde die Schuldenquote im Zeitverlauf wieder sinken, ohne die Notwendigkeit von Primärüberschüssen und die Schuldentragfähigkeit wäre gewahrt (vgl. Hüther and Südekum, 2019, S.3). Somit hätte auch das Argument der Generationengerechtigkeit keine Relevanz mehr, da die heutigen Schulden nicht durch spätere Steuererhöhungen refinanziert werden müssen. Hüther und Südekum verweisen dabei auf den Fakt, dass dies unabhängig von konsumtiven oder investiven Ausgaben gilt, erwähnen jedoch ebenso die bereits oben beschriebenen Kapazitäts- und Produktivitätseffekte von investiven Ausgaben und deren wachstumsfördernde Wirkung auf das BIP (vgl. Hüther and Südekum, 2019, S.3-4). Strittig ist jedoch die weitere Entwicklung der Zins-Wachstums-Differenz, was vornehmlich mit unterschiedlichen Einschätzungen bezüglich der Zinsentwicklung zu tun hat. Würde sich das Verhältnis durch steigende Zinsen umkehren, könnte es zu einem Refinanzierungsproblem bei Überwälzung der emittierten Staatsanleihen am Fälligkeitstermin kommen (vgl. Hüther and Südekum, 2019, S.6). Hüther und Südekum gehen auf Grund der oben erwähnten strukturellen Veränderungen langfristig von Zinsen unterhalb der Wachstumsrate aus (vgl. Hüther and Südekum, 2019, S.7). Sie verweisen außerdem auf die bereits seit 40 Jahren tendenziell rückläufigen Zinsen und sehen somit keinen großen Zusammenhang zwischen dem aktuellen Zinsniveau und der expansiven Geldpolitik. Eine Studie von Demary et al. unterstützt die Relevanz der strukturellen Faktoren auf das Zinsniveau. Sie untersuchten die Entwicklung des Zinsniveaus bei einer ’Normalisierung’ der Geldpolitik und kamen zu dem Ergebnis, dass eine ’Normalisierung’ der Geldpolitik nur einen temporären Effekt auf das Zinsniveau hätte und der langfristige Abwärtstrend ungebrochen wäre (vgl. Hüther and Südekum, 2019, S.6). So kommt Hüther zu dem Ergebnis, dass eine Schuldenaufnahme gemäß der ’Goldenen Regel’ „grundsätzlich und erst recht angesichts des Zinsniveaus sowie der Aussichten für dessen absehbare Entwicklung“ zur Anwendung kommen sollte (Hüther, 2019, S.25). Feld und Reuter hingegen führen an, dass in der Vergangenheit im Durchschnitt die Zinsen in Deutschland höher als die Wachstumsrate waren und die aktuelle Situation nur eine Ausnahme darstellt die sich jederzeit wieder umkehren kann (vgl. Feld and Reuter, 2019, S.326). Die aktuell niedrigen Refinanzierungskosten stellen ihrer Meinung nach somit keine hinreichende Bedingung für die Sinnhaftigkeit höherer Verschuldung dar. Auch der Sachverständigenrat kommt in seinem Jahresgutachten 19/20 zu der Auffassung, dass eine günstige Zins-Wachstums-Differenz kein hinreichender Grund für eine Erhöhung der Verschuldung ist und stellt die angeblich geringen fiskalischen Kosten einer Neuverschuldung in Frage. Als Begründung sieht der Sachverständigenrat ein historisch belegtes erhebliches Umkehrrisiko von Zeiten einer negativen Zins-Wachstums-Differenz (hier: r<g) innerhalb der nächsten zwei Legislaturperioden (vgl. Sachverständigenrat, 2019, S.267). Außerdem merkt Blanchard an, dass der Zinssatz der Kreditaufnahme von der Höhe der Staatsverschuldung abhängt (vgl. Blanchard, 2019, S.37). Er mag folglich anfangs unter der Wachstumsrate g liegen, es existiert jedoch eine Art kritische Menge an Staatsverschuldung bei der der Zinssatz r die Wachstumsrate g wieder übersteigt.
So zeigt die Kontroverse unter ÖkonomInnen, dass die aktuell ausgestaltete Schuldenregelung nicht ganz unumstritten ist. Neben Kritik an der Schuldenregelung äußern die ÖkonomInnen aber zugleich auch Alternativen und Reformvorschläge für eine flexiblere Ausgabenregelung. Der unter den Kritikern am häufigsten vorgebrachte Vorschlag ist die Wiedereinführung einer ’Goldenen Regel’ der Verschuldung (vgl. Hüther, 2019; Sachverständigenrat, 2007; Bofinger, 2019), welche sich allerdings explizit nur auf die Nettoinvestitionen beziehen soll (vgl. Sachverständigenrat, 2019, S.298). Demzufolge wäre eine Ausnahme für öffentliche Investitionen von der Schulenregelung gestattet, wodurch im Sinne der Generationengerechtigkeit Nettoinvestitionen durch Nettoneuverschuldung ermöglicht wird. Mit dem hinterlegten Argument, dass zukünftige Generationen nicht nur die erhöhte Schuldenlast übertragen bekommen, sondern auch ein konkreter Vermögenswert gegenüber steht, welcher Nutzen stiftet (vgl. Sachverständigenrat, 2019, S.300). Fraglich bleibt jedoch wie explizit man den Investitionsbegriff fassen kann ohne wiederum ’Schlupflöcher’ entstehen zu lassen.
6 Fazit
Die Kontroverse der ÖkonomInnen zeigt die generelle Komplexität der Fragestellung, ob die aktuell geltende Schuldenbremse ökonomisch sinnvoll ist, auf. Durchaus lässt sich behaupten, dass im Vergleich der Nettoanlageinvestitionen über die Zeiträume vor Inkrafttreten der Schuldenbremse und seit Inkrafttreten der Schuldenbremse, diese tendenziell eher nicht zu einem Absinken des Nettoanlageinvestitionsniveaus geführt hat. Fraglicher scheint es, ob die aktuelle Schuldenbremse und die ’schwarze Null’ die öffentlichen Investitionen hemmen. Einerseits scheint der angestaute Bedarf an Investitionen dafürzusprechen, andererseits konterkariert der Fakt der nicht abgerufenen liquiden Mittel für öffentliche Investitionen dieses Argument. Auch die Frage der ökonomischen Gebotenheit, welche über den Investitionsaspekt hinausgeht, lässt kein eindeutiges Urteil zu (vgl. Fuest et al., 2019; Fratzscher et al., 2019; Bofinger, 2019; Feld and Reuter, 2019). Sowohl die ökonomischen als auch die politökonomischen Argumente lassen sich gut begründen. Hinsichtlich der zukünftigen Entwicklung der Zins-Wachstums-Differenz sind beide Szenarien mit Unsicherheiten verbunden. Es ist somit nicht möglich ein eindeutiges Fazit zu ziehen. Letztlich spiegelt die Bewertung der Schuldenbremse durch ÖkonomInnen die unterschiedlichen Erwartungen an die Zukunft wider (vgl. Blum et al., 2019, S.28). Eine Politik der nicht gesetzlich vorgeschriebenen ’schwarzen Null’ scheint jedoch zu unflexibel und rein politisch begründet zu sein. Dies wird auch daran ersichtlich, dass die Diskussion der ÖkonomInnen wenig um den Begriff ’schwarze Null’ geführt wird, sondern vielmehr die eigentliche Grundsatzfragestellung um die ausgestaltete Schuldenbremse im Vordergrund steht.
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Abb. in Leseprobe nicht enthalten
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- Jan-Simon Walz (Author), 2020, Schuldenbegrenzung und öffentliche Investitionen, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/1683193
