Analyse und Bewertung der Rolle des EuGH im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik

Inhaltsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

A. Einleitung

B. Auswärtiges Handeln der Europäischen Union
I. Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
II. Die Außenbeziehungen

C. Die Rolle des Europäischen Gerichtshofs
I. Analyse
1. AETR-Urteil
2. Kramer-Urteil
3. Gutachten 1/76, Stilllegungsfonds
4. Gutachten 2/91, ILO
5. Gutachten 1/94, WTO
6. Gutachten 2/94, EMRK
7. Open-Skies-Urteil
8. Zusammenfassung der EuGH-Entscheidungen
II. Bewertung

D. Fazit

Literaturverzeichnis

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Abkürzungsverzeichnis

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A. Einleitung

Am 1. Dezember 2009 ist der Vertrag von Lissabon in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) in Kraft getreten. Neben vielen anderen Neu- regelungen hat auch der Bereich der auswärtigen Beziehungen und somit auch die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der EU zahlreiche Erneue- rungen erfahren und wurde erstmals „ein eigenständiges Handlungsfeld euro- päischer Politik“¹, wodurch dieser Politikbereich stärker in die politische und wissenschaftliche Debatte kam.

Die vorliegende Arbeit hat zum Ziel aufgrund dieser Aktualität die Rolle des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) in diesem Politikfeld, hier ins- besondere die Außenkompetenzen der EU, zu beleuchten und zu bewerten. Dazu werden vorerst die GASP sowie die supranationalen Außenbeziehungen erläutert. Anschließend wird die Rolle des EuGH analysiert. Dazu werden die relevanten Urteile und Gutachten berücksichtigt. Darauf aufbauend wird eine Bewertung der Position des EuGH vorgenommen. Ein Fazit schließt diese Arbeit ab.

Im Rahmen dieser Arbeit wird durchgehend die Bezeichnung „Europäische Union“ (EU) bzw. „Union“ verwendet, auch in den Fällen, in denen es diese in der heutigen Form noch nicht gab, sondern die Europäische Gemeinschaft (EG) war.

B. Auswärtiges Handeln der Europäischen Union

I. Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

Die Ursprünge der GASP sind in der Europäischen Politischen Zusammen- arbeit (EPZ) zu finden. Deren Ziel war eine gemeinschaftlich formulierte und durchgeführte Politik. Den Grundstein für diesen europäischen Politikbereich stellte der Davignon-Bericht von 1970 dar. Über den Kopenhagener Bericht (1973), den Londoner Bericht (1981) und die Einheitliche Europäische Akte (EEA), die im Jahr 1987 in Kraft trat, entwickelte sich die EPZ immer weiter, bis sie schließlich im Vertrag von Maastricht (1993) in die GASP überführt wurde.² Laut der aktuellen Version des Vertrages über die Europäische Union in der Fassung von Lissabon erstreckt sich die „Zuständigkeit der Union in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik […] auf alle Bereiche der Außen- politik“ (Art. 24 I EUV). Es gelten besondere Bestimmungen und Verfahren (Art. 24 I UAbs. 1 S. 1 EUV): Sofern in den Verträgen nichts anderes vorgesehen ist, wird die GASP vom Europäischen Rat und vom Rat einstimmig festgelegt und durchgeführt (Art. 24 I UAbs. 1 S. 2 EUV). Das bedeutet, dass sie als einer der wenigen Politikbereiche noch intergouvernementalen Charakter innehat. Gesetz- gebungsakte dürfen nicht erlassen werden (Art. 24 I UAbs. 1 S. 3 EUV). Für die Durchführung der GASP sind der Hohe Vertreter der Union für die GASP sowie die Mitgliedstaaten zuständig (Art. 24 I UAbs. S. 4). Hinzu kommt, dass in diesem Politikbereich keine Kontrolle durch den EuGH erfolgt, da dieser keine Kompetenzen dazu hat, abgesehen von der Überprüfung der Kompetenz- abgrenzung (Art. 24 I UAbs. 1 S. 6 EUV i. V. m. Art. 40 EUV). Mit dieser Justitiabilitätsverweigerung wollten die Mitgliedstaaten vermutlich ihren eigenen politischen Einfluss auf die Handhabung wichtiger Normen des Unionsvertrages nicht aufgeben,³ wobei sich die Mitgliedstaaten gem. Vertrag „jeder Handlung, die den Interessen der Union zuwiderläuft oder ihrer Wirksamkeit als kohärente Kraft in den internationalen Beziehungen schaden könnte“, enthalten (Art. 24 III UAbs. 1 S. 2 EUV).

Der Europäische Rat hat die Richtlinienkompetenz inne, indem er die strategi- schen Interessen und Ziele der Union festlegt (Art. 22 I EUV i. V. m. Art. 26 I EUV), die sich auch auf die GASP und die anderen Bereiche des auswärtigen Handelns der Union erstrecken (Art. 22 I UAbs. 1 S. 1 EUV). Er entscheidet ein- stimmig auf Empfehlung des Rates (Art. 22 I UAbs. 2 S. 1 EUV), dem von der Kommission im Bereich auswärtiges Handeln bzw. dem Hohen Vertreter im Be- reich der GASP Vorschläge unterbreitet werden können (Art. 22 II EUV). „Der Rat gestaltet die [GASP] und fasst […] die erforderlichen Beschlüsse auf der Grundlage der vom Europäischen Rat festgelegten allgemeinen Leitlinien und strategischen Vorgaben“ (Art. 26 II UAbs. 2 EUV).

Die GASP ist durch zahlreiche Merkmale gekennzeichnet: die Formulierung gemeinsamer Standpunkte (Art. 29 EUV); die Abstimmung zwischen den Mitgliedstaaten durch ihre Zusammenarbeit im Rat (Art. 32 EUV); die Zusammenarbeit der diplomatischen und konsularischen Vertretungen durch ein abgestimmtes Verhalten (Art. 35 EUV); die Handlungskoordination der Mitglied- staaten in Internationalen Organisationen und auf internationalen Konferenzen (Art. 34 EUV i. V. m. Art. 37 EUV); die Anhörung und Unterrichtung des Parlaments bei wichtigen Aspekten (Art. 36 EUV), wobei in bestimmten Fällen eine Zustimmungserfordernis seitens des Parlaments besteht (Art. 218 VI UAbs. 1 lit. a) AEUV).⁴ Eine weitere Besonderheit dieses intergouvernementalen Politik- feldes ist, dass es keine unmittelbare Anwendbarkeit der Beschlüsse gibt und auch keinen Vorrang des EU-Rechts.⁵

II. Die Außenbeziehungen

Da die GASP kaum richterlicher Kontrolle unterliegt, wird der Fokus, wie be- reits erwähnt, auf die Außenbeziehungen der EU gelegt. Zudem sind „die gemein- schaftlichen Außenbeziehungen aufgrund des heutigen EG-Vertrags mit ihrem supranationalen Charakter“ der „[historische] Ausgangs- und [rechtliche] Brenn- punkt des auswärtigen Handelns“.⁶ Bereits von Beginn der Idee der europäischen Einigung an sollte eine Union Europas sich nicht nur auf die Binnenbeziehungen der Mitgliedstaaten fokussieren, sondern auch in die internationale Staaten- gemeinschaft integriert werden, was die Aufnahme von Außenbeziehungen impli- zierte. Nachvollzogen wurde dies dann als einheitliches Politikfeld erstmals im Vertrag von Lissabon (s. Einleitung). Gegenstand der EU-Außenbeziehungen sind überwiegend die sogenannten low politics (bspw. Außenhandel (Art. 206 f. AEUV), Entwicklungszusammenarbeit (Art. 208 ff. AEUV)), während die high politics (Sicherheits- und Verteidigungspolitik) noch überwiegend in den Händen der Mitgliedstaaten liegen und auf EU-Ebene (s. GASP) „nur“ koordiniert wer- den. Da heutzutage ein verändertes Bild von Außenpolitik gilt, stellt das „diplomatische und militärische Handeln der EU im Rahmen der [intergouverne- mentalen] GASP“⁷ nur einen Teil europäischer Außenpolitik dar. Der andere Teil - die low politics - wird supranational von der EU wahrgenommen und tragen zum Beitrag Europas in der Welt bei.⁸ Supranationaler Akteur ist hier die Kommission, die dem Rat im Bereich des auswärtigen Handelns Empfehlungen gibt, auf deren Grundlage er dann entscheidet (Art. 22 EUV).

C. Die Rolle des Europäischen Gerichtshofs

Grundsätzlich ist es so, dass der EuGH - wie oben bereits erwähnt - keine Kompetenz zur Kontrolle von Beschlüssen im Bereich der GASP sowie dem auf ihrer Grundlage erlassenen Sekundärrecht besitzt. Das bedeutet, dass diese weder überprüfen, auslegen oder als Prüfungsmaßstab für andere Rechtsentscheidungen heranziehen darf.⁹ Er darf nur prüfen, ob die jeweiligen Organe der EU oder die Mitgliedstaaten die Kompetenzen zum jeweiligen Handeln innehatten (Art. 24 I UAbs. 1 S. 6 EUV i. V. m. Art. 40 EUV). Darunter fallen Teile der Außen- beziehungen, die supranational von der EU wahrgenommen werden.

Die Frage ist nun, welche Rolle der EuGH im Rahmen der GASP und hier insbesondere in Bezug auf die Außenbeziehungen der Union gespielt hat und möglicherweise immer noch spielt sowie welche Entwicklungen sich dort möglicherweise ergeben haben. Im Folgenden wird diese Rolle durch die Untersuchung grundlegender Entscheidungen des EuGH zu den Außenkompetenzen der EU analysiert und danach bewertet.

I. Analyse

1. AETR-Urteil

Im AETR-Urteil von 1971 wurden vom EuGH erstmals ungeschriebene Außenkompetenzen der EU begründet. Laut diesem Urteil besitzt die EU eine Rechtspersönlichkeit und ist daher zum Abschluss völkerrechtlicher Verpflich- tungen fähig. Erforderlich dazu seien jedoch sekundärrechtliche Vorschriften (= Verordnungen des Rates) im Innenbereich der EU:¹⁰ Die Vertragsschluss- kompetenz kann sich nicht nur „aus einer ausdrücklichen Erteilung durch den Vertrag […] [ergeben], sondern […] auch aus anderen Vertragsbestimmungen und aus in ihrem Rahmen ergangenen Rechtsakten der Gemeinschaftsorgane“.¹¹ Demnach wird eine Außenkompetenz aus dem Erlass sekundärrechtlicher Vor- schriften im Innenbereich abgeleitet.¹² Sie stellen somit eine konstitutive Bedeu- tung für das Entstehen einer Außenkompetenz dar. Die Argumentation des EuGH lässt jedoch auch die Interpretation einer Begründung der Außenkompetenz mit der implied powers-Lehre zu, denn die Außenkompetenz wird in diesem Fall mit der primärrechtlichen Vorschrift des Art. 67 AEUV begründet.¹³ Dadurch ergibt sich eine Parallelität von Innen- und Außenkompetenzen.¹⁴

2. Kramer-Urteil

1976 führte der EuGH im Kramer-Urteil das sog. Komplementaritätsprinzip ein. Dies basiert ebenfalls auf der implied powers-Lehre. Dabei wird ermittelt, ob eine Außenkompetenz besteht, indem auf das System und die materiellen Vor- schriften des Unionsrechts zurückgegriffen wird. Von einer bestehenden Innen- kompetenz wird dann auf die Außenkompetenz geschlossen. In diesem Urteil unterschied der EuGH auch erstmals zwischen dem Entstehen oder Vorhanden- sein einer Außenkompetenz sowie über die Art dieser Kompetenz (ausschließlich, konkurrierend oder parallel).¹⁵

3. Gutachten 1/76, Stilllegungsfonds

Im Gutachten zum Stilllegungsfonds 1977 präzisierte der EuGH seine bisherige Rechtsprechung im Sinne des Komplementaritätsprinzips, dass die Kompetenz zum Erlass von Regelungen im Innenverhältnis zur Befugnis führen, auch völker- rechtliche Verträge abzuschließen, wenn dies „notwendig ist, um eines der Ziele der Gemeinschaft zu erreichen“¹⁶.

[...]

¹ Daniel Thym, in: Armin von Bogdandy/Jürgen Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl., Berlin/Heidelberg, 2009, S. 443.

² Frank R. Pfetsch, Die Europäische Union. Geschichte, Institutionen, Prozesse, 3. Aufl., München, 2005, S. 230 ff.

³ Lars Münch, Die gemeinsame Aktion als Mittel der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, Berlin, 1997, S. 151 f.

⁴ Frank R. Pfetsch (2005): S. 240 ff.

⁵ Ulrich Haltern, Europarecht. Dogmatik im Kontext, 2. Aufl. Tübingen, 2009, S. 56.

⁶ Daniel Thym (2009): S. 442.

⁷ Daniel Thym (2009): S. 445.

⁸ Daniel Thym (2009): S. 441 ff.

⁹ Klaus-Dieter Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union. Eine systematische Darstellung für Studium und Praxis, 4. Aufl., Wien, 2010, S. 193 f.

¹⁰ Andreas Metz, Die Außenbeziehungen der Europäischen Union nach dem Vertrag über eine Verfassung für Europa. Eine Untersuchung aus kompetenzrechtlicher Sicht. Mit Erläuterungen zu den Außenkompetenzen nach dem Vertrag von Nizza, Berlin, 2009, S. 117 f.

¹¹ EuGH, Rs. 22/70 [Kommission/Rat], Slg. 1971, S. 263 ff., Rn. 15/19.

¹² Christian Hilmes, Die Europäische Union als Partei völkerrechtlicher Verträge. Zugleich ein vergleichender Blick auf die primärrechtlichen Bestimmungen über das auswärtige Unionshandeln nach Nizza 2001 und Rom 2004, Baden-Baden, 2006, S. 183 ff.

¹³ Andreas Metz (2009): S. 117 f.

¹⁴ Christian Hilmes (2006): S. 183 ff.

¹⁵ Andreas Metz (2009): S. 119 f.

¹⁶ EuGH, Gutachten 1/76 [Stilllegungsfonds], Slg. 1977, S. 741 ff. Rn. 4.