Alternativen der Hochschulfinanzierung im kritischen Vergleich

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1 Einleitung

Hochschulen und insbesondere Universitäten sind zur Zeit Gegenstand vieler Diskussionen. Hochschulreformen allgemein, der Ruf nach Eliteuniversitäten oder Elitestudiengängen sowie die finanzielle Schieflage vieler Hochschulen sind in diesem Zusammenhang die Themen.

Dabei ist das Problem der Finanzierung des bestehenden Bildungssystems die größte Sorge, weil die heutige Hauptfinanzierungsquelle der Hochschulen, die vom Staat bereitgestellte Grundversorgung, immer weiter gekürzt wird und Ersatz für die ausfallenden Mittel kurzfristig nicht in Sicht ist.

Mittel- bis langfristig müssen also alternative Finanzierungsmöglichkeiten für die Hochschulen in Deutschland gefunden werden, um das Bildungssystem mindestens auf dem derzeitigen Stand zu halten bzw. zu optimieren. „Resources for increased support for all higher education must be discovered, mobilized and utilized effectively, both to maintain and improve current operations“. ¹ In Zeiten knapper finanzieller Mittel werden in der Regel die Einführung von Abgaben und Steuererhöhungen diskutiert. Für die Hochschulfinanzierung stehen Studiengebühren, Akademikersteuer sowie Bildungsgutscheine als Lösung im Raume.

Nach einer Einleitung zur Einführung in die Thematik stellt die vorliegende Arbeit zunächst in Kapitel 2 die rechtliche Position sowie das aktuelle Finanzierungsverfahren der Hochschulen dar. Darauf folgt in Kapitel 3 eine Beschreibung der traditionellen Finanzierungsmöglichkeiten des Status quo und in Kapitel 4 eine Erörterung alternativer Varianten der Finanzierung, die zur Zeit in der Diskussion stehen. In Kapitel 5 werden die vorgestellten Alternativen kritisch gegenübergestellt und eine mögliche Lösung aufgezeigt. Die Arbeit schließt mit einem zusammenfassenden Fazit, welches auch einen kurzen Ausblick auf die zukünftige Entwicklung dieses Themas gibt.

Abb. 1: Aufbau der Arbeit

¹ Montgomery, D. G. (1969), The Economics of higher Education: The State Aid Dilemma, S.251.

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2 Grundlagen der Hochschulfinanzierung

2.1 Rechtsstellung der Hochschule

Die Geschichte der deutschen Hochschulen ist geprägt vom Spannungsverhältnis zwischen wissenschaftlicher Unabhängigkeit vom Staat und finanzieller Staatsabhängigkeit. ² Die Freiheit von Forschung und Lehre, die sog. Wissenschaftsfreiheit, ist verfassungsrechtlich garantiert, ³ wobei allerdings unbestritten ist, dass der Staat in diesen Bereich ordnend eingreifen darf. Der Staat akzeptiert also die Autonomie der Hochschule im wissenschaftlichen Bereich. Dies bedeutet, dass die Universität Satzungsgewalt sowie die Kompetenz zur eigenverantwortlichen und weisungsungebundenen Wahrnehmung von Verwaltungsmaßnahmen hat. Von der Selbstverwaltung ausgenommen sind hingegen die Aufgabenbereiche der Personal- und Wirtschaftsverwaltung sowie die Hochschulfinanzierung. ⁴ Die Autonomie wird also einerseits durch den Staat gefördert anderseits aber auch durch Gesetze, Verordnungen, Richtlinien, etc. reglementiert. Die wichtigsten Schranken sind die Abhängigkeit von staatlichen Rechtsvorschriften, die Pflicht zur Zusammenarbeit mit dem Staat sowie die staatliche Aufsicht. ⁵ „Die Hochschulen sind in der Regel Körperschaften des öffentlichen Rechts und zugleich staatliche Einrichtungen“. ⁶ Diese duale Rechtsform sowie die Aufgaben der Hochschule, Regeln zur Aufnahme von Studenten, Anpassungen an die Ländergesetzgebung, die staatliche Anerkennung, sowie eine Vielzahl von Verwaltungsvorschriften sind im Hochschulrahmengesetz zusammengefasst, welches die Grundlage des deutschen Hochschulwesens bildet.

2.2 Finanzierungsverfahren einer Hochschule

Im selben Maße wie die Hochschulen in wissenschaftlichen Fragen unabhängig sind, sind sie in Finanzierungsfragen abhängig vom Staat. Die Hochschulfinanzierung ist „von staatlicher Alimentierung geprägt“ ⁷ und wird als Teil des Staatsbudgets im Rahmen des Einzelplanes für das Kultur- und Wissenschaftsressort betrachtet, da die Uni-

² vgl.Karpen, U. (Hrsg.) et al. (1989), Hochschulfinanzierung in der BRD, S.22f.

³ Art. 5,III Grundgesetz.

⁴ vgl. Der Bundesminister für Bildung und Wissenschaft (Hrsg.) (1980), Hochschulfinanzierung auf

Grundlage von Kennziffern, S.11ff.

⁵ vgl. Karpen, U. (Hrsg.) et al. (1989), Hochschulfinanzierung in der BRD, S.23.

⁶ § 58,I Hochschulrahmengesetz (HRG).

⁷ Karpen, U. (Hrsg.) et al. (1989), Hochschulfinanzierung in der BRD, S. 222.

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versitäten aus Sicht des Haushalts „unselbstständige Staatsanstalten“ ⁶ sind. Die Hochschulen dürfen zwar bei der Erstellung der Haushaltspläne mitwirken und im Nachhinein die Verwaltung übernehmen, aber von der eigentlichen Verabschiedung des Haushaltsplanes sind sie ausgeschlossen. 8

Die Institute, Fachbereiche und sonstigen Einrichtungen machen ihren Finanzbedarf gegenüber den Leitungsorganen der Hochschule geltend, was dann zu einem Haushalts-voranschlag der gesamten Universität führt, der dann wiederum dem Wissenschaftsbzw. Kultusminister des jeweiligen Bundeslandes vorgelegt wird und von dort an den Finanzminister des Bundeslandes geht. Im Rahmen des Haushaltsgesetzes werden dann auch die Etats der Universitäten eines Bundeslandes von der Landesregierung verabschiedet und den Länderparlamenten zur Abstimmung vorgelegt. ⁹ Diese eingeschränkte Form der Mitwirkung ist so im Hochschulrahmengesetz verankert.

2.2.1 Mittelherkunft

Grundsätzlich gibt es heute drei Quellen von Mitteln für die Finanzierung von Hochschulen: Im Wesentlichen sind dies die Einnahmen des Staates, also das Steueraufkommen, steuerbegünstigte Mittel, sog. Drittmittel, sowie Körperschaftsmittel ¹⁰ . Im Laufe der letzten zwei Jahrzehnte hat es innerhalb dieser drei Säulen jedoch eine deutliche Verschiebung gegeben.

Abb. 2: Finanzierungsquellen der Hochschulfinanzierung

80,00%

70,00%

60,00%

50,00%

40,00%

30,00%

20,00%

10,00%

0,00%

1980 1990 2001

Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an: Statistisches Bundesamt (2003), Bericht zur finanziellen Lage

der Hochschulen, S.25.

⁸ vgl. Karpen, U. (Hrsg.) et al. (1989), Hochschulfinanzierung in der BRD, S.222.

⁹ vgl. Karpen, U. (Hrsg.) et al. (1989), Hochschulfinanzierung in der BRD, S.224.

¹⁰ vgl. Karpen, U. (Hrsg.) et al. (1989), Hochschulfinanzierung in der BRD, S.68f. Körperschaftsmittel

werden auch als Verwaltungseinnahmen bezeichnet. Sie werden von der Hochschule beispielsweise

aus den Rückmeldegebühren oder der Vermietung von Räumen generiert.

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Während 1980 noch beinahe drei Viertel der Mittel aus der staatlichen Grundausstattung bestanden, ging dieser Wert bis 2001 auf 57,9% zurück. Im gleichen Zeitraum nahmen die Verwaltungseinnahmen um die Hälfte zu, während sich die generierten Drittmittel sogar verdoppelten. 11

2.2.2 Mittelverwendung

Die der Hochschule zur Verfügung stehenden Mittel werden hauptsächlich für Personalkosten, Sach- und Fachkosten, Investitionen sowie sächliche Verwaltungskosten eingesetzt. Zu den Personalkosten zählen Aufwendungen für sämtliche fest angestellte und nebenberuflich tätige Beamten, Angestellte und Arbeiter. Hinzu kommen alle Pauschalen, Prämien, etc., die an oder für dieses Personal bezahlt werden müssen. Sach- und Fachkosten umfassen Aufwendungen zur Finanzierung wissenschaftlicher oder studentischer Hilfskräfte, besonderer extra-curricularer Lehraufträge, Gastvorträge und Gastprofessuren sowie Reisen, Exkursionen und Anschaffungen für die Bibliothek. Investitionen werden für Grundstücke, Gebäude und Geräteinvestitionen, die auch IT-Anlagen einschließen, getätigt. 12

Abb. 3: Verteilung der Ausgaben einer Hochschule