Evaluierung von Kommunikationsprozessen zwischen Bürger und Verwaltung

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Ziele der Arbeit

2 Forschungsgegenstand und Methodik
2.1 Fragestellung
2.2 Erkenntnisinteresse
2.3 Arbeitsmethode - Forschungsdesign

3 Organisatorische und kommunikative Rahmenbedingungen in der öffentlichen Verwaltung
3.1 Funktionen und Aufgaben
3.1.1 Entscheidungsstrukturen
3.1.2 Wertewandel schafft neue Anforderungen
3.1.3 Neue Formen der Organisationsstruktur
3.1.4 Kommunikationsstrukturen betrachtet im Kontext Integrierter Kommunikation
3.1.5 Zusammenfassung
3.2 Public Management
3.2.1 Begriffsdefinition
3.2.2 Wandel von Verwaltungshandeln
3.2.3 Managementorientierung in der öffentlichen Verwaltung

4 Die Rolle der Kommunikation
4.1 Kommunikation in der öffentlichen Verwaltung
4.1.1 Besonderheiten der lokalen Kommunikation
4.1.2 Einflussfaktor Kommunikation für mehr Standortattraktivität
4.1.3 Bedeutung von Kommunikation für den Wettbewerbsvorteil Image
4.1.4 Zusammenfassung

5 Die Balanced Scorecard
5.1 Theoretische Grundlagen
5.2 Die BSC als Steuerungsinstrument der Unternehmensstrategie
5.3 Effektivität durch verbundene Kennzahlen
5.4 Die Besonderheiten der Balanced Scorecard in der öffentlichen Verwaltung
5.5 Die BSC in der Praxis von Städten und Gemeinden am Beispiel Stadtmagistrat Innsbruck
5.6 Zusammenfassung

6 Evaluierung von Kommunikation
6.1 Scorecards im Kommunikationsmanagement
6.2 Die Corporate Communications Scorecard (CCS) als Erweiterung der BSC
6.3 Zusammenfassung

7 Empirische Untersuchung
7.1 Forschungsgegenstand
7.2 Zielsetzung
7.3 Forschungsdesign
7.4 Die empirische Studie
7.5 Ergebnisse der Studien

8 Conclusio

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Interviewleitfaden

Detailauswertung der quantitativen Feldforschung

1 Einleitung

Viele öffentliche Verwaltungen positionieren sich heute als zeitgemäße, transparente und kundenfreundliche Dienstleister.

Dieser Wandel ist in den letzten Jahren vor allem vom Begriff „Public Management“ gekennzeichnet, dessen Kern darin besteht, eine effiziente und effektive Verwaltung zu schaffen, die sich auf Managementtechniken der Privatwirtschaft stützt. Die Kommunikation stellt dabei einen wesentlichen Erfolgsfaktor in der Modernisierung und Professionalisierung von Städten und Gemeinden dar. Aus Sicht des Verfassers baut Veränderung auf Kommunikation auf, wobei es hier interne Kommunikationsabläufe ebenso zu berücksichtigen gilt, wie die Kommunikation mit dem „Kunden“ - den Bürgerinnen und Bürgern.

Inzwischen haben viele Bürgermeister erkannt, wie entscheidend und wichtig professionelle Öffentlichkeitsarbeit ist, dass diese einen wesentlichen Erfolgsbeitrag zu einer Stadt- bzw. Gemeindeverwaltung leistet.

Das strategische Erfolgspotential der Kommunikation ist aus heutiger Sicht aber sicher noch nicht voll ausgeschöpft.

Wie lässt sich also feststellen, ob die eingesetzten Mittel und die geplante Strategie erfolgreich umgesetzt wurden?

Kennzahlen aus der Betriebswirtschaft sind Faktoren, die messbar und daher oftmals glaubhafter erscheinen. Viele Faktoren der Kommunikation gelten als „weiche“ Faktoren und damit als schwer messbar.^[1]

Um die Evaluierung der Kommunikation von Städten und Gemeinden mit ihren Bürgerinnen und Bürgern untersuchen zu können, ist es aus Sicht des Verfassers erst einmal notwendig, die kommunikativen Rahmenbedingungen von Städten und Gemeinden darzustellen und zu beleuchten.

Gibt es doch aus der Praxiserfahrung heraus in einigen Bereichen wesentliche Unterschiede zu wirtschaftsorientierten Unternehmen, die das „Handeln“ der öffentlichen Verwaltung klar machen und aufzeigen, dass Unternehmen und öffentliche Verwaltung in ihrer Struktur verschieden sind und dementsprechend auch andere Prioritäten setzen.

1.1 Ziele der Arbeit

Die Aufgabenbereiche der öffentlichen Verwaltung sind in den letzten Jahren immer mehr gewachsen. Von der Geburt bis letztendlich zum Tod der Bürger gibt es eine Vielzahl an Serviceleistungen, die sie vom Dienstleister Gemeinde und Stadt in Anspruch nehmen können.

Der Erstkontakt findet zumeist im Meldewesen statt, bei der (Neu)Anmeldung in der jeweiligen Wohngemeinde. Danach gibt es je nach Lebenssituation viele weitere Kontakte, von der Beantragung von Baubewilligungen für den Hausbau, dem Ansuchen um eine Gemeindewohnung, über die Anmeldung von Kindern in einen öffentlichen Kindergarten bis zur Bestellung von Müllbehältern zur Abfalltrennung und vieles mehr.

Der Verfasser, selbst Kommunikationsverantwortlicher in der Niederösterreichischen Marktgemeinde Guntramsdorf (mit ca. 10.000 Einwohnern), weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass mittlerweile sogar in vielen kleinen und mittleren Verwaltungseinheiten, wie eben auch in Guntramsdorf, sämtliche Bürgeranliegen auch online abgewickelt werden können.

Natürlich geht der Verwaltungsbereich noch weit über persönliche Bürgeranliegen hinaus, sei es die Zuständigkeit in der Erhaltung der Gemeindestraßen, der Kanalisation, eines Friedhofes, oder als Schulerhalter dafür Sorge zu tragen, dass entsprechende Bildungseinrichtungen zur Verfügung stehen.

Ebenso sind Städte und Gemeinden als Arbeitgeber eine relevante Größe und verantwortlich, die Rahmenbedingungen für einen interessanten Wirtschaftsstandort „Stadt“ zu schaffen.

All diese Aufgaben haben aber auch einen betriebswirtschaftlichen Rahmen. Mit immer weniger Budget müssen immer mehr Aufgaben erfüllt werden, gerade in einer Zeit, wo die Wirtschaftlichkeit die soziale Verantwortung zu überholen scheint.

So betrugen die Gesamtausgaben der österreichischen Gemeinden im Jahr 2006 rund 15 Mrd. Euro. Pro Einwohner/in gibt eine Gemeinde im Jahresschnitt also 1.888 Euro aus. Negativer Nebeneffekt: In manchen Bereichen explodieren die Kosten förmlich. Die höchsten Nettoausgabensteigerungen gab es seit 2002 im Bereich der sozialen Wohlfahrt, in den auch die anteilsmäßigen Kosten der Gemeinden für Pflege fallen. Der Anstieg seit 2002 hat hier enorme 22 % betragen. Ebenfalls stark gestiegen seit 2002 sind die Aufwendungen für Gesundheit (+19,1 %) oder Dienstleistungen (+18,3 %). Das heißt, dass die Einnahmen der Gemeinden mit dieser Entwicklung leider nicht Schritt halten konnten.

Zu schaffen macht den Gemeinden vor allem die Tatsache, dass sie immer mehr neue Aufgaben übertragen bekommen, die bereitstehenden Finanzmittel dafür aber nicht in gleichem Ausmaß steigen.^[2]

Um diesen Anforderungen gerecht zu werden, sind Städte / Gemeinden bemüht betriebswirtschaftliche Konzepte zu finden, welche die Perspektiven der Betriebs- und Volkswirtschaft sowie der Politik- und Rechtswissenschaften zusammenführen. Public Management ist so ein Konzept, dass in vielen öffentlichen Verwaltungen inzwischen „gelebt“ und erfolgreich umgesetzt wird.

Hier sind gerade größere Städte und Gemeinden (mit mehr als 10.000 Einwohnern) beispielgebend. Die Stadt Linz, aber auch Leoben oder Innsbruck setzen bereits seit Jahren im Rahmen von New Public Management Evaluierungsinstrumente, wie zum Beispiel die Balanced Scorecard, im Bereich der Kostenrechnung ein.

Eines zeigt diese Diskussion aber in jedem Fall: österreichische Städte und Gemeinden sind im Umbruch. Ein Umbruch bzw. Wandel, der vor allem einer Gruppe verbesserte Serviceleistungen bringen soll - den Bürgerinnen und Bürgern.

Es deutet somit vieles darauf hin, dass sich die öffentliche Verwaltung in einem langjährigen Wandlungsprozess befindet, welcher letztendlich dazu führen wird, dass ein zukünftiges Verwaltungskonzept auch marktwirtschaftliche Ansätze zum Inhalt haben wird.^[3]

Dieser Wandlungsprozess stellt auch die Kommunikation vor eine große Aufgabe.

Denn jede Veränderung und die damit zusammen hängenden Maßnahmen sind eine neue Herausforderung für die Verwaltung und muss entsprechend an die Bürger, als auch an die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter kommuniziert werden, um Akzeptanz zu schaffen. Denn Akzeptanz ist Grundvoraussetzung für eine erfolgreiche Umsetzung.

Vor diesem beschriebenen Hintergrund ergeben sich aus Sicht des Verfassers folgende Ziele für diese Arbeit.

Es soll der Stellenwert der Kommunikation (Öffentlichkeitsarbeit) in öffentlichen Verwaltungen untersucht und fest gestellt werden, wie auch die Relevanz einer Evaluierung der Kommunikation zwischen Verwaltung und den Bürgern aus Sicht der Entscheidungsträger.

Die für eine Evaluierung notwendigen Kriterien sollen erarbeitet und auf die Corporate Communications Scorecard umgelegt werden, um die Praxistauglichkeit dieses Modelles unter Beweis zu stellen.

Durch das Befassen mit dem Thema kann es bei der Zielgruppe der Bürger zu einer Steigerung des Verständnisses für die Tätigkeit von öffentlichen Verwaltungen und deren Bemühen um mehr Professionalisierung kommen.

2 Forschungsgegenstand und Methodik

2.1 Fragestellung

Zentraler Forschungsgegenstand ist die Evaluierungsmöglichkeit der Kommunikation zwischen öffentlicher Verwaltung und den Bürgern.

Um sich dem Forschungsgegenstand annähern zu können, soll zuerst der Stellenwert der Kommunikation als Erfolgsfaktor herausgefunden und die grundsätzliche Haltung von Bürgermeistern, Amtsleitern und Kommunikationsverantwortlichen zum Thema der Evaluierung untersucht werden.

Für eine Evaluierung dieser Kommunikation gilt es die relevanten Faktoren zu erarbeiten und auf das Modell der Corporate Communications Scorecard umzulegen. So kann es gelingen die Praxistauglichkeit dieses Modelles festzustellen und den Kommunikationspraktikern zugänglich zu machen.

Die konkreten Forschungsfragen die sich für die Arbeit ergeben lauten daher:

- Wie beurteilen die Entscheidungsträger den Stellenwert der Kommunikation und die Möglichkeit bzw. Notwendigkeit einer Evaluierung?
- Welche sind die relevanten Faktoren für eine Evaluierung?
- Unter welchen Rahmenbedingungen kann die Corporate Communications Scorecard (CCS) für die Evaluierung herangezogen werden?

Erst durch die Beantwortung dieser Fragen ist eine Einschätzung möglich, ob eine Evaluierung Sinn macht und die Praktiker zukünftig in der Lage sein werden, diese selbständig in der Praxis durchzuführen, bzw. auf welchen Ebenen der Kommunikation eine Evaluierung als sinnvoll erscheint.

2.2 Erkenntnisinteresse

Durch die wissenschaftliche und empirische Betrachtungsweise soll die Praxisrelevanz und Tauglichkeit der CCS für Städte und Gemeinden untersucht werden.

Aus Sicht des Verfassers ist es notwendig, am Beginn einen Überblick über die „Funktionsweise“ von Städten und Gemeinden zu geben.

Diese Beschreibung stellt die Basis für die Entwicklungsrichtung Public Management dar. Einschätzungen der Entscheidungsträger hinsichtlich des Stellenwertes der Kommunikation und die Relevanz einer Evaluierung dieser Kommunikation stellen den Kern der Untersuchung dar. Diese liefern die notwendigen Grundlagen für eine Untersuchung, ob das Evaluierungsmodell der CCS zur Messung von Kommunikationsprozessen zwischen Verwaltung und Bürger praktische Relevanz hat.

2.3 Arbeitsmethode - Forschungsdesign

Eine Literaturanalyse soll die theoretischen Grundlagen zur Arbeit liefern und die wichtigen Hintergrundinformationen und Definitionen erklären.

Qualitative, leitfadengeführte Interviews mit Bürgermeistern, Amtsleitern und Kommunikationsverantwortlichen bilden die Basis, um die wichtigsten Faktoren für eine Evaluierung der Kommunikation zwischen öffentlicher Verwaltung und den Bürgern heraus zu arbeiten.

In einer quantitativen Online-Befragung, die sich an die Entscheidungsträger von Städten und Gemeinden mit einer Einwohnerzahl größer als 10.000 richtet, werden dann diese Faktoren nach ihrer Wichtigkeit abgefragt und gereiht.

3 Organisatorische und kommunikative Rahmenbedingungen in der öffentlichen Verwaltung

3.1 Funktionen und Aufgaben

Ein wesentlicher Unterschied zwischen öffentlicher Verwaltung und Unternehmen ist vor allem darin zu erkennen, dass Städte und Gemeinden nicht das übergeordnete Existenzziel der Gewinnerzielung verfolgen. Vielmehr sind sie mit klassischen Non-Profit- Organisationen zu vergleichen, bzw. als sogenannte Gebietskörperschaften agieren sie wie Mehrproduktionsdienstleistungsgesellschaften. Das bedeutet, eine Zielorientierung konzentriert sich vielmehr auf Sachziele, welche aus einem gesellschaftlichen Willensbildungsprozess der Bürgerinnen und Bürger abgeleitet sind.^[4]

Die Umsetzung dieser als Sachziele vereinfacht formulierten Aufgaben ist unter den Aspekten von politischen wie auch rechtlichen Vorgaben und Voraussetzungen zu sehen und durchzuführen.

Dabei sind die Möglichkeiten und Grenzen durch die österreichische Verfassung klar festgelegt. So regelt das Österreichische Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG), Erstes Hauptstück, A. Allgemeine Bestimmungen, in den Abs11 bis 15 die Gesetzgebung und Vollziehung zwischen Bund und Ländern.

Mit anderen Worten unterliegt die kommunale Verwaltung der Gesetzgebung der Bundes- wie auch der Landesregierung. Ihr wird somit eine „exekutierende“ Rolle zugeteilt, bzw. bilden die Gesetze den Rahmen, innerhalb dessen Städte und Gemeinden alle Angelegenheiten selbstständig regeln dürfen. Man spricht in diesem Zusammenhang von der kommunalen Selbstverwaltung als wesentlicher Bestandteil der mittelbaren Landesverwaltung.

Die Rechtsgrundlagen dieser kommunalen Selbstverwaltung sind wiederum in der Gemeindeordnung verbindlich festgeschrieben. Jedes Bundesland verfügt über eine eigene Gemeindeordnung.

Hopp und Göbl formulieren diese kommunale Selbstverwaltung wie folgt:

„Das heißt, Gesetze und Rechtsverordnungen, die auf Bundes- oder Landesebene erarbeitet werden, führen auf der Ebene der kommunalen Selbstverwaltung fast immer zu neuen Aufgaben bzw. zu Ausweitungen bereits bestehender Aufgaben.“^[5]

Aus Sicht des Verfassers wäre die Formulierung von Hopp und Göbl noch zu ergänzen, bzw. lässt diese den Schluss zu, dass bei einer Ausweitung dieser Aufgaben die Gemeinden und Städte letztendlich auch für die Bereitstellung der notwendigen Ressourcen (z.B. im Personalwesen) zu sorgen haben. Was sich in der Praxis vor allem negativ im Budget auswirkt. Desweiteren entsteht hierdurch eine Diskrepanz zum Bemühen die Verwaltung effizienter und schlanker zu gestalten.

Als sehr anschauliches Beispiel dient auch hier das bereits beschriebene, abgeänderte NÖ. Kindergartengesetz.

Der politische Wille ruft eine umfassende Kettenreaktion auf Verwaltungsebene hervor.

Für die Umsetzung bedarf es mehr Personal und Geld, das nicht im Budget veranschlagt war, und einen zusätzlichen Verwaltungsaufwand.

3.1.1 Entscheidungsstrukturen

Eine „Besonderheit“ in der kommunalen Verwaltung und ihrer Struktur ist das Zusammenspiel zwischen Verwaltung und Politik.

Geführt als oberste Instanz wird die Kommunalverwaltung von einem Bürgermeister, dem ein Gremium - der Gemeinderat (bei Städten, der Stadtrat) - beigestellt ist. Höchster Beamter in der Verwaltung ist der Amtsleiter (bei Städten, der Stadtamtsdirektor), dessen Hauptaufgaben im gesamten Verwaltungsbereich (Budgethoheit, Personalangelegenheiten) liegen.

Je nach Größe der Gemeinde oder Stadt, darunter ist die Einwohnerzahl zu verstehen, gibt es grundsätzlich zwei Aufbaustrukturen.

Kleine Verwaltungen haben eine Struktur in zwei Ebenen: Die Verwaltungsleitung und die untergeordneten Abteilungen, wie nachfolgende Abbildung zeigt:^[6]

Größere Verwaltungen agieren z.B. auf drei Ebenen: Verwaltungsleitung, Bereichsleitungen und Abteilungen, wie unten stehende Abbildung am Beispiel der Marktgemeinde Guntramsdorf zeigt:^[7]

Wie eingangs erwähnt, ist das Zusammenspiel zwischen Politik, also Bürgermeister und Gemeinde- bzw. Stadtrat und Verwaltung, besonders zu beleuchten und bildet somit einen wesentlichen Unterschied zu privat geführten Unternehmen.

Aufgabe der Verwaltung ist es, notwendige Grundlagen für Entscheidungen über die Ebenen der Bereichsleitung bzw. Abteilungen vorzubereiten, um diese dann durch den Gemeinderat in seinen Sitzungen beschließen zu lassen. Welche Tagesordnungspunkte im Gemeinderat behandelt werden, entscheidet im Vorfeld der Bürgermeister.

Hier spricht man am Beispiel der NÖ Gemeindeordnung vom Wirkungskreis des Bürgermeisters. Dieser ist in der NÖ GO 1973, §§ 37 bis 39, geregelt.

Wichtige Entscheidungen sind vor allem die das jeweilige Haushaltsjahr betreffenden Budgetbeschlüsse, wie der Rechnungsabschluss bzw. der Voranschlag. Da der Gemeinderat direkt von den Bürgern - den Wählern - gewählt wird, ist er auch diesen in seinen Handlungen verpflichtet.

Dieses Zusammenspiel zwischen Verwaltung und Politik ist aber keinesfalls so unproblematisch, wie es sich hier vereinfacht darstellt.

In der Praxis greift die Politik (der Gemeinderat) immer wieder in Detailentscheidungen des Verwaltungsvollzuges ein, so dass wichtige Entscheidungen oftmals verzögert und im schlimmsten Fall die die Verwaltung zum Stillstand gezwungen werden kann.^[8]

Ein jüngstes Beispiel findet sich bei der Stadtgemeinde Mödling. Gemeinsam beschloss dort die Bürgermeisterpartei (ÖVP) mit der SPÖ die Umsetzung einer 30km/h Begrenzung auf vielen Gemeinde- und Zufahrtsstraßen.

Nachdem unter erheblichen Kosten und einem ebenso hohen Verwaltungsaufwand dieser poltische Entschluss umgesetzt wurde, entschloss man sich ca. ein Jahr später, nach politischen Streitereien, das Projekt aus Sicht der ÖVP wieder in Frage zu stellen. Bei einer Neuabstimmung im Gemeinderat kam es letztendlich so weit, dass man diese

30 km/h Beschränkung mehrheitlich wieder aufhob. Neuerliche Kosten und einmal mehr zusätzlicher Aufwand für die Verwaltung sind das Ergebnis. Von der politischen Außenwirkung gar nicht erst zu reden, welche sich auch negativ auf das Image der Verwaltung auswirkt.

Dieses Beispiel zeigt, dass viele Entscheidungen nicht nur auf Sachebene entschieden werden, sondern sehr oft zu einem politischen Spielball werden.

Ein ebenso wesentlicher Aspekt, das zeigt die Erfahrung aus der Praxis, ist die Erwartungshaltung der Bürgerinnen und Bürger. Diese verlangen Kreativität und Flexibilität von der Gemeinde(Stadt)verwaltung.

Als gut informierter „Konsument“ von Dienstleistungen steigt die berechtigte Erwartung, dass sich diese Dienstleistungen den Bedürfnissen des Kunden anpassen und nicht umgekehrt. Nach dem Motto: „Denn schließlich bezahle ich meine Abgaben, daher erwarte ich mir Leistung!“

Aus dieser Umklammerung von Gesetz, Politik und Kundenwünschen sucht die öffentliche Verwaltung nun, wie bereits beschrieben, nach Organisationsmodellen, die es ermöglichen, schnell, flexibel und kreativ auf Innovationsmöglichkeiten zur Verbesserung der verschiedenen Dienstleistungen reagieren zu können. Die damit erzielte Leistungssteigerung soll sich sowohl positiv nach innen, auf die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, als auch nach außen, auf die Bürgerin und den Bürger, auswirken.^[9]

3.1.2 Wertewandel schafft neue Anforderungen

„Während der Wertewandel der 70er-Jahre eine eindeutige Richtung und Tendenz im Hinblick auf Emanzipation und Selbstentfaltung zeigte, sind die gegenwärtigen Entwicklungen komplexer und unüberschaubarer geworden. Insgesamt macht sich verstärkt eine Pluralisierung der Werte- und Orientierungssysteme wie auch der Lebensformen bemerkbar.“^[10]

Aus Sicht des Verfassers bedeutet das für den öffentlichen Sektor, dass sich dieser Wertewandel sowohl auf die Bürgerin und den Bürger, als auch auf die Mitarbeiterin und den Mitarbeiter auswirkt.

Die Gruppe der Bürger nimmt immer mehr am Gemeindeleben teil, während die Mitarbeiter nach Selbstgestaltung und Eigenverantwortung streben.

Indizien dafür sind die hohen Teilnahmezahlen beispielsweise an

Bürgerbeteiligungsprojekten, wie die Praxis zeigt.

Alleine daraus resultieren neue Anforderungen, wie sie anschaulich in der Abbildung von Hill verdeutlicht werden:^[11]

Die hier angeführten veränderten Anforderungen wirken sich vor allem auf die operative Ebene der Verwaltung aus.

Die Zielgruppe Bürger ist durch den beschrieben Wertewandel in sich sehr heterogen. Das gilt natürlich auch für das Konsumverhalten im Zusammenhang mit der Inanspruchnahme von Dienstleistungen.

In der Praxis heißt das, dass die Serviceleistungen, genauer gesagt die Form der Inanspruchnahme, ebenso entsprechend vielschichtig sein muss.

Die persönliche Kindergartenanmeldung etwa wird eher von Müttern in Anspruch genommen, die zu Hause sind, während die Onlineanmeldung von berufstätigen oder alleinerziehenden Frauen aus Grund der Zeiteinsparung genutzt wird.

Zusammengefasst erwarten die Bürger qualitativ bessere Leistung, während gleichzeitig die Empfindlichkeit gegenüber bürokratischen Vorschriften, Regeln und Normen steigt. Dies zeigt sich in der Praxis vor allem durch eine höhere Konfliktbereitschaft. Die Reaktion darauf ist, dass mit neuen Organisationsstrukturen, wie im vorangegangenen Kapitel beschrieben, die Anliegen des Bürgers durchgängig unbürokratisch erledigt werden können. In der Kommunikation werden die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter gezielt zum Thema Konfliktmanagement schult.

3.1.3 Neue Formen der Organisationsstruktur

„Die Flucht nach vorne!“ So könnte man das Streben nach neuen und vor allem flexibleren Organisationsformen von Städten und Gemeinden heute durchaus sehen.

Auf der einen Seite sind es die rechtlichen Rahmenbedingungen, die es der öffentlichen Verwaltung schwer machen, sich als „Unternehmen Stadt (Gemeinde)“ zu etablieren, um am freien Markt als Unternehmen zu agieren. Auf der anderen Seite greift die Politik immer wieder in die Abläufe der Verwaltung ein und verhindert bzw. schmälert so die vorhandene Kreativität der Verwaltung und deren Umsetzung.

Mit einer selbstgesteuerten Organisation, also mit weniger Einfluss der Politik, soll es gelingen, den Entscheidungsprozess großteils auf die Verwaltungs- Arbeitsebene zu verlagern, was bedeutet, dass die Aufgaben und Ressourcenverwaltung in einer Hand liegen. Diese Neuausrichtung bringt auch die Rolle der Mitarbeiterin und des Mitarbeiters mehr in das Zentrum des Handelns. Sie erfordert mehr Eigenverantwortung und Selbstorganisation als bisher, schafft dadurch aber auch die Voraussetzung, dass das kreative Potential der Mitarbeiterin und des Mitarbeiters weitaus mehr gefördert werden kann - das „Humankapital“ rückt mehr als bisher in das Zentrum der Verwaltung. Aus- und Weiterbildung von Mitarbeitern und die damit verbundene Motivation sind mit ein Schlüssel zum Erfolg.

Das beschreibt auch Reinermann: „Selbstorganisation bedeutet aber nicht Aufgeben von Disziplin und Ordnung, sondern deren Ersetzen durch konsequente und prägnante Führung. Führungsaufgaben werden deutlich von Fachaufgaben getrennt. Führung muss optimale Voraussetzungen für die Arbeitsebene schaffen, durch Leitbilder und Richtungsgebung, durch Rahmensetzung und Zusammenhalt in einem Klima aufgabenorientierten Lernens sowie durch ein vertragsähnliches Führen an langer Leine über gegen Leistung zur Verfügung gestellten Ressourcen. Die Informationssysteme müssen eine solche Führung ebenso herausfordern wie unterstützen.“^[12]

Dieser Ansatz an Selbstorganisation erfordert aber, sich von der bisher gelebten Trennung von Fach- und Ressourcenverantwortung zu verabschieden. Diese ist (war) gekennzeichnet davon, dass es keine Ergebnisverantwortung gab.

Verdeutlicht wir diese Trennung der Verantwortung in folgender Abbildung:^[13]

Die angeführte Abbildung soll zeigen, dass die jeweiligen Fachbereiche zwar die jeweilige Fachverantwortung und Kompetenz haben, jedoch nicht über den Einsatz der zur Aufgabenbewältigung notwendigen Ressourcen eigenständig entscheiden dürfen. Diese Entscheidung fällt in den Querschnittsämtern. Die Situation führt zwangsläufig dazu, dass bei schlechten Ergebnissen die Querschnittsämter die Ursache den fachlich zuständigen Fachbereichen zuordnen, während diese negative Ergebnisse der fehlenden Zurverfügungstellung von Ressourcen durch die Querschnittsämter zuschreiben.

Eine Situation, die letztendlich keinem dient, aber in der Praxiserfahrung des Verfassers immer noch vorherrscht. Aus Sicht des Autors ist somit in diesem Bereich noch viel Aufbauarbeit zu leisten, denn eine Selbstorganisation wie Reinermann sie beschreibt, ist die Voraussetzung für eine effiziente und zukunftsorientierte Verwaltung. Neue Formen der Organisation findet man beispielsweise auch in der Verwaltung der Marktgemeinde Guntramsdorf. Dort erfolgte die Zusammenfassung von Querschnittsämtern und Fachbereichen in Form von selbstständigen Bereichsleitungen. Diese inzwischen praxiserprobte Organisationsform ist eine Möglichkeit um die beschriebene Diskrepanz aus dem Weg zu räumen und schafft gleichzeitig die Basis neuen Anforderungen gerecht zu werden. Wie sich diese Anforderungen letztendlich auch auf die Kommunikation auswirken, darüber soll das folgende Kapitel einen ersten Überblick geben.

3.1.4 Kommunikationsstrukturen betrachtet im Kontext Integrierter Kommunikation

Um diesen beschriebenen Herausforderungen gerecht zu werden, erfordert es eine entsprechende zielorientierte, transparente Kommunikation.

Diese permanente Kommunikation erfolgt im Idealfall direkt und unterliegt keinen hierarchischen „Zwängen“. Kurze Wege für Kommunikationsentscheidungen sind der optimale Zustand.

Was in der klassischen Produktkommunikation gilt, gilt heute auch für das Produkt „Dienstleistung“ der Gemeinde und Stadt.

Geht es doch im Kern darum, die Bedürfnisse der Bürger herauszufinden und abzudecken. Also auf das Produktportfolio der Dienstleistungsangebote mit entsprechender Werbung bzw. Öffentlichkeitsarbeit aufmerksam zu machen und zu der ohnehin schon reizüberfluteten Zielgruppe der Bürger durchzudringen. Im Idealfall gelingt es, mit dieser Öffentlichkeitsarbeit zur Zielgruppe durchzudringen, auf die Dienstleistung (das Produkt) aufmerksam zu machen und zur Inanspruchnahme zu bewegen.^[14]

Denn dies wäre die Voraussetzung, um überhaupt erst Kundenzufriedenheit erreichen zu können - und zufriedene Kunden bilden die Basis für ein positives Image.

Dies führt den Verfasser zu dem Schluss, dass eine Evaluierung der Öffentlichkeitsarbeit von großer Bedeutung wäre. Denn erfolgreiche Öffentlichkeitsarbeit ist ein wesentlicher Schlüssel für den Aufbau eines positiven Images.

Grundvoraussetzung dafür ist die Schaffung einer mit entsprechenden Kompetenzen ausgestatteten Kommunikationsstruktur.

Ein Blick hinter die „Kulissen“ zeigt, welche Strukturen der Kommunikation in Städten und Gemeinden vorherrschen.

Als sehr hilfreich erscheinen dabei aus Sicht des Verfassers die bereits beschriebenen Aufbaustrukturen. Unter dem Blickwinkel der Kommunikation betrachtetet, eignen sich diese Strukturen als Basis, um die vorerst sehr allgemein dargestellten Abläufe der Kommunikation zu beschreiben.

Als Beispiel möchte der Verfasser noch einmal auf das Organisationsmodell der Marktgemeinde Guntramsdorf zurückgreifen.

In diesem Verwaltungsmodell koordiniert im Idealfall die Bereichsleitung „Kommunikation“ die Gesamtkommunikation zwischen den Ebenen, und übernimmt somit nicht nur die Interne-Kommunikation, sondern eben auch die Externe-Kommunikation. Ist zugleich auch Pressestelle des Bürgermeisters und übernimmt somit die zentrale Steuerung der Kommunikation:^[15]

Die hier gewählte Darstellung der Kommunikation und der Abläufe ist ein Modell, welches ein Grundverständnis für Strukturen und Kommunikationsabläufe in einer Gemeindeverwaltung abbildet.

Es zeigt die Kommunikation im Zentrum mit ihren verschiedenen Aufgabenbereichen.

Als Pressestelle für den Bürgermeister zu den Gruppen Presse und Bürger, oder als Leitung der internen Kommunikation und kommunikatives Bindeglied zwischen den Bereichsleitungen. Eine weitere wichtige Funktion stellt die direkte Kommunikation zu den Bürgern und den diversen Teilöffentlichkeiten dar. Dass die Kommunikation aber auch zu einem Produkt werden kann, soll das Beispiel des SMS-Newsletter verdeutlichen.

Eine nähere Betrachtung dieser lokalen Kommunikation erfolgt im Kapitel 4.1.1.

Aus Sicht des Verfassers ist es wichtig, darauf hinzuweisen, dass bei den Bestrebungen nach einer optimalen Kommunikationsstruktur das Ziel einer ganzheitlichen - integrierten Kommunikation - verfolgt wird.

Warum dies von Bedeutung ist, soll an dieser Stelle ein kurzer Exkurs verdeutlichen:

Exkurs Integrierte Kommunikation

Dieser Exkurs des Themas Integrierte Kommunikation erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit, er soll jedoch dazu beitragen, die Wichtigkeit und Wirkungsweise für die kommunale Verwaltung auf verständliche Art und Weise darzustellen und ein Verständnis zu schaffen, dass auch die öffentliche Verwaltung bestrebt ist, optimale Kommunikationsarbeit zu leisten.

Dabei sollen zwei oft in der Wissenschaft zitierte Modelle der Integrierten Kommunikation als wissenschaftliche Basis dienen.

Die Situation

Der Bürger als Konsument ist heute einer unüberschaubaren Informationsflut ausgesetzt, welche zu einer Überforderung führt.

So sagt eine Studie des Institutes für Marketing und Kommunikation (IMK-Berlin), dass der Konsument mit mehr als 6.000 Werbekontakten pro Tag konfrontiert wird, dieser aber nicht mehr als 3 Kontakte merkt.

Die zum Teil unfreiwilligen Kontakte durch Plakate, Printmedien, elektronische Medien stellen inzwischen eine Reizüberflutung dar, die den Konsumenten überfordert. Alleine die weitere Entwicklung des Mediums Internet (mit Newsletter, Blog´s usw.) ist aus heutiger Sicht noch gar nicht abzuschätzen.

Die gegenwärtige Situation im Onlinebereich hat dazu geführt, dass inzwischen Gesetze auch die Onlinewerbung regeln.

Man kann durchaus davon sprechen, dass der klassische Produktwettbewerb um einen Kommunikationswettbewerb ergänzt wird. Somit ist es heute wichtiger den je, durch den professionellen Einsatz der zur Verfügung stehenden kommunikationspolitischen Instrumentarien die Aufmerksamkeit der Zielgruppe (Bürger) zu erreichen, differenziert wahrgenommen zu werden, um schlussendlich - im Idealfall - Präferenzen für die eigenen Produkte und Dienstleistungen zu erzeugen.^[16]

Vereinfacht gesagt ist es wichtig, eine Methode zu finden, um eine einheitliche Botschaft, die in sich stimmig ist und gleich über welches Kommunikationsinstrument transportiert wird, immer mit der gleichen Aussage an den Rezipienten zu transportieren. Damit soll gewährleistet werden, dass gleich welche Instrumente kommunikativ eingesetzt werden, am Ende immer ein einheitliches Erscheinungsbild des Unternehmens entsteht.

Ähnlich formuliert es auch Kirchner:

„Es geht also darum, die Kommunikationsinstrumente so abzustimmen, dass ein klares, widerspruchsfreies und damit auch glaubwürdiges Bild vermittelt wird, das sowohl leichter wiedererkannt als auch gelernt wird.“^[17]

Hier setzt die Integrierte Kommunikation an, die Bruhn wie folgt definiert:

„Integrierte Kommunikation ist ein Prozess der Analyse, Planung, Organisation, Durchführung und Kontrolle, der darauf ausgerichtet ist, aus den differenzierten Quellen der internen und externen Kommunikation von Unternehmen eine Einheit herzustellen, um ein für die Zielgruppe der Kommunikation konsistentes Erscheinungsbild des Unternehmens bzw. eines Bezugsobjektes des Unternehmens zu vermitteln.“^[18]

Dabei ist grundlegend zu erwähnen, dass das Konzept der Integrierten Unternehmenskommunikation als ein holistischer Ansatz zu sehen ist, der versucht, die Disziplinen wie Werbung, Public Relations, Marketing usw. nicht gegeneinander abzugrenzen und auch keine Unter- oder Überordnung der Disziplinen zu einander zu fördern, sonder diese viel mehr als Gesamtheit zu sehen. Nur so kann es gelingen, an alle Bezugs- und Zielgruppen eine Botschaft zu senden, die bei diesen als ein Fluss von Kommunikation von nichtunterscheidbaren Quellen wahrgenommen wird.^[19]

Bruhn sieht in seinem Modell der integrierten Unternehmenskommunikation den Managementprozess als Basis der Integration.

Alle Kommunikationsfachabteilungen werden bei dieser Integration einbezogen, um so einen abgestimmten, einheitlichen Kommunikationsauftritt zu gewährleisten.^[20]

Als eine integrierte Organisationsstruktur könnte man hingegen das Modell nach Kirchner bezeichnen:

“Dieses Konzept geht davon aus, dass Integrierte Unternehmenskommunikation, in ihrer organisatorischen und funktionalen Konsequenz, die Steuerung und Koordination aller Kommunikationsfunktionen eines Unternehmens auf einer neu einzuführenden höheren Ebene - der Ebene der Gesamtkommunikation -bedeutet. Erst auf der zweiten Ebene befinden sich die drei - nach den Bezugsgruppen ausdifferenzierten - Kommunikationsfunktionen eines Unternehmens: das Kommunikationsmanagement des gesellschaftlichen Umfeldes (Public Relations), das Kommunikationsmanagement des marktorientierten Umfeldes (Marketingkommunikation) sowie das Kommunikationsmanagement des internen Umfeldes (Interne Kommunikation).“^[21]

Hier erfolgt also die Koordination aller Kommunikationsfunktionen durch eine eigene Ebene der Gesamtkommunikation, der auf einer zweiten Ebene die Marketingkommunikation, die Interne Kommunikation und Public Relations zugeordnet sind.

Daraus lässt sich aus Sicht des Verfassers folgende Frage ableiten:

Wie gelingt es der öffentlichen Verwaltung, mit wichtigen Informationen, unter den geschilderten Umständen, zum Bürger durchzudringen?

Denn diese immer wachsenden Herausforderungen an die Kommunikation und die verantwortlichen Kommunikationsexperten gelten natürlich auch uneingeschränkt für die Dienstleistungen einer Gemeinde.

Die Problematik, die dabei in der Praxis entstehen kann, formuliert Bruhn wie folgt: „Hier können Konflikte entstehen und eine einheitliche Kommunikation beeinträchtigen, wenn sich die Aussagen in der Massenkommunikation des Unternehmens (z.B. in der Mediawerbung) von Aussagen einzelner Mitarbeitender im direkten Kundenkontakt unterscheiden.“^[22]

Gleichwichtig in der Dienstleistungskommunikation ist die Abstimmung einzelner Aussagen. Was also über Print und/oder Internet an den Bürger kommuniziert wird, muss die gleiche inhaltliche Aussage haben wie die persönliche Argumentation einzelner Mitarbeiter.

Dies ist aber ungleich schwieriger, da jeder einzelne Mitarbeiter durch individuelle Erfahrungen, seine Persönlichkeit, seinem Kommunikationsverhalten und natürlich auch der konkreten Situation geprägt ist.

3.1.5 Zusammenfassung

Diese kurze Ausführung zur Integrierten Kommunikation soll aufzuzeigen, wie komplex sich heute die Kommunikation aus Sicht des Unternehmens mit seinen Zielgruppen darstellt, und dass diese Komplexität auch für die ffentliche Verwaltung in ihrem Kommunikationsverhalten gilt.

Es geht nicht mehr um das klassische Abteilungsdenken, denn jede Abteilung trägt zur gesamtheitlichen Außenwirkung bei. Die Anforderungen gehen darüber hinaus. Es geht um Offenheit unter den Mitarbeitern, bzw. in der ganzen Verwaltung. Die damit verbundenen Veränderungen müssen von allen mitgetragen werden, denn nur so können auch die Vorteile gemeinsam genutzt werden. Dabei muss aber klar sein, wenn eine Integrierte Unternehmenskommunikation angestrebt wird, dass es sich hierbei um einen Prozess handelt, der nie endet und immer weiterentwickelt werden muss.

Voraussetzung für diese ständige Weiterentwicklung der Gesamtkommunikation ist aus Sicht des Verfassers eine begleitende Evaluierung. Nur wenn anhand von vordefinierten Kennzahlen die Kommunikationsziele festgelegt werden, kann über entsprechende Kommunikationsmaßnahmen an der Zielerreichung gearbeitet werden. Damit ist auch gewährleistet, diesen laufenden Prozess der Weiterentwicklung vorantreiben zu können.

Da sich das Produkt Dienstleistung in einer Gemeinde/Stadt fast ausschließlich über Kommunikation „verkaufen“ lässt, das zeigt die Erfahrung in der Praxis, kommt gerade hier der Evaluierung ein sehr hoher Stellenwert zu.

Denn wie bereits beschrieben, kann Dienstleistung zu hoher Kundenzufriedenheit führen, diese bildet wiederum die Basis für ein positives Image der Gemeinde. Im Idealfall müssen somit die relevanten Erfolgsfaktoren der Kommunikation mit der Bürgerin und dem Bürger erarbeitet und anhand eines erprobten Modelles evaluiert werden.

Diese Veränderungen, die beschriebenen neuen Organisationsformen und Kommunikationsstrukturen und die immer komplexeren Funktionen und Aufgaben, werden in der öffentlichen Verwaltung unter Public Management zusammengefasst und sollen im folgenden Kapitel ausführlich dargestellt werden.

3.2 Public Management

Dieses Kapitel soll den Grundgedanken von Public Management veranschaulichen und erklären, bzw. die aktuelle Situation in der sich die öffentliche Verwaltung befindet, beleuchten.

Public Management fordert von der öffentlichen Verwaltung Effizienz und Effektivität.

Im Mittelpunkt dieser Forderung stehen die Bürgerin und der Bürger.

Aber vor welchem Hintergrund soll dieses „Mehr“ an Effizienz und Effektivität erzielt werden, so dass die BürgerInnen mehr Qualität an öffentlichen Leistungen konsumieren können?

Der Hintergrund stellt sich wie folgt dar: Es gilt, individuelle Bedürfnisse der KundenInnen aus der jeweiligen Lebenssituation wie z.B. Kindergartenanmeldungen, Meldebestätigungen usw., zu verschiedensten Zeiten und immer schnellstmöglich der zu erfüllen, Forderungen der Wirtschaft zu erfüllen, gesellschaftspolitisch relevante Ziele nicht nur zu erkennen, sondern diese zu definieren und zu erfüllen und dabei ein möglichst hohes Maß an Personalleistungen einzusparen.

Eine Strategie, die bei der erfolgreichen Umsetzung relevant sein könnte, ist das Definieren von allgemein gültigen Kriterien und Kennzahlen, um in regelmäßigen Abständen prüfen zu können, ob es einer Verbesserung in der Qualität der Dienstleistung bedarf. Genau hier setzt Public Management in seinen Grundzügen an.

3.2.1 Begriffsdefinition

Public Management versteht sich als systematische Untersuchung der öffentlichen Verwaltung mit Hilfe von betriebswirtschaftlichen und ökonomischen Konzepten, mit dem Ziel einer effizienteren und effektiveren Verwaltung.^[23]

Dabei bildet nach Budäus die Aufarbeitung von Leistungs- und Ressourcendefiziten unter Berücksichtigung der vorhandenen Managementlücken und unzureichender Strukturen innerhalb der Verwaltung und des Personalwesens, die Ausgangsbasis für ein Public Management.^[24]

Dies wird in folgender Abbildung verdeutlicht:^[25]

„Die in der Abbildung aufgezeigte Diskrepanz zwischen Aufgabenvolumen und verfügbaren Ressourcen, wird weiter in eine extern determinierte Ressourcenlücke und eine interne Managementlücke geteilt. Das Verwaltungsmanagement hat dabei die Aufgabe, vorhandene Strukturen und Verfahren so zu gestalten, dass diese Lücke verkleinert werden kann.“^[26]

Bauer, Biwald, Dearing kommen zu einem ähnlichen Ergebnis:

„Dies lässt den Schluss zu, dass es Ziel von Public Management ist, sowohl die externe Ressourcenlücke, als auch die interne Managementlücke im Idealfall zu schließen. Dabei lässt sich die externe Ressourcenlücke entweder durch den Abbau von Aufgaben oder durch Teilprivatisierungen realisieren. Diese Teilprivatisierung findet in der öffentlichen Verwaltung unter dem Titel „Private Public Partnership (PPP)“ statt.“^[27]

Die Gesamtheit der angeführten Managementlücke ergibt sich aus drei bestimmenden Punkten:

- der Gesamtheit der Verwaltungsstrukturen
- die auf Verfahren basierenden und eingesetzten Instrumente
- das Personalwesen und - management

Da die angeführten Punkte nicht isoliert für sich wirken, ist die wechselseitige Abhängigkeit von großer Bedeutung.^[28]

3.2.2 Wandel von Verwaltungshandeln

Eine wichtige Tatsache im Handeln von öffentlichen Verwaltungen ist, dass der Gesetzgeber vorgibt, was im Wirkungsbereich der Verwaltung steht, und wie diese ihre Tätigkeit innerhalb dieses Wirkungsbereiches zu erfüllen hat.

Damit ist es in der Praxis schwer möglich, die angeführte Ressourcen- und Managementlücke zu schließen, da der notwendige Freiraum zur Selbstgestaltung fehlt. Ein Umdenken in Richtung privatwirtschaftlich geführtes Unternehmen könnte jedoch neue Lösungsmöglichkeiten aufzeigen.

Ziel ist dabei, sich beispielsweise mit neuen Organisationsformen aus dieser Bevormundung der Politik weitgehendst zu befreien. Wenngleich klar sein muss, dass eine völlige Trennung von Verwaltung und Politik nie möglich sein wird und auch nicht das letztgültige, angestrebte Ziel sein kann. Denn eine der wichtigsten Aufgaben der Politik ist es, die sozialen Bedürfnisse der Bürger in Form der Gesetzgebung aktiv zu berücksichtigen.

„Die in privaten Unternehmen praktizierten Strukturen und Verfahren, wie etwa das Controlling, aber auch das Marketing, werden für effizientes Verwaltungshandeln als von wesentlicher Bedeutung angesehen.“^[29]

Abgeleitet auf den gegenwärtigen Reformprozess heißt das, dass die Bürger als Kunden gesehen werden, und Controlling, Kontraktmanagement, kommunales Marketing die öffentliche Verwaltung prägen.

Dafür bedarf es einer ganzheitlichen und spezifizierten Steuerung des internen Verwaltungsbereiches - eines Public Managements - das Teilgebiete der allgemeinen Managementlehre als Referenz zum Vorbild hat und erprobte Strukturen, Verfahren und Instrumente auch auf kommunaler Ebene einsetzt.^[30]

3.2.3 Managementorientierung in der öffentlichen Verwaltung

Während sich Public Management in seinen Grundzügen mit dem internen Verwaltungsbereich beschäftigt, geht New Public Management (NPM) einen Schritt weiter und beschäftigt sich auch mit der Dezentralisierung von Staat und Verwaltung, mit der Verlagerung, Privatisierung von Teilbereichen (Stichwort: PPP - Modelle), diese kann auch als Markt- und Wettbewerbsorientierung für die öffentliche Verwaltung konzipiert sein.^[31]

Dadurch ist ein „Wettbewerbsvergleich“ über sogenannte „Benchmarks“ aus der Privatwirtschaft auch für Städte und Gemeinden möglich.

Dabei handelt es sich um Formen der Evaluierung, die in Teilbereichen wie der Abwasserbeseitigung angewendet werden.

So nimmt die Marktgemeinde Guntramsdorf an einem jährlichen Benchmark für den Betrieb von Kläranlagen teil. Die beste Kläranlage fungiert dabei als Benchmarkgeber und verglichen - gemessen - werden die Bereiche Personalkosten, Reinigungsleistung oder der Fuhrpark.

Eine andere Form der Evaluierung findet in der öffentlichen Verwaltung auch unter dem Titel Common Assessment Framework (CAF) statt.

Das Gemeinsame Europäische Qualitätsbewertungssystem (CAF) ist das Ergebnis der Zusammenarbeit der für die öffentliche Verwaltung zuständigen Minister der Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Mit dem CAF haben die öffentlichen Verwaltungen in Europa ein Instrument, das sie dabei unterstützt, Qualitätsmanagementmethoden zur Leistungs- und Effizienzsteigerung zu nutzen. Das CAF bietet einen einfachen und leicht handhabbaren Rahmen, um eine Selbstbewertung in Organisationen des öffentlichen Sektors durchzuführen. Das heißt, die detaillierte Vorlage, auf deren Basis alle öffentlichen Verwaltungen der Europäischen Union eine standardisierte und somit vergleichbare Selbstbewertung vornehmen können.

Die Bewertung kommt demnach nicht von außen, sondern aus der Behörde selbst. Somit lässt sich mit relativ geringem Aufwand eine überblicksmäßige Stärken-Schwächen- Analyse des eigenen Hauses erstellen, die den Beteiligten auch noch zeigt, welchen Platz sie im nationalen/internationalen Vergleich ungefähr einnehmen.

Diese Art der Evaluierung ist aber „nur“ die Bestimmung eines Ist-Zustandes, aus dem sich nicht automatisch konkrete Ziele und Maßnahmen für die Zukunft ableiten.

NPM - New Public Management ist somit der gegenwärtige Begriff, der alle aktuellen Entwicklungen einer Modernisierung in der öffentlichen Verwaltung zum Inhalt hat. Diese wirkungsorientierte Verwaltungsführung ist als Schnittstelle von Politik, Betriebswirtschaft, Management und Qualitätssicherung zu verstehen.

NPM fokussiert auf das Managementbewusstsein im politisch-administrativen System, welches durch die Ebenen Globalbudget, Kontraktmanagement und Qualitätsmanagement instrumentalisiert wird. Zielpublikum ist dabei die Bürgerin und der Bürger^[32]

Die große Herausforderung dabei ist die Integration dieser Ebenen, nämlich die Verknüpfung von Strategien auf die operative Ebene und die damit verbundene Ausrichtung von Maßnahmen. Also strategisches Management:

„Ein umfassendes Konzept des strategischen Managements in der Verwaltung kann sich nicht damit begnügen, einzelne Instrumente, Methoden und Verfahren zu betrachten, sondern muss eine Integrationsleistung erbringen.“^[33]

Um die Strategien und deren volle Integration mit den operativen Ebenen auf erfolgreiche Umsetzung evaluieren zu können, bedarf es eines Messinstrumentes. Genau hier setzt die in der Wirtschaft erprobte Balanced Scorecard (nach Kaplan und Norton) auch auf kommunaler Ebene an. Als ein strategisches Managementinstrument, das sich als Bindeglied zwischen der strategischen Ebene und der operativen Umsetzung versteht.

Eine nähere Betrachtung der BSC und auch Praxisbeispiele in der öffentlichen Verwaltung erfolgen im Kapitel 5.

Eine aktuelle Weiterentwicklung von NPM stellt gegenwärtig Good Governance dar, welche zur Vervollständigung der Thematik kurz vorgestellt werden:

Good Governance versteht sich selbst als Weiterentwicklung von NPM und setzt da an, wo NPM eine Trennung zwischen Politik und Management sieht. Good Governance stellt sich als ein soziales und politisches Reforminstrument dar, welches mehrere Teilöffentlichkeiten aus dem öffentlichen Sektor, aus dem gemeinnützigen Sektor, Medien usw. aktiv einbindet.

Hill formuliert dies wie folgt: „Good Governance ist die Qualität der Zusammenarbeit und Entscheidungsfindung zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Gruppen in Angelegenheiten von öffentlichem Interesse“.^[34]

4 Die Rolle der Kommunikation

In diesem Kapitel soll nun erläutert werden, wie die Kommunikation zwischen Verwaltung und Bürger abläuft und wie sich die bis jetzt dargestellte Situation auf die Kommunikation auswirkt.

Die Modernisierung der Verwaltung - New Public Management - ist vor allem gleichbedeutend mit dem Vollzug eines Wandels, der innerhalb der Organisation die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter betrifft, aber auch die Bürgerinnen und Bürger.

Um einen solchen Wandel erfolgreich durchlaufen zu können, ist ein wesentlicher Erfolgsfaktor, neben einer klaren Vision, Strategie, konkreten Zielvorgaben, Kultur und Partnerschaft mit den Beteiligten, die Kommunikation.^[35]

Denn mit einer gut geplanten Kommunikation kann es erst gelingen, Akzeptanz für eine angestrebte Veränderung - einen Wandel - bei allen Beteiligten zu erzielen.^[36] Das betrifft die Kommunikation nach „Innen“ zu den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern ebenso wie die Kommunikation nach „Aussen“ mit den Bürgerinnen und Bürgern.

Somit kommt der Kommunikation bei der Erreichung und erfolgreichen Umsetzung der Strategie einer Gemeinde / Stadt ein hoher Stellenwert zu. Aus Sicht des Verfassers ist es daher wichtig die Kommunikationsleistung laufend zu evaluieren. Denn nur so ist es möglich entsprechende Maßnahmen zu setzen und auch rechtzeitig auf Veränderungen zu reagieren.

4.1 Kommunikation in der öffentlichen Verwaltung

In diesem Kapitel soll versucht werden, die Kommunikation zwischen der öffentlichen Verwaltung und der Bürgerin und dem Bürger näher zu betrachten.

Dabei sollen vor allem die Besonderheiten und Rahmenbedingungen dieser Kommunikation, aber auch die Kommunikationsinstrumentarien aufgezeigt werden. Desweiteren soll der Stellenwert der Kommunikation herausgearbeitet werden.

Dennoch soll am Beginn Grundsätzliches zur Kommunikation erlaubt sein, um ein Grundverständnis für dieses umfassende Thema und seine vielen Definitionen und Modelle zu erlangen.

Wie unterschiedlich man Kommunikation verstehen, bzw. definieren kann, zeigt die Interpretation von Kirchner:

„Es gibt unzählige Versuche, Kommunikation zu definieren und fast jeder Autor eines Buches über Kommunikation entwickelt seine eigene Definition. Ein Grund dafür ist, dass es viele verschiedene Zugänge zum Studium Kommunikation gibt. Es kann keine übereinstimmende Definition geben, wenn es keine Übereinstimmung bezüglich der Natur von Kommunikation gibt.“^[37]

Kommunikation ist vom lateinischen „communis“ abgeleitet und kann mit „gemeinsam“ übersetzt werden. Kommunikation könnte als ein Vorgang bezeichnet werden, der auf bestimmte Gemeinsamkeiten zwischen verschiedenen Subjekten beruht, und der in der Regel die vorhandenen Gemeinsamkeiten bestärkt oder neu stiftet.

Dabei greift ein Unternehmen auf verschiedene Kommunikationsmaßnahmen zurück.

„Kommunikationsmaßnahmen sind sämtliche, die von einem kommunikationstreibenden Unternehmen bewusst zur Erreichung kommunikativer Zielsetzungen eingesetzt werden.“^[38]

Für die Umsetzung von Kommunikationsmaßnahmen werden

Kommunikationsinstrumente eingesetzt. Diese können als ein Ergebnis einer gedanklichen Bündelung von Kommunikationsmaßnahmen nach ihrer Ähnlichkeit definiert werden.^[39]

Beispiele für Kommunikationsinstrumente sind:

- Mediawerbung
- Public Relations
- Persönliche Kommunikation
- Interne Kommunikation
- Verkaufsförderung, usw.

Der Einsatz dieser Kommunikationsinstrumente richtet sich auf die jeweilige Zielgruppe des Unternehmens. Im Verlauf dieser Arbeit möchte der Verfasser die Zielgruppe der Bürger einer Stadt bzw. Gemeinde und die Kommunikation zu diesen genauer untersuchen.

Mit verschiedenen Kommunikationsmitteln wird versucht, gezielt und wahrnehmbar zur Zielgruppe durchzudringen.

Bruhn definiert diese wie folgt: „Ein Kommunikationsmittel ist die reale, sinnlich wahrnehmbare Erscheinungsform der Kommunikationsbotschaft. Sie ersetzt die ursprünglich von Mensch zu Mensch verlaufende Kommunikation und macht sie reproduzierbar.“^[40]

Beispiele für Kommunikationsmittel sind:

- Anzeigen
- Fernsehspots
- Plakate
- Unternehmenszeitungen
- Prospekte
- Briefe
- Internetauftritte

Nur wenn ein Unternehmen seine Zielgruppen kennt und die Kommunikationsinstrumente geplant und zum richtigen Zeitpunkt einsetzt, kann es gelingen, zuvor definierte Kommunikationsziele erfolgreich zu erreichen.

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^[1] Vgl. Zerfaß, (2005), S.89.

^[2] http://www.gemeindebund.at, abgefragt am 05. Februar 2008

^[3] Vgl. Reinermann (1994), S. 5.

^[4] Vgl. Hopp/Göbl (2004), S. 2.

^[5] Hopp/Göbl (2004), S. 3.

^[6] Vgl. Abbildung 1: Hopp/Göbl (2004), S. 9.

^[7] Abbildung 2: eigene Darstellung (2007)

^[8] Vgl. Hopp/Göbl (2004), S. 8.

^[9] Vgl. Reinermann (1994), S. 2.

^[10] Hopp/Göbl (2004), S.33.

^[11] Abbildung 3: Hill (1997), S. 21.

^[12] Reinermann (1994), S. 2.

^[13] Abbildung 4: Hopp/Göbl (2004), S. 23.

^[14] Vgl. Hopp/Göbl (2004), S.123.

^[15] Abbildung 5: eigene Darstellung

^[16] Vgl. Bruhn (2006), S.1.

^[17] Kirchner (2003), S.33.

^[18] Bruhn (2006), S.17.

^[19] Vgl. Kirchner (2003), S.34.

^[20] Vgl. Bruhn (2006), S.149.

^[21] Kirchner (2003), S.167.

^[22] Bruhn (2006), S.4.

^[23] Bauer, Biwald, Dearing (2005), S.12.

^[24] Vgl. Budäus (1994), S.20. ff.

^[25] Abbildung 6: Budäus (1994), S.21.

^[26] Budäus (1994), S.20. ff.

^[27] Bauer, Biwald, Dearing (2005), S.28.

^[28] Vgl. Budäus (1994), S.2.

^[29] Budäus (1994), S.33.

^[30] Vgl. Budäus (1994), S.46.

^[31] Vgl. Bauer, Biwald, Dearing (2005), S.21.

^[32] Vgl. Pulitano (2000), S.13.

^[33] Bauer, Biwald, Dearing (2005), S.161.

^[34] Hill (2004), S.4.

^[35] Vgl. Jettner (2000), S.15.

^[36] Vgl. Hopp/Göbel (2004), S.216.

^[37] Kirchner (2003), S.79.

^[38] Bruhn (2006), S.63.

^[39] Vgl. Bruhn (2006), S.63.

^[40] Bruhn (2006), S.64.