Global Governance als Antwort auf Globalisierung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Definition
2.1 Was Global Governance nicht ist
2.2 Was ist Global Governance
2.3 Warum Global Governance

3. Akteure
3.1 Comission on Global Governance
3.2 Institut für Entwicklung und Frieden sowie Stiftung für Entwicklung und Frieden
3.3 Gruppe von Lissabon
3.4 Weitere Diskussionsbeiträge

4. Normative Kriterien
4.1 Empfehlungen der Enquete- Kommission
4.2 Armutsbekämpfung als Testfall für Global Governance

5. Kritik am Konzept Global Governance
5.1 Kritik an der Struktur
5.2 Kritik an der „NGOisierung“
5.3 Kritik an Demokratie und Weltethik

6. Fazit und Ausblick

7. Abkürzungsverzeichnis

8. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

„Im internationalen System des 21. Jahrhunderts entsteht eine neue Dimension der Globalisierung, die als ordnungspolitisches Phänomen in ihrer modernen Form nicht ohne Wirkung auf die Staaten der Zukunft bleiben wird. Nur [der sich zu den Prinzipien der modernen Souveränität bekennende Staat] wird (...) die Herausforderungen der modernen Globalisierung durch eine effektive Global Governance bewältigen können.“¹Der Prozess Global Governance wird in der nachfolgenden Seminararbeit erläutert. Zuerst erfolgt eine Definition des Begriffes, anschließend werden die Gründe für eine Auseinandersetzung mit dem Thema aufgezeigt. Im folgenden Kapitel erfolgt eine Beschreibung der verschiedenen Akteure, welche sich mit Global Governance auseinander setzten, danach werden die normativen Kriterien des Prozesses dargestellt. Diese Kriterien werden anschließend am Beispiel Armutsbekämpfung erläutert. Im letzten Kapitel werden die verschiedenen Kritikpunkte an den Protagonisten des Global Governance Prozesses beleuchtet.

Für die Bearbeitung des Themas wurde hauptsächlich folgende Literatur benutzt. Zum einen die grundlegenden Papiere der Institutionen die sich mit Global Governance beschäftigen, wie zum Beispiel das Policy Paper 2 der Stiftung für Entwicklung und Frieden (Messner/ Nuscheler) oder der Schlussbericht der Enquete- Kommission. Zum anderen sind auch kritische Schriften zum Beispiel die von Brand, Brunnengräber, Schrader, Stock und Wahl benutzt worden. Ebenfalls sehr hilfreich waren verschiedene Veröffentlichungen auf den Internetseiten der einzelnen Organisationen (Institut für Entwicklung und Frieden oder der Nachhaltigkeitsrat).

2. Definition

2.1 Was Global Governance nicht ist

Während Global Governance von den einzelnen Gruppen²sehr unterschiedlich definiert wird, besteht weitestgehend Einigkeit darüber, was damit nicht gemeint ist. Zunächst einmal bedeutet Global Governance nicht Global Government, denn eine zentrale Weltregierung wird weder angestrebt, noch hält man sie für realistisch. Dieser hierarchische Weltregierung würde es außerdem an demokratischer Legimitation fehlen. Viel mehr wird ein föderatives System mit einem Minimum an Zentralstaatlichkeit gefordert, in dem den Nationalstaaten weiterhin eine wichtige Rolle zukommt. Des weiteren wird Global Governance oft als Weltinnenpolitik bezeichnet. Auch dieser Begriff ist falsch, denn er setzt einen Weltstaat und die damit unterstellte politische Einheit voraus. Einige Institutionen, wie zum Beispiel die Stiftung Entwicklung und Frieden (SEF), distanzieren sich auch von dem Begriff Weltordnungspolitik. Dieser ziele zwar in die richtige Richtung, so die Stiftung, ist aber problematisch, da der ehemalige US- Präsident Bush nach dem Golfkrieg das Konzept einer „neuen Weltordnung“ propagierte. Zu diesem eher hegemonialen Prinzip bildet Global Governance jedoch einen starken Kontrast, denn die Gleichschaltung von Wirtschafts- und Politikmodellen ist nicht gewollt. Des weiteren meint Global Governance nicht Strukturanpassungspolitik, welche man am (Negativ-) Beispiel von Weltbank oder IWF als Interventionspolitik betrachtet. Außerdem soll Global Governance mehr als nur die Setzung von Regeln und Rahmenbedingungen darstellen. Kooperative Formen der Entscheidungsfindung sowie die Prozesshaftigkeit der Politik unterscheiden es von bloßer Ordnungspolitik.³

2.2 Was ist Global Governance ?

Die Commission on Global Governance definiert den Begriff wie folgt: “Governance ist die Gesamtheit der zahlreichen Wege, auf denen Individuen sowie öffentliche und private Institutionen ihre gemeinsamen Angelegenheiten regeln. Es handelt sich um einen kontinuierlichen Prozess (...).“⁴Weiterhin führt sie aus, dass es sich bei Global Governance um einen „... breit angelegten, dynamischen und komplexen Prozess interaktiver Entscheidungsfindung [handelt], der sich ständig weiterentwickelt und sich ändernden Bedingungen anpasst.“⁵

Die Stiftung Entwicklung und Frieden begrenzt die Definition auf drei Punkte. Global Governance bedeutet erstens die Neudefinition von Souveränität, denn diese wird durch die Prozesse der Globalisierung untergraben. Deshalb wird verlangt, dass Handlungskompetenzen auf lokale, regionale und globale Organisationen zur Lösung von Problemen übertragen werden. Solche Probleme kann der Nationalstaat nicht mehr allein lösen, was trotzdem nicht heißen soll, dass er abgeschafft wird. Zweitens bedeutet Global Governance die Verdichtung der internationalen Zusammenarbeit. Dafür sollen verbindliche Kooperationsregeln geschaffen werden, was langfristig zu einer Verrechtlichung führt. Dabei müssen internationale Regime und Organisationen wichtige Beiträge leisten, damit gemeinsame Lösungsstrategien erarbeitet werden können. Außerdem soll eine Antwort auf das Problem der zur wirksamen Umsetzung von Politik notwendigen Kontroll- und Implementierungsverfahren gefunden werden. Drittens steht Global Governance für eine sich am Weltgemeinwohl orientierende Außenpolitik. Dies bedeutet, dass sich die Menschen einem gemeinsamen Überlebensinteresse bewusst werden sollen, denn die Erfahrung hat gezeigt, dass eine Wechselwirkung zwischen Demokratie und der Problemlösungsfähigkeit besteht. Das gilt auch im internationalen Rahmen, denn Demokratisierung, der Abbau von Ungleichheiten, sowie wirtschaftliche Verflechtung verbessern die zwischenstaatlichen Beziehungen.⁶Für Messner und Nuscheler schließlich geht Global Governance „ (...) nicht nur Staaten und Regierungen, sondern auch private Akteursgruppen wie Unternehmen, NRO und Individuen [etwas] an; sie meint das Zusammenwirken von Akteuren und Aktivitäten von der lokalen bis zur globalen Ebene.“⁷

Zusammenfassend kann also festgehalten werden, dass Global Governance nicht eine angepasste Außenpolitik, sondern ein neues Verständnis von Souveränität bedeuten soll. Die Nationalstaaten sind nicht mehr die einzigen Akteure der internationalen Politik, bilden aber eine unverzichtbare Scharnierfunktion zwischen den verschiedenen Handlungsebenen. Dabei wird ihnen zur gemeinsamen Bearbeitung globaler Probleme ein Souveränitätsverzicht abverlangt.

2.3 Warum Global Governance

Die Gründe, welche eine Global Governance nötig machen, sind vielfältig, können aber in einem Wort zusammengefasst werden: Globalisierung. Die Stiftung Entwicklung und Frieden begründet die Erforderlichkeit einer Global Governance mit gewissen Trends und Dimensionen der Globalisierung. Diese benennt sie in sechs Punkten: Erstens werden wir im 21. Jahrhundert mit den „größten wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Umwälzungen seit der industriellen Revolution“⁸konfrontiert. Die Globalisierung engt den Handlungsspielraum des Nationalstaates ein. Durch Fortschritt bei Wirtschaft und Technik ändern sich Handel, Arbeits- und Umweltbedingungen, Sozialsysteme, Lebenswelten, und somit ganze Gesellschaftsformationen. „Die Vermehrung und Verdichtung grenzüberschreitender Interaktionen haben alle Staaten und Gesellschaften in ein System wechselseitiger Abhängigkeiten verwickelt.“⁹

Zweitens nimmt die Bedeutung des Welthandels immer mehr zu. Multinationale Unternehmen orientieren sich an globalen Strategien, ihre Finanzkraft wird immer größer und übersteigt z.T. die kleinerer Staaten. Eine Finanzwelt, in der täglich mehrere Milliarden Dollar gehandelt werden, existiert bereits. Drittens wird die Globalisierung von Fragmentierungsprozessen begleitet, d.h. ganze Regionen werden wirtschaftlich und gesellschaftlich marginalisiert. Dies gilt zum Beispiel für Afrika, wo ganze Länder durch Hilfeleistungen zwar passiv an der Weltgesellschaft teil haben, jedoch immer mehr verarmen. Doch auch in den reichen Industrieländern zeichnen sich soziale Marginalisierungsprozesse ab. Durch Konkurrenzdruck aus Billiglohnländern werden Sozialleistungen und Arbeitsschutzregelungen abgebaut, wodurch die Zahl der armen Arbeitenden sowie der Arbeitslosen steigt. Viertens bedroht die Dynamik der Weltwirtschaft zunehmend die nationale Wirtschaftspolitik. Sie kann auf Volatilitäten der internationalen Finanzmärkte nicht angemessen reagieren und droht hilflos zu werden. Ein anderes Beispiel wäre die zunehmende Abhängigkeit der Wirtschaft vom Öl. Die Krise der siebziger Jahre und auch die aktuellen Ereignisse zeigen, dass im Kampf um das „schwarze Gold“ neue Konflikte entstehen. Fünftens gehen mit der Globalisierung und Internationalisierung von Wirtschafts-, Kommunikations- und Transportsystemen auch Fehlentwicklungen wie Armut, Kriminalität und Umweltzerstörung einher. Auf diese Probleme kann der Nationalstaat nicht allein reagieren, da sie oftmals grenzüberschreitend sind. Des weiteren verursachen Armut, Krieg und Unterdrückung Emigrationsbewegungen, die in den Zielstaaten als Bedrohung wahrgenommen werden. Aus diesen Risiken ergeben sich allerdings auch gemeinsame Interessen an Sicherheit, meist aber nur bei den gleichermaßen betroffenen Gesellschaften. Sechstens schließlich ändert sich die bisherige „Weltkultur der Nationalstaaten“¹⁰. Es sind wichtige Akteursgruppen entstanden, die weitreichende Auswirkungen auf die internationale Staatenwelt haben. Zum einen existiert eine mächtige Wirtschaftswelt aus global handelnden transnationalen Unternehmen. Zum anderen hat sich gerade in den letzten Jahren zunehmend eine vernetzte Medienwelt gebildet. Dazu gehört auch die sog. „Internet- Welt“, in der zwar Zensurmaßnahmen autoritärer Regime unterlaufen werden können, welche aber auch neue Risiken entstehen lässt. Die Ausbreitung von Kriminalität im Internet erfordert neue Gestaltungs- und Regulierungsaufgaben. Des weiteren entstanden und entstehen zunehmend vernetzte Nichtregierungsorganisationen, welche z.T. Beobachterstatus bei der UN haben und sogar an Weltkonferenzen teilnehmen. Sie bilden den Organisationskern der internationalen Zivilgesellschaft, woraus sich in Zukunft eine Weltgesellschaft entwickeln soll. Aus diesen Trends und Dimensionen der Globalisierung ergeben sich gewisse Handlungsdefizite der Staatenwelt. Zum einen sind die Nationalstaaten auf die Herausforderungen und Probleme der Globalisierung nicht genügend vorbereitet. Die traditionelle Außenpolitik ist zur Lösung globaler Aufgaben unzureichend, trotzdem wird sie von den Staaten fortgeführt. Auch die bisher praktizierten Ordnungsmodelle erweisen sich als überfordert. Sie können den Herausforderungen der Globalisierung nicht mehr gerecht werden. Diesen Tatsachen sind sich die meisten Staaten bewusst, trotzdem erfolgt keine Diskussion über die Ausgestaltung neuer Steuerungsmodelle. Somit ist die Frage der Regierbarkeit zum zentralen Problem der Welt geworden.

Die Enquete- Kommission benennt in ihrem Schlussbericht weitere Herausforderungen, die sich durch Globalisierung verschärfen können. Dies sind zum Beispiel der Schutz des Klimas und der Ozonschicht sowie die Bewahrung der biologischen Vielfalt. Hinzu kommen globale Interdependenzen und die schon erwähnten Zusammenhänge zwischen Weltwirtschaft, Armut und Migration. Die Kommission benennt international zu schützende globale öffentliche Güter, sog. „Global public goods“¹¹, zu denen nicht nur Klima und biologische Artenvielfalt, sondern u.a. auch Frieden und Stabilität gehören. Dem gegenüber stehen die „Public bads“, wie zum Beispiel die aus der ungleichen Entwicklung resultierende Armut, oder die Einschränkung staatlicher Souveränität.¹²Des weiteren wird eine „globale Verantwortungsethik“ gefordert, da die Mehrzahl der Länder nicht über die finanziellen Mittel verfügt, um die Probleme der Globalisierung abzuwehren.

„Insgesamt lässt sich festhalten, dass es sowohl gemeinsame - wie auch divergierende -Interessen an einer erfolgreichen Lösung bestimmter Probleme (...) gibt. [Dies] motiviert heute - wie auch schon vor dem Globalisierungsschub der 90er Jahre - die Überlegung zur Schaffung und Gestaltung einer Global Governance.“¹³

3. Akteure

3.1 Commission on Global Governance

Die Commission on Global Governance (CGG) wurde 1990 auf Initiative von Willy Brandt gegründet. Teilnehmer des ersten Treffens waren Experten der Unabhängigen Kommission für internationale Entwicklungsfragen, der Unabhängigen Kommission für Abrüstung und Sicherheit, der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung, sowie der Süd- Kommission. Kurt Biedenkopf war ab 1992 deutscher Vertreter in der Organisation, der Schwede Ingvar Carlsson übernahm den Vorsitz. Der zentrale Text der Commission ist der 1995 vorgelegte Abschlussbericht „Our Global Neighbourhood“. Die Ausgangsproblematik für die Commission on Global Governance sind globale Probleme wie Aufrüstung, Armut und Umweltzerstörung. Das Ziel ist ein System der Weltordnung durch effektive politische Führung, Demokratisierung und Nachhaltigkeit. Zentrale Bedeutung sollen dabei der Rat für wirtschaftliche Sicherheit bei der UN sowie die Zivilgesellschaften haben. Hauptakteure bleiben jedoch die Staaten.¹⁴

3.2 Institut für Entwicklung und Frieden sowie Stiftung für Entwicklung und Frieden

Das Institut für Entwicklung und Frieden (INEF) wurde 1990 als Kooperationsvertrag zwischen der Stiftung Entwicklung und Frieden (SEF) und der Universität Duisburg gegründet. Direktor des Institutes ist Prof. Dr. Franz Nuscheler, wissenschaftlicher Geschäftsführer Dr. Dirk Messner. Der Zentrale Text der Einrichtung ist das Policy Paper 2 „Global Governance. Herausforderungen an die deutsche Politik.“ Für die beiden Organisationen besteht die Ausgangsproblematik im Verlust an staatlicher Steuerungsfähigkeit und dem Bedeutungsverlust der Entwicklungspolitik. Das Ziel ist die Neugestaltung von Staatlichkeit, sowie die Neudefinition von Souveränität.

[...]

¹Seller, Hanns- Frank/ Schwarz, Jürgen (Hrsg.): Die Globalisierung und der moderne souveräne Staat im internationalen System des 21. Jahrhunderts. Zwischen Global Governance und kooperativer Universalität. München 2000, S.1

² mit den einzelnen Gruppen sind hier die Institutionen und Personen gemeint, die sich mit dem Problem Global Governance beschäftigen. Sie sollen in Kapitel 3 näher erläutert werden.

³Messner, Dirk/ Nuscheler, Franz: Global Governance. Herausforderungen an die deutsche Politik an der Schwelle zum 21. Jahrhundert. Bonn 1996. (in: Stiftung Entwicklung und Frieden: Policy Paper 2), S. 4

⁴Commission on Global Governance: Our Global Neighbourhood. (Deutsche Übersetzung: Stiftung Entwicklung und Frieden: Nachbarn in einer Welt.)

⁵ ebd.

⁶Messner, Dirk/ Nuscheler, Franz: Global Governance, S. 4f

⁷Messner, Dirk/ Nuscheler, Franz; Global Governance. Organisationselemente und Säulen einer Weltordnungspolitik. 1996, S. 20 (zitiert nach: Kern, Reiner: Global Governance durch UN und Regionalorganisationen. OAU und OSZE als Partner der Weltorganisation beim Konfliktmanagement. Diss, Baden- Baden 2002, S. 35)

⁸Messner, Dirk/ Nuscheler, Franz: Global Governance, S. 2

⁹ebd.

¹⁰ ebd.

¹¹diese Güter erkennt man zum Beispiel daran, dass die Nichtrivalität im Konsum überwiegt, und dass der Nutzen allen zugute kommt, bzw. der Mangel allen schadet. Die Globalität wird durch die Reichweiter der Güter bestimmt.

¹² Deutscher Bundestag (Hrsg.): Schlussbericht der Enquete- Kommission. Globalisierung der Weltwirtschaft. Berlin 2002. (Drucksache 14/9200), S. 416

¹³ebd., S. 417

¹⁴ ebd., S. 453