Asylpolitik in Frankreich

INHALTSVERZEICHNIS

1. EINLEITUNG
1.1 Erkenntnisinteresse
1.2 Überblick über die Arbeit
1.3 Begriffsbestimmung
1.4 Methodik
1.4.1 Literaturrecherche
1.4.2 ExpertInneninterview

2. GRUNDLAGEN DES INTERNATIONALEN, EUROPÄISCHEN UND FRANZÖSISCHEN ASYLRECHTS
2.1 Die Genfer Flüchtlingskonvention und das Zusatzprotokoll von 1967
2.1.1 Flüchtlingsbegriff der GFK
2.1.2 Wohlbegründete Furcht
2.1.3 Verfolgung und Verfolgungsmotive
2.1.4 Aufenthalt außerhalb des Heimatlandes
2.1.5 Unzumutbarkeit der Inanspruchnahme des Schutzes im Heimatland
2.1.6 Ausschluss- und Beendigungsgründe
2.1.7 Problematik des Flüchtlingsbegriffs der GFK
2.2 Asylpolitik und Asylrecht auf Europäischer Ebene
2.2.1 Die Schengener Übereinkommen (1985, 1990)
2.2.2 Die Dubliner Übereinkommen (1990, 2003)
2.2.3 Vertrag von Maastricht / Vertrag über die Europäische Union (1992)
2.2.4 Vertrag von Amsterdam (1997)
2.2.5 Das Tampere-Programm (1999)
2.2.6 Richtlinie Vorübergehender Schutz (2001)
2.2.7 Aufnahmerichtlinie (2003)
2.2.8 Das Haager Programm (2004)
2.2.9 Qualifikationsrichtlinie (2004)
2.2.10 Asylverfahrensrichtlinie (2005)
2.2.11 Europäischer Pakt zu Einwanderung und Asyl (2008)
2.2.12 Rückführungsrichtlinie (2008)
2.2.13 Lissabon-Vertrag und Grundrechtecharta (2009)
2.3 Asylrecht in Frankreich
2.3.1 Asylrecht in der Verfassung
2.3.2 Asylrecht im CESEDA - Bestandteil des Fremdenrechts
2.3.3 Kompetenzen: OFPRA und Cour Nationale du droit d’asile (CNDA)

3. DIE ENTWICKLUNG DER FRANZÖSISCHEN ASYLPOLITIK AB ENDE DER 1980ER JAHRE - ZUSPITZUNG DES ASYLRECHTS
3.1 Entwicklung der (Asyl-)migration nach Frankreich
3.1.1 Migrationsströme
3.1.2 Asylmigration
3.1.3 Anerkennung des Flüchtlingsstatus
3.2 Bedeutende rechtliche und verwaltungspolitische Maßnahmen im französischen Asylsystem
3.2.1 Circulaire Fabius (1985)
3.2.2 Maßnahmen gegen die Überlastung des Asylsystems Ende der 1980er
3.2.3 Aufhebung der Arbeitserlaubnis für AsylwerberInnen (1991)
3.2.4 Einrichtung internationaler Transit- und Wartezonen sowie Einführung von Sanktionen für Transportunternehmen (1992)
3.2.5 Loi Pasqua und Verfassungsänderung (1993)
3.2.6 Loi Chevènement (1998)
3.2.7 Loi Sarkozy (2003)
3.2.8 Loi Villepin (2003)
3.2.9 Loi Sarkozy II (2006)
3.2.10 Einrichtung des Ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du co-développement/développement solidaire (Mai 2007)
3.2.11 Loi Hortefeux (2007)
3.2.12 Resümee
3.3 Französische und europäische Asylpolitik: Verantwortlichkeiten und Ergänzungen
3.3.1 Die Schengener und Dublin-Abkommen und der Vertrag von Maastricht: Die französische Asylpolitik zwischen Konformität und Souveränitätsängsten
3.3.2 Erste Phase gemeinsamer europäischer Asylpolitik 1999-2006: Frankreich auf der Überholspur
3.3.3 Zweite Phase gemeinsamer europäischer Asylpolitik 2007-2010: Gemeinschaftlicher Kampf gegen irreguläre Einwanderung und Einfluss der französischen EU-Präsidentschaft auf die europäische Asylpolitik
3.3.4 Resümee
3.4 Die Rolle nicht-staatlicher AkteurInnen
3.4.1 NGOs und Selbstorganisation von AsylwerberInnen und MigrantInnen
3.4.2 Soziale Bewegungen und Regularisierung
3.4.3 Délit de solidarité

4. EXKURS: VERSUCH ZUR ERKLÄRUNG DER FRANZÖSISCHEN ASYLPOLITIK UND IHRER SPEZIFIKA AUS DREI THEORETISCHEN PERSPEKTIVEN
4.1 Politics in Time (Paul Pierson)
4.2 Il faut défendre la société . Cours au Collège de France. 1976 (Michel Foucault)
4.3 Manifest. Die Nouvelle Droite des Jahres 2000 (Alain de Benoist)
4.4 Bewertung der Eignung der theoretischen Ansätze zur Erklärung der französischen Asylpolitik

5. CONCLUSIO

6. CONCLUSION (FRANÇAISE)

ANHANG
Abstract (deutsch)
Abstract (englisch)
Bibliographie
Leitfaden/Fragestellung ExpertInneninterview
Transkription
Grafik 1: Organigramm des Ministeriums für Immigration, Integration, nationale Identität und Ko-Entwicklung
Grafik 2: Die Asylprozedur und die Prozedur des Aufenthalts der AsylwerberInnen in
Kurzform
Danksagung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

1.1 Erkenntnisinteresse

Das Thema der vorliegenden Diplomarbeit, die Spezifika der französischen Asylpolitik seit den 1980er Jahren, ergab sich während meines Aufenthalts in Frankreich, als ich in Straßburg für eine NGO im Migrationsbereich tätig war. Bereits zuvor hegte ich großes Interesse für Asylpolitik, ist dies doch ein Thema, welches in den letzten Jahren europaweit immer stärker öffentlich debattiert wurde. Die französische Asylpolitik schien mir einige Besonderheiten aufzuweisen, aufgrund derer ich es Wert fand, der Thematik näher nachzugehen: so etwa die lange Tradition Frankreichs als Aufnahmeland für Asylsuchende, welche durch restriktive Maßnahmen und Gesetze im Bereich immer mehr verloren zu gehen scheint. Die Tatsache, dass Frankreich dennoch das stärkste Anfrageland Europas darstellt und, nicht zuletzt, der relativ starke Einfluss nicht-staatlicher AkteurInnen auf die französische Asylpolitik.

Der Fokus dieser Arbeit soll demnach auf einer umfassenden Analyse der Entwicklung der französischen Asylpolitik und deren Ursachen liegen. Dabei müssen, um die zentrale Frage nach den Spezifika der (restriktiven) Entwicklung der franz ö sischen Asylpolitik umfassend erläutern und adäquat beantworten zu können, folgende weitere Fragen gestellt werden:

Wie sieht der (internationale, europäische) Kontext aus, in welchem sich die französische Asylpolitik entwickelte?

Wann kann eine Wende hin zu einer restriktiven Asylpolitik erkannt werden und was macht diese Wende aus?

Welche Konsequenzen haben die jeweiligen asylpolitischen Maßnahmen für das französische Asylsystem und die AsylwerberInnen?

Wie lässt sich das Verhältnis von französischer zu europäischer Asylpolitik erklären (ist Frankreich ein Spezialfall)?

Wer sind die HauptakteurInnen der französischen Asylpolitik und auf welche Weise beeinflussen sie diese?

Da der Wechsel hin zu einem restriktiveren Kurs in der französischen Asylpolitik oft mit Mitte/Ende der 1980er Jahre festgemacht wird, da dieser an den erstmaligen Erfolgen der FN und dem konservativen Regierungswechsel (RPR) 1988 geknüpft wäre, soll im Hauptteil dieser Arbeit (Kapitel 3) die Asylpolitik zeitlich ab Beginn der 1980er dargestellt werden, um den Wechsel von der Links- zur Rechtsregierung in die Analyse mit einzubeziehen und die Bedeutung des Regierungswechsels hinsichtlich asylpolitischer Maßnahmen betrachten zu können.

1.2 Überblick über die Arbeit

Das Einstiegskapitel, Kapitel 2, wird sich mit der Darstellung und Diskussion der Grundlagen des internationalen und europäischen Kontexts in Sachen Asylrecht, der die französische Asylpolitik mitbestimmt, beschäftigen. Ebenso werden Grundlagen des französischen Asylrechts dargestellt. Dieses Kapitel dient zur Klärung der Rahmenbedingungen der französischen Asylpolitik.

Kapitel 3, zur Entwicklung der französischen Asylpolitik ab Ende der 1980er Jahre und zur Zuspitzung des französischen Asylregimes, ist gewissermaßen das Kernstück der Diplomarbeit. Vorerst werden die (Asyl-)Migration nach Frankreich beschrieben und die Flüchtlingsanerkennungsraten dargestellt und besprochen, um anschließend einzelne asylpolitische Maßnahmen und Gesetzesreformen nicht nur in einem politisch-rechtlichen Kontext, aber auch vor einem Hintergrund migrationstechnischer und sozio-demographischer Tendenzen diskutieren zu können. Danach wird die Frage geklärt, inwieweit die europäische Asylpolitik die Französische beeinflusst und umgekehrt. Zuletzt soll die Rolle nicht-staatlicher AkteurInnen, deren Einflussmöglichkeiten und Grenzen in Hinblick auf die französische Asylpolitik analysiert werden.

Mit Kapitel 4 wird mittels eines theoretischen Exkurses versucht, die Spezifika der französischen Asylpolitik und -gesetzgebung zu erklären. Dabei werden drei unterschiedliche theoretische Werke - Historische Soziologie (Paul Pierson:

Politics in time), (Post-)Strukturalismus (Michel Foucault: Il fautdé fendre la

société) und Nouvelle Droite (Alain de Benoist: Manifest. Die Nouvelle Droite des

Jahres 2000) - verwendet, um diversifizierte Erläuterungen und Blickwinkel zu erhalten.

In der Conclusio werden die zentralen Erkenntnisse der Diplomarbeit nochmals zusammenfassend dargestellt. Zudem wird ein knapper Ausblick zur Thematik der französischen Asylpolitik gegeben: dabei sollen Konsequenzen, Tendenzen und Alternativen aufgezeigt werden.

1.3 Begriffsbestimmung

Asyl, AsylwerberIn

Der Begriff Asyl - vom griechischen Wort „asylos“ (unberaubt, sicher) - bezeichnet ursprünglich einen unverletzlichen Ort, an welchem der/die Zufluchtssuchende vor jeglichem Zugriff sicher ist (Pfeifer 2005: 68). Ein/e AsylwerberIn ist folglich eine Person, die in einem fremden Staat um Schutz (Asyl) ansucht. AsylwerberIn bleibt eine Person solange, bis das Asylverfahren abgeschlossen ist. Wird dieses positiv abgeschlossen, handelt es sich bei jener Person um einen anerkannten Flüchtling bzw. um eine/n Asylberechtigte/n (vgl. Schumacher/Peyrl 2007: 161-167).^[1]

Asylrecht, Asylgesetzgebung, Asylpolitik

Unter Asylrecht werden alle gesetzlichen Normen verstanden, die den Bereich Asyl klären. Asylpolitik ist die Politik, die durch Strukturen und Interessen, sowie durch Problembestimmungen und Problemlösungsversuche geprägt ist und versucht, den Bereich Asyl durch Maßnahmen, Normen, Richtlinien und Gesetze (Asylgesetzgebung) zu formen und zu regeln. Der Begriff (Asyl-)Politik umfasst in dieser Diplomarbeit folglich die drei Bereiche politische Inhalte (policy), politische Prozesse (politics) und politische Strukturen (polity) (vgl. Patzelt 2003: 29f.).

AusländerIn (Fremde/r)

Der Begriff AusländerIn (Fremde/r) wird in dieser Arbeit rein in Bezug auf den rechtlichen Status dieser angewendet. In einem erweiterten Blickfeld ist dieser Begriff unzureichend, da er eingebürgerte Personen nicht umfasst, sowie gewissermaßen eine Nicht-Zugehörigkeit impliziert, welche für Personen mit längerem Aufenthalt im Staat nicht passend ist. In einem solchen umfassenderen Hinblick wird der Begriff MigrantIn verwendet, während der Begriff AusländerIn hier nur rechtlich zu verstehen ist. (Kreft/Mielenz 2008: 119)

Sans-papiers

Der Begriff sans-papiers bezeichnet übersetzt eine Person ohne „Papiere“, also eine Person, die sich ohne Aufenthaltsrecht in einem (fremden) Staat befindet. Ab Mitte der 1990er Jahre fand dieser Begriff erstmals Einzug in den öffentlichen Diskurs, als in Frankreich zur Zeit der Gesetzesänderungen durch Charles Pasqua^[2] in den Medien vornehmlich die irreguläre Immigration debattiert wurde. Pro-Regularisierungs- und MigrantInnenbewegungen setzten sich damals für die Einführung des Begriffs sans-papiers, anstelle des negativ konnotierten Begriffs clandestin ein. (Laubenthal 2006: 93f.) Der Begriff sans-papiers ist also nicht mit jenem des/der AsylwerberIn zu verwechseln, kann allerdings auch ehemalige AsylwerberInnen (ohne Aufenthaltsrecht im jeweiligen Staat) umfassen.

1.4 Methodik

1.4.1 Literaturrecherche

Um den Kontext und die Entwicklung der französischen Asylpolitik und - gesetzgebung adäquat verstehen, erörtern und diskutieren zu können, stütze ich mich in vorliegender Diplomarbeit hauptsächlich auf vorhandene Literatur zur französischen, sowie europäischen, Einwanderungs- und Asylpolitik, wobei versucht wird signifikante Merkmale (Spezifika) und Tendenzen herauszufiltern.

Dabei werden sozial- und politikwissenschaftliche, sowie auch geschichtswissenschaftliche Quellen herangezogen. Daneben verwende ich zudem Gesetzestexte des französischen und europäischen Asylrechts, Quellen der offiziellen französischen Institutionen im Asylbereich, sowie Texte und Berichte von NGOs. Teils waren jedoch auch journalistische Texte, zumeist französischer Zeitungen und Zeitschriften, hilfreich, um bestimmte Tatbestände näher auszuleuchten und Umstände und Positionierungen rund um einzelne politische Maßnahmen im französischen Asylwesen genauer darzustellen.

Zur Erstellung des vierten Kapitels, dienten primär drei unterschiedliche theoretische Werke der Autoren Paul Pierson (Politics in Time), Michel Foucault (Il faut défendre la société) und Alain de Benoist (Manifest. Die Nouvelle Droite des Jahres 2000).^[3]

Wurden Originalzitate (von französischen PolitikerInnen, AsylrechtsvertrerInnen) auf Französisch angegeben, so wurden stets diese verwendet. In solchen Fällen, sowie im Fall direkter Zitate, die in der Diplomarbeit auf Französisch angeführt wurden, wurde jeweils eine Fußnote mit einer Übersetzung auf Deutsch angebracht. Dabei wurde darauf geachtet, die jeweilige Textpassage sinngemäß bestmöglich zu übersetzen.

Im Zuge der Diplomarbeit wurde ferner ein ExpertInneninterview mit einer Vertreterin der französischen Asylrechts-NGO CASAS durchgeführt, welches als weitere Quelle diente.

1.4.2 ExpertInneninterview

Entscheidung zum ExpertInneninterview

Die Entscheidung ein ExpertInneninterview zu führen traf ich bereits zu Beginn der Diplomarbeit. Bei der Festlegung des Erkenntnisinteresses, der Ausarbeitung des Inhaltsverzeichnisses, sowie der ersten Literaturrecherche wurde mir klar, dass ein ExpertInneninterview mit einem/r VertreterIn aus dem französischen Asylrechtsbereich die Erkenntnisse meiner Diplomarbeit stützen und auch ergänzen könnte.

Die Bedeutung der Asyl(rechts)-NGOs in Frankreich liegt nicht nur in der (Mit- )Gestaltung der sozialen Praxis und der Bewusstseinsarbeit. Auch zahlreiche Publikationen zum Thema französische Asylpolitik und -praxis dienen der Verbreitung von Wissen in diesem Feld. Dementsprechend beschloss ich, eben dieses ExpertInnenwissen für die Diplomarbeit zu nutzen. Die Entscheidung über den/die ExpertIn fiel auf Simone Fluhr aus der Asylrechts-NGO CASAS in Straßburg. Da ich im Sommer 2009 selbst in einer NGO im Migrationsbereich tätig war und dort Kontakte knüpfen konnte, wurde mir diese als „Urgestein im französischen Asylbereich“ empfohlen. Die vom Interview gewonnenen und folglich analysierten Informationen sollen in das Kernkapitel (3) Die Entwicklung der franz ö sischen Asylpolitik ab Ende der 1980er Jahre - Zuspitzung des Asylrechts einfließen.

Vorgehensweise

Grundsätzlich lassen sich, bezogen auf die Art der Befragung und der zu gewinnenden Informationen, zwei Formen von Befragungsmethoden voneinander unterscheiden: Umfrage und ExpertInnenbefragung. Während die Umfrage auf persönliche Meinung, Wertung, Wissen oder auch Erinnerungen abzielt, sind die zu erreichenden Informationen eines ExpertInneninterviews solche über einen bestimmten Gegenstandsbereich. Wer ExpertIn ist, ist vor allem von den zu erreichenden Informationen abhängig. (Patzelt 2003: 155) Für diese Diplomarbeit werden dementsprechend Informationen über den Gegenstandsbereich der französischen Asylpolitik gesucht, weshalb die Methode des ExpertInneninterviews zielführend ist. Die ExpertInnenbefragung zeigte sich somit als geeignetes Mittel zum Zweck in Hinblick auf die (erweiterte) Klärung der zentralen Forschungsfrage der Diplomarbeit: Wie lassen sich die Spezifika der (restriktiven) Entwicklung der franz ö sischen Asylpolitik erkl ä ren?

Für die Identifikation von ExpertInnen verwende ich die Begriffsbestimmung von Meuser und Nagel, nach welcher der ExpertInnenbegriff an „die Funktion, die eine Person innerhalb eines Sozialsystems erfüllt, gebunden ist und nicht an Bedingungen formaler Qualifikation oder an eine offizielle Position“ (Meuser/Nagel 1994: 180). Nach Meuser und Nagel sind ExpertInnen folglich Angehörige einer Funktionselite und erstellen ihre Expertise demzufolge nicht von au ß en, sondern sie stellen einen Bestandteil des untersuchten Handlungsfeldes dar. ExpertInnen besitzen spezialisiertes Sonderwissen, welches aus ihrer Praxis resultiert. Des Weiteren ist dieses Wissen, entsprechend Meuser und Nagel, ein „überindividuelles, handlungs- bzw. funktionsbereichspezifisches“ Wissen (ebd.: 183), welches zwischen praktischem und diskursivem Bewusstsein (so die Giddensche Unterscheidung) zu verorten ist. Da dieses Wissen vom Interviewer aufgedeckt und interpretativ rekonstruiert werden muss, empfehlen Meuser und Nagel, aufgrund eines sich am ExpertInnenwissen orientierten Erkenntnisinteresses, die Anwendung eines offenen (halbstrukturierten) Leitfadeninterviews. (vgl. ebd.: 181ff.)

Ferner empfiehlt sich, Gläser und Laudel zufolge, ein Leitfadeninterview (also die Erstellung einer Liste offener Fragen) dann, wenn durch das Ziel der Befragung mehrere Themen untersucht werden müssen und/oder wenn in der Befragung auch einzelne, spezifische Informationen gewonnen werden sollen (Gläser/Laudel 2009: 111). Dieser Konzeption entsprechend stellt ein halbstrukturiertes Interview für diese Diplomarbeit das bestmögliche Mittel zur gewünschten Informationsgewinnung dar. Im Gegensatz zum vollstrukturierten Interview, bei dem die Fragen und deren Abfolge wörtlich fixiert sind, wird das halbstrukturierte Interview mit einem Leitfaden geführt, wobei sich der Interviewer indes bemüht, relativ flexibel auf den Befragten einzugehen, d.h. im Falle weiter nachzufragen oder gegebenenfalls zu improvisieren (Patzelt 2003: 156).

Der Interviewleitfaden des ExpertInneninterviews wurde dementsprechend zeitlich nach dem Verfassen des Kernkapitels (Kapitel 3) erstellt und sollte dieses thematisch umfassend abdecken. Der Leitfaden zielt darauf ab, einzelne Argumentationslinien der Diplomarbeit weiter ausleuchten zu können.

Das geführte leitfadenorientierte ExpertInneninterview wurde mit der Methodik der qualitativen Inhaltsanalyse verarbeitet und verwendet. Die qualitative Inhaltsanalyse basiert prinzipiell auf einer mehr oder weniger subjektiven Bewertung des zu untersuchenden Inhalts. Mayring unterscheidet grundsätzlich vier Arten der qualitativen Inhaltsanalyse:

- die zusammenfassende Inhaltsanalyse, wobei der Inhalt des Interviews zu einem Kurztext resümiert wird;
- die induktive Kategorienbildung, wobei Kategorien erstellt werden, um die Inhalte des Interviews zu subsummieren;
- die explizierende Inhaltsanalyse, bei welcher versucht wird, die Inhalte bestmöglich wiederzugeben (eventuell auch unter Heranziehung von anderem Material);
- die strukturierende Inhaltsanalyse, bei der Kriterien zur Analyse erstellt werden, um bestimmte Aspekte besonders hervorheben zu können; (Ebster/Stalzer 2008: 204)

Für die Diplomarbeit habe ich mich folglich für die Verwendung von Kategorien zur Auswertung des leitfadenorientierten ExpertInneninterviews entschieden.

Gläser und Laudel erweitern bei der Aufstellung von Kategorien zur Auswertung des Interviews den Ansatz von Mayring, indem sie die erstellten Kategorien flexibler gestalten. Dementsprechend wird zuvor ein Suchraster mit Kategorien kreiert, welches an theoretische Vorüberlegungen geknüpft ist. Anschließend findet die Extraktion der als signifikant betrachteten Textstellen und deren Zuordnung in die Kategorien statt, was folglich die Strukturierung der Inhalte und deren Auswertung in Hinblick auf die Forschungsfrage ermöglicht. Bei der Extraktion der Informationen findet seitens des Untersuchenden eine Interpretation statt, bei der entschieden wird, welche Daten als signifikant zu bewerten sind und welche nicht. Sollten relevante Informationen außerhalb der Kategorien auftauchen, können diese im Falle - entsprechend Gläser und Laudel - auch erweitert und mit einbezogen werden. (Gläser/Laudel 2009: 197-204)

Die für die Diplomarbeit als bedeutend gewerteten und erstellten Kategorien zur Auswertung des leitfadenorientierten ExpertInneninterviews waren:

Gesetzliche und institutionelle Bedingungen, sowie deren Auswirkungen Politische und administrative Strukturen, sowie Alternativen Zeitliche (historische) Rahmenbedingungen bzw. Wendepunkte Gesellschaftspolitische Akteure, deren Beziehungen, sowie deren (Einfluss-)Möglichkeiten Da das Interview auf Französisch geführt wurde, werden auch hier - wie generell bei französischen direkten Zitaten in der Diplomarbeit - jeweils Fußnoten angebracht, in welchen die jeweiligen Textteile sinngemäß bestmöglich übersetzt werden.

2. Grundlagen des Internationalen, Europäischen und Französischen Asylrechts

Einführend sollen hier die Grundlagen der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) und das diesbezügliche Zusatzprotokoll dargestellt und besprochen werden. Vor allem wegen der Übernahme des Flüchtlingsbegriffs der GFK auf EU-Ebene und in das französische Asylrecht, ist dieser von Bedeutung und soll deshalb in Folge näher betrachtet werden. Ebenso stellen diverse EU-Richtlinien und Programme im Asylbereich eine wichtige Voraussetzung dar, um später spezifische Entwicklungen der französischen Asylpolitik zu verstehen. Die am Ende dieses Kapitels erörterten französischen Rechtsgrundlagen beschreiben noch nicht die Evolution der französischen Asylgesetzgebung (dies soll erst im Folgekapitel untersucht werden), sondern geben einen Überblick über zentrale Institutionen des französischen Asylrechts.

2.1 Die Genfer Flüchtlingskonvention und das Zusatzprotokoll von 1967

Die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) entstand im Rahmen der 1946, als Reaktion der Flüchtlingsbewegungen nach dem Zweiten Weltkrieg in ganz Europa, gegründeten Internationalen Flüchtlingsorganisation (Vorläufer des UNHCR). Am 28. Juli 1951 wurde deren Aufgabe, einen völkerrechtlichen Vertrag betreffend die Rechtstellung von Flüchtlingen anzufertigen, schließlich mit der von den Staatenvertretern unterzeichneten GFK - welche am 22. April 1954, entsprechend Art. 43 GFK am neunzigsten Tag nach der Hinterlegung der sechsten Ratifikationsrunde, in Kraft trat (Amann 1994, 42) - erfüllt. In der Konvention wird seither festgelegt, wer als Flüchtling gilt, welche Rechte und welche Pflichten diesem/r im Zufluchtsland zustehen. (Schumacher/Peyrl 2007: 163) In Frankreich wurden die Bestimmungen der GFK mit der Etablierung eines eigenen Gesetzes, dem Loi n ° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, angenommen (Loi n°52-893 1952: Art. 2).

Da sich die GFK zu Beginn nur auf geographisch und zeitlich eingeschränkte Personengruppen bezog, nämlich hauptsächlich auf europäische Flüchtlinge, die aufgrund der Ereignisse vor dem 1. Januar 1951 geflüchtet waren, war die Reichweite der GFK, aufgrund des Auftauchens neuer Flüchtlingsgruppen, nicht mehr ausreichend (UNHCR 2007: 6). So scheiterte sie beispielsweise in Hinblick auf jene kommunistischen Länder, in welchen die Machtergreifung nach dem 1. Januar 1951 stattfand, wie etwa in Kuba. Ebenso konnten Flüchtlinge in Afrika und Asien wegen der räumlichen und zeitlichen Beschränkung der GFK nicht von dieser erfasst werden. (Amann 1994: 48) Folglich wurde ein zusätzliches Protokoll erarbeitet, welches der Generalversammlung der UN 1966 vorgelegt und schließlich durch diese sowie durch den UN-Generalsekretär am 31. Januar 1967 unterzeichnet wurde. Nachdem es den Regierungen zum Beitritt vorgelegt wurde, trat das Protokoll am 4. Oktober 1967 in Kraft. (UNHCR 2007: 6)

2.1.1 Flüchtlingsbegriff der GFK

Der Flüchtlingsbegriff laut GFK wurde am 28. Juli 1951 mit der Verabschiedung des „Abkommen über die Rechtstellung der Flüchtlinge“, so der eigentliche Titel der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK), des Völkerbundes festgelegt und später durch das Protokoll von 1967 erweitert (UNHCR 2006: o.S.).

Die Voraussetzungen, um als Flüchtling zu gelten, sind dementsprechend in der GFK Art. 1 Abs. 2 geregelt. Ein Flüchtling ist demnach eine Person:

[…] die infolge von Ereignissen, die vor dem 1. Januar 1951 eingetreten sind, und aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will; oder die sich als staatenlose infolge solcher Ereignisse außerhalb des Landes befindet, in welchem sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatte, und nicht dorthin zurückkehren kann oder wegen der erwähnten Befürchtungen nicht dorthin zurückkehren will. […] (GFK 1951: Art. 1 A Abs. 2)

Werden die in der GFK genannten Voraussetzungen erfüllt, gilt die entsprechende Person als Flüchtling, dem die in der Konvention genannten Rechte zustehen. Die Flüchtlingseigenschaft besteht folglich bereits vor einer formalen staatlichen Anerkennung. Ein innerstaatliches Asylverfahren dient daher nur dem Zweck, mit einem Bescheid festzulegen, ob die oben genannten Kriterien auf die jeweilige Person zutreffen und ob dieser Asyl gewährt werden muss. (Schumacher / Peyrl 2007: 166)

Da der Flüchtlingsbegriff nach der GFK relativ offen und komplex ist, wurde dieser durch Richtlinien und Empfehlungen des UNHCR, sowie durch die Rechtsprechung von Asylbehörden weiter konkretisiert. Des Weiteren gilt das Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft - vom UNHCR 1979 veröffentlicht - als bedeutende Stütze zur Auslegung des Flüchtlingsbegriffs. Obwohl die Richtlinien und Empfehlungen keine rechtliche Verbindlichkeit besitzen, sollten diese für die innerstaatliche Rechtsanwendung als wichtige Interpretations- und Orientierungshilfen betrachtet werden. (ebd.: 167)

Im Folgenden sollen nun die einzelnen Voraussetzungen des oben zitierten Flüchtlingsbegriffs näher erörtert werden.

2.1.2 Wohlbegründete Furcht

Das Element der wohlbegründeten Furcht des Flüchtlingsbegriffs laut GFK bedeutet, dass die Furcht vor Verfolgung genügend sein kann, um einem Flüchtling Schutz zu gewähren. Demnach ist prinzipiell die Gefahr von Verfolgungsmaßnahmen ausreichend und sowohl bezogen auf Vorflucht- wie auch auf Nachfluchtgründe von Bedeutung. Das Eintreten von konkreten Verfolgungshandlungen ist demnach nicht Vorraussetzung für die Flucht, genauso wenig wie das Zurückkehren in den Herkunftsstaat, wo Verfolgungsmaßnahmen herrschen. (Amann 1994: 62f) Der Begriff der wohlbegründeten Furcht setzt sich aus einem objektiven als auch aus einem subjektiven Element zusammen. Daher ist es zur Bewertung der Lage nicht nur von Bedeutung, ob sich eine Person in einer bestimmten Situation fürchtet, sondern ebenso ob sich eine durchschnittlich vern ü nftige Person in jener Situation auch fürchten würde. (Schumacher/Peyrl 2007: 168)

2.1.3 Verfolgung und Verfolgungsmotive

Das Element der Verfolgung stellt einen zentralen Punkt des Flüchtlingsbegriffs der GFK dar. Trotz dieser Tatsache, besteht keine eindeutige Festlegung auf den Begriff - so im Handbuch ü ber Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Fl ü chtlingseigenschaft der UNHCR, in welchem vordergründig auf die in der GFK genannten Verfolgungsmotive genannt werden:

Es gibt keine allgemein gültige Definition des Begriffs „Verfolgung“; verschiedene Bemühungen um eine Definition des Begriffs „Verfolgung“ waren wenig erfolgreich. Aus Artikel 33 des Abkommens von 1951 lässt sich jedenfalls ableiten, dass eine Bedrohung des Lebens oder der Freiheit eines Menschen wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität, wegen seiner politischen Überzeugung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe stets eine Verfolgung darstellt. Aus denselben Gründen würden auch andere schwerwiegende Verstöße gegen die Menschenrechte eine Verfolgung darstellen. (UNHCR 2003: 15)

Der Verfolgungsbegriff erfordert im Allgemeinen, dass die Verfolgung eine bestimmte Intensität erreicht hat, dass sie gegenwärtig besteht, dass sie gegen die flüchtende Person gerichtet ist und dem jeweiligen Staat zugerechnet werden kann (Schumacher/Peyrl 2007: 168). Allerdings kann sich Verfolgung auf staatliches Handeln, sowie auch auf staatliches Unterlassen beziehen. Man unterscheidet generell zwischen mittelbarer und unmittelbarer staatlicher Verfolgung. Eine Verfolgungshandlung durch Private ist somit nicht nur im Falle der Duldung dieser durch den Staat von Bedeutung, sondern auch wenn der Staat zur Schutzbietung nicht imstande ist. (Amann 1994: 75)

Neben den direkt erwähnten Verfolgungsmotiven Rasse, Religion, Nationalität, politische Überzeugung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, sind auch so genannte kumulative Gründe bei der Würdigung der Umstände der jeweiligen Person zu beachten:

Außerdem mag ein Antragsteller einer ganzen Reihe von Maßnahmen ausgesetzt gewesen sein, die jede für sich genommen nicht den Tatbestand der Verfolgung erfüllten (z.B. verschiedene Formen der Diskriminierung), zu denen in manchen Fällen jedoch noch weitere widrige Faktoren hinzukamen (z.B. eine allgemeine Atmosphäre der Unsicherheit in dem betreffenden Herkunftsland). In solchen Situationen mögen diese verschiedenen Faktoren in ihrer Gesamtheit auf den Antragsteller eine derartige Wirkung ausgeübt haben, dass das Vorliegen einer begründeten Furcht vor Verfolgung auf Grund „kumulativer Gründe“ angenommen werden kann. (UNHCR 2003: 15f).

2.1.4 Aufenthalt außerhalb des Heimatlandes

Der GFK entsprechend, kann Asyl nur dann gewährt werden, wenn sich die jeweilige Person außerhalb des Heimat- bzw. des Verfolgungslandes befindet. In den meisten Fällen ist das Herkunftsland gleichfalls das Heimatland des Flüchtlings. Im Falle der Staatenlosigkeit des Flüchtlings ersetzt der Staat seines/ihres gewöhnlichen Aufenthaltes die Rolle des Heimatlandes. (Schumacher/Peyrl 2007: 180)

Während so genannte Vorfluchtgründe Faktoren für den Ursprung der Flucht aus dem Heimatland darstellen, sind Nachfluchtgründe solche, die erst nach dem oder auch mit dem Verlassen des Heimatlandes des Flüchtlings in Zusammenhang stehen. Wenn - im Sinne der Nachfluchtgründe - einem Flüchtling die Rückkehr in dessen Heimatland aufgrund drohender Verfolgung nicht abverlangt werden kann, so spricht man von einem „réfugié sur place“. (Amman 1994: 29f):

2.1.5 Unzumutbarkeit der Inanspruchnahme des Schutzes im Heimatland

Das letzte Element des Flüchtlingsbegriffs, stellt der Aspekt dar, dass der Flüchtling „den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will“ (GFK 1951: Art. 1 A Abs. 2), wenn demnach die Rückkehr in das Heimatland unzumutbar ist. Sofern jedoch Verfolgungshandlungen von dritter Seite ausgehen, werden diese nur dann dem Staat zugerechnet, wenn er den Verfolgten nicht ausreichend Schutz gewähren kann oder will. (Schumacher/Peyrl 2007: 180)

Dass der Flüchtling den Schutz seines Heimatlandes nicht in Anspruch nehmen kann, impliziert, dass der Bruch der Beziehung zum Land vom Verfolgerstaat ausgeht. Währenddessen geht der Bruch von Seiten des Flüchtlings aus, wenn dieser den Schutz seines Heimatlandes nicht in Anspruch nehmen will. (Amann 1994: 80) Indes ist der Wortlaut „nicht in Anspruch nehmen will“ durch den Zusatz „wegen dieser Befürchtung“ eingeschränkt - solange es also keine begründete Furcht gibt, den Schutz des Heimatlandes abzulehnen, wird angenommen, dass die jeweilige Person keinen internationalen Schutz benötigt (UNHCR 2003: 26).

In Hinblick des Elements der Unzumutbarkeit der Inanspruchnahme des Schutzes des Herkunftsstaates gibt es jedoch seit Anfang der 1990er Jahre in den westeuropäischen Staaten eine interessante Entwicklung in deren Asylgesetzgebung sowie -judikatur: das Institut der - in der GFK nicht enthaltenen - innerstaatlichen Fluchtalternative. Dabei folgt man der Annahme, dass einem Flüchtling nur dann Asyl zugesprochen werden soll, wenn dieser nicht die Möglichkeit besitzt in einem anderen Landesteil seines Heimatlandes Schutz vor Verfolgung zu erhalten. Innerstaatliche Fluchtalternative bedeutet, dass diese an Bedingungen der Sicherheit und Zumutbarkeit (etwa bezogen auf den Ortswechsel) gebunden sind. Jener Schutz kann sowohl vom Heimatstaat selbst, aber auch von anderen Akteuren gewährt werden. (Schumacher/Peyrl 2007: 180f)

2.1.6 Ausschluss- und Beendigungsgründe

Unter Ausschlussgründen ist entsprechend der Ausschlussklauseln der GFK (Art. 1 D, E und F) zwischen drei Gruppen zu unterscheiden, welche auch wenn sie die sonstigen Kriterien eines Flüchtlings erfüllen, nicht als Flüchtling anerkannt werden: bei der ersten Gruppe handelt es sich um Personen, denen bereits Schutz beziehungsweise Beistand der UN gewährt ist (Art. 1 D); die zweite Gruppe erfasst Personen, von denen anzunehmen ist, dass sie keinen internationalen Schutz benötigen (Art. 1 E); die dritte Gruppe umfasst Personengruppen, von denen angenommen wird, dass sie den internationalen Schutz nicht verdienen (Art. 1 F). (UNHCR 2003: 39) Der Ausschlussgrund unter Art. 1 F bezieht sich folglich auf Personen, bei welchen eine gerechtfertigte Annahme besteht:

a) dass sie ein Verbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen oder ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit im Sinne der internationalen Vertragswerke begangen haben, die ausgearbeitet worden sind, um Bestimmungen bezüglich dieser Verbrechen zu treffen;
b) dass sie ein schweres nichtpolitisches Verbrechen außerhalb des Aufnahmelandes begangen haben, bevor sie dort als Flüchtling aufgenommen wurden;
c) dass sie sich Handlungen zuschulden kommen ließen, die den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen zuwiderlaufen. (GFK 1951: Art. 1 F)

Ob die Flüchtlingseigenschaft anerkannt wird, oder ob einer dieser Ausschlussgründe des Art. 1 F vorliegt, fällt in die Entscheidungsgewalt des jeweiligen Zufluchtsstaates. Ein formeller Beweis dafür, dass eine frühere Strafverfolgung vorliegt, wird nicht gefordert. Allerdings verweist der UNHCR darauf, die Ausschlussklauseln - angesichts möglicher schwerwiegender Folgen bei Ausschluss - nicht restriktiv anzuwenden. (UNHCR 2003: 41f) Außerdem schließt in Bezug auf Art. 5 der GFK (Günstigkeitsklausel) andere Rechte beziehungsweise Verpflichtungen aus sonstigen internationalen Verträgen, etwa den Refoulementschutz auf Basis der EMRK oder der Anti-Folterkonvention der UN nicht aus (Brandstötter 2005: 33).

Dahingegen treten Endigungsgründe laut GFK - gemäß Art. 1 C - ein, wenn die Verfolgungsgefahr im Heimatland des Flüchtlings weggefallen ist, oder wenn sich der Flüchtling wieder unter dem Schutz des Heimatlandes befindet (Schumacher/Peyrl 2007: 181). Diese Endigungsgründe treten demgemäß ein, wenn:

1.) sich die Person freiwillig erneut unter den Schutz des Landes seiner Staatszugehörigkeit gestellt hat;
2.) die Person nach dem Verlust der Staatsangehörigkeit diese freiwillig wiedererhalten hat;
3.) die Person eine neue Staatsangehörigkeit erlang hat und den Schutz dieses Staates genießt;
4.) sich die Person freiwillig in dem Land niederlässt, welches sie zuvor aus Furcht vor Verfolgung verlassen hat;
5.) die Umstände, aufgrund derer der Person die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt wurde, nicht mehr bestehen und sie es nicht mehr ablehnen kann sich unter den Schutz jenes Landes zu stellen;
6.) es sich um eine staatenlose Person handelt und die Umstände wegfallen, wegen derer er/sie als Flüchtling anerkannt worden ist und er/sie daher in der Lage ist, in das Land, in dem er/sie gewöhnlichen Wohnsitz hat, zurückkehren kann; (GFK 1951: Art. 1 C)

2.1.7 Problematik des Flüchtlingsbegriffs der GFK

Obwohl die GFK und das Zusatzprotokoll von 1967 den beigetretenen Staaten bestimmte Verpflichtungen des Schutzes und des Umgangs mit Flüchtlingen auferlegen, besitzt das Amt des hohen Flüchtlingskommissars der UN diesbezüglich keine weiterreichende Macht. Der UNHCR besitzt keine Überwachungsmechanismen und kann auch keinen Staat dazu zwingen sich an die Verpflichtungen der Konvention zu halten. Die Verantwortung, den Verpflichtungen konform zu handeln, liegt demgemäß bei den einzelnen Staaten, während der UNHCR lediglich auf diplomatischen Druck und moralische Überzeugung setzen kann. Auch haben sich nicht alle Staaten der GFK und/oder dem Zusatzprotokoll von 1967 verpflichtet. (Chalk 1998: 157)

Die Tatsache, dass die GFK von 1951 und das Zusatzprotokoll von 1967 bis heute die einzige formale internationale Begriffsbestimmung eines Flüchtlings bereitstellen, bedeutet, dass es dem gleich nach dem Zweiten Weltkrieg festgelegten Flüchtlingsbegriff an Anpassung an heutige soziale und gesellschaftliche Anforderungen fehlt. In beiden Dokumenten liegt der Fokus eher auf Personen die aus den festgelegten Verfolgungsgründen flüchten. (Chalk 1998: 153f) Der Flüchtlingsbegriff laut GFK und Zusatzprotokoll schließt demnach Personen aus:

[…] who leave their country of origin to escape other conditions such as extreme poverty, famine and general societal dislocation; these people are regarded as economic migrants. They also exempt those who are displaced within their own countries because of armed conflict, ethnic strife or forcible relocation by their own governments; (ebd.: 154).

Neben der Beschränkung auf fünf Verfolgungsgründe, stellt die Problematik der Binnenvertriebenen einen weiteren Kritikpunkt der Eingeschränktheit der GFK und dessen Flüchtlingsbegriffs dar. Wie bereits erwähnt wurde, ist es notwendig, dass der/die Asylansuchende sich außerhalb des Gebiets des Heimatlandes befinden muss, um internationalen Schutz laut GFK erhalten zu können. Er/sie „muss“ also ins Ausland flüchten. Allerdings leben über 25 Millionen Flüchtlinge in ihrem Heimatland als Binnenflüchtlinge, während sich die internationale Staatengemeinschaft aus völkerrechtlicher Sicht nicht zum Eingriff bzw. zur Gewährung deren Schutzes verantwortlich sieht. Indes versucht der UNHCR mehrere Millionen dieser Binnenflüchtlinge zu schützen, auch wenn er hierfür kein eigens vorgesehenes Mandat hat. (Schumacher/Peyrl 2007: 164)

Die meisten Staaten neigen, trotz etwaiger internationaler Richtlinien, eher dazu, den Begriff enger zu fassen und lehnen ein breiteres Verständnis und somit die Aufnahme von vielen Flüchtlingen ab. (Chalk 1998: 154) Während seitens der etwaigen Aufnahmestaaten für immer weniger Flüchtlinge Verantwortung übernommen werden will, liegt die diesen gegenübergestellte Kritik an einer zu eng gefassten Bestimmung des Flüchtlingsbegriffs der GFK und dessen häufigen restriktiven Interpretation. Trotz dieser Spannungen, stellt jedoch vor allem die non-refoulement-Verpflichtung der GFK das stärkste Argument für die Konvention dar. Ohne die GFK würden die unter Druck stehenden staatlichen Politiken wohl noch mehr überwiegen und ihren Eigeninteressen zufolge AsylwerberInnen gegenüber (noch) restriktiver agieren. Eine Neueröffnung einer Debatte über die Form und Ausgestaltung der GFK würde, derselben Logik entsprechend, sehr wahrscheinlich zu einer Verminderung des bestehenden rechtlichen Schutzes führen. (Crock 2003: 54-58)

2.2 Asylpolitik und Asylrecht auf Europäischer Ebene

Wie in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR), gibt es auch im europäischen Pendant, der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), kein direktes Recht auf Asyl. Ein etwaiges Asylrecht lässt sich lediglich aus sonstigen Bestimmungen dieser, wie etwa aus den Freiheitsrechten, ableiten. Erst die Europäische Grundrechtscharta erwähnt wieder ein Asylrecht in Bezugnahme auf die GFK. (Fritzsche 2004: 126f) Bemühungen auf EU-Ebene zielen auf die Schaffung einer gemeinsamen Asylpolitik, diesbezüglicher Institutionen, Verfahren und Kriterien, um Anträge zu bearbeiten und eine mögliche Anerkennung oder auch Abschiebung der Flüchtlinge zu regeln. Dies geschieht vorübergehend auf Basis diverser Richtlinien. (Frenz 2009: 346)

Im Folgenden soll nun die Entfaltung einer durch Übereinkommen und Programme geprägten europäischen Asylpolitik hin zur Annahme verschiedener Richtlinien erfolgen, da diese das in Frankreich geltenden Asylrecht maßgeblich mitbestimmen und beeinflussen. Vor allem die fünf grundlegenden, bisher auf EU- Ebene eingerichteten gemeinschaftlichen Richtlinien - die RL Vorübergehender Schutz 2001/55/EG, die Aufnahme-RL 2003/9/EG, die Qualifikations-RL 2004/83/EG, die Asylverfahrens-RL 2005/85/EG und die Rückführungs-RL 2008/115/EG (Aubin 2009: 82) - führten zu einer tatsächlichen EU-weiten Vereinheitlichung des Asylrechts^[4].

2.2.1 Die Schengener Übereinkommen (1985, 1990)

Das erste Schengener Übereinkommen wurde am 14. Juni 1985 ohne Beteiligung der Gemeinschaftsorgane von Belgien, der Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Luxemburg und den Niederlanden - den von Zuwanderung am stärksten betroffenen Staaten (bpb 2007: o.S.) - unterzeichnet. Bei diesem Abkommen handelte es sich um eine Bemühung der Zusammenarbeit bezüglich des Abbaus von Personenkontrollen an den Binnengrenzen, wodurch auch entsprechende Ausgleichsmaßnahmen, vor allem eine Verstärkung der Außengrenzkontrollen, eine gemeinsame Visapolitik und die Verhinderung von illegaler Einwanderung, angezielt wurden. Dem am 19. Juni 1990 unterzeichneten Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ, auch Schengen II) traten schlussendlich auch die übrigen EU-Staaten, bis auf Großbritannien und Irland, bei. (Weinzierl 2005: 29f) Beide Abkommen, Schengen I und SDÜ, waren völkerrechtliche Abkommen außerhalb des EG-Rechts, weshalb ebenso Staaten außerhalb der EG der Beitritt möglich war. (Nuscheler 2004: 178)

Praktischen Einfluss hat von den beiden Übereinkommen insbesondere das SDÜ. Bezüglich des Flüchtlingsrechtes sind dabei vor allem folgende Vorschriften besonders gewichtig:

Vorschriften über das Überschreiten von Außengrenzen (Art. 3-8 SDÜ) Gemeinsame Sichtvermerkspolitik (Art. 9-18 SDÜ)

Bestimmungen über den freien Reiseverkehr von Drittausländern auf dem Gebiet der Signatarstaaten, einschließlich der Abschiebungsverpflichtung bezüglich bestimmter Drittausländer (Art. 19-24 SDÜ)

Die Verpflichtung von Beförderungsunternehmen zur Überprüfung von Reisedokumenten der Beförderten sowie die Einführung von Sanktionen im Falle einer Nichtbeachtung dieser Verpflichtung (Art. 26 SDÜ) Die Verpflichtung zur Einführung von Sanktionen im Falle einer Beihilfe zur illegalen Einreise zu Erwerbszwecken (Art. 27 SDÜ)

Regelungen über den für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Staat (Art. 28-38 SDÜ)

Vorschriften über die Speicherung von Daten im Schengener Informationssystem (SIS) über Drittausländer, die ausgewiesen, zurückgewiesen oder abgeschoben wurden (Art. 96 SDÜ); (Weinzierl 2005: 34)

In den im SDÜ vorgesehenen „ergänzenden Maßnahmen zur inneren Sicherheit“ und den damit einhergehenden Restriktionen sahen bereits zu jener Zeit Kritiker die Basis einer „europäischen Fahndungsunion“. (Nuscheler 2004: 178) So meint auch der französische Historiker Gérard Noiriel in seinen Untersuchungen des französischen und europäischen Asylrechts:

Dans ces conditions, on ne peut être surpris de retrouver dans la construction de l’unité européenne les principaux ingrédients du nationalisme triomphant de la fin du siècle dernier. La convention de Schengen signée en 1985 par cinq pays de la CEE donne une idée de ce que sera bientôt l’Europe des polices.^[5] (Noiriel 1991: 323)

2.2.2 Die Dubliner Übereinkommen (1990, 2003)

Insbesondere die asylrechtlichen Regelungen des Dubliner Übereinkommens von 1990, welche EU-weit Rechtskraft erlangten, sind in Bezug auf die europäische Flüchtlings- und Asylpolitik von großer Bedeutung. Der Kern der Bestimmungen bezieht sich auf das so genannte „One-State-Only“-Prinzip, dessen Ziel die Unterbindung illegaler Weiterwanderung und das mehrfache Stellen von Asylanträgen darstellt. (bpb 2007: o.S.) Die am 15. Juni 1990 unterzeichnete Dublin-Konvention beabsichtigte also die Erstellung einer Einrichtung gegen das Phänomen des „Asylum-shopping“, worunter verstanden wird, dass AusländerInnen in mehreren europäischen Staaten um Asyl ansuchen, wodurch deren Chancen auf die Anerkennung eines Aufenthaltsstatus erhöht werden. Durch die Dublin-Konvention werden folglich Kriterien festgelegt, welche die Ermittlung des für die Prüfung eines Antrages verantwortlichen Staates ermöglichen. Die Integration des Dubliner Abkommens von 1990 in das Gemeinschaftsrecht fand schließlich durch die Dublin-Verordnung EG 343/2003 - auch Dublin-II Verordnung genannt - vom 18. Februar 2003 statt. (Aubin 2009: 85) Auf Basis der Art. 30/31 des Schengener Abkommens, soll jener Vertragsstaat für die Prüfung des Asylantrags verantwortlich sein, der dem Antragsteller ein Visum ausgestellt, oder eine Aufenthaltserlaubnis gewährt hat. Sollte der/die AntragstellerIn „undokumentiert“ eingereist sein, so gilt jener Vertragsstaat als für die Prüfung verantwortlich, mit dem der/die undokumentiert EingereistE als erstes Bodenkontakt hatte. (Nuschele 2004: 78)

Demzufolge führte das Dubliner Übereinkommen lediglich die Regelung ein, nach welcher die Frage der Anerkennung der Erstzuständigkeit bei Asylentscheidungen geklärt wird, während es noch keine Regelungen über die Art und Weise, wie Asylverfahren in der EU aussehen sollen, beinhaltet. Es handelt sich hierbei also noch nicht um eine Harmonisierung des materiellen Asylrechts. (ebd.)

Am 2. September 2008 beantragte das Europäische Parlament eine Änderung der Dublin-Verordnung von 2003, mit dem Inhalt, dass die Regelung eine hohe Belastung für südliche EU-Staaten, die meist Transitländer darstellen (etwa Griechenland, Malta, Zypern und Spanien) und dadurch einen hohe Zahl an Asylanträgen zu prüfen haben. Zuletzt präsentierte EU-Kommissar Jacques Barrot, am 7. und 8. September 2008, die vordergründigen Punkte des Programms „Bâtir une Europe de l’asile“^[6], welches auf sieben legislativen Instrumenten beruht, die den gemeinsamen Sockel eines europäischen Asylsystems bilden sollten. Dabei ist im Speziellen vorgesehen, die Dublin- Verordnung besonders in Hinblick auf prozedurale Garantien für AsylwerberInnen zu prüfen. (Aubin 2009: 85f)

2.2.3 Vertrag von Maastricht / Vertrag über die Europäische Union (1992)

Durch den Vertrag von Maastricht vom 7. Februar 1992 - dem Vertrag über die Europäische Union - mit dem Ziel der Vollendung der Europäischen Union sowie Integration wurden auch im Bereich Asyl- und Einwanderungspolitik weitere Schritte gesetzt. In Art. K.1 des Vertrages wird festgehalten, dass Fragen der Asylpolitik, die Kontrollen der Außengrenzen, sowie auch die Einwanderungspolitik und die Politik gegenüber Drittstaatsangehörigen (etwa Regelungen über Einreise, Aufenthalt, Familienzusammenführung, Beschäftigung, etc.) als „Angelegenheiten von gemeinsamen Interesse“ angesehen und eine entsprechende Zusammenarbeit angestrebt wird. (Han 2005: 200f) Jedoch wurde nur die Visapolitik in die erste Säule übernommen, also gänzlich vergemeinschaftlicht, während die übrigen Politikfelder auf der Ebene zwischenstaatlicher Kooperation verblieben. Auch der Flüchtlingsschutz an sich blieb im Ermessen der Regierungen der Mitgliedstaaten. (bpb 2007: o.S.)

Jedoch wurde durch eine Brückenklausel in Art. K.9 des Vertrags von Maastricht die Möglichkeit geschaffen, dass die Asyl- und Einwanderungspolitik durch einen einstimmigen Ratsbeschluss in Gemeinschaftsrecht übernommen werden kann. Außerdem wurde im Falle, dass gemeinsame Maßnahmen besser verwirklichbar wären, in Art. K.3 dem Rat weiter die Möglichkeit gegeben, auf Initiative eines Mitgliedstaates oder der Kommission entsprechende Maßnahmen zu beschließen. Gemäß Art. K.1-K.3 wurden somit im Juni 1995 vom Rat Mindeststandards Asylverfahren betreffend beschlossen, sowie eine gemeinsame Bestimmung des Flüchtlingsbegriffs nach Art. 1 GFK^[7]. (Nuscheler 2004: 179)

Prinzipiell stellt der Vertrag von Maastricht von 1992 deshalb einen wichtigen Abschnitt bezüglich der Asyl- und Einwanderungspolitik auf europäischer Ebene dar, da damit die zwischenstaatliche Kooperation auf dem Gebiet in den EUVertrag eingeflochten wurde und folglich ein dauerhafter Verhandlungsprozess diesbezüglich entstand. (bpb 2007: o.S.)

2.2.4 Vertrag von Amsterdam (1997)

Mit dem 1997 beschlossenen und am 1. Mai 1999 in Kraft getretenen Vertrag von Amsterdam wird die Harmonisierung des Asyl- und Einwanderungsrechts dem säulenübergreifenden Gesamtziel der Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts unterstellt. Mit der Übernahme der übrigen Politikfelder in die erste Säule wurden somit Asyl und Einwanderung in der EU zu Politikfeldern aus eigenem Recht. (Weinzierl 2005: 79f) Die bereits bestehenden Regelungen des Schengener Abkommens wurden ebenso in den Vertrag von Amsterdam miteinbezogen, wodurch diese ab diesem Zeitpunkt EU-weit angewandt wurden. (bpb 2007: o.S.)

Da der Bereich der Asyl- und Einwanderungspolitik von vielen Mitgliedstaaten als letzte „nationalstaatliche Bastion“ angesehen wurde, wird die Überführung zur gemeinsamen Zuständigkeit als bedeutender Schritt diesbezüglich angesehen. Bis zum 1. Mai 2004 - während der fünfjährigen Übergangsphase - galt für Entscheidungen der Asyl- und Einwanderungspolitik im Rat allerdings noch Einstimmigkeitsprinzip, in anderen Politikfeldern weiterhin Mehrheitsprinzip. (ebd.) Währenddessen rang sich das Parlament zu stark an menschenrechtlichen Normen orientierten asylpolitischen Positionen durch, hatte jedoch wenig Einfluss auf die in den Ministerräten getroffenen Entscheidungen. (Nuscheler 2004: 180)

Entsprechend Titel IV erlässt der Rat:

a) innerhalb eines Zeitraums von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam Maßnahmen zur Gewährleistung des freien Personenverkehrs nach Artikel 14 in Verbindung mit unmittelbar damit zusammenhängenden flankierenden Maßnahmen in bezug [sic] auf die Kontrollen an den Außengrenzen, Asyl und Einwanderung nach Artikel 62 Nummern 2 und 3, Artikel 63 Nummer 1 Buchstabe a und Nummer 2 Buchstabe a sowie Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität nach Artikel 31 Buchstabe e des Vertrags über die Europäische Union; (Vertrag von Amsterdam 1997: o.S.)

Trotz des Vorhabens des Rats, Maßnahmen im oben zitierten Bereich innerhalb von fünf Jahren durchzusetzen, blieb hier weiterhin die Wahrung des Einstimmigkeitsprinzips bestehen und auch dem Parlament, das nur Recht auf Anhörung erhielt, blieben weitgehend die Hände im Prozess der Gestaltung der gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik gebunden. (Nuscheler 2004: 180)

2.2.5 Das Tampere-Programm (1999)

Relativ rasch nach dem Amsterdamer Vertrag, verabschiedete der Europäische Rat 1999 in Tampere ein Arbeitsprogramm bezüglich einer gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik. Dieses sollte am Ende ein gemeinsames Asylsystem schaffen, sowie die Einwanderungspolitik zum Zwecke der Verwirklichung des „Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ vergemeinschaftlichen. Man bekannte sich dabei zur GFK und anderen Menschenrechtserklärungen - etwaige zu beschließende Maßnahmen sollten sich nach diesen richten und innerhalb von fünf Jahren umgesetzt werden. (bpb 2007: o.S.) Im Wesentlichen zielt das Programm auf vier Kernpunkte ab:

Die Partnerschaft mit Herkunftsländern von Flüchtlingen (besonders Informationskampagnen);

Die Ausarbeitung eines „europäischen Asylsystems“ (gemeinsame Standards für Asylverfahren, gemeinsame Mindestnormen für die Aufnahme, eine Annäherung der Bestimmungen zur Flüchtlingseigenschaft und auf längere Sicht ein einheitlicher Status für AsylwerberInnen); Die weitestgehende Angleichung des Rechtstatus bereits in der EU lebender Drittstaatsangehöriger;

Eine effizientere Steuerung von Migrationsströmen; (Huber 2005: 17)

2.2.6 Richtlinie Vorübergehender Schutz (2001)

Die Richtlinie 2001/55/EG des Rates vom 20. Juli 2001 ü ber Mindestnormen f ü r die Gew ä hrung vor ü bergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Ma ß nahmen zur F ö rderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten wurde durch das loi Sarkozy du 26 novembre 2003 in den französischen Rechtsrahmen übergeführt (Aubin 2009: 82). Vorübergehender Schutz wird dabei verstanden als ein „ausnahmehalber durchzuführendes Verfahren“ angesichts eines (bevorstehenden) Massenzustroms Vertriebener, die nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren können, wodurch den betroffenen Personen sofortiger vorübergehender Schutz garantiert wird. Dies gilt vor allem, wenn durch den enormen Zustrom das Asylsystem des jeweiligen Staates beeinträchtigt wird und Nachteile für die jeweiligen Personen entstehen. (RL 2001/55/EG: Art. 2a)

Entsprechende Maßnahmen zur Umsetzung werden seit dem Jahr 2000 von einem Flüchtlingsfonds finanziert. Die Dauer des vorübergehenden Schutzes beschränkt sich vorerst auf ein Jahr, kann allerdings auf eine Höchstdauer von zwei Jahren ausgeweitet werden. Dabei verpflichten sich die Mitgliedstaaten dazu, den Flüchtlingen aufenthaltssichernde Dokumente zu überreichen und die rechtlichen Voraussetzungen betreffend des Schutzes zu erklären. Zudem müssen die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass sie den vorübergehend aufgenommenen Flüchtlingen Zugang zum Arbeitsmarkt sowie zu beruflicher Bildung gestatten (wenn es auch möglich ist diese nur nachrangig zu gewähren), dass diese eine adäquate Unterbringung und Lebensunterhalt erhalten, dass Minderjährige Zugang zum Bildungssystem bekommen und auch die Zusammenführung von Familien muss prinzipiell ermöglicht werden. (bpb 2007: o.S.).

2.2.7 Aufnahmerichtlinie (2003)

Die Richtlinie 2003/9/EG des Rates vom 27. Januar 2003 zur Festlegung von Mindestnormen f ü r die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten

harmonisiert Minimalstandards bezüglich der Aufnahme von AsylwerberInnen und sichert deren Aufenthaltsberechtigung während dem Zeitraum ihres Asylverfahrens. Ebenso regelt sie deren Anspruch auf eine angemessene Unterbringung, Versorgung und medizinischer Betreuung. (Nuscheler 2004: 181) Des Weiteren haben die Mitgliedstaaten die AsylwerberInnen über deren Ansprüche und Verpflichtungen innerhalb von maximal 15 Tagen „nach Möglichkeit in einer Sprache erteilt werden, bei der davon ausgegangen werden kann, dass der Asylbewerber sie versteht“ zu informieren (RL 2003/9/EG: Art. 5). Innerhalb von drei Tagen nach Antragstellung müssen dem/der Asylansuchenden eine Bescheinigung über deren Aufenthalt, der ihren Status als AsylwerberIn bestätigt, aushändigen (RL 2003/9/EG: Art. 6, 1).

Nicht erfolgreich ist die Richtlinie hingegen in Sachen der Bestimmung von asylberechtigten Familienmitgliedern, welche auf Ehepartner, Lebensgefährten und minderjährige Kinder limitiert wurde, sowie bezüglich der Zugangsberechtigung zum Arbeitsmarkt und zur beruflichen Ausbildung und auch bei der Beschränkung der Bewegungsfreiheit von AsylwerberInnen (Nuscheler 2004: 181).

2.2.8 Das Haager Programm (2004)

Durch das Haager Programm zur St ä rkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europ ä ischen Union von 2004 wurde die europäische Asylpolitik durch eine zweite fünfjährige Phase vorangetrieben, da im vorgesehenen Zeitraum nach Tampere nicht alle festgesetzten Ziele erreicht wurden. Das große Endziel des Programms ist es, ein Gemeinsames Europäisches Asylsystem und dabei vor allem einheitliche Asylverfahren und einen gemeinsamen Rechtsstatus zu schaffen. (Lachmayer/Bauer 2008: 488) Die zehn spezifischen Schwerpunkte des Programms liegen dabei auf: der Stärkung der Grundrechte sowie der Unionsbürgerschaft, dem Kampf gegen den Terrorismus, einem gemeinsamen Asylverfahren, einer ausbalancierte Herangehensweise im Migrationsmanagement, Integration und der Maximierung der positiven Auswirkungen der Migration, einem integrierten Management von Außengrenzen für eine sicherere Union, einem ausbalancierten Management von Datenschutz und Sicherheit im Informationsaustausch, einem strategischem Konzept gegen organisiertes Verbrechen, der Garantie eines effektiven europäischen Rechtsraums und auf der Zusammenarbeit im Bereich der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts gestützt auf gemeinsamer Verantwortung und Solidarität. (Balzacq/Carrera 2006: 6)

Basis für die im Programm vorgesehenen Aufgaben und Ziele ist die Evaluierung der Ergebnisse, die mit der Umsetzung der während der ersten Phase, 1999- 2004, angenommenen Rechtsinstrumente erzielt wurden. Zu der in der ersten, erst 2006 abgeschlossenen, Phase des Haager Programms zählen: die Dublin- Verordnung, die Aufnahmebedingungen- bzw. Qualifikationsrichtlinie, die Anerkennungsrichtlinie und die Asylverfahrensrichtlinie. Bis 2010 galt es folglich das Gemeinsame Europäische Asylsystem vollständig umzusetzen und dementsprechend gemeinsame Mindeststandards im Asylbereich zu harmonisieren. (Europäische Kommission 2006) Für die Umsetzung in der zweiten Phase des Programms bestimmt das Grünbuch für ein gemeinsames europäisches Asylsystem vier Handlungsfelder, in welchen das EU-Asylregime weiter angezielt werden soll: Rechtsinstrumente, Durchführung und Begleitmaßnahmen, Solidarität und Lastenteilung und die externe Dimension mit der Entschärfung von Push-Faktoren. Des Weiteren schlägt die Kommission die Einrichtung einer Europäischen Unterstützungsagentur vor, welche bei etwaigen Massenzuwanderungen von Asylsuchenden operative Unterstützung bereitstellen soll. Ebenso sollen im Rahmen des Haager Programms Regionale Schutzprogramme etabliert werden, welche dazu dienen sollen, die Zweckmäßigkeit und Durchführbarkeit von Asylanträgen bereits außerhalb des EU-Territoriums zu evaluieren. Diesbezüglich legte die Kommission 2005 eine Mitteilung - 2005(38) - vor. Die Schutzprogramme sollen Schutzmöglichkeiten in den betroffenen Regionen stärken, die Rückkehr in die Heimatländer, die örtliche Integration in den Erstasylstaat oder die Neuansiedlung in einem Drittstaat ermöglichen^[8]. (bpb 2007: o.S.)

Vergleicht man schließlich das Haager Programm mit jenem von Tampere, so fällt auf, dass sich das Haager Programm stärker auf den Aspekt der Sicherheit, als auf jenen der Freiheit konzentriert:

In fact, the ‘shared commitment to freedom based on human rights, democratic institutions and the rule of law’, as set out at Tampere, is not a cornestone of its successor. The Council now gives a high priority to security, meaning: ‘the development of an area of freedom, security and justice, responding to a central concern of the peoples of the States brought together in the Union’. (Balzacq/Carrera 2006: 29).

2.2.9 Qualifikationsrichtlinie (2004)

Am 29. April 2004 beschloss der Rat die Richtlinie 2004/83/EG ü ber Mindestnormen f ü r die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangeh ö rigen oder Staatenlosen als Fl ü chtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz ben ö tigen, und ü ber den Inhalt des zu gew ä hrenden Schutzes. Wie der Titel besagt behandelt die RL inhaltlich insbesondere Kriterien betreffend der Vergabe des Flüchtlingsstatus beziehungsweise des subsidiären Schutzstatus und klärt ebenso, welche Rechte und Pflichten an den jeweiligen Status gebunden sind. (bpb 2007: o.S.)

Bedeutend in Hinblick auf die Qualifikations-RL ist, dass sie das System des subsidiären Schutzes harmonisiert und somit EU-weit einführt, wodurch Personen Schutz geboten werden kann, die die Voraussetzungen der GFK nicht erfüllen (Europäische Kommission 2006: o.S.). Eine Person mit Anspruch auf subsidiären Schutz bezeichnet demnach:

[…] einen Drittstaatsangehörigen oder einen Staatenlosen, der die Voraussetzungen für die Anerkennung als Flüchtling nicht erfuellt [sic], der aber stichhaltige Gründe für die Annahme vorgebracht hat, dass er bei einer Rückkehr in sein Herkunftsland oder, bei einem Staatenlosen, in das Land seines vorherigen gewöhnlichen Aufenthalts tatsächlich Gefahr liefe, einen ernsthaften Schaden im Sinne des Artikel 15 zu erleiden, und auf den Artikel 17 Absätze 1 und 2 keine Anwendung findet und der den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Gefahr nicht in Anspruch nehmen will; (RL 2004/83/EG: Art. 2e)

Der Aufenthaltstitel über subsidiären Schutz ist mindestens ein Jahr gültig und muss, sofern keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit besteht (Ausschluss), verlängerbar sein (RL 2004/83/EG: Art. 24, 2).

Entsprechend der Qualifikations-RL wird festgelegt, dass Akteure von denen Verfolgung oder ein ernsthafter Schaden ausgehen kann, sowohl Staaten, als auch Parteien, Organisationen, oder nichtstaatliche Akteure sein können (RL 2004/83/EG: Art. 6). Demgegenüber sind etwaige Schutz bietende Akteure nicht Staaten, sondern auch Parteien und Organisationen die den jeweiligen Staat oder einen wesentlichen Teil des Staatsgebiets beherrschen (RL 2004/83/EG: Art. 7). Sobald jedoch interne Schutzmöglichkeiten bestehen - etwa wenn in einem Gebiet des Landes keine Verfolgungsfurcht beziehungsweise tatsächliche Gefahr bestünde - kann dem/der Asylansuchenden der Anspruch auf internationalen/subsidiären Schutz verweigert werden (RL 2004/83/EG: Art. 8).

2.2.10 Asylverfahrensrichtlinie (2005)

Die Richtlinie 2005/85/EG des Rates vom 1. Dezember 2005 ü ber Mindestnormen f ü r Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung der Fl ü chtlingseigenschaft stellt nach Dublin II den zweiten Grundpfeiler eines gemeinsamen europäischen Asylsystems dar. Im Kern harmonisiert diese RL sowohl die Asylverfahren, als auch den Status von Flüchtlingen EU-weit. (Aubin 2009: 85) Sie wurde bereits 2004 vom Rat angenommen, konnte jedoch wegen Parlamentsvorbehalten seitens Deutschlands, den Niederlanden, Schwedens und Großbritanniens noch nicht erlassen werden (Bretl 2005: 31). Sie trat schließlich im Januar 2006, mit fünf Jahren Verspätung, in Kraft und klärt vor allem Kriterien: des Zugangs der AntragstellerInnen zum Asylverfahren;

- des Bleiberechts des Verfahrens des Antrags;
- der Anforderungen an die Prüfung der Anträge;
- der Anforderungen an die Entscheidung der Asylbehörde;
- der Garantien, Rechte und Pflichten der AsylwerberInnen;
- des Verlaufs des und Anforderungen in Bezug auf die persönliche Anhörung der AsylwerberInnen;
- der Garantien unbegleiteter Minderjähriger;
- der Prinzipien sicherer Dritt- und Herkunftsstaaten;

Besondere Bestimmungen werden ebenso auf dem Gebiet der Folgeanträge, Verfahren an den Grenzen und Verfahren zur Rücknahme des Flüchtlingsstatus festgelegt. (RL 2005/85/EG)

Kritik an der RL respektive der Entscheidungsfindung erfolgte insbesondere durch das Europäische Parlament, welches sich zu wenig in den Erstellungsprozess einbezogen fühlte. Dem Rat zufolge fiel die RL unter das Anhörungs- bzw. Konsultationsverfahren, weshalb das Parlament beim Europäischen Gerichtshof eine Klage einreichte, um jene Bereiche annullieren zu lassen, in welchen die Erstellung von Minimallisten und die gemeinsame Liste sicherer Drittstaaten^[9] festgeschrieben waren. (bpb 2007: o.S.) Die von der Asylverfahrens-RL vorgesehene Liste sicherer Drittstaaten, wurde schließlich vom EuGH in einer Pressemitteilung vom 6. Mai 2008 annulliert. Bezüglich der Liste war vorgesehen, dass diese vom Rat gestaltet wird. In der Rechtssache C-133/06 argumentiert der EuGH die Nichtigkeit der gemeinschaftlichen Liste wie folgt:

Der Rat hat dadurch, dass er für die zukünftige Erstellung gemeinsamer Listen sicherer Staaten nur die Anhörung des Parlaments und nicht das Mitentscheidungsverfahren vorsieht, die ihm durch den Vertrag zugewiesenen Befugnisse im Bereich der Asylpolitik überschritten. (EuGH 2008: 1)

Weitere Kritik geschah seitens des UNHCR, der in einer Pressemitteilung vom 24. November 2003 den Entwurf der Asylverfahrens-RL als einen Ansatz bezeichnete, der sich in wesentlichen Aspekten von anerkanntem internationalen Flüchtlings- und Menschenrecht verabschiede, da er dieses unterliefe. Der EU-Entwurf enthalte weit reichende Möglichkeiten, um Asylsuchende vom Verfahren - ohne rechtliche Prüfung - auszuschließen. (Kopp 2004: 37) Zusammenfassend äußert der UNHCR Besorgnis einer negativen Praxis in folgenden Punkten: Ansatz sicherer Drittstaaten;

Beschleunigte Verfahren entsprechend Art. 23, Abs. 4 (wenn diese nicht mit der Begründetheit der Verfahren zu tun haben);

Ausnahmen und Möglichkeiten von Mindestnormen der

Verfahrensgarantien abzuweichen entsprechend Kapitel II, Art. 24 und 35; Die Tatsache, dass der Verbleib im Land, entsprechend Art. 6 und 38, nur während des Verfahrens in erster Instanz gewährleistet ist; Antragstellende können das Land aus unterschiedlichen Gründen vor inhaltlicher Prüfung des Antrags verlassen; die RL erlaubt es den Staaten, entsprechend Art. 19, 20 und 33, Anträge solcher Asylsuchenden als unbegründet abzuweisen. (UNHCR 2005 a: 1-5)

2.2.11 Europäischer Pakt zu Einwanderung und Asyl (2008)

Am 15. und 16. Oktober 2008 schloss der französische EU-Vorsitz den Europäischen Pakt zu Einwanderung und Asyl ab. Ziel ist es, vor allem die Bereiche (illegale) Immigration und Asyl intensiver auf EU-Ebene einzugliedern, sowie die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in Bezug auf Migrationsströme zu verstärken. Die Akzentsetzung fällt dabei vor allem auf die Erhöhung der Sicherheit der EU-Bürger und den Kampf gegen illegale Einwanderung. (Aubin 2009: 90f) Die einzelnen Punkte, die der Pakt regelt, sind:

Legale Migration: Dabei sind spezielle Anforderungen und Aufnahmekapazitäten einzelner Mitgliedsstaaten, sowie die Integration, zu berücksichtigen. Grundlegend sind die Blue Card-Initiative und ein Aktionsplan zur legalen Migration;

Illegale Migration: Bekämpfung illegaler Einwanderung und Rückführung in Dritt- sowie Transitländer. Im Wesentlichen wird der Bereich durch die kürzlich verabschiedete Rückführungsrichtlinie abgedeckt. Die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten kann dabei etwa in Form von Sammel Rückführungsflügen, verbesserten Rückübernahmeabkommen sowie einem verstärktem Kampf gegen Menschenhandel und -schmuggel erfolgen. Grenzkontrollen: Betont und verstärkt wird in diesem Bereich die Rolle der Frontex, der EU-Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen.

Asylpolitik: Einheitliche Mindeststandards; Unterstützungsagenturen für Asylfragen sollen bis 2009 und ein einheitliches Asylverfahren soll bis 2010 etabliert werden.

Drittländer: Schaffung von Partnerschaften mit Herkunfts- und Transitländern. Der Pakt ermöglicht die legale Migration in Abhängigkeit von Arbeitsmarktsituation und Qualifikation. (vgl. immigration.gouv.fr 2008: 4/Euractiv 2008: o.S.)

Der Europäische Pakt zu Einwanderung und Asyl wurde von der französischen NGO La Cimade stark kritisiert, da er hauptsächlich erweiterter und verschärfter Grenzkontrollen (sowie der Rolle von Frontex) und dem Schutz der EU vor Einwanderung diene, auf die Aufnahme höchst qualifizierter Einwanderer (etwa durch die Blue Card) und somit auf eine gewählte Migration abziele, während er die weitere Abschottung etwaiger AsylwerberInnen unterstütze (Cimade 2009: 26ff). Auch der UNHCR plädierte dafür, dass die verschärften Kontrollen an den EU-Außengrenzen den Zugang zum Flüchtlingsschutz keinesfalls limitieren dürfen. (bpb 2008 : o.S.)

2.2.12 Rückführungsrichtlinie (2008)

Die Richtlinie 2008/115/EG des Europ ä ischen Parlaments und des Rates vom

16. Dezember 2008 ü ber gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur R ü ckf ü hrung illegal aufh ä ltiger Drittstaatsangeh ö riger tritt ab 2010 in Kraft und klärt:

[...]

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^[1] Zum Flüchtlingsbegriff der GFK und dessen Bedeutung siehe Kapitel 2.1.1 Fl ü chtlingsbegriff der GFK

^[2] Hierzu mehr in Kapitel 3.2.5 Loi Pasqua und Verfassungs ä nderung (1993)

^[3] Nähere Angaben zu jenen Werken und zur Auswahl der und Vorgehensweise mit diesen drei theoretischen Ansätzen befinden sich in Kapitel 4. Exkurs: Versuch zur Erkl ä rung der franz ö sischen Asylpolitik und ihrer Spezifika aus drei theoretischen Perspektiven.

^[4] Für die Richtlinien gilt generell, dass es sich um Mindestnormen handelt und Staaten Ansätze wählen können, die über die RL hinaus den Schutz Asylsuchender verbessern.

^[5] Zu Deutsch: Unter diesen Bedingungen kann man sich nicht wundern in der Konstruktion der Europäischen Einheit die Hauptbestandteile des triumphierenden Nationalismus des Endes des letzten Jahrhunderts wiederzufinden. Die Konvention von Schengen, 1985 durch fünf Länder der EWG unterzeichnet, gibt eine Idee davon, was bald ein Europa der Polizei sein wird.

^[6] Zu Deutsch: Ein Europa des Asyls bauen/kreieren

^[7] Zu jenen Mindeststandards mehr in Kapitel 2.2.10 Asylverfahrensrichtlinie

^[8] Diverse NGOs sowie auch der UNHCR äußern diesbezüglich die Befürchtung, dass die Regionalen Schutzprogramme das Recht auf Asyl in der EU untergraben könnten, da Zielländer eventuell als „sichere Drittstaaten“ bewertet werden könnten, was die Rückführung durchreisender Asylwerber beschleunigen könnte (bpb 2007: o.S.).

^[9] Zur Rolle Frankreichs bezüglich der Erstellung einer Liste sicherer Herkunftsstaaten siehe Kapitel 3.3.2 Erste Phase gemeinsamer europ ä ischer Asylpolitik 1999-2006: Frankreich auf der Ü berholspur