Bürgerschaftliche Partizipation in Local Governance-Arrangements vor dem Hintergrund sich verändernder kommunaler Rahmenbedingungen


Masterarbeit, 2008
135 Seiten, Note: 1

Leseprobe

Inhalt

1 Einleitung

2 Kontext der Kommunalentwicklung
2.1 Globalisierung der Wirtschaft und Ökonomisierung der Gesellschaft
2.2 Demografischer Wandel und Integration individualisierter Bürger
2.3 Politische Trends
2.4 Ineffiziente Verwaltung und machtlose Politik?
2.5 Wiederentdeckung der lokalen Ebene
2.5.1 Re-scaling
2.5.2 „Place effects“ und Bürgernähe
2.5.3 Alles in Butter?
2.6 Wie Steuern?

3 Governance
3.1 Begriffsbestimmung
3.1.1 Governance als Perspektive
3.1.2 Government versus Governance
3.1.3 territorial oder funktional?
3.2 Begriffsverwendung
3.2.1 Analytisch
3.2.2 Deskriptiv
3.2.3 Normativ
3.3 Woher kommt Governance?
3.3.1 Die Zeit vor Governance
3.3.2 Von Management zu Governance
3.3.3 Governance als „Weichspüler“
3.4 Definitionsversuch

4 Local Governance
4.1 Woran erkennt man Local Governance-Arrangements?
4.1.1 Heterarchie und Verantwortungsteilung
4.1.2 Schatten der Hierarchie
4.1.3 Intermediär und Informal
4.1.4 Vision und Dauerhaftigkeit
4.1.5 Neue Steuerungs- und Koordinationsformen
4.1.6 Alles neu?
4.2 Was passiert in Local Governance-Arrangements?
4.2.1 Verhandlungen
4.2.2 Netzwerke
4.2.3 Sozialkapital
4.2.4 Kollektive Lernprozesse
4.3 Wann entstehen Local Governance Arrangements?
4.4 LG - Deus ex Machina vs. Governance-Failure
4.4.1 Selektivität
4.4.2 Legitimation
4.4.3 Output-, Input- und Throughput-Legitimation - die Lösung?
4.4.4 Staatsrückzug
4.4.5 Wirtschaftsdominanz

5 Bürgerschaftliche Partizipation noch ein Wundermittel?
5.1 Partizipation
5.2 Zivilgesellschaft
5.3 Bürgerschaftliches Engagement
5.4 Das Leitbild der Bürgerkommune
5.4.1 Kunde
5.4.2 Koproduzent
5.4.3 Auftraggeber
5.5 Bürgerschaftliche Partizipation in der Governance-Debatte
5.6 Voraussetzungen bürgerschaftlicher Partizipation

6 Empirische Erfahrungen mit bürgerschaftlicher Partizipation
6.1 Kommunikationsbarrieren und unwillige Bürger?
6.2 Mythos der Einheit von Bürgerschaft und Zivilgesellschaft
6.3 Triviale Konflikte
6.4 Legitimationsprobleme ungelöst
6.5 Ineffizienz und Unkreativität
6.6 Irrelevanz und Überforderung
6.7 Zivilgesellschaft - Staat
6.8 Fehlende Finanzen und widerstrebende Kräfte
6.9 Zivilgesellschaft - Wirtschaft

7 Bürgerschaftliche Partizipation in Local Governance-Arrangements?
7.1 Nicht-Kooperative Formen bürgerschaftlichen Engagements
7.2 Bürger als Individuen?
7.3 „Neue“ Gemeinschaften
7.4 Intermediäre Organisationen, die „Bürger zweiter Ordnung“
7.5 Weshalb nicht geeignete Akteure dennoch miteinbezogen werden

8 Zusammenfassung
8.1 Paradoxie 1: Systemeffizienz vs. Bürgerpartizipation
8.2 Paradoxie 2: starker vs. schwacher Staat
8.3 Mitarbeiten, aber nicht mitreden
8.4 Kein Königsweg ?
8.5 Fazit

Literaturverzeichnis

Glossar

Tabellen und Abbildungsverzeichnis

1 Einleitung

Governance und bürgerschaftliches Engagement sind in den letzten Jahren zu Top-Themen geworden. In der Planungstheorie, den Politik- und Wirtschaftswissenschaften hat Governance seit einigen Jahren Konjunktur, Partizipation wird schon seit den 70er Jahren thematisiert, doch heute unter veränderten Vorzeichen. Bereits eine oberflächliche Durchsicht der Neuerscheinungen gibt eine lebhafte Vorstellung von der Vielfalt der Anwendungsgebiete (z.B. Einig et al. 2003: I). Mittlerweile ist Governance nicht nur im wissenschaftlichen Diskurs ein Modebegriff, die Diskussion um Local Governance unter Beteiligung der Zivilgesellschaft hat, auch in der öffentlichen Debatte einen enormen Aufschwung erfahren, wenngleich der Begriff Local Governance selten ausdrücklich vorkommt (vgl. Haus u.a. 2005 und Geis 2005 sowie Greiffenhagen/Neller 2005 in Bernt/Fritsche 2008: 237; Sinning 2006: 87). Die Begriffe Partizipation und Governance haben sich mittlerweile auch in der kommunalen politischen Rhetorik festgesetzt und sind Zauberwörter für die Behebung diverser Probleme, insbesondere auf der lokalen Ebene.

Die Formel „von Government zu Governance“ (Kooiman 2002; Swyngedouw 2005 in Bernt/Fritsche 2008: 237) steht weltweit für ein Vordringen kooperativer Politikansätze, in denen staatliche Steuerung nur noch im Konzert mit anderen Akteuren für möglich gehalten wird (Bernt/Fritsche 2008: 237). „Dialogorientierte Öffentlichkeits- und Bürgerbeteiligung sowie eine offene Dialogkultur sind die Grundlage einer nachhaltigen Stadtentwicklung (Renner 2007: 7)“. Derartige Bekenntnisse fehlen in keinen politischen Reden, entsprechende programmatische Forderungen sind von internationalen und supranationalen Organisationen (OECD, EU) zu hören und säumen auch die Mehrzahl wissenschaftlicher Arbeiten. Doch um festzustellen, ob Zivilgesellschaft und Governance in der Praxis „good fellows“ sind, bedarf es einer Auseinandersetzung mit den wissenschaftlichen Debatten zu beiden Phänomenen (Geißel 2007: 23f). In dieser Arbeit werde ich Einblick in die aktuelle Debatte geben und die Hoffnungsträger Governance und Partizipation hinsichtlich ihrer Komplementarität betrachten. Vor allem theoretische und praktische Hürden, die mit der Verknüpfung der beiden Trends auf lokaler Ebene verbunden sind, werden nach einer ausführlichen Begriffseingrenzung reflektiert.

Der Governance-Begriff beschreibt die Realität des komplexen Regierens und kollektiven Handelns in Gesellschaften, in denen sich die Grenzen des Staates sowohl gegenüber der Gesellschaft als auch gegenüber der internationalen Umwelt längst aufgelöst haben (Benz 2004: 5). Local Governance- Strategien versuchen die Komplexität urbanen Lebens sowie die veränderten gesellschaftlichen Rahmenbedingungen zu berücksichtigen. Sie zielen auf die nachhaltige Verbesserung der Lebensqualität durch Veränderung der Steuerung und Handlungs koordination der gestaltenden Akteure eines Gebietes. Neue Kooperationsformen im Sinne strategischer Allianzen zwischen privatwirtschaftlichen und öffentlichen Akteuren in der Stadt gelten dabei als Königsweg (Jakubowski/Hohn 2007: 49). „Governance“ bleibt folglich nicht nur im wissenschaftlichen Diskurs ein zentrales Thema, sondern betrifft mittlerweile alle gesellschaftlichen Akteure, Bürger und deren organisierte Vereinigungen (Zivilgesellschaft) ebenso wie Unternehmen und Investoren. Insbesondere aber an Politik und Administration auf lokaler Ebene, wo bislang zumindest formal Steuerung und Koordination kollektiver Angelegenheiten angesiedelt war, richten sich neue Fragen. Die zunehmende Bedeutung informeller Verfahren und Instrumente in der Stadt- und Regionalplanung führt aber auch dazu, dass Anforderungen an die sozialen Kompetenzen der Planenden und politischen Akteure steigen (Kilper/Zibel 2005: 177). Die Kenntnis steuerungsrelevanter Wirkungszusammenhänge wird zu einer wichtigen Ressource, um die Herausforderungen der Stadtentwicklung bewältigen zu können (vgl. Heinelt 2006: 239). Hierzu gehört auch die bewusste Auseinandersetzung mit und ein grundlegendes Verständnis von Steuerungs- und Koordinierungsmustern in Governance-Prozessen. Die Regulation des Lokalen in ihren vielfältigen Konflikt- und Herrschaftsdimensionen zu begreifen, gewinnt unter diesen Voraussetzungen zunehmend an Bedeutung (Röttger/Wissen 2005: 207).

Der Begriff Governance umschließt ein weites Feld an Beispielen, die für eine Neujustierung des Verhältnisses zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor stehen (Schwalb/Walk 2007: 12). Er taucht in unterschiedlichen Kontexten mit unterschiedlichen Bedeutungen auf, im Bereich des Nationalstaats genauso wie in der internationalen Politik. Das Konzept findet Verwendung zur Beschreibung neuer Formen des Regierens in der EU, aber auch in der Debatte über die Entwicklung der öffentlichen Verwaltung, in Organisationen genauso wie zwischen Organisationen, in der Wirtschaftspolitik, wie in der Arbeitsmarkt- und Umweltpolitik (Benz 2004: 201). Auf der räumliche Ebene werden Global Governance, European Governance, Regional/Local Governance, Urban Governance und Metropolitan Governance unterschieden. Mutli-level-Governance betrachtet die Koordinierung zwischen diesen Ebenen, Corporate Governance bezieht sich auf Unternehmen. Civic Governance, Communitarian Governance oder Participatory Governance setzen den Schwerpunkt ihrer Betrachtung auf die Gemeinschaft, Zivilgesellschaft oder Community. Der Begriff ist auch häufig in Verbindung mit Collaborative Governance, E-Governance und Good Governance anzutreffen (z.B. Dente et al. 2005:41; Einig et al. 2003: I).

Governance wird sehr unterschiedlich definiert, je nach Anwendungsgebiet und Perspektive variieren die konkreten Gehalte des Begriffs (vgl. Einig et al. 2003: I; Benz 2004: 201). In der Governance- Debatte tauchen je nach Herkunft und Verwendung Erkenntnisse und Begrifflichkeiten aus Wirtschafts-, Politik-, Sozial- und Raumwissenschaften auf. Die Bedeutungen von definierten Fachbegriffen unterscheiden sich zum Teil mit denen der Alltagssprache, deshalb erschien es mir hilfreich im Anhang ein Glossar anzulegen, indem Fachbegriffe aus diesen Disziplinen erklärt werden bzw. deren Abkürzungen zu finden sind. Die entsprechenden Termini sind im Text kursiv gekennzeichnet. Ebenfalls im Anhang befinden sich alle Tabellen und Abbildungen, denn ein Nachschlagen wird an mehreren Stellen empfohlen. Zudem dienen sie in erster Linie der Vertiefung bzw. der ergänzenden Information, der Textinhalt ist auch ohne sie verständlich. Wenn in der folgenden Arbeit von Personen die Rede ist, wird die männliche Schreibweise (z.B. Bürger) verwendet, damit sind sowohl Frauen als auch Männer gemeint.

Obwohl der Begriff Governance der englischen Sprache entstammt und die verbreitete Begriffsverwendung dort schon früher einsetzte, habe ich zur Literaturanalyse aufgrund der grundsätzlich unterschiedlichen Begriffsverwendung keine englischsprachige Literatur aus dem angelsächsischen Raum herangezogen. Das hängt vor allem mit dem anderen britischen Staatsverständnis zusammen, das sich auf Government bezieht. Mit Governance werden alle kollektiven politischen Entscheidungssysteme bezeichnet (Fürst et al. 2004: 6, 30; vgl. auch Definition „Politiknetzwerke“ im Glossar). Außerdem unterscheidet sich die Einbindung der Kommunen ins übergeordnete Staatsystem. Insbesondere US-amerikanische Kommunen verfügen über eine relativ große fiskalische und ökonomische Selbstverwaltung, einen hohen Grad an Autonomie der Akteure bei geringer institutioneller Verregelung. Die Verhältnisse lassen sich deshalb auf Kontinentaleuropa nicht übertragen. Denn die meisten Kommungen Europas sind im Gegensatz dazu in einen infrastrukturell starken Nationalstaat sowie in die Europäische Union eingebettet. Finanzielle und legale Ressourcen sind weitgehend national oder supranational organisiert (vgl. Pierre: 447; Bahn et al. 2003 in Geißel 2007: 26). Alle in der vorliegenden Arbeit empirischen Beispiele, Entwicklungen und Erkenntnisse beziehen sich, wenn nicht anders angeführt, auf Deutschland.

An dieser Stelle wird schon deutlich, dass der Kontext für die Ausprägung und Grenzen von Governance-Arrangements relevant ist. Die politischen und wissenschaftlichen Debatten umreißen sowohl den Wandel des politisch-administrativen Systems als auch die Konsequenzen der Globalisierung und Deregulierung (Schwalb/Walk 2007: 7). Denn um die Besonderheiten von Local Governance erfassen zu können, müssen die spezifischen institutionellen Rahmenbedingungen und das Verhältnis der Kommunen zu ihren Bürgern berücksichtigt werden (Holtkamp 2007: 366). Handlungsfähigkeit, die durch Governance erreicht werden soll, erfordert die Kenntnis des umgebenden Kontexts in dem sie erlangt werden soll. Die Rahmenbedingungen unter denen Handlungskoordination und Steuerung auf lokaler Ebene heute stattfinden und Lösungen zur Interdependenz bewältigung gesucht werden, werden daher im zweiten Kapitel umfassend dargestellt.

Doch was genau verbirgt sich hinter dem Begriff Governance? Umfasst er tatsächlich die realen Veränderungsprozesse welche Antworten und Perspektiven bietet er? Im dritten Kapitel wird das sorgfältige Erarbeiten des vielschichtigen Begriffs Governance großen Raum beanspruchen, denn „einen Begriff zu haben heißt etwas zu begreifen, heißt die Fähigkeit zu besitzen, einen Gegenstand der Erkenntnis wissenschaftlich zu verstehen und bearbeiten zu können. Genau dieses soll der Governance-Begriff leisten (Benz 2004: 14). Anschließend werden die Merkmale von und Erwartungen an Local Governance herausgearbeitet (Kapitel 4). Die Vorgänge und Mechanismen in Local Governance-Arrangements werden ausführlicher beleuchtet, um letztlich die möglichen Formen der Zusammenarbeit von öffentlichen und privaten Akteuren, vor allem der bürgerschaftlichen Akteure im Kapitel 7 zu erörtern. Die Betrachtung von Governance soll allerdings nicht nur auf funktionalistische Weise (optimierte Verfahren und Ergebnisse, mehr Ressourcen, effektivere Verwaltung) erfolgen (vgl. Einig et al. 2005: III), sondern auch die problematischen, in den Kauf ge- nommenen, teilweise nicht intendierten Nebenwirkungen werden am Ende des 4. Kapitels reflektiert.

Im Kapitel 5 steht wieder eine Begriffseingrenzung ins Haus, denn die unzähligen Begrifflichkeiten, die sich auf Partizipation beziehen sorgen für Unübersichtlichkeit und führen vorerst zu keinem Erkenntnisgewinn. Zudem wird auch das Leitbild der Bürgerkommune, das neue Bürgerrollen im eingangs beschriebenen Kontext definiert, vorgestellt und der Frage nachgegangen, ob sich darin neue Handlungsspielräume für die Bürger ergeben. Das Leitbild erlaubt auch die anschließende Darstellung der veränderten Rollen der beteiligten öffentlichen und privaten Akteure (vgl. auch Schwalb/Walk 2007: 17). Insbesondere die Partizipation der Bürgerschaft in Local Governance-Arrangements wird in den Blick genommen. Die Privatwirtschaft als dritter wesentlicher Akteur neben Staat und Zivilgesellschaft, wird in dieser Arbeit nicht näher beleuchtet, wenngleich unzählige Wechselwirkungen der Akteure zur Sprache kommen werden.

Die Erfahrungen b ü rgerschaftlicher Partizipation in LGAs werden im Kapitel 6 aus Fallstudien zusammengeführt. Im Fokus stehen die Chancen und Grenzen bürgerschaftlicher Partizipation in unterschiedlichsten Local Governance-Arrangements. Diese Ergebnisse sollen auf das an dieser Stelle ungewöhnlich positionierte Kapitel 7 hinführen. Dort wird der Frage nachgegangen, weshalb sich die Kooperation mit bürgerschaftlichen Akteuren nicht reibungslos gestaltet. Organisationsstrukturelle Probleme der verschiedenen Formen bürgerschaftlichen Engagements werden abgehandelt, um abschließend herauszufiltern in welcher Form bürgerschaftliche Partizipation in Local GovernanceArrangements möglich und sinnvoll ist.

2 Kontext der Kommunalentwicklung

Die in Deutschland geführten Debatten zum Thema Local Governance vollziehen sich häufig vor dem Hintergrund der vermeintlich notwendigen Neuausrichtung staatlicher Leistungen aufgrund ökonomischer oder gesellschaftlicher Zwänge (Lang/Tenz 2007: 3). Denn die politischen, sozioökonomischen und bedingt auch die institutionellen Rahmenbedingungen der Kommunen haben sich in den vergangenen zwei Jahrzehnten enorm verändert (vgl. Holtkamp 2007: 369). Wer heute darüber nachdenkt, wie Handlungskoordination und Steuerung erfolgen kann, muss auch zur Kenntnis nehmen, dass sich die Rahmenbedingungen vor Ort - und damit auch für die Teilhabe der Bürger an den Geschicken ihrer Städte - in erheblicher Weise verändert haben (vgl. Selle 2007: 67). Globalisierung, Deregulierung, Liberalisierung, Privatisierung, demografischer Wandel, Individualisierung und gesellschaftliche Komplexität sind nur einige übergeordnete Trends, die Gestaltungsmöglichkeiten und -erfordernisse der lokalen Ebene beeinflussen. Ihre Wechselwirkungen erfordern veränderte Strukturen und Mechanismen der Steuerung und Koordinierung gegenseitiger Abhängigkeit (Interdependenzbewältigung). Den gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Kontext zu verstehen, ist wesentlich um die Entwicklung von Governance, die damit verbundenen Erwartungen, Auswirkungen verstehen und die Relevanz von Governance auf der lokalen Ebene bewerten zu können.

Die relativ einheitlichen sozioökonomischen Trends sind maßgeblich für den Diskurs und die Etablierung von Partizipation und Local Governance verantwortlich (Lang/Tenz 2007: 3). Die gewandelten gesellschaftlichen, nicht zuletzt finanziellen Rahmenbedingungen staatlichen Handelns, gehen nämlich auch mit einer neuen Aufgabenverteilung zwischen Politik/Verwaltung, Wirtschaft und Zivilgesellschaft sowie dem Anspruch des Staates an eine erweiterte Rolle der Bürger einher (Renner 2007: 13). Andererseits unterstützen die Diskurse zu Governance und Partizipation auch den gesellschaftlichen Wandel (Lang/Tenz 2007: 3), denn in zunehmend transnationalen Reformdiskursen stehen die Effizienz, die Effektivit ä t und die Input-Legitimit ä t staatlichen Handelns verstärkt auf dem Prüfstand (Holtkamp et al. 2006 und Vetter/Kersting 2003 in Holtkamp 2007: 369). In der Governance-Debatte gilt beispielsweise die Einbeziehung von marktlichen und zivilgesellschaftlichen Akteuren als effizienzsteigernd und demokratiefördernd. Politische Entscheidungen, die in Governance-Arrangements getroffen werden, sollen auf mehr Kompetenz vertrauen können, besser akzeptiert werden und mitunter kreativere Lösungen hervorbringen (Lang/Tenz 2007: 3).

2.1 Globalisierung der Wirtschaft und Ökonomisierung der Gesellschaft

Zur Charakterisierung der umfassenden sozioökonomischen Strukturveränderungen wird häufig auf das Stichwort „Globalisierung“ zurückgegriffen. Damit wird eine Veränderung der raumzeitlichen Organisation der Wirtschaft angesprochen, die sich durch weltweite Zentrierung von Steuerungsfunktionen und die Dezentralisierung nachgelagerter Tätigkeiten manifestiert (vgl. in Henkel 2000: 4). Ermöglicht wurden Globalisierungsprozesse durch Informations- und Kommunikationstechnologien, stark gesunkene Transportkosten, neue Spielregeln für die Weltwirtschaft (GATT, GATS, WTO bzw. EU), die in der Folge die Grenzen für Kapital, Waren, Dienstleistungen und Personen durchlässiger gemacht haben. Die einzelnen Unternehmen und Arbeitskräfte bewegen sich in größeren Märkten, sehen sich einer größeren Konkurrenz gegenüber und stehen unter Druck höhere Renditen zu erwirtschaften. Rationalisierung, Innovationen, Umstrukturierungen und Fusionierungen sind die Folge (Frey 2005: 559). Um Arbeitsplätze zu erhalten sehen sich Nationalstaaten gezwungen Unternehmen durch Steuervorteile, bessere Infra- struktur, Deregulierungen sowie vereinfachte rasche Verwaltungsverfahren entgegenzukommen und internationale Standortvorteile zu generieren. Zunehmend werben Städte und Gemeinden aber nicht nur um Betriebsansiedlungen, sondern versuchen Hochqualifizierte in Schlüsselbranchen, sogenannten „high potentials“ oder „creative worker“ anzuziehen. Hohe lokale Lebensqualität aber auch ökologisch nachhaltige Entwicklung werden immer mehr zum Standortfaktor. Städte und Gemeinden bemühen sich die immobilen Standortfaktoren attraktiv zu gestalten um mobile Produktionsfaktoren wie Kapital oder Know-how zu binden bzw. anzuziehen (vgl. Frey 2005: 559). Trotz internationalen Standort- wettbewerbs wird gleichzeitig auf der kommunalen Ebene immer mehr nach Wegen gesucht, um die wirtschaftlichen Kräfte kontrollieren und regulieren zu können, man versucht sich von der Fixierung auf wettbewerbsfähiges Wirtschaftswachstum zu lösen (vgl. Blowers 2002 in Healey 2004: 12).

Wenn man über die Auswirkungen wirtschaftlicher Globalisierung spricht, kann man die veränderte Bedeutung kommunaler und regionaler Standortpolitik nicht übergehen. Die Region ist von entscheidenden wirtschaftlichen Akteuren aber auch von linken Wirtschaftstheoretikern als ein bevorzugter Handlungsraum entdeckt worden, und wird zunehmend als politische Arena der Interessensartikulation und -durchsetzung benutzt (Röttger/Wissen 2005: 207). Der „Neue Regionalismus“ basiert auf der These, dass die anhaltende Instabilität internationaler Märkte und die technologischen Umbrüche zwangsläufig zu einer Wiederbelebung regionaler Ökonomien führen müssten (Röttger/Wissen 2005: 209). „New Regionalism“ gilt für viele als konkrete Zukunftsutopie, die Selbstorganisation der Bürger und nicht entfremdetes Wirtschaften ins Zentrum stellt. Das Cluster Konzept bildet den ökonomischen Kern des Konzeptes und ist insofern interessant, als Clusterpolitik inzwischen als zentrales Instrument lokaler Staaten Erfolge feiert, um verlorene Handlungsmacht im globalen Kapitalismus wiederzugewinnen (Croach et al. 2004 in Röttger/Wissen 2005: 208f).

Nach wirtschaftsliberalen Vorstellungen müssten Unternehmen und Branchen nicht räumlich konzentriert sein, obwohl besonders die dauerhaften Wettbewerbsvorteile (Konzentration hochspezialisierter Fertigkeiten und Kenntnisse, Institutionen, Konkurrenten, verwandte Unternehmen, anspruchsvolle Kunden) häufig in Regionen liegen („Standortparadox“) (Porter 1993 in Röttger/Wissen 2005: 210). Geographische, kulturelle und institutionelle Nähe führt zu privilegiertem Zugang, engeren Beziehungen, kräftigen Anreizen und weiteren Produktivitäts- und Innovationsvorteilen, die sich kaum aus der Ferne nutzen lassen (Röttger/Wissen 2005: 210).

Demnach sei der lokale Staat der zentrale Ort der Produktion regionaler Bindungen, die den Exit - Optionen des global agierenden Kapitals entgegenwirke. Lokale und regionale Regulierung ist somit ein zentrales Moment der Konstitution eines sogenannten „high-road“ Pfades der ökonomischen Restrukturierung (vgl. Dörre 1999 in Röttger/Wissen 2005: 211).

Gleichzeitig löste der Niedergang der kommunistischen Regime, der Washingtonkonsensus bzw. die WTO-Gründung eine bis dahin beispiellose Ö konomisierung vieler Lebensbereiche aus. Unter anderem stellte sich die Frage, ob nicht auch der Staat von der Wirtschaft lernen könne und seine Aufgaben effizienter erfüllen muss. Nicht nur private Unternehmen, sondern auch der öffentliche Bereich, müssten sich durch veränderte Rahmenbedingungen neu positionieren (Frey 2005: 559). Die Ökonomisierung ist nach Bogumil/Holtkamp (2003: 3-6) auf der lokalen Ebene in folgenden Bereichen zu beobachten: Am offensichtlichsten ist die zunehmende materielle Privatisierung kommunaler Leistungen, der sich schwerpunktmäßig im Ver- und Entsorgungsbereich vollzieht. Parallel dazu haben sich im Zuge des neuen Steuerungsmodells (New Public Management) in der Verwaltung stärker autonome leistungsorientierte Bereiche begründet. Entstanden sind größere Fachbereiche mit eigenem Budget, die sich nicht mehr durch Verhandlungen, sondern eher durch quasimarktliche Beziehungen abstimmen. Durch die Ökonomisierung der Kommunalverwaltung wird diese zunehmend einer hierarchischen Kontrolle durch Verwaltungsspitze und Kommunalparlament entzogen. Seit den 90er Jahren wurde auch das Planungs- und Verfahrensrecht stärker auf die Bedürfnisse des ökonomischen Systems zugeschnitten. Das führte beispielsweise in Genehmigungsverfahren zu einer nachweisbaren Reduzierung von ökologischen Kriterien, was wiederum zu einer ökologischen Desintegration beigetragen hat. Für die Bevölkerung unmittelbar spürbar ist jedoch die Ökonomisierung der Stadtentwicklungspolitik. Stadtplanung wurde in erster Linie der Standortpolitik unterworfen und hat für das Ambiente zu sorgen, damit Investitionsentscheidungen, Firmenverlagerungen und Besucherströme der Zahl nach zunehmen (Dangschat 1999: 35 in Bogumil/Holtkamp 2004: 4). Die Ökonomisierung der Stadtentwicklungs- politik und zunehmende interkommunale Konkurrenz haben dazu geführt, dass die Interessen potentieller Investoren heute die Stadtentwicklungspolitik dominieren. Doch je besser die örtlichen Voraussetzungen für transnationale Netzwerke sind, desto wahrscheinlicher ist auch eine soziale Heterogenisierung, also eine Spreizung von Einkommen innerhalb dieses Sektors und im Verhältnis zu anderen. In Folge entstand ein Patchwork an sozialen Räumen, die trotz geringer räumlicher Distanz hohe soziale Disparitäten aufweisen (Henkel 2000: 4). Insofern hat die Ökonomisierung der aktuellen Stadtentwicklungspolitik, begleitet durch den Abbau von Sozialstandards, zur sozialen Desintegration und Segregation beigetragen (Bogumil/Holtkamp 2004: 5).

Dahlheimer (2007: 57) sieht trotz der häufig beklagten Orientierung an Investoreninteressen vielfältige orts- und regionsbezogene Handlungsspielräume und größere Chancen für lokales und regionales Gestalten als vielen Menschen bewusst ist. Für Bogumil und Holtkamp (2004: 6) hingegen deutet sich dort, wo dezentrale Ressourcenverantwortung (Privatisierung und Liberalisierung) bereits umgesetzt wurde, aufgrund fehlender Instrumente politischen und sozialen Controllings, eher ein Steuerungsverlust der Verwaltungsführung, der kommunalen Entscheidungsträger und der Bürger an. Die umfassende wirtschaftliche Globalisierung und Ökonomisierung vieler Lebensbereiche wirkt für sie auf die Systemintegration insgesamt eher desintegrierend. Auch Henkel (2000: 5) diagnostiziert eine zunehmend schwindende lokale Handlungsfähigkeit durch die Integration in globale, soziale wie ökonomische Bezüge. Denn diese existieren vor Ort im besten Fall nebeneinander und können die bisherige Handlungsfähigkeit auf Basis einer sozial integrierten Gemeinschaftlichkeit nur unzureichend ersetzen.

2.2 Demografischer Wandel und Integration individualisierter Bürger

Governance-Diskurse verweisen auf dieses Problem der Reintegration komplexer Gesellschaften insgesamt und die Rolle, welche öffentliche Institutionen dafür überhaupt noch spielen können und müssen (Haus 2004, 2005 und Lange/Schimank 2004 in Haus 2007: 67). Bezüglich Integration werden zwar große Hoffnungen an die Kommunen gerichtet, denn die kommunale Ebene ist den Problemen der Bürger am nächsten und die Kommunalpolitik ist auch heute noch die wichtigste Rekrutierungsquelle für politisches Personal höherer föderaler Ebenen (Bogumil/Holtkamp 2004: 1). Doch die sich im Zuge ökonomischer Restrukturierung und sozialer Entwicklungen ergebenden Desintegrationsphänomene stellen derartige Anforderungen an die Integrationsleistungen des (lokalen) Staates, dass dessen Fähigkeit im Umgang mit sozialen Konflikten und zur Ausbalancierung widersprüchlicher Entwicklungslogiken in Frage steht (Haus 2007: 67).

Traditionell erwuchs Handlungsfähigkeit fast automatisch aus dem gemeinsamen kulturellen (Erfahrungs-) Horizont. Dieser Automatismus der Sozialintegration ist heute kaum noch verfügbar. Vielmehr sind die Individuen gezwungen, aus dem ihnen zur Verfügung stehenden Spektrum der Optionen ihr Leben selbst zu gestalten. Die dabei entstehenden Mehrfach-Identitäten bedürfen neuer Formen der Handlungsfähigkeit (Henkel 2000: 3). Mit der Globalisierung der Weltmärkte und der Kompetenzverlagerung in Richtung Europäische Union nimmt das Bedürfnis vieler Bürger zu, sich in einem überschaubaren politischen Bereich zu engagieren. Angesichts der bestehenden Politikerverdrossenheit und Skepsis gegenüber einer ausschließlich repräsentativen Demokratie bietet nur die kommunale Ebene die Möglichkeit die Bürger direkt in die politische Willensbildung miteinzubeziehen, damit kann die Zivilgesellschaft vor Ort zur Sozialintegration beitragen (Bogumil/Holtkamp 2004: 1). Insbesondere lokale Vereine als organisierte Form der Zivilgesellschaft sollen die Integrationskraft der Gesellschaft binden und durch die Bildung sozialen Kapitals zur Integration des einzelnen in der Gesellschaft beitragen und damit Individualisierungstendenzen moderner Gesellschaften ausgleichen (Birkhölzer et al. 2005: 9ff und Anheier et al. 2005: 17 in Schwalb/Walk 2007: 14). Während also die Ökonomisierung der lokalen Politik eher im Zusammenhang mit Desintegration diskutiert wird, wird dem Einsatz kooperativer Demokratieelemente eine stärkere ökologische, soziale und systembezogene Integration zugeschrieben. Durch den Trend der kooperativen Demokratie werden inhaltliche Veränderungen der politischen Steuerung auf lokaler Ebene erwartet, die unter dem Begriff Local Governance subsumiert werden (Bogumil/Holtkamp 2004: 20).

Der demografische Wandel stellt die gewohnten Verfahrensweisen und Leistungen der Kommune gleichfalls infrage. Der geringe Anteil von Erwerbstätigen, Fachkräftemangel und die hohe Zahl zu versorgender älterer Menschen werden die Finanzen belasten. Durch den Wandel der Altersstruktur und den vielerorts absehbaren Rückgang der Bevölkerung stehen Ausstattungsstandards und Erreichbarkeit zur Disposition. Anpassungsleistungen der sozialen, technischen und kulturellen Infrastruktur sind vonnöten (Sinning 2005: 580). Vor allem in peripheren finanzschwachen räumlichen Einheiten werden zur Bewältigung des demografischen Wandels neue Steuerungs- und Koordinationsformen gesucht um die Leistungen der Daseinsvorsorge aufrechterhalten zu können. In Deutschland wird sogar öffentlich diskutiert, ob in allen Kommunen die gleichen Leistungen produziert werden müssen (vgl. Hill 2005: 569), und welche Bedeutung dem in der Verfassung verankerten Gebot der „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse in allen Teilräumen“ unter aktuellen Voraussetzung zukommt (vgl. Kersten 2006: 248). Gleichzeitig zeigen Bürger zunehmend Interesse an bürgerschaftlichem Engagement. Dieses steht in Zusammenhang mit dem erkennbaren Bedürfnis, sich auch außerhalb von Parteistrukturen und gesellschaftlichen Großorganisationen für das Gemeinwohl zu engagieren und hat auch etwas mit dem Wunsch nach individueller Freiheit und Selbstorganisation zu tun (Dahlheimer 2007: 57). B ü rgerschaftliches Engagement soll dabei nicht allein defizitäre Leistungserbringung ergänzen, „sondern soll auch soziale Desintegrationserfahrungen aufgrund von Kommerzialisierung und Deregulierung durch Identität stiftende Momente neuer Vergemeinschaftung kompensieren“ (Sack 2007: 256).

Damit wird auch ein bisher unauflösliches Dilemma angesprochen, das im Kapitel Legitimation noch näher betrachtet werden wird: Die gesellschaftliche Komplexität hängt mit der Differenzierung von Gesellschaften zusammen, aus der die Notwendigkeit zur politischen Steuerung partikularer Gruppen ebenso resultiert wie die Widerstände gegen diese Steuerung (Papadopoulos 2004: 226). Eine Rückführung demokratischer Legitimation auf das Gesamtvolk verlangt ein gewisses Maß an Konformität der Bürger, doch das Gegenteil ist der Fall. Sie verändern ihre Funktionen und Rollen („Owner“, „Holder“), und haben sich in verschiedenen Rollen, Interessens- und Verantwortungszusammenhängen ausdifferenziert (Scharpf 2003 und Schmitter 2002 in Hill 2005: 570). Lebensstile, Klassen, Berufsgruppen oder kulturelle Gemeinschaften verfolgen angesichts ihrer Unabhängigkeit (insbesondere hinsichtlich der Ressourcenverwendung) ihre eigenen Ziele und ignorieren oft Externalit ä ten ihres Handelns (Papadopoulos 2004: 218). Die zunehmende Diversität der Lebenskonzepte und neuen Formen des gesellschaftlichen Zusammenlebens, verlangen adäquate soziokulturelle Konzeptionen und hinterfragen die sozial ordnenden Konzepte der dominanten Gesellschaftsgruppen, die in bisherigen Plänen und Verordnungen Eingang gefunden haben (vgl. Healey 2004: 12). Ökonomische, ökologische, soziale und kulturelle Entwicklungen sowie technischer Wandel haben zu „new types of citizenship“ geführt und erfordern ein „recomposition and rescaling of citizenship“ (Hill 2005: 570).

Soziale Integration als Ausgleich von Interessen, Bewältigung von Konflikten und Befriedigung von Bedürfnissen ist jedenfalls schwieriger geworden und wurde zur Herausforderung für kommunale und regionale Akteure (vgl. Fürst et al. 2004: 21). Denn die Fragmentierung der Interessen und die Vielfalt der Perspektiven lassen sich schwerlich durch konforme uniforme Prozesse demokratischer Willensbildung und Entscheidungsfindung einfangen. Vor allem in konflikthaften Prozessen treten soziale Wirklichkeiten und deren Wahrnehmung zu Tage. Diese sind individuell verschieden, erfordern wechselseitiges Lernen und müssen bei der Steuerung kollektiver Angelegenheiten berücksichtigt werden. Manche Politikwissenschafter vertreten die Ansicht, dass Partizipation von Individuen wenig vernünftig sei, wenn diese zu Lasten der individuellen Interessenverfolgung im privaten Bereich gehe oder behaupten sogar, dass repräsentative Demokratie als Abbild der Gesellschaft wegen der starken Heterogenität ihrer Bezugsgruppen illusorisch sei (Papadopoulos 2004: 226). Benötigt werden daher vielfältige Arrangements sowie neue Regelungs- und Steuerungsformen, die der Vielfalt gerecht werden und diese gleichzeitig als Ressource nutzen (Hill 2005: 571). „Es gilt, den Wert deliberativer oder diskursiver Demokratie zu erlernen, die Angst vor den Bürgern zu verlieren und vielmehr ihre Perspektiven und Ressourcen zu nutzen. Damit würde der Überforderung der Berufspolitik wie der Unterforderung der Bürgerschaft entgegengewirkt“ (Kleger in Gohl 2001: 10).

Für Städte und Gemeinden stellt sich danach in Bezug auf ihre politisch-administrative Organisation vor allem die Aufgabe, ihre Fähigkeit zur Selbstorganisation auszubauen und Kooperationslösungen zu suchen. Sinning (2005: 581) leitet daraus zwei wesentliche Empfehlungen zur Gestaltung des demografischen Wandels ab: Politik und Verwaltung stehen vor der Aufgabe, private Akteure in die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben partnerschaftlich einzubeziehen. Die Bürgerschaft ist zum einem als Koproduzent der Kommunen zur Bereitstellung öffentlicher Leistungen gefragt, zum anderen benötigen die Kommunen eine vertrauensvolle Kommunikationskultur, damit eventuelle Einschränkungen öffentlicher Angebote und Leistungen auf Akzeptanz bzw. Verständnis stoßen. Weiters sollen spezifische Kooperationsformen wie interkommunale Kooperation, Private Public Partnerships (PPPs), Bürgerorientierung/ Partizipation, Corporate Citizenship, Unternehmensnetzwerke, stadtregionale Partnerschaften und Bürgerschaftliches Engagement strategisch eingesetzt werden (Sinning 2005: 581; siehe auch Abbildung 1: Kooperationsformen und Einordnung der Partizipation im Governance-Modell).

2.3 Politische Trends

Die Rahmenbedingungen lokalen Regierens, und Funktionen der Kommunen haben sich durch Globalisierungsprozesse, New Public Management (NPM), aber auch durch einen dominanten Diskurs der Deregulierung und Privatisierung grundlegend verschoben (Sack 2007: 269). Während die Hauptfunktion der Kommunen bis in die 90er Jahre die Sicherstellung der kollektiven Wohlfahrt über die Bereitstellung quasi öffentlicher Güter war, verschob sich seitdem diese Funktion in Richtung Standortkonkurrenz, dabei wird die Entwicklung geeigneter regionaler und kommunaler Wirtschaftsstruktur ins Zentrum gerückt (Schwalb/Walk 2007: 13).

Innerhalb des nationalen Territoriums wird die hierarchische Über- bzw. Unterordnung politischer Handlungsebenen zunehmend in Frage gestellt und nach den Gestaltungspotenzialen dezentraler Steuerungsarrangements gefragt (Benz et al. 2007: 16). Denn gesellschaftliche Probleme haben immer öfter den Charakter von Querschnittsproblemen, d.h. sie berühren die Zuständigkeitsbereiche mehrerer Ressorts, wissenschaftlicher Disziplinen und Steuerungsebenen. Nicht zuletzt haben auch die europäische Integration und die Globalisierung zur Ausbildung vielfältiger vertikaler Verflechtungsbeziehungen beigetragen (vgl. Maynitz 2004: 71). Während beispielsweise die europäische Ebene durch die vertikale Verlagerung an Kompetenzen gewinnt, bleiben insbesondere Kommunen zunehmend weniger eigene Rechte und Gestaltungsmöglichkeiten (Selle 2007: 68). Aufgrund der Verflechtungen der staatlichen Ebenen Bund, Länder und Gemeinden bedeutet das, dass die Reflexion über Local Governance auch diese Mehrebenendimension (Multi-level Governance) mitzudenken hat (Lang/Tenz 2007: 3).

Die veränderte Bedeutung des Raums in einer globalisierten Welt, findet sowohl in der räumlichen Entwicklungspraxis, im raumwissenschaftlichen Diskurs als auch in der Politik der europäischen Union seinen Ausdruck (vgl. Pütz 2007: 23). Im Mai 2007 verständigten sich die Minister der Mitgliedsstaaten auf die „Territoriale Agenda“. Sie macht deutlich, dass die im Rat von Lissabon und Göteborg beschlossen Strategien zur Entwicklung eines wettbewerbsfähigeren und nachhaltigen Europas, die Wahrnehmung der territorialen Dimension erfordern. Die Territoriale Dimension wird dort stark verkürzt folgendermaßen beschrieben: Orte und geografischer Kontext spielen eine beachtenswerte Rolle; Politiken sollen je nach territorialem Kontext differenziert werden; verschiedene Fachpolitiken mit Auswirkungen auf bestimmte Orte und die Einbindung von Akteuren auf subnationaler Ebene (Regionen, Kommunen) sollen thematisch integriert werden. Die Einbindung der Akteure wird als entscheidend für den Erfolg der Strategie und für eine „Übersetzung der Strategie“ in die Regionalsprache der Menschen angesehen (Schindegger/Tatzberger 2007: 38 ff).

Eine weitere Innovation der „territorialen Agenda“ ist die Hervorhebung der regionalen Vielfalt als Stärke des Kontinents, Dieses sogenannte „territoriale Kapital“ und die Humanressourcen (wirtschaftlich, nicht-wirtschaftlich-sozial, umweltpolitisch, kulturell, und der „genius loci“) sollen zu einer Steigerung der Produktivität und des Wachstums führen. Dementsprechend fordert die Territoriale Agenda die noch stärkere Nutzung der territorialen Besonderheiten der Regionen und Kommunen. Auf den Raum fokussierte Politiken sollen durch die Integration wirtschaftlicher, sozialer, und umweltpolitischer Dimensionen sektorübergreifender Politiken einen Mehrwert schaffen, wobei der Zusammenarbeit verschiedener Tätigkeitsfelder, administrativer Ebenen und Stakeholder eine Schlüsselrolle zukommt (Schindegger/Tatzberger 2007: 40). Die Territoriale Agenda weist auch darauf hin, dass die regionale und lokale Vielfalt insbesondere zwischen den Regionen und innerhalb der Städte (diversity), eine Stärke Europas ist und genutzt werden soll.

Unschwer lässt sich dahinter die Absicht der Integration der europäischen Mitgliedsstaaten erkennen, die jedoch nicht über starke Nationalstaaten erfolgen soll bzw. kann, sondern in neu konstituierten Regionen. Governance wurde zum großen Thema als die EU ihre Förderpolitik auf Regionen zielte und von diesen ein gewisses Maß an Selbst-Steuerung verlangte. Diese kann aber nur dort funktionieren, wo es organisierte Regionen gibt, was aber in den meisten Ländern auf der regionalen Ebene nicht der Fall war. In Folge mussten auf der regionalen Ebene neue Steuerungsformen geschaffen werden (Fürst 2007: 6).

Zur selben Zeit wurde die kommunale Handlungsfähigkeit und Leistungserbringung durch Richtlinien und Direktiven der Europäischen Gemeinschaft (Heritier et al. 2001 und Dickhaus/Dietz 2004 in Sack 2007: 269), dem europäischen Stabilitäts- und Wirtschaftspakt, dem verschärften Standortwettbewerb und durch die Konvergenzkriterien (aufgrund der Verschuldungsgrenzen) nachhaltig geschwächt (Wollmann 2002: 81 in Holtkamp 2007: 369). Während öffentliche Austerit ä tspolitik, unternehmerischer Wettbewerb, privatkapitalistische Rentabilität und Liberalisierungen begünstigt wurden. Den europäischen Regulierungen folgten nationalstaatliche Privatisierungspolitiken, die wiederum den Handlungskorridor der Finanzpolitik von Städten und Gemeinden verengten. Gleichzeitig erhöhen neue Regulierungen den Handlungsdruck in der öffentlichen Leistungserbringung (Sack 2007: 269), indem zusätzliche Aufgaben wie soziale Integrationsmaßnahmen oder ökologische Umsteuerung im Infrastrukturwesen (Fürst 2007: 5), ohne dementsprechende bessere finanzielle Ausstattung an die Kommunen delegiert wurden. Insgesamt führte das Ineinandergreifenden nationaler und supranationaler Regulierungen zu geringeren kommunalen Finanz- und Handlungsspielräumen (Holtkamp 2007: 369).

Aus der zunehmend dominant werdenden marktliberalen Perspektive und im Rahmen der Verwertungsinteressen von Unternehmen muss dieses Dilemma seine Lösung in der Privatisierung und Dezentralisierung öffentlicher Verwaltung finden (Sack 2007: 269). Im Zuge von Deregulierung und Privatisierung werden vormals kommunale Aufgaben in der Erwartung höherer Effizienz den Märkten überantwortet oder zumindest ausgelagert. Infrastrukturelle staatliche Aufgabenbereiche wie Post, Telekommunikation oder Eisenbahn werden mit bescheidenem Erfolg den Prinzipien wirtschaftlichen Wettbewerbs unterworfen (Selle 2007: 68; Berg 2002 in Maynitz 2004: 68), damit wird aber auch der Typus einer politisch verantworteten und demokratisch kontrollierten Kommunalverwaltung zunehmend ausgehöhlt (Selle 2007: 68).

Auch die Übertragung öffentlicher Aufgaben an private Vereine und Verbände stieß schnell an die Grenzen des Machbaren. Die Privatisierung erzeugte entweder neuen Regelungsbedarf im öffentlichen Interesse oder einen erhöhten staatlichen Zuschussbedarf. Der Staat konnte sich nicht einfach zurückziehen, sondern musste versuchen, die Probleme in Kooperation mit privaten und zivilgesellschaftlichen Akteuren zu lösen. Das Ergebnis dieser Suche war der „Kooperative Staat“ (Maynitz 2004: 68), dessen neues Staatsverständnis im Städtebaulichen Bericht der deutschen Bundesregierung folgendermaßen formuliert wurde: „Attraktive und lebenswerte Städte müssen gemeinsam von der öffentlichen Hand sowie Bürgern und der Wirtschaft gestaltet und unterhalten werden. Die Aufgabenverteilung zwischen öffentlicher Hand, privater Wirtschaft und Bürgerschaft muss sich ständig neu an den gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Herausforderungen orientieren. Für die städtebauliche Entwicklung bleibt weiterhin eine politische Führungs- und Kontrollfunktion der öffentlichen Hand erforderlich, um die Bewohnbarkeit der Städte zu garantieren, die Gestaltungsmaßstäbe zu sichern und dabei den Schutz der Schwächeren zu gewährleisten.“ (Deutscher Bundestag 2004 in Renner 2007: 3). Derart eindeutige Aussagen zur Rücknahme der Staatsaufgaben sowie eine in der Öffentlichkeit emotional geführte Debatte über die Abkehr vom Paradigma der „gleichwertigen Lebensverhältnissen in allen Regionen“ begegnen einem in Österreich (noch) nicht, auch wenn sich die Deregulierungs-, Liberalisierungs- und Privatisierungspraxis nicht wesentlich von Deutschland unterscheiden dürfte.

Anders als in Österreich erreicht in schrumpfenden Regionen, vor allem in den neuen Bundesländern Deutschlands, die demografische Entwicklung durch massive Abwanderung jüngerer arbeitsfähiger Bevölkerungsschichten und daraus folgende Überalterung bisher unbekannte Ausmaße. Besorgniserregende Einbrüche auf der Einnahmenseite (durch den Rückgang der Steuereinnahmen bei gleichzeitiger Ausgabensteigerung, vor allem für soziale Leistungen, verursachten die bisher größte Finanzkrise der Kommunen. In der Folge reduzierten Kommunen ihre Investitionen kontinuierlich, dabei bedrohen die Einsparerfordernisse nicht mehr nur die freiwilligen Aufgaben kommunaler Selbstverwaltung, sondern auch bundes- und landesgesetzlich festgeschriebene Leistungen, für deren Vollzug die Kommunen verantwortlich sind (Schwalb/Walk 2007: 14). In manchen Kommunen geht es nur mehr um den Erhalt des bisherigen Standards (vgl. Schwalb 2007: 280).

2.4 Ineffiziente Verwaltung und machtlose Politik?

Allgemein werden Unsicherheit, Komplexität, Vielfalt und Dynamik als neue Bedingungen staatlichen Handelns identifiziert (vgl. Healey 2007 16f). Denn Handlungs- und Steuerungsfähigkeit des Staates zeigen sich in zweifacher Hinsicht beschränkt: Erstens wird die äußere Souveränität des Staates angesichts der transnationalen politischen Verflechtungen und der Internationalisierung der Wirtschaft in Frage gestellt (vgl. Scharpf 1992: 93 in Heinelt 2006: 238; Henkel 2000: 5). Dem Staat fehlt nach Außen innerhalb eines von transnationalen Unternehmen geprägten Weltmarktes die globale Reichweite. Zum Anderen scheitern auch Versuche zielgerichteter staatlicher Einflussnahme gegenüber der Gesellschaft, weil die Einflussmöglichkeiten der Politik nicht mehr bis zu den Ursachen der gesellschaftlich produzierten Probleme heranreichen (Henkel 2000: 5). Den politisch administrativen Akteuren mangelt es an Fachkenntnissen, denn die Kausalitätszusammenhänge der zu verwaltenden Aufgaben sind vielfältig, unsicher und veränderlich. Zudem reichen die Organisationskapazitäten oft nicht, um Entscheidungen zu implementieren (Papadopoulos 2004: 218). Es fehlt ihnen aber vor allem an Durchsetzungsmacht, denn die Zielgruppen der Steuerung können mit „ exit “ oder „ voice “ drohen, wenn sie mit unerwünschten Entscheidungen konfrontiert werden; damit sind diese in der Lage, belastende Entscheidungen zu umgehen (Papadopoulos 2004: 218). Steuerungsversuche scheitern also auch an der Eigendynamik und Komplexität ausdifferenzierter und hochorganisierter gesellschaftlicher Teilsysteme (vgl. Scharpf 1992: 93 in Heinelt 2006: 238) und an ihren durch Internationalisierung und Globalisierung gewachsenen Optionen, sich staatlich auferlegten Zwängen zu entziehen (Benz et al. 2007: 16). Doch regulative Normierung (Gebote, Verbote, Strafandrohung) kann ohnehin kein Verhalten motivieren, bei dem es auf Eigeninitiative, Innovation und Engagement der Bürger ankommt, und stößt in einer Zeit wachsender Ansprüche auf Selbstbestimmung zunehmend auf Widerstand bei den Adressaten (Maynitz 2004: 68). Außerdem wurde erkannt, dass staatliche Steuerungsressourcen selbst von Ressourcen abhängig sind, die von Akteuren in anderen Gesellschaftssektoren kontrolliert werden (Papadopoulos 2004: 218). Diese begrenzten, desillusionierenden Steuerungsoptionen wurden spöttisch als „nachholende Vorsteuerung“ oder „Huckepack-Implementation“ bezeichnet (Selle 2007: 67).

Widerstand der Bürger wird nicht nur durch ein emanzipiertes Bürgerverständnis hervorgerufen, sondern ist auch Ausdruck dessen, dass Bürger nicht viel von der Problemlösungskompetenz der Politik halten. Die rückläufige Zahl der Parteimitglieder, die Abnahme der Parteiidentifikation der Wähler und die sinkende Wahlbeteiligung sind deutliche Anzeichen für die zunehmende Distanz zu den Parteien, als zentralem Bindeglied zwischen Staat, Gesellschaft und Bürgern (Denter/Rose 2005: 6 in Holtkamp 2007: 370). Missbilligt wird auch, dass Politik häufig eine enge Kooperation zwischen politisch-administrativen und ökonomischen Eliten anstrebt, um die Stadt im internationalen Wettbewerb erfolgreich positionieren zu können (John 2001: 10, 11 in Holtkamp 2007: 370). Misstrauen wegen der Parteienpolitik, Klientelbindung oder Eigeninteressen schaffen zusätzlich delegitimierende Wirkung auf der Inputseite des politischen Systems (Kodolitsch 2002 in Hill 2005: 569). Zudem geht der Lebensraum der Bürger, die Komplexität ihrer Lebenslagen und ihr Interessens- und Verantwortungshorizont weit über die zeitlichen und räumlichen Grenzen der Politik hinaus. Die territorial gebundene und an Wahlperioden geknüpfte Entscheidungskraft demokratisch legitimierter Vertretung ist in der Wahrnehmung ihrer Regelungskraft tatsächlich zunehmend geschwächt, verunsichert und delegitmiert (Hill 2005: 569).

„Die Bindungskräfte zwischen kommunaler Politik und Stadtbürgerschaft [haben sich] teilweise bis zur Sprachlosigkeit gelockert, das Vertrauen in Steuerungsfähigkeit und Glaubwürdigkeit kommunaler Politik und Verwaltung ist (…) erodiert.“ (Scholz 2006: 141 in Selle 2007: 69).

Steuerung und Handlungskoordination wird durch die Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Sektoren, Auslagerung und Kontraktmanagement zusätzlich erschwert (Hill 2005: 570). Zahlreiche Kräfte außerhalb der legitimierten politischen Strukturen prägen die Stadtentwicklung, indem sie Rahmenbedingungen setzen. In der Stadtentwicklung sind das beispielsweise: Umfangreiche bauliche Investitionen durch Groß-Investoren, öffentliche Meinungsbildung durch Medien, Einflussnahme auf politisch-administrative Entscheidungsträger durch Verbände, Groß-Unternehmen, Projektgesellschaften im Rahmen von PPPs und die Einbeziehung privater Investoren und Planungsbüros. Aber auch gemeinsam mit der Stadt durchgeführte Selbsthilfeprojekte bei kommunalen Gemeinschaftsaufgaben, sowohl im „ zivilgesellschaftlichen Bereich“ als auch in der Privatwirtschaft verkomplizieren Interdependenzbewältigung (vgl. Fürst 2007: 5; Hill 2005: 570).

Ebenso wie Marktversagen, das vom Staat verhindert oder ausglichen werden muss, gibt es auch Staats-, Politik-, oder Verwaltungsversagen (Frey 2005: 560). Vor allem neoliberale Staatskritik, identifizierte als zentrales Problem sozioökonomischen Fortschritts nicht Marktversagen, sondern im Gegenteil Staats- und Bürokratieversagen (Jann/Wegrich 2004: 198). Ein Grund für das Versagen der öffentlichen Hand liegt darin, dass Bürger durch Wahlen den Politikern einen Auftrag erteilen, beim Vollzug dieser Aufträge jedoch große Spielräume zum Missbrauch bzw. zur Verfolgung von Eigeninteressen offen stehen (Principal-Agent Problematik). Außerdem versuchen Interessens- verbände und NGOs den Staat für ihre Partikularinteressen einzuspannen und ihren Mitgliedern Vorteile (Rent-seeking) zu verschaffen (Frey 2005: 560). Angeprangert wurden auch die zunehmende Gesetzesflut und Verrechtlichung, die ständige Vermehrung staatlicher Aufgaben sowie das Wachstum der Staatsquote und des „bürokratischen Apparats“. Die damit einhergehende zunehmende Abhängigkeit der Bürger und privater Organisationen von staatlicher Verwaltung bis hin zur Entmündigung der Klienten und schließlich die Tendenz zur Verselbständigung der Verwaltung wurden kritisiert (Jann/Wegrich 2004: 198). Der Versuch dieses Versagens durch die Übertragung bewährter Managementinstrumente aus dem privatwirtschaftlichen in den öffentlichen Bereich (NPM) zu korrigieren, führte in konkreten Einzelfällen jedoch zu wenig zufrieden stellenden Ergebnissen (Frey 2005: 560).

„Konzeptionell bedeutet dies, dass Abschied zu nehmen ist von Vorstellungen des Staates als einem der Gesellschaft übergeordneten politischen Entscheidungszentrum, das - programmiert und legitimiert durch parlamentarische Mehrheitsentscheidungen - hierarchisch bürokratisch sowohl intern funktioniert als auch in die gesellschaftliche Umwelt des politischen Systems interveniert“ (Heinelt 2006: 238). Die Idee einer hierarchischen Überordnung des Staates gegenüber der Gesellschaft wird nicht nur in der wissenschaftlichen Debatte, sondern auch in der kommunalen Praxis brüchig. Die übliche Vorstellung der politisch-administrativen Steuerung einer Stadt über Gemeinderat, Bürgermeister und Gemeindeverwaltung bildet nicht mehr die Wirklichkeit ab. Die zunehmend komplexeren kommunalen Probleme lassen sich durch klassische Steuerungsmedien (Geld und Recht) nicht mehr effektiv lösen, sondern nur mehr in Kooperation mit den „Steuerungsadressaten (vgl. Scharpf 1992: 93 in Heinelt 2006: 238; Holtkamp 2007: 370). Der Staat sei, so wurde diagnostiziert, aufgrund der inhärenten Mängel seines traditionellen Interventionsinstrumentariums unfähig, die sich stellenden ökonomischen und sozialen Probleme zu lösen (Maynitz 2004: 68), versuchte er dennoch die vielfältige Wirklichkeit unter seine Kontrolle zu bringen, so würde er damit scheitern. Die politischen Akteure stehen also vor dem Dilemma, durch die Komplexität der Probleme und die schwindende Handlungsfähigkeit gleich doppelt überfordert zu werden (Henkel 2000: 6).

2.5 Wiederentdeckung der lokalen Ebene

Die lokale Ebene nimmt im Globalisierungsprozess eine Schlüsselposition ein, weil die Städte Bedeutung als Knoten und Integrationsmechanismen im globalen Netzwerk gewinnen. „Da die Flexibilität des Arbeitsmarktes durch die Notwendigkeit der Reproduktion der Arbeitskraft eingeschränkt ist, die Inflexibilität ortsgebundener Investitionen (Infrastruktur, Konsummöglichkeiten) keine abrupten Veränderungen zulässt sowie Unternehmen bei räumlicher Mobilität den Verlust etablierter räumlicher Vorteile (Kontakte, usw.) zu befürchten haben, besteht eine gegenseitige Abhängigkeit von Produktion, Konsumtion und räumlichen Strukturen“ (Henkel 2000: 5). Vor Ort werden alltägliche Vorgänge mit globalen Prozessen ebenso in Beziehung gesetzt wie die verschiedenen Welten der dort Wohnenden (Henkel 2000: 5). An dieser Stelle wird auch offensichtlich, dass es unter der Governance-Perspektive nicht reicht die Städte und Gemeinden nur als Gebietskörperschaften wahrzunehmen (vgl. Heinelt 2004: 34). Denn das Territorialit ä tsprinzip der politischen Körperschaft „Kommune“ wird zunehmend als Widerspruch zum räumlichen Verhalten der städtischen Bevölkerung und zur funktionalen Verflechtung der Städte über die eigenen Grenzen hinaus interpretiert (Hill 2005: 569). Die Konzentration auf formale Gebietskörperschaften würde viele Potenziale des Lokalen ausblenden und die Ausweitung der Stadtpolitik in die Stadtgesellschaft nicht berücksichtigen (Heinelt 2004 in Hill 2005: 569). Deshalb ist es sinnvoll, das Lokale als sozialen Ort oder Funktionsraum zu betrachten (vgl. Heinelt 2004: 34).

Der lokalen Ebene wird ein hohes Selbstorganisationspotenzial zugeschrieben. Sie scheint aufgrund ihrer Nähe zu den Bürgern und der angeblich überschaubaren Probleme für die verstärkte Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure in Governance-Prozessen prädestiniert zu sein (Geißel 2007: 24). Deshalb ist auch die kommunale Selbstverwaltung als „Experimentierbaustelle“ von zentraler Bedeutung (Andersen 1998b in: Bogumil/Holtkamp 2004: 1). In den Kommunen können verschiedene Lösungen erprobt werden (Innovationsfunktion), die im Erfolgsfall auch zu anderen Regelungen auf Landes- oder Bundesebene führen (Bogumil/Holtkamp 2004: 1). Auf lokaler Ebene befinden sich entwickelte Regierungs- und Verwaltungssysteme, die den staatliche Akteuren Macht zur verbindlichen Entscheidung und Durchsetzung verleihen (vgl. Maynitz 2004 und Heinelt 2004 in: Benz 2004: 22). Kommunen sind Träger der grundgesetzlich garantierten kommunalen Selbstverwaltung und haben in Österreich und Deutschland traditionell ein breites Aufgabenprofil (Holtkamp 2007: 366). Sie erfüllen in modernen Gesellschaften auch spezifische Steuerungsfunktionen für die gesellschaftliche Integration, die Daseinsvorsorge (Abfall und Energieversorgung) und Lebensqualität, aber auch für innovatorische Prozesse im Bereich der Wirtschaft, Umweltvorsorge und sozialen Dienste (vgl. Benz et al. 1999 und Schuster/Dettling 2001 in Fürst et al. 2004: 21; Holtkamp 2007: 366f). Das hat zwar im internationalen Vergleich zu starker Autonomie und großen Handlungsspielräumen geführt, doch trotz der Selbstverwaltungsgarantie sind die Gemeinden heute weitgehend in den Staat eingebunden. Dieser bestimmt die Handlungskompetenzen im Rahmen der Gesetze, kontrolliert ihr Handeln und verfügt über einen Grossteil der kommunalen Finanzen (Henkel 2000: 5). Aus diesem Grund kommt den politischen Restrukturierungsprozessen auf staatlicher Ebene insbesondere zwischen Bund, Ländern und Gemeinden bezüglich der Regulationsfähigkeit der kommunalen Ebene große Bedeutung zu.

2.5.1 Re-scaling

Strukturelle Veränderungen, die durch Globalisierung, Europäisierung, ökonomische, soziale und demografische Entwicklungen begründet sind, machen vor der lokalen Ebene nicht halt. Die Divergenz von funktionalen „Problemregionen“ und territorialen „Verwaltungsregionen“ ruft die Suche nach geeigneten Maßstabsebenen für die Koordination räumlicher Entwicklung und für die Gestaltung des ökonomischen und politischen Strukturwandels hervor (Pütz 2007: 24). Nicht nur internationale und supranationalstaatliche Regulierungen gewinnen an Bedeutung auch innerhalb der Staaten vollzieht sich in den OECD-Ländern eine vertikale Neuskalierung der Ebenen, auf denen Politik formuliert wird (Sack 2007: 255f). Als „ new politics of scale“ werden alle Bemühungen bezeichnet, politische Entwicklungen und Ressourcen allokation von der nationalen auf die lokale/regionale Ebene zu verlagern, und neue Wege der Interaktion zwischen den Regierungsebenen zu finden (Multi-level Governance) (Healey 2007: 4; Brenner 2003: 23 in Pütz 2007: 24). Veränderungen in den Beziehungen und in den Gewichtungen zwischen den verschiedenen Ebenen politischer und wirtschaftlicher Organisation und der auf ihnen handelnden Akteure werden als re- scaling bezeichnet (Röttger/Wissen 2005: 207). Diese Neuordnung bleibt nicht ohne Folgen, sondern hat weitreichende soziale, politische und ökonomische Folgen (Pütz 2007: 24).

Die Governance-Debatte thematisiert also auch die Neuorientierung gesellschaftlicher Koordination über die verschiedenen territorialen Ebenen. Die lokale und regionale Ebene sollen als neue Handlungsebenen zur Problembearbeitung institutionalisiert werden (Einig et al. 2005: III). In modernen Gesellschaften, die auf Selbsthilfe, dezentrale Steuerung und Lebensqualität setzen, werden lokale und regionale Ebenen aufgewertet, mit mehr Kompetenzen, jedoch selten mit ausreichend Ressourcen ausgestattet (Fürst et al. 2004: 21). Während also die Handlungsfähigkeit von Nationalstaaten durch die sozioökonomische Restrukturierung zunehmend aufgelöst und in globalere Strukturen überführt wird, versucht der Staat seine eigene finanzielle wie politische Handlungsfähigkeit durch Rückzug, Konzentration und die Verlagerung von Aufgaben auf nachgeordnete Ebenen (Region, Kommune) zu sichern („Lokalisierung der Politik“) (Henkel 2000: 5,6; vgl. Röttger/Wissen 2005: 207). Dieses Verhalten erzeugt ein Vakuum, das auf der lokalen Ebene gefüllt werden könnte, wenn es dort gelingt selbst handlungsfähig zu werden (Henkel 2000: 6, 9).

Zwei Prinzipien fördern re-scaling: Erstens wird sowohl von der EU als auch von den Nationalstaaten das Subsidiaritätsprinzip favorisiert (Geißel 2007: 29), d.h. Probleme, die in der Gemeinschaft aufgrund von akteursspezifischen Interessen und Handlungsressourcen allgegenwärtig sind, sollen auf der Ebene des Entstehens gelöst werden. Mehr Subsidiarität bedeutet aber auch mehr Verantwortung und mehr Ressourcenallokation auf niedrigerer Ebene (Gohl: 2001: 10). Zweitens soll in modernen Demokratien private Selbstregulierung Vorrang haben, und erst wenn diese nicht reicht, soll eine kooperative Regelungsform, und als „letzte Instanz“ die staatliche Regelung angewandt werden (Geißel 2007: 29).

Als Prozesse des re-scaling werden aber nicht nur Veränderungen der Beziehungen und Gewichtungen zwischen verschiedenen Ebenen politischer und wirtschaftlicher Organisation (lokal, regional, national, makro-regional, global) verstanden. Beobachtet werden auch horizontale Veränderungsprozesse zwischen den handelnden Akteuren auf diesen Ebenen (Brenner 1997 in Röttger/Wissen 2005: 218; Sack 2007: 255f), die versuchen neue „politics of scale“ durchzusetzen. Der Prozess wird unterstützt durch den Staat, der seinerseits die Einbeziehung nicht-staatlicher Akteure in die Entscheidungsfindung und Leistungserbringung versucht (vgl. Sack 2007: 255f). “Scale ist the geographic organizer and expression of collective social action“ (Smith 1995 und Swyngedouw 1997: 141 in Röttger/Wissen 2005: 218). Bei der räumlichen Dimensionierung von sozialen Verhältnissen handelt es sich also um ein wesentliches Element von Regulation. Wer auf welcher Maßstabsebene was reguliert, bestimmt die relative Machtposition sozialer Akteure, und inwieweit gesellschaftliche Widersprüche erfolgreich bearbeitet werden können. Re-scaling thematisiert, also inwieweit es subalternen Akteuren gelingt, diese Widersprüche zu politisieren und bestehende Machtverhältnisse herauszufordern (Röttger/Wissen 2005: 218, 219).

2.5.2 „Place effects“ und Bürgernähe

In den letzten Jahren lenkte die Verstärkung gesellschaftlicher Integrationsprobleme und die Verunsicherung in Zeiten der Globalisierung die Aufmerksamkeit auf die lokale Ebene. Damit wurde eine interessante Wiederentdeckung des Raumes in seiner integrativen und systembildenden Kraft ausgelöst (Bogumil/Holtkamp 2004: 1; Fürst et al. 2004: 21). Im englischsprachigen Raum wird dafür der Begriff „place effects“ verwendet, der die Hinwendung von Menschen und Unternehmen zu lokalen Verflechtungen und Einbindungen bezeichnet (Frey 2005: 559; Fürst et al. 2004: 21). Obwohl die Raumunabhängigkeit globalisierter Wirtschaftsprozesse und die zunehmende Ökonomisierung aller Lebensbereiche zur Abschwächung der Bedeutung von Raumbezug, zugunsten des „space of flows“ neigt (Castells 1989 in Fürst et al. 2004: 247 und 2006: 3; vgl. Frey 2005: 559; Healey 2007:

2). Der „Raum der Ströme“ hat den „Raum der Orte“ (space of places) weitgehend abgelöst, zumindest was die Territorialität der globalkapitalistischen Ökonomie betrifft (Röttger/Wissen 2005: 207), aber gerade auf der kommunalen Ebene, die immer stärker Belange privater Haushalte vertritt, scheint die integrierende Kraft des Raumes an Bedeutung zu gewinnen (Fürst et al. 2004: 247).

Das unmittelbare Lebensumfeld, der Stadtteil oder die Kommune erfüllen für die lokale Bevölkerung nicht nur Nutzfunktionen wie Wohnen oder Dienstleistungen, sondern auch kommunikative und integrative Funktionen (Buchecker/Berz 2004: 398). Sie sollen auch Geborgenheit, Identität und Orientierung bieten (Glokalisierung) (vgl. Frey 2005: 559; Fürst et al 2004: 247). Insbesondere die unmittelbare Umgebung wirkt, ähnlich wie der private Wohnraum, identitätsstiftend, indem die Bewohner in der Alltagsumgebung persönliche oder kollektive Spuren hinterlassen, sei es durch physische Veränderungen oder auch indem sich die Bewohner Orte durch eigene Handlungen zu eigen machen (Prohansky et al. 1983 in Buchecker/Berz 2004: 398). Bürger sind nicht nur immer unzufriedener mit den Politikern, sondern wollen ihren Wunsch nach einem ruhigen und beschaulichen Wohnumfeld in der Stadtplanung berücksichtigt wissen und fordern daher stärkere Mitsprache in ihren Gemeinden (John 2001: 13,14 in Holtkamp 2007: 370; Denters/Rose 2005: 5). Sie verfügen zunehmend über höhere persönliche Qualifikationen und Kompetenzen, artikulieren Belange, die sich auf Raumqualität (Umwelt-, Versorgungs-, Verkehrsqualität) beziehen, und wollen die Gestaltung ihres unmittelbaren Lebensumfeldes nicht fremden Akteuren überlassen (Fürst et al. 2004: 25). Deshalb ist es wichtig, dass möglichst alle Bewohner mitentscheiden und in geeigneten Fällen auch Hand anlegen können (Buchecker/Berz 2004: 398). Im Zuge des Wertewandels verlieren zwar traditionelle Partizipationskanäle an Bedeutung, doch Bürger wollen sich stark themenzentriert und zeitlich befristet jenseits von Parteien und etablierten Verbänden beteiligen. Dies scheint aufgrund der Nähe der Kommunen zu ihren Bürgern nur auf lokaler Ebene realisierbar (Holtkamp 2007: 370).

In kooperativen Planungsprozessen auf der lokalen Ebene werden die Beteiligten enger zusammengeführt und entwickeln bewusster einen gemeinsamen Raumbezug, sie beziehen ihre Arbeit über die gemeinsame Raumgestaltung intensiver aufeinander (Fürst et al. 2004: 40). Die lokale Ebene ist also politische Kommune und zivilgesellschaftliche Gemeinde zugleich. Kommunen sind eine gesellschaftliche Sphäre sui generis und Ausdruck von Bürgerengagement und zivilgesellschaftlicher Aktivität (vgl. Wollmann 2002: 329 in Zimmer 2007: 96). Als unterste Verwaltungseinheit des Staates ist die Kommune näher an den Problemen der Bürger. Sie ist mit der zivilgesellschaftlichen Lebenswelt und deren Akteuren wesentlich intensiver verknüpft als übergeordnete Instanzen von Länder und Bund. Dadurch können in vielen Politikfeldern optimalere Lösungen gefunden werden (vgl. Optimierungsfunktion in Bogumil/Holtkamp 2004: 1; Wollmann 2002: 330 in Zimmer 2007: 96). Wegen der Überschaubarkeit der Problemlagen können die Interessen der Vertreter verschiedener gesellschaftlicher Subsysteme relativ zügig gebündelt werden. Im Gegensatz zu den häufig unabge- stimmten Fachpolitiken auf Bundes- oder Landesebene ist eine querschnittsorientierte Steuerung eher möglich, damit kann die kommunale Ebene prinzipiell auch einen Beitrag zur Integration der Subsysteme in die Gesellschaft (Systemintegration) leisten (Bogumil/Holtkamp 2004: 1). „Die Überschaubarkeit der politischen Arena ermöglicht einfachere Mobilisierung, knüpft an lokale oder regionale Identitäten, Traditionen und Ressourcen an und behandelt als dringliche Aufgaben, was sie regional kennt. Die Politik in Stadt-(Regionen) ist nicht nur in höherem Maße gegenwarts- und problemorientiert als die Politik höherer Ebenen, sondern auch wesentlich reformfähiger (…). Politische Problembearbeitung, die demokratische Perspektivenvielfalt und lokale Ressourcen für Innovation und Zielgenauigkeit zu nutzen versteht, legitimiert sich durch ihren Erfolg und wirkt integrativ. Daraus resultieren politische Steuerungsgewinne“ (Gohl 2001: 8).

Für die lokale Politik stellt sich folglich die Aufgabe eine komplexe kollektive Handlungsfähigkeit zu organisieren, ohne deren Ergebnisse eindeutig bestimmen zu können (Henkel 2000: 6). Erforderlich ist, dass eine Politik der Räume die Kluft zwischen Lokalem und Globalem überwindet. Sie darf sich nicht einseitig am örtlich, sinnlich Erfahrbaren ausrichten, sondern muss beachten, dass distanziertere sozioökonomische Beziehungen oftmals genauso bedeutsam sein können. Und eine Politik des Ortes muss den lokalen Staat mit der örtlichen Wirtschaft und Zivilgesellschaft verknüpfen. Das Engagement der vor Ort lebenden Menschen als Grundstein lokaler Handlungsfähigkeit muss über die Grenzen verschiedener Soziosphären hinweg verbunden werden. Es gilt Soziosphären aufeinander aufmerksam zu machen und miteinander zu verknüpfen (Henkel 2000: 7).

2.5.3 Alles in Butter?

In globalisierten Kontexten wird subnationale Politik und die lokale Bürgergesellschaft aufgrund ihrer „Nähe zur Wirklichkeit“ (Gohl 2001: 8) zum Hoffnungsträger als Innovations- und Integrationsort. Doch die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft als Regelungsgegenstand kommunaler Selbstverwaltung sind diffus geworden. Dazu beigetragen haben die Auflösung des Territorialitäts- prinzips und des Universalit ä tsprinzips sowie die unklare Abgrenzung zwischen Angelegenheiten der Gemeinschaft und privaten Interessen (Hill 2005: 569). Zudem werden die lokalen Handlungsspiel- räume seit Mitte der 90er Jahre durch die überwiegend exogen ausgelöste kommunale Haushaltskrise kontinuierlich begrenzt (Holtkamp 2007: 367). Die Reduzierung der Gestaltungsmöglichkeiten auf der kommunalen Ebene schreitet dadurch in einem Maße voran, dass schon von der kommunalen Selbstverwaltung als „Auslaufmodell“ die Rede ist (z.B. Wollmann 2002: 24ff in Selle 2007: 68). Nicht nur der Staat, sondern auch die Kommunen reduzierten ihre Aufgaben, wenngleich sie in den verbliebenen Bereichen eine aktivere Rolle übernehmen. Beispielsweise werden zur Forcierung des Strukturwandels Bildungs-, Kultur- und Stadtentwicklungspolitik als Bausteine der Wirtschafts- förderung entdeckt und die vorhandenen Mittel für die Aufwertung strategisch bedeutsamer Lagen gebunden. Durch die Orientierung auf Unternehmen und Modernisierungsgewinner verstärken die Städte jedoch den Verlust an Integrationskraft (Henkel 2000: 6). Nach Röttger und Wissen (2005: 207) besteht eines der größten Paradoxien der nachfordistischen Zeit darin, dass sich die Unternehmensstrategien als Antwort auf die Krise des Fordismus zunehmend internationalisieren und so einen transnationalen Handlungsraum schafft, während sich die politische Regulation der ökonomischen Prozesse eher kleinräumlicher formiert („Lokalisierung“ der Politik). Sie betrachten lokale und regionale Ansätze als Surrogat einer fehlenden makroökonomischen Regulierung auf nationalstaatlicher, europäischer oder weltökonomischer Ebene.

Politische Restrukturierungen führen also nicht zwangsläufig zu einer gestiegenen Handlungsfähigkeit der Kommunen. Sie dienen oftmals der Wiederherstellung der staatlichen Handlungsfähigkeit in dem sie durch Auslagerung „unlösbarer“ Probleme den schleichenden Souveränitätsverlust gegenüber der Ökonomie abzuwenden versucht (Henkel 2000: 9). Jedenfalls nehmen als Folge dieser Restrukturierungsprozesse die Zahl und das Ausmaß der Widersprüche zwischen verschiedenen Interessen kleinräumig erheblich zu. Gleichzeitig wird der Ausgleich und Vermittlung zwischen diesen Interessen immer wichtiger und schwieriger, da kaum noch auf allseits anerkannte kulturelle Konventionen einer sozial integrierten Gemeinschaft zurückgegriffen werden kann (vgl. Henkel 2000: 9). Denn mit der Auflösung von Orten als sozial integrierte Gemeinschaften hat sich auch die traditionelle Form der Handlungsfähigkeit aufgelöst. Diese Desintegration wird durch die gegenwärtigen sozioökonomischen und politischen Restrukturierungsprozesse verschärft.

Gemeinschaft ergibt sich nicht schon allein aus der räumlichen Nähe, sondern muss sich in sozial- räumlichen Prozessen konstituieren. Denn Menschen, die am selben Ort wohnen, leben oftmals in sehr verschiedenen Realitäten. Zur Sozialintegration fehlt der alltägliche unmittelbare Kontakt ebenso wie die Abschottung gegenüber äußeren Einflüssen: Lokale Handlungsfähigkeit muss daher durch die Verknüpfung von Globalem und Lokalem, von Gemeinde und Zivilgesellschaft erst entwickelt werden (Henkel 2000: 3). Wilke (1992, 1997 in Papadopoulos 2004: 218) spricht von der Notwendigkeit der „Kontextsteuerung“ als Folge der begrenzten Steuerungskapazitäten des Staates.

2.6 Wie Steuern?

In den vorangegangen Kapiteln habe ich versucht grundlegend darzustellen, in welche veränderten Bedingungen kommunale Entwicklung heute eingebettet ist, bzw. Bürger in modernen demokratischen Gesellschaften ihre Bedürfnisse koordinieren müssen. Eine prägnante stichwortartige Zusammenfassung der Veränderungen in Politik, Staat, Wirtschaft und Gesellschaft bietet Tabelle 1. Die realen Veränderungen, betreffen nicht nur den Staat und seine Handlungsebenen, sondern auch Wirtschaft und Gesellschaft, sie spielen sich auf lokaler, regionaler, nationaler und internationaler Ebene ab, betreffen Institutionen ebenso wie Verfahren, Modalitäten und Ergebnisse der Erfüllung öffentlicher Aufgaben und sie fallen in verschiedenen Aufgabenfeldern sehr unterschiedlich aus (Benz 2004: 13,14). Henkel (2000: 6) stellt jedoch die Frage in den Raum, wie sich die große Einheitlichkeit der Reaktionsweisen vieler Gemeinden erklären lässt, wenn politisches Handeln Ausdruck komplexer sozialer Beziehungen ist und nicht nur durch ökonomische Bedingungen determiniert wird? Er macht eine doppelte „Souveränitätsfiktion“ dafür verantwortlich, nämlich der Annahme einer Souveränität des Lokalen gegenüber globaleren gesellschaftlichen Prozessen einerseits und einer Souveränität der lokalen Politik gegenüber der örtlichen Zivilgesellschaft andererseits. Die erste Annahme suggeriert ein übermäßig hohes Ausmaß an lokaler Autonomie. Externe Restriktionen wie Veränderungsmöglichkeiten werden ignoriert, zwischen geographischer Verortung von Akteuren und ihrem Einfluss wird nur unzureichend differenziert. Die zweite Annahme geht davon aus, dass die Politik über genügend eigene Ressourcen verfügt, um ihre Entscheidungen einseitig umsetzen zu können. Diese Souveränitätsannahme führt zur Vernachlässigung der Kooperation mit anderen Akteuren bzw. der sich daraus ergebenden Restriktionen. So werden zwar Rückkopplungseffekte zwischen Politik und Öffentlichkeit ausgemacht, nicht jedoch bei wirtschaftlichen Akteuren in Rechnung gestellt (Henkel 2000: 6). Auch Matthiesen (2005: 61) betont nach der Untersuchung von politischen Milieus in schrumpfenden deutschen Städten, „the relevance of context, context, context“ und vermutet, dass hinter den meisten Steuerungsansätzen die versteckte Prämisse steckt: „We can, and we will regulate or even steer the contexts“, durch Kommunikation, durch Argumentation oder die passende Mischung von soft skills o. Ä. mehr. Doch die Realität in schrumpfenden postsozialistischen Städten weist in eine andere Richtung (Matthiesen 2005: 61).

Seit den 90er Jahren wird eine intensive Auseinandersetzung geführt, die sich zum einen mit der Frage der effektiven und effizienten Steuerung, zum anderen mit Möglichkeiten und Grenzen der Partizipation öffentlicher und privater Akteure beschäftigt (Schwalb/Walk 2007: 8). Bürger forderten ihre Beteiligung an der Aufstellung von Plänen und Programmen ein, weil man davon aus ging, dass staatliche und kommunale Pläne und Programme, entscheidende Steuerungswirkung und Gestaltungs- macht hätten. Doch die wesentlichen Impulse räumlicher Entwicklung resultieren erwiesenermaßen aus einer Vielfalt privater Entscheidungen, was mittlerweile auch an der lediglich rahmensetzenden Funktion von öffentlichen Plänen Ausdruck findet (Selle 2007: 67). Das Selbstverständnis der Stadtplanung hat sich von einer durchgehenden Regulierung räumlicher Prozesse hin zu einer Moderation von Ansprüchen an den städtischen Raum verändert (Hatzfeld 2006 in Renner 2007: 13).

Beeinflusst durch makrostrukturelle Transformationen und die begrenzten Steuerungsmöglichkeiten der öffentlichen Akteure wird die Gesellschaft immer weniger durch den dominanten Staat reguliert als vielmehr in komplexen Arrangements des Zusammenspiels mehrerer Akteure (Schwalb/Walk 2007: 9; Selle 2007: 67). Die traditionelle Konstellation, hier die Bürger, dort die Kommune, wird heute zunehmend von komplexeren multilateralen Konstellationen abgelöst. Dies gilt nicht nur für Großprojekte, selbst Alltagsaufgaben der Stadtplanung wie eine Platzumgestaltung können schnell zwanzig oder mehr Beteiligte zusammenführen. Neben verschiedenen kommunalen Akteuren und unterschiedlichen zivilgesellschaftlichen Gruppen, Initiativen und Vereinigungen treten intermedi ä re Organisationen, freie Träger der Wohlfahrtspflege, Einzelhändler, Gewerbetreibende, Wohnungsunternehmen und zahlreiche Gruppen und Vereinigungen in Erscheinung (Selle 2007: 68). Diese Mischung aus privatem und öffentlichem Handeln macht es nicht immer leicht, tatsächliche Verursachungen und Verantwortlichkeiten für räumliche Entwicklungen zu identifizieren (Selle 2007: 67). Diese Unübersichtlichkeit nimmt weiter zu, und um die Verwirrung komplett zu machen, spielen manche, die offiziell keinerlei Verantwortung tragen, in der Entscheidungsfindung eine ganz wesentliche Rolle (vgl. Healey 2007: 16f; Selle 2007: 67).

Obwohl es den lokalen staatlichen Stellen häufig an den notwendigen Mitteln fehlt, die für eine erfolgreiche Regulierung erforderlich sind, richten sich an ihn Erwartungen im Hinblick auf das „Interdependenzmanagement“ zwischen den differenzierten sozialen Gruppen einer fragmentierten Gesellschaft (Papadopoulos 2004: 218). So lässt sich in lokalen Politikprogrammen, über ganz Europa hinweg, die Expansion der lokalen Politik durch Diskursorientierung und einen kooperativen Politikstil als Antwort auf Defizite hoheitlichen Handelns feststellen. In Zusammenarbeit mit Unternehmen der Privatwirtschaft, zivilgesellschaftlichen Organisationen, wie freien Wohlfahrts- verbänden oder Nachbarschaftsorganisationen, versuchen Politik und Verwaltung ihren Einfluss zu sichern (Henkel 2000: 6).

Neue Formen der Verantwortungsteilung zwischen Staat und Gesellschaft, des kollektiven Handelns und Steuerns jenseits der etablierten Institutionen werden gesucht (Fürst et al. 2004: 28). Sie sollen die institutionellen Steuerungsstrukturen (Government) überlagern, handlungsfähiger und die Umsetzung politischer Programme effizienter machen, aber auch relevanter und näher an den Anliegen und Forderungen der Bürger sein (Healey 2007: 4). Die Steuerungsfunktion soll näher zu den Bürgern verschoben und damit dem Bedürfnis nach einem raumbezogenen Gemeinschaftsgefühl und der Belebung der demokratischen Gemeinschaft Rechnung getragen werden (Nolte 2002 in Fürst et al. 2004: 26; Fürst 2006: 3). Kooperationen zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren, der horizontalen Koordination und Integration, von Vertrauen und Legitimität geraten dadurch zunehmend in das Aufmerksamkeitsfeld der Forschung (vgl. Fürst et al. 2004: 29; Papadopoulos 2004: 218). Gesellschaftliche Selbstregelung und politische Steuerung (Maynitz/Scharpf 1995 in Heinelt 2006: 238) jenseits vom und gegebenenfalls komplementär zum staatlich-governementalen Bereich treten in den Vordergrund (vgl. Pierre 2000 und Benz 2004 in Heinelt 2006: 238).

Festgestellt wird aber auch in der Praxis eine Transformation des Regierens hin zu nicht- hierarchischen Steuerungsarrangements (Schwalb/Walk 2007: 9) und partnerschaftlichen Steuerungsformen zwischen den verschiedenen politischen Sektoren und Ebenen. Sowohl innerhalb der formalen Regierung (government) als auch zwischen Staat, wirtschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Organisationen entstehen Politiknetzwerke (Healey 2007: 4). Zur gesellschaftlichen Konfliktregelung und für den Interessensausgleich haben sich neue Beteiligungs- und Governance-Formen ausdifferenziert (Hill 2005: 570). Den bisherigen Modi der politischen Handlungskoordination in „zentralistischen“ staatlichen Entscheidungsprozessen (Mehrheitsentscheidungen und Hierarchie) wurden Verhandlungen zwischen autonomen staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren gegenübergestellt bzw. hinzugefügt (Scharpf 1973 in Heinelt 2006: 239). Zur Steuerung der komplexen Zusammenhänge und der Bewältigung der Interdependenzen werden neben den traditionellen Formen der Rechtssetzung und -durchsetzung, der Verteilung von Finanzmitteln und der Steuerung durch den Markt, zunehmend ausgehandelte Vereinbarungen (Kooperation) genutzt (Benz 2004: 14). Obwohl eine gemeinsam übergeordnete Entscheidungsinstanz fehlt, soll in Verhandlungen Dissens überwunden werden (Heinelt 2006: 239). „Der Wandel im Bereich der Institutionen lokaler Politik und Verwaltung […] lässt sich als Zusammenspiel von Ausdifferenzierung (im Sinne der Vervielfältigung organisationeller Autonomie und territorialer Zuständigkeit, aber auch von Konkurrenz und eigenständiger Einheiten), dem Aufkommen neuer Publikumsrollen (legitimatorische Experimente in Form neuer Formen von Bürgerbeteiligung), charismatischen Ausformungen von politischer Führung und sich über verschiedene Ebenen erstreckende Netzwerke verstehen“ (Haus 2007: 71).

Auch wenn Maynitz (2004: 68) die Forderung, der Staat möge die Aufgaben, die er nicht zufriedenstellend erfüllen kann, anderen überlassen, auf die „vermeintliche Unregierbarkeit“ der Gesellschaft und die enttäuschte Erwartung ständig steigenden Wohlstands zurückführt, scheinen weiche Steuerungsformen, als Alternative zur dirigistischen Top-down Steuerung, unabdingbar für das Regieren moderner Gesellschaften zu sein (Papadopoulos 2004: 218). Fürst et al. (2004: 30) stellen fest, dass sich neue Formen von Governance entwickeln, wenn vorhandene Institutionen den Steuerungsbedarf nicht mehr erfüllen können: „Die starren Routinen etablierter Institutionen treffen auf einen erhöhten Flexibilitäts- und Beschleunigungsbedarf der Entscheidungsfindung“ gleichzeitig ist festzustellen, dass „die öffentlichen Handlungsträger im Vollzug ihrer Maßnahmen immer mehr von der Mitwirkung ihrer Adressaten abhängen; die zunehmende Sektoralisierung der Politik und die wachsende Arbeitsteilung der Wirtschaft konfligieren immer häufiger mit dem Vernetzungsbedarf, den der Innovationsbedarf des Strukturwandels und die Ausrichtung auf nachhaltige Entwicklung fordern.“ Benz (2004: 22) konstatiert den Beginn der Governance-Diskussion, „als erkannt wurde, dass Problemzusammenhänge vielfach Kompetenzgrenzen der Regierungs- und Verwaltungseinheiten überschreiten, Formen der autoritativen Steuerung angesichts der Komplexität öffentlicher Aufgaben versagen, eine Verlagerung von Aufgaben auf den Markt nur für Teilaspekte der öffentlichen Leistungen möglich ist, und zugleich traditionelle Formen der Kooperation zwischen Regierungen und organisierten Interessen sich als anfällig für Entscheidungsblockaden bzw. als zuwenig anpassungsfähig erwiesen.“

Das Governance-Konzept verweist also darauf, dass Steuern und Koordinieren bzw. Regieren und Verwalten immer häufiger in horizontalen, netzwerkartigen Beziehungen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren geschieht (Benz 2004: 18). Diese Mischung aus gesellschaftlicher und staatlicher Steuerung steht im Zentrum der Governance-Diskussion (Fürst et al. 2004: 30).

3 Governance

Der Grund für die Verbreitung des Begriffs liegt keineswegs darin, dass mit ihm eine neue Form von Regierung, ein Organisationsmodell oder ein Modell gesellschaftlicher Selbststeuerung erfunden worden wäre. Tatsächlich steht dahinter die Erkenntnis, dass bekannte Formen, von denen man gemeinhin die Lösung kollektiver Probleme in der modernen Gesellschaft erwartet, also der Staat bzw. das Hierarchiemodell in Politik, Verwaltung und Unternehmen, der Markt oder Verbände und soziale Gemeinschaften für sich alleine problematisch geworden sind (Benz et al. 2007: 9). Die Tatsache, dass der Governance-Begriff auch in der Praxis inzwischen vielfach verwendet wird, ist gleichzeitig Ausdruck und Motor von Veränderungen in Staat, Politik und Gesellschaft (Benz 2004: 13). Diesen kulturellen, politischen und sozialen Umbrüchen wird nur eine veränderte Sprache und verändertes Denken gerecht (Gohl 2001: 11). Mit dem Begriff Governance werden also keine vollkommen neuen Phänomene beschrieben, sondern bereits abgelaufene oder noch ablaufende Veränderungen „auf den Begriff gebracht“ (Benz 2004: 13).

Der Governance-Begriff wird in der aktuellen Diskussion recht unterschiedlich verwendet aber auch in der Wissenschaft in großer Auslegungsbreite bemüht (Gissendanner 2004 in Jakubowski 2007: 22). Je nach Kontext des Governance-Konzeptes unterscheiden sich auch die Begriffsverständnisse, die darin enthalten sind, was angesichts der unterschiedlichen Bereiche, in denen politische Steuerung und Koordinierung erfolgt, verständlich ist. Diese divergieren hinsichtlich ihrer institutionellen Kontexte, der Akteurskonstellationen, der Probleme und Inhalte von Politik sowie der Steuerungs- und Koordinationsverfahren (Benz 2004: 22). Eine allgemein anerkannte und hinreichend konkrete Definition von Governance fehlt trotz der verbreiteten Verwendung. Unterschiedliche wissenschaftliche Begriffsinhalte, Erkenntnisinteressen, Methoden sowie auch hinter der Debatte stehende politische Interessen erschweren den Überblick (vgl. z.B. Benz et al. 2007: 9 und Schwalb/Walk 2007: 8). Der Begriff kann aus unterschiedlichen Perspektiven auf verschiedene Phänomene, also unterschiedliche Bereiche von Politik, Gesellschaft, Wirtschaft - in der Theorie genauso wie in der Praxis - angewandt werden. So findet das Konzept Governance unter anderem Anwendung bei der Beschreibung neuer Formen des Regierens in der Europäischen Union, in der Debatte über die Entwicklung der öffentlichen Verwaltung, in Organisationen, zwischen Organisationen, der Wirtschafts-, Arbeitsmarkt- und Umweltpolitik (Benz 2004: 21).

Die unterschiedlichen Definitionen, die sich hinter dem Begriff Governance verbergen, variieren demnach in den verschiedenen Anwendungsfeldern. Die Inhalte des Begriffs Governance werden in den jeweiligen Verwendungskontexten spezifiziert (Fürst 2007: 5f; Benz 2004: 21, 25; Heinelt 2004: 30). Aber auch die Komplexität, die mit Themen der Steuerung und Koordinierung gesellschaftlicher Zusammenhänge einhergeht trägt zur Unschärfe bei. Governance zählt zu jener Kategorie von „weichen“ Begriffen, deren Vorteil darin besteht, dass sie auf eine relativ große Zahl von Phänomenen anwendbar sind. Andererseits erhöht sich hierdurch das Risiko des „concept stretching“ (Moosberger/Stoker 2001: 817 in Franz 2007: 37). Hierein unterscheidet sich Governance aber nicht von anderen Kernbegriffen wie Staat, Netzwerke oder Demokratie, die ebenfalls zu den komplexesten Begriffen der Sozialwissenschaften gehören und komplexe Phänomene erfassen sollen (Benz 2004: 12,15). Daher steht jeder der den Begriff verwendet, vor der Aufgabe, seine Merkmale kontextbezogen zu präzisieren, denn erst daraus lassen sich für die Praxis relevante Aussagen gewinnen (vgl. Benz 2004: 27). Aus diesem Grund wird die Eingrenzung des Begriffs etwas umfangreicher entlang seiner Entstehungsgeschichte, seiner Merkmale und dessen Verwendung erfolgen. Der Begriff Governance wird nach dem 3. Kapitel der Begriffsdefinition weitgehend vermieden. Stattdessen werden im Verlauf dieser Arbeit empirisch gehaltvollere Begriffe wie Local Governance (LG) oder Local Governance-Arrangement (LGA) verwendet (vgl. auch Grote 2007: 39).

3.1 Begriffsbestimmung

Vor zehn Jahren war der schillernde Begriff Governance noch für viele Fachleute ein Fremdwort, heute ist er ubiquitär. Man könnte meinen, dass seine rasche Verbreitung auf einen Modebegriff, eine postmoderne Berater-Mode hinweist. Was insofern zutrifft, als heute kaum noch ein Forschungsantrag, eine Veranstaltung oder eine Veröffentlichung ohne ihn auskommen kann. Gleichzeitig weist dieses Phänomen auf die mehr oder weniger verzweifelte Suche nach Begriffen, Konzepten oder Theorien hin, die in der Lage sind, die von ihnen gewählten Ausschnitte von Wirklichkeit zu erfassen, zu verstehen oder zu erklären (z.B. Jann/Wegrich 2004: 211; Benz et al. 2007: 9, Pütz 2007: 22; Grote 2007: 39).

Während Pütz (2007: 23) beispielsweise feststellt, dass kein allgemeines Einverständnis herrscht, ob Regional Governance eine Theorie, ein Konzept oder ein Instrument sei, sind Fürst (2007: 8) und Benz (2004: 27) überzeugt, dass sich mit der Governance-Perspektive sicher keine Theorie verbindet. Governance lässt sich mit verschiedenen Theorien und Ansätzen untersuchen, je nach Untersuchungsfokus auf die Steuerungswirkung von Institutionen, die Dynamik des institutionellen Kontexts, die Bedeutung von institutionellen Anpassungen und Interaktionsstrukturen oder Prozesse der Selbststeuerung und Eigendynamik von Governance (Benz 2004: 27). Fürst (2007: 8) sieht in Governance einen konzeptionellen Ansatz, der die Aufmerksamkeit auf neue Prozesse der Institutionalisierung außerhalb formalisierter Government-Strukturen lenkt. Daran ist schon zu sehen, dass auch in der Wissenschaft um ganz grundlegende Definitionsprobleme gerungen wird, deren Erarbeitung einen der wichtigsten ersten Schritte darstellt (vgl. Benz 2004: 9, 13). Die Breite des Anwendungsbereichs sowie die Vielfalt der Verwendungsweisen bedingen, dass es nicht eine Definition von Governance gibt. Governance ist kein wissenschaftlich definierter Begriff, es gibt keine Lehrbuchdefinition (Fürst 2007: 7; Benz 2004: 12), doch der Begriffsgehalt lässt sich durch die verschiedenen Betrachtungsweisen erörtern. Mit Betrachtungsweise ist nicht eine genaue Definition eines Begriffs gemeint, sondern es sind die Aspekte angesprochen, auf die dieser Begriff die Aufmerksamkeit richtet (Benz 2004: 19).

3.1.1 Governance als Perspektive

Governance bezeichnet eine veränderte Sichtweise des Regierens, der Strukturen und Prozesse des „Politikmachens“ (policy making), der Politikformulierung und -umsetzung (Jann/Wegrich 2004: 194). Es geht nicht nur um semantische Verschiebungen oder eine fortentwickelte Steuerungstheorie, sondern um eine andere Perspektive (vgl. Maynitz 2005: 11 in Pütz 2007: 24). „Der Begriff steht für eine analytische Perspektive, die angesichts undurchschaubarer und überkomplex gewordener Strukturen und Verfahren kollektiven Handelns in Staat und Gesellschaft für Übersicht sorgen soll“ (Benz 2004: 27). Der wesentliche Vorteil gegenüber anderen Perspektiven ist, dass Governance nicht bloß die Akteure und Institutionen, sowie ihr dynamisches Zusammenwirken in den Blick nimmt, sondern auch die Art und Weise der Kooperation (Schwalb/Walk 2007: 8; Pütz 2007: 24; Benz et al. 2007: 15f). Mit der Governance-Perspektive werden, alle relevanten gesellschaftlichen Akteure und die (kommunalen) Entscheidungsträger in den Blick genommen, „ to search for processes and mechanisms through which signifcant und ressource-full actors coordinate their actions and ressources“ (Pierre 2005: 452 in Holtkamp 2007: 368). Handeln wird dabei als interaktiver Akt zwischen verschiedenen Akteuren auf der Grundlage sozialer Netzwerke und in unterschiedlichen Akteurskonstellationen gesehen. Governance vollzieht sich in konkreten Strukturen von Beziehungen und ist deshalb kontextspezifisch (Pütz 2007: 24). Neben prozessualen Aspekten des Regierens, Steuerns und Koordinierens werden auch die Strukturen, Mechanismen und Wirkungen der Bewältigung von Interdependenzen zwischen individuellen, kollektiven oder korporativen Akteuren beleuchtet (Benz et al. 2007: 15f). Der Blick richtet sich auf die Steuerungs- und Koordinations- funktion dieser institutionellen Strukturen, in denen Elemente von Hierarchie, Wettbewerb (sei es im Markt oder in Form von Qualitätswettbewerben zwischen Organisationen) und Verhandlungssystemen verbunden sein können (Benz 2004: 20). Ungeklärt ist nach Fürst (2007: 6) bislang, ob der Begriff alle Koordinationsmechanismen wie Hierarchie, Markt und Netzwerke gleichermaßen umfasst oder sich auf Netzwerke beschränkt, ebenso offen ist, ob Governance immer den Verbund von Akteuren unterschiedlicher Handlungslogiken meint oder auch Akteure derselben Handlungslogik, aber mit unterschiedlichen organisatorischen Bindungen (Fürst 2007: 6). Benz hingegen vertritt die Ansicht, dass der Begriff Governance für alle Formen und Mechanismen der Koordinierung zwischen mehr oder weniger autonomen Akteuren steht, deren Handlungen interdependent sind, sich also wechselseitig beeinträchtigen oder unterstützen können (Benz et al. 2007: 9). Insofern ist nicht nur der Begriff, sondern auch Governance als Phänomen, das kollektives Handeln und Koordinieren beschreibt, selbst ubiquitär.

In der Governance-Perspektive gelten der Staat, der Markt, Gemeinschaften und soziale Netzwerke als institutionelle Regelungsmechanismen, die in variablen Kombinationen genutzt werden unter bestimmten Bedingungen und für bestimmte Probleme geeignet sind (Benz 2004: 20). Mithilfe des Governance-Ansatzes können insofern Modi der Integration des Individuums in die Gesellschaft sowie Formen der Interdependenzbewältigung innerhalb und zwischen gesellschaftlichen Teilsystemen (wie Politik, Wirtschaft, Gesundheit, Massenmedien) präzise beschrieben werden und hinsichtlich ihrer Vor- und Nachteile analysiert werden (Lange/Schimank 2004 in Benz et al. 2007: 16). Seine Eignung liegt nicht in der präzisen Beschreibung einer bestimmten Realität, sondern in einer bestimmten erweiterten Perspektive auf die Realität (Benz et al. 2007: 9; Pütz 2007: 24). Denn um komplexe politische und soziale Wirklichkeit begreifen, Problem analysieren und Lösungen finden zu können, muss man ihre Funktionsweise und Funktionsbedingungen verstehen (Benz et al. 2007: 9).

3.1.2 Government versus Governance

Analytisch ist es also zweckmäßig, Governance als Oberbegriff für sämtliche vorkommenden Muster der Interdependenzbewältigung zwischen Staaten, sowie zwischen Staaten und gesellschaftlichen Akteuren einzusetzen, und Hierarchie im Sinne von Government als ein solches Muster neben andern zu verstehen (Benz et al. 2007: 13). Neben diesem weiten Verständnis von Governance als Koordination und Steuerung interdependenter Handlungen gesellschaftlicher Akteure entwickelte sich auch noch ein engeres Begriffsverständnis (Benz 2004: 17). Dabei wird Government, das die autonome Tätigkeit einer Regierung meint, Governance als konträrer Typ gegenübergestellt. Doch Government meint hier nicht den Staat, und Governance nicht eine Form jenseits des Staates, wie dies in der Literatur manchmal unterstellt wird. Vielmehr schließen beide Perspektiven den Staat mitein und gehen gleichzeitig über ihn hinaus (Benz 2004: 19). Die Tabellen 2, 3 und 4 fassen die Unterschiede von Government und Governance in einer Gegenüberstellung idealtypisch zusammen, wobei Geißel sich auf jene Merkmalsunterschiede beschränkt, die auch für Local Governance gelten.

Konzentrierte man sich bisher einseitig auf etatistische Gesellschaftssteuerung, also auf Hierarchie im Verhältnis von Staat und gesellschaftlicher Umwelt, so stellt man dem nicht ein ebenso vereinseitigtes Marktmodell gegenüber, wie das kurzzeitig durch das NPM passierte, sondern eine Mehrzahl von Governance-Mechanismen (Benz et al. 2007: 13). Der Begriff bezieht sich somit ausdrücklich nur auf spezifische Formen der politischen Steuerung zwischen Staat und Gesellschaft, also auf die Realität des „kooperativen Staates“ (Maynitz 2002 in: Benz 2004: 18) und die Selbstregulierung privater Akteure im oder jenseits des „ Schattens des Staates “ (Benz 2004: 18). Dieser Begriff wird in Kapitel 4.1.2 noch ausführlicher vorgestellt werden.

3.1.3 territorial oder funktional?

Governance ist zwar zunächst einmal funktional (projekt- und problembezogen) ausgerichtet, kann aber auch territorial orientiert sein. Funktionale Handlungsorientierungen sind auf lokale Probleme oder Themen bezogen, allein auf die Akteure ausgerichtet und legitimieren sich durch das akzeptierte Ergebnis (Outputbezogene Legitimation). Problem- und Projektbearbeitung stehen im Vordergrund. Funktional orientierte Akteure sind eher Spezialisten, die in Prozessen denken, und versuchen Aufgaben zu managen oder Probleme zu lösen und wählen entsprechend ihre Kooperationspartner. Die funktionale Handlungsorientierung kann den Kreis der zu Beteiligenden auf die Betroffenen beschränken (Fürst et al. 2004: 35; Pütz 2007: 23).

Territoriale Handlungsorientierungen hingegen beziehen sich auf einen bestimmten Raum, ein abgegrenztes Gebiet. Der Stadtteil oder die Gemeinde sind Grundlage für das Handeln von politisch- administrativen Akteuren. Sie spielen hier die wichtigste Rolle, denn ihre Kompetenzen und Zuständigkeiten sind territorial definiert. Sie sind eher Generalisten, denken in Institutionalisierungen und wählen in der Regel andere regional-repräsentative Akteure als Kooperationspartner (Pütz 2007: 23). Da es um die raumbezogene Gemeinschaft und Gemeinschafts-bildung (Identität) geht, stehen der Prozess und das Beteiligungsverfahren im Vordergrund, die raumbezogene Handlungsorientierung muss daher repräsentativ alle relevanten Akteure des Raums beteiligen (Fürst et al. 2004: 35).

Die unterschiedlichen Ausprägungen und Dichten von Politik in den jeweiligen territorialen Kontexten müssen in den entsprechenden Verwendungsweisen berücksichtigt werden. Denn trotz der funktionalen Differenzierung der Gesellschaft ist die territoriale Struktur von Politik als Kontextbedingung politischer Governance wichtig, weil demokratische Prozesse primär in Gebieten organisiert werden (Benz 2004: 22). Auch in der „Netzwerkgesellschaft“ entwickeln sich die zur Bewältigung erforderlichen Interaktions- und Koordinationsstrukturen in Räumen (Castells 2001 in Benz 2004: 22). Obwohl neue Governance Formen meistens durch funktionale Kooperationsbedarfe initiiert werden, beziehen sie sich auf ein räumlich definiertes Gemeinwesen und müssen eine territoriale Handlungsorientierung haben. In Bezug auf LG ist relevant, dass territoriale Handlungsorientierung nicht mit territorialer Governance gleichzusetzen ist, denn für erstere reicht es, wenn der jeweilige Raum als kognitiver Bezugsrahmen in die Planung oder Entscheidungsfindung einbezogen wird (Fürst et al. 2004: 35).

3.2 Begriffsverwendung

Wie oben angedeutet, wird der Governance-Begriff in der Debatte auf zwei verschiedene Arten benutzt: Erstens als terminus technicus, der Koordinationsmodi für kollektive Handlungen benennt. Denn überall, wo sich Menschen zu einer Gesellschaft zusammenfügen entstehen Regeln, die das Zusammenwirken der gesellschaftlichen Elemente koordinieren (Einig et al. 2005: I). Benz (2002: 57 in: Frey 2005: 561) nennt folgende Governance-Modi und die zugehörigen Governance- Mechanismen: Markt (partnerschaftliche Verhandlungen), Hierarchie (Hoheitliche ordnungspolitische Regelungen), Netzwerke (Kooperation) und Ausgleich (Umverteilung und faire Teilhabe an den Effizienz- und Innovationsgewinnen) (vgl. auch Einig et al. 2005: I). Auch wenn „Formen“ oder „Mechanismen“ uneinheitlich oder sogar manchmal umgekehrt verwendet werden (z.B. Lütz 2004: 152), so halte ich mich an die von Benz eingeführte Verwendung: Die Tabellen 5, 6 und 7 geben einen umfangreichen Einblick in die unterschiedlichen Governance-Modi und deren Koordinationsmechanismen, sie betonen aber jeweils andere Merkmale. Lütz (2004: 152) teilt in Tabelle 7 die Governance-Form „Hierarchie“ in Firmen- und Staatshierarchie und hat den drei gängigen Ordnungsmustern noch die „Verbände“ hinzugefügt (vgl. auch Grote 2007: 40). In diesem institutionellen Verständnis ist Governance ambivalent: Governance wirkt einerseits einschränkend, disziplinierend und stabilisierend, denn Institutionen bzw. Prozesse des kollektiven Handelns grenzen einerseits die notwendigen Handlungsmöglichkeiten von Individuen ein. Andererseits eröffnet Governance spezifische Spielräume für individuelles Agieren und bringt auch Leistungsfähigkeit und Innovation hervor (Dyrberg 1997, Giddens 1984 in Healey 2004: 14; Einig et al. 2005: I). Deshalb thematisiert die Governance-Debatte immer auch die Balance zwischen er- möglichenden und begrenzenden Kräften sowie die Kosten- und Nutzenverteilung (Healey 2004: 14).

Zweitens wird Governance auch als heuristischer Sammelbegriff verwendet, der alle Arrangements gesellschaftlicher Koordination einschließt, die dem kooperativen Staat zugerechnet werden (vgl. Einig et al. 2005: I). Steuerung und Koordinierung sind zentrale Funktionen des Regierens und auch der Verwaltungstätigkeit. Regieren und Verwalten unterliegen aber heute anderen Bedingungen und finden in anderen Strukturen und Verfahren statt als sie bisher im Mittelpunkt standen (Benz 2004: 18). Sie überschreiten heute mehr und mehr die territorial und funktional definierten Kompetenzbereiche des Staates, weshalb ihre Ziele ohne dessen Anordnungs- und Durchsetzungsmacht verwirklicht werden müssen (Benz 2004: 18). Governance ist in diesem Sinne als Gegenmodell zum klassischen hierarchischen Steuerungsverhältnis zwischen Staat und Gesellschaft zu verstehen (Einig et al. 2005: I).

Eine häufig anzutreffende Differenzierung der Begriffsdimensionen von Governance ist analytischer, deskriptiver oder normativer Natur (z.B. Holtkamp/Bogumil/2007: 235; Pierre 2005 in Lang/Tenz 2007: 3). Manche Autoren fassen die ersten beiden zusammen und sprechen nur von einer empirisch- analytischen bzw. deskriptiv-analytischen, die sich mit den tatsächlichen Veränderungen der Steuerung von Entwicklungsprozessen auseinandersetzt (Lang/Tenz 2007: 3; Schwalb/Walk 2007: 9). Im Gegensatz dazu erkennen Benz et al. (2007: 14) noch eine vierte Begriffsverwendung, die sich von der normativen ableitet (siehe dort). Vor allem die Unterscheidung eines analytischen und eines normativen Verständnisses von LG ist die Voraussetzung, um Strukturen und Muster von LG in der Praxis identifizieren (analytisch) und bewerten (normativ) zu können (Benz et al. 2007: 15; Pütz 2007: 23). Die drei gängigen Begriffsdimensionen (analytisch, deskriptiv und normativ) werden in den folgenden Unterkapiteln unabhängig voneinander und ausführlicher vorgestellt, denn sie sind nicht nur in Bezug auf den Begriff „Governance“ relevant, sondern auch auf die Begriffe „Zivilgesellschaft“ (Kapitel 5.1.2) und „Bürgerkommune“ (Kapitel 5.2) anwendbar (Geißel 2007: 24; Holtkamp/Bogumil/2007: 235). Diese Begriffsdimensionen können zwar in der Theorie getrennt werden, tatsächlich stehen sie nicht nebeneinander. Denn wenn man feststellen will, ob der Anspruch, den Good Governance-Konzepte erheben, in der Realität auch eingelöst werden kann, ist das entweder mit einer kritischen Analyse der vorgeschlagenen Institutionen und Verfahren oder einer Evaluierung von Praxisbeispielen möglich, beides erfordert aber ein geeignetes analytisches Instrumentarium (Benz et al. 2007: 15). Tabelle 8 verschafft einen schnellen Überblick der drei Begriffsdimensionen.

3.2.1 Analytisch

Der analytische Gebrauch von Governance impliziert eine spezifische Sicht auf die Wirklichkeit, deren Gegenstand sind die Muster der Interdependenzbewältigung zwischen Akteuren (Schimank 2007: 29; Benz et al. 2007: 16). Im Mittelpunkt stehen die an den Governance-Prozessen beteiligten Akteure, und die von ihnen entworfenen Regeln bzw. das diesen Prozessen zugrunde liegende System von Institutionen (Lang/Tenz 2007: 3) Die Interdependenzen zwischen Akteuren und die verschiedenen Formen der Interdependenzbewältigung im Kontext von Institutionen und gesellschaftlichen Teilsystemen werden in den Blick genommen (Benz et al. 2007: 16). Oft spricht man dabei von Muster sozialer Ordnung, wie etwa der spezifischen Ordnung des Marktes oder der Gemeinschaft. Die Governance-Perspektive rückt so gesehen, die Gestaltung einer sozialen Ordnung durch ebenfalls in eine soziale Ordnung eingebettete Akteure in den Mittelpunkt. (Schimank 2007: 29). In der Analyse der politischen Steuerung wird zunehmend der Beitrag von zivilgesellschaftlichen und privatwirtschaftlichen Akteuren miteinbezogen. Die Politikwissenschaft löst sich damit von ihrer traditionellen „Staatsfixierung“ (Holtkamp/Bogumil 2007: 231).

Dieser Blickwinkel schließt nicht nur formale Vorgaben und Regeln mitein, sondern auch informelle Einflussgrößen wie z.B. lokale Planungskulturen, politische Verfahrensweisen, Handlungsroutinen in der Stadtentwicklung und nicht zuletzt Leitbilder und normative Einstellungen der beteiligten Akteursgruppen (Lang/Tenz 2007: 3). Die Regelung kann in unterschiedlichen Formen sozialer Handlungskoordinierung erfolgen. Durch einseitige Anordnung in Hierarchien, durch wechselseitige Anpassung im Markt oder in interdependenten Handlungen, durch Einigung in Verhandlungen oder durch Konsensfindung in Vergemeinschaftungsprozessen (Schimanek/Lange 2004 in Benz 2004: 17). Aber auch externe Steuerung sowie Selbststeuerung sind inkludiert (Maynitz/Scharpf 1995: 16 in Benz 2004: 17). Politische Steuerung und Formen gesellschaftlicher Koordination werden weniger getrennt bzw. als Alternativen diskutiert (Holtkamp 2007: 367). Koordination wird danach zunehmend als Zusammenspiel von Hierarchie, Verhandlungssystemen (Politiknetzwerken) und Markt (Konkurrenzbeziehungen) analysiert (Holtkamp/Bogumil 2007: 235).

In dieser abstrakten Kennzeichnung scheint der Begriff Governance ohne wesentlichen Gehalt im Hinblick auf die Beschreibung oder Erklärung realer Phänomene zu sein. Unter analytischer Perspektive erfasst Governance keine konkrete Realität, sondern bietet eine Betrachtungsweise auf die Realität und gibt Leitlinie für die Analyse komplexer Strukturen kollektiven Handelns (z.B. Benz 2004: 27). Damit wird aber noch keine Aussage getroffen, ob sich die politische Steuerung im Zeitablauf auch tatsächlich inhaltlich geändert hat (Holtkamp/Bogumil 2007: 3, 231).

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Ende der Leseprobe aus 135 Seiten

Details

Titel
Bürgerschaftliche Partizipation in Local Governance-Arrangements vor dem Hintergrund sich verändernder kommunaler Rahmenbedingungen
Hochschule
Universität Salzburg
Note
1
Autor
Jahr
2008
Seiten
135
Katalognummer
V186594
ISBN (eBook)
9783656997030
ISBN (Buch)
9783869432984
Dateigröße
38075 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
bürgerschaftliche, partizipation, local, governance-arrangements, hintergrund, rahmenbedingungen
Arbeit zitieren
MSc Alex Glas (Autor), 2008, Bürgerschaftliche Partizipation in Local Governance-Arrangements vor dem Hintergrund sich verändernder kommunaler Rahmenbedingungen, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/186594

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