Entstehung und Einfluss der Europäischen Institutionen unter besonderer Berücksichtigung des Europäischen Parlaments seit dem Vertrag von Maastricht.

INHALTSVERZEICHNIS

I. Einleitung

II. Das Institutionelle System der Europäischen Union
1. „Institutionen“: Begriffsbestimmung und Bedeutung für politische Gemeinwesen
2. Zwischen Intergouvernementalismus und Supranationalismus: Die EU in einer institutionellen „Gratwanderung“
3. Die Europäische Union: Ein Mehrebenensystem der besonderen Art
4. Die Organe der Europäischen Union: Ein erster Überblick

III. Die Organe innerhalb des „institutionellen Dreiecks“ der EU: Parlament, Kommission und Rat der EU
1. Die Europäische Kommission
1.1 Stellung der Kommission im Institutionensystem der EU
1.2 Das Verfahren zur Neubesetzung der Kommission .
1.2.1 Vertragliche Regelungen
1.2.2 Der Kommissionspräsident: Ein Amt von zentraler Bedeutung
1.2.3 Weitreichende Einflussmöglichkeiten des Parlaments
1.3 Die Binnenstruktur der Kommission
1.3.1 Zusammensetzung/ Interne Organisation
1.3.2 Arbeitsformen
1.3.3 Kommissare, Generaldirektionen und Kabinette: Ein Spannungsfeld ?
1.4 Die „neue Kommission“ - Der Vertrag von Nizza und weitere Reformperspektiven
2. Der Rat der EU/ Ministerrat
2.1 Die Stellung des Rates im Institutionensystem der EU
2.2 Die Binnenstruktur des Rates
2.2.1 Zusammensetzung
2.2.2 Interne Organisation/ Arbeitsweise Ein Dauerthema ?
2.3.1 Abstimmungsmodalitäten und Mehrheitsfindung vor „Nizza“
2.3.2 Die Änderungen durch den Vertrag von Nizza
2.4 Zentrale politische Aufgaben 4-
2.4.1 Aufgaben im Überblick
2.4.2 Legislativ- und Exekutivaufgaben: Der Rat in einer nicht unproblematischen Rolle
2.4.3 Ernennungs- und Kontrollmöglichkeiten
3. Das Europäische Parlament
3.1 Stellung des Parlaments im Institutionensystem der EU
3.2 Die Binnenstruktur des Parlaments
3.2.1 Mandatszuweisung und Sitzverteilung
3.2.2 Interne Organisation/ Arbeitsweise
3.3 Aufgaben und Einfluss des Europäischen Parlaments anhand zentraler Rechtsetzungs- und Entscheidungsprozesse innerhalb der EG/ EU
3.3.1 Grundlegendes
3.3.2 Übersicht über Aufgaben und Befugnisse des EP
a) Beratungsbefugnis
b) Mitwirkung an der Rechtsetzung
c) Kontrolle
d) Wahl/ Ernennungen
3.3.3 Die legislative Funktion des EP: Das Mitentscheidungsverfahren
3.3.4 Der EU-Haushalt und die Einfluss- und Kontrollmöglichkeiten des EP
a) Grundlegendes zum EU-Haushalt
b) Das EU-Haushalts-Verfahren
c) EU-Haushalt: Der Einfluss des EP bleibt begrenzt
3.3.5 Weitere Möglichkeiten parlamentarischer Mitwirkung und Kontrolle
a) Gegenüber der Kommission
b) Gegenüber dem Rat der EU
c) Fazit
3.4 Die Wahlen zum Europäischen Parlament
3.4.1 Die Wahlen zum EP als wissenschaftlicher Untersuchungsgegenstand
3.4.2 Die heterogenen Wahlsysteme der Mitgliedsstaaten
3.4.3 Europawahlen: Wahlen ohne Bedeutung?
4. Zwischenfazit: Das Zusammenwirken von Parlament, Kommission und Rat der EU nach „Maastricht“ und den Vertragsrevisionen durch Amsterdam und Nizza

IV. EU-Verfassung: Die Zukunft der Europäischen Union und ihrer Institutionen
1. Die Notwendigkeit einer Europäischen Verfassung
2. Die (institutionellen) Änderungen durch den EU-Verfassungsentwurf *
2.1 Die Schaffung neuer Organe: Der Präsident des Europäischen Rates und der Außenminister der EU
2.2 Das europäische Parlament - politisch aufgewertet ?
2.3 Die Europäische Kommission
3. Der EU-Verfassungsentwurf: Fortschritt für den weiteren Integrationsprozess ?
4. Exkurs: Scheitert das „Europäische Verfassungsprojekt“? Europas Zukunft bleibt nach wie vor ungewiss
V. Europa im Unterricht: Methodisch-didaktische Überlegungen für einen europazentrierten Politikunterricht
1. Thema „Europa“: Kontroversen und neue Ansätze in der politischen Bildung
2. „Europa“ im (neuen) Bildungsplan der Realschule
3. Die Komplexität der Europäischen Union und ihrer Institutionen: Eine Herausforderung für den Unterricht
4. Unterrichtspraxis: Anregungen zu Inhalt und Methodik 1.

VI. Abschließende Überlegungen

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Vorbemerkung

In meiner Arbeit verwende ich aus sprachökonomischen Gründen bei Nomen und zugehörigen Artikeln geschlechts-neutralisierende Formen des „generischen Maskulinums" (der Bürger, der Wähler, die Schüler,...). Die Verwendung solcher Ausdrücke schließt beide Geschlechter, Männer und Frauen, mit ein!

I. Einleitung - Die Europäische Union im 21. Jahrhundert

„Das EU-Debakel in Frankreich und den Niederlanden stürzt die Europäische Union in ihre wohl tiefste Krise“^[1], so beurteilt der Spiegel die gescheiterten Referenden vom 29. Mai (Frankreich) und 1. Juni 2005 (Niederlande). Innerhalb von 72 Stunden habe sich das Szenarium in Europa verfinstert; zu diesem Fazit gelangt die Madrider Zeitung „ABC“.^[2] Wieder einmal hat sich gezeigt, dass der Prozess der nun schon seit über 50 Jahren andauernden Europäischen Integration noch längst nicht abgeschlossen ist, im Gegenteil: noch nie schien der Reformdruck auf die Europäische Union so groß zu sein wie heute. Dass ausgerechnet zwei Gründungsmitglieder der EU dem Verfassungsentwurf eine klare Absage erteilen, löst bei vielen Staatsmännern große Besorgnis aus und hat den Integrationsprozess wieder einmal erheblich ins Stocken gebracht. EU-Rats-Präsident Jean Claude Juncker spricht von einer gefährlichen Situation und fürchtet eine Schmälerung des globalen Einflusses von Europa.^[3] Die Anforderungen, denen die EU gerade heute entgegentreten muss, sind besonders in den letzten Jahren stetig gewachsen. Die bisher größte Erweiterungsrunde der Europäischen Union am 1. Mai 2004 führte zur Aufnahme von 10 weiteren Staaten. In dem so entstandenen wirtschaftlichen und politischen Raum leben seit dem fast 450 Millionen Menschen, weitere Länder wie die Türkei und Rumänien haben ihren Beitrittswunsch schon lange angemeldet. Der sich ständig ändernde status quo der Union stellt deren Mitglieder immer wieder vor neue Fragen, wohl am meisten diskutiert wird derzeit die Frage nach den künftigen geografischen Grenzen der EU, also nach der Finalität des Erweiterungsprozesses. Daneben besteht die Frage nach ihrer künftigen internationalen Rolle neben anderen weltpolitischen Akteuren wie z.B. den USA oder China. Des Weiteren sucht man nach Wegen einer grundlegenden Reformierung ihres institutionellen Systems, um sowohl die ökonomische als auch die politische Stabilität der EU künftig zu sichern.^[4] Die Erarbeitung eines europäischen Verfassungsentwurfs war der letzte Versuch längst überfällige Reformvorhaben zu realisieren.

Die Verfassung soll die EU letztlich demokratischer, effizienter und leistungsfähiger als bisher gestalten, nachdem viele Fragen auch nach den Regierungskonferenzen von Amsterdam (1997) und Nizza (2001) offen geblieben sind.^[5]

Nun haben ausgerechnet zwei EU/ EG- Gründungsmitglieder diesem Entwurf eine Absage erteilt und wieder einmal wurde deutlich, dass die EU nach wie vor eine „EU im Werden“ ist, dass die Geschichte des Integrationsprozesses seit Gründung der Montanunion (1957) bis hin zur Verabschiedung des Vertrags von Nizza (2001) schon immer ein Wandel von kleinen pragmatischen Schritten war, stets begleitet von zahlreichen Rückschlägen, wie ihn die EU auch derzeit wieder erlebt. Trotz allem spricht die überwiegende Mehrheit von Politikwissenschaftlern und Historikern von einer „Erfolgsgeschichte“ des europäischen Integrationsprozesses. Pfetsch betont die besonderen historischen Entstehungsbedingungen und spezifischen politischen Konstellationen, innerhalb denen die Europäische Einigung von statten ging. In diesem Zusammenhang verweist er auch auf die Besonderheiten dieses einzigartigen Staatenzusammenschlusses, z.B. die Integration von verschiedenen einzelstaatlichen Interessen hin zu einer einheitlichen Basis und die Besonderheit der politischen Willensbildung und Entscheidungsfindung, welche auf verschiedenen Ebenen (lokal, regional und national) stattfindet. Als spezifisches Merkmal der Europäischen Union macht er auf den besonderen institutionellen Aufbau der EU aufmerksam, die er als „Zwittergebilde [...] zwischen einer supranationalen Organisation mit eigenen Gemeinschaftsorganen und einer zwischenstaatlich intergouvernementalen Kooperation zwischen Staaten“^[6] charakterisiert. Doch gerade der diskontinuierliche Wachstumsprozess von Montanunion/ EGKS bis zum Vertrag über die Europäische Gemeinschaft (EGV) und schließlich hin zur Europäischen Union seit dem 1992 in Kraft getretenen Vertrag von Maastricht (EUV), hat letztlich auch zu einer ständigen Veränderung und Reformierung bereits bestehender Institutionen und Verfahren beigetragen. Das heutige „Gerüst“ oder Fundament der Europäischen Union ist Zeugnis dieses stetigen Wandels. So gründet die EU ihr Handeln zu dieser Zeit noch auf drei völkerrechtliche Verträge zwischen ihren Mitgliedsstaaten, „es gilt nicht nur Maastricht mit seinen Textveränderungen des EGKS-Vertrages (Montanunion) von 1952 und der Römischen Verträge von 1957/58, es gelten nicht nur die Maastrichter 17 Protokolle und 33 Erklärungen, sondern es gelten auch der Amsterdamer Vertrag von 1997 und [...] der Vertrag von Nizza 2000 mit all seinen Änderungen und Ergänzungen der vorangegangen Verträge.“^[7]

Die EU aber deswegen einfach als „Musterbeispiel bürokratischen Wirrwarrs“^[8] abzutun, wird ihrer tatsächlichen Bedeutung sicher nicht gerecht. Denn gerade in ihrer unkonventionellen Konstruktion, ihrem Schwebezustand zwischen Staatenbund und Bundesstaat, macht den besonderen Charakter dieses „Systems“ aus.

Dieses ist nicht nur für die Mitgliedsstaaten sondern auch für die darin lebenden Bürger von wachsender Bedeutung. Die Organe der EU treffen in steigendem Umfang verbindliche Entscheidungen, die im zunehmenden Maße wesentliche Bereiche des wirtschaftlichen und sozialen Lebens regeln:

„Qualitätsnormen für Nahrungsmittel und Einfuhrregeln für Bananen sind ebenso wie die Freizügigkeit von Studierenden und die Förderung des landwirtschaftlichen Sektors Gegenstand gemeinschaftlicher Rechtsakte.“^[9]

Berücksichtigen sollte man zudem, dass die Europäische Union eine permanente Gratwanderung zwischen den eigenstaatlichen Interessen ihrer Mitgliedsländer und den Interessen einer gemeinsamen Europa-Politik vollzieht, ein besonderes Merkmal, welches die Besonderheit und Einzigartigkeit dieses europäischen Staatenzusammenschlusses nachhaltig unterstreicht und zugleich motiviert, sich mit den Institutionen und politischen Entscheidungsverfahren der EU intensiver auseinanderzusetzen.

Diese Absicht liegt dieser Arbeit zugrunde. Die Besonderheiten und Defizite „europäischen Regierens“ sollen dabei anhand der wesentlich beteiligten Institutionen herausgestellt werden. Wie wirken diese bei zentralen Entscheidungs- und Rechtsetzungsprozessen zusammen, welche Bedeutung haben sie innerhalb des institutionellen Systems der EU und wo liegen die Unterschiede im Vergleich zu denen nationaler Staaten? Mit der Bedeutung des Europäischen Parlaments im politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess, möchte ich mich dabei in ausführlicherer Form auseinandersetzen. Immerhin ist das Europäische Parlament (EP) das einzige Organ, welches seit 1979 direkt von EU-Bürgern gewählt wird und daher über eine ganz besondere demokratische Legitimation verfügt. Mein Blick richtet sich in diesem Zusammenhang natürlich auch auf die verschiedenen Verträge des „EU-Tempels“, dem sog. Primärrecht, auf dem die verschiedenen Organe und somit letztlich die ganze EU ihr Handeln gründet.

Weiterhin drängt sich die Frage auf: Wie wird es mit der Entwicklung der EU und ihrer Institutionen weitergehen? Welche institutionellen Änderungen sieht der Verfassungsentwurf vor und inwiefern werden diese dem Anspruch nach mehr Demokratie und Effizienz innerhalb der EU gerecht? Wie geht es nun nach den beiden gescheiterten Referenden weiter?

Die Beantwortung dieser Frage kann bis zu einem gewissen Grad nur spekulativ bleiben, aber trotzdem soll dieser Ausblick im Rahmen dieser Arbeit unternommen werden.

In einem sich anschließenden didaktischen Teil möchte ich verschiedene inhaltliche sowie methodische Überlegungen zum Thema „Europa/ Europäische Union im Unterricht“ anstellen und die Bedeutung eines „europazentrierten“ Politikunterrichts anhand verschiedener Gesichtspunkte näher erörtern.

Doch möchte ich im nachfolgenden Kapitel nun zunächst elementare Kennzeichen und Besonderheiten des institutionellen Systems der Europäischen Union herausstellen, um gleichermaßen eine Basis für die sich anschließenden Kapitel zu legen.

II. Das institutionelle System der Europäischen Union

1. „Institutionen“: Begriffsbestimmung und Bedeutung für politische Gemeinwesen

Dieser Arbeit liegt die Untersuchung und Bewertung des institutionellen Systems der Europäischen Union unter verschiedenen Aspekten zugrunde. Doch was ist zunächst unter dem Begriff der „Institution“ zu verstehen? Der Blick in die Literatur gibt zunächst keine eindeutige Antwort, die Definitionen des Wortes „Institution“ unterscheiden sich je nach wissenschaftlichem Kontext, eine einheitliche Begriffsbestimmung sucht man daher vergebens. Der Begriff der „Institution“, der sich aus dem Lateinischen „institutio“ (= Einrichtung, das Hineinstellen, Brauch)^[10] ableitet, ist Gegenstand unseres alltäglichen Wortschatzes. Wir bezeichnen damit beispielsweise die Kirche, ein Gericht, eine Bankfiliale oder eine Schule. Nach dieser Definition sind Institutionen zunächst einmal Einrichtungen „unserer sozialen Umwelt“^[11], die bestimmte Aufgaben zu erfüllen haben, wobei der Funktionsablauf bei der Bearbeitung sich nach bestimmten Regeln zu richten hat. Das ist zugleich wohl auch der kleinste gemeinsame Nenner, dem Politikwissenschaftler, Anthropologen und Juristen wohl alle noch zustimmen können. Geht es dann aber um eine spezifischere Eingrenzung, so fällt diese - je nach Betrachtungsperspektive - immer wieder anders aus.

Aus Sicht der soziologischen Forschung dienen Institutionen v.a. dazu menschliches Verhalten zu stabilisieren, „sie wirken ausgleichend zwischen den verschiedenen, oftmals gegensätzlichen Anforderungen der Gesellschaft an das Individuum und umgekehrt. Sie helfen die Spannungen zu überbrücken, die zwischen der Gesellschaft und den subjektiven Bedürfnissen der Einzelnen bestehen.“^[12] Damit werden unter dem Begriff aber nicht nur öffentliche Einrichtungen, wie z.B. ein Krankenhaus, gefasst, sondern Institutionen sind dann „eine Sinneinheit von habitualisierten Formen des Handelns und der sozialen Interaktion, deren Sinn und Rechtfertigung der jeweiligen Kultur entstammen und deren dauerhafte Beachtung die umgebene Gesellschaft sichert.“^[13] Mit dieser sehr grundlegenden Definition erfüllen Institutionen somit die vielfältigsten Aufgaben, als wichtigste wird seitens der soziologischen Forschung jedoch die Befriedigung von existentiellen und kulturellen Bedürfnissen bzw. Interessen herausgestellt.

„Eine solche Integration, wie sie die Institution leistet, und der Anspruch auf Dauergeltung und Beachtung, der damit verbunden wird, schaffen Sicherheit, Ordnung und Stabilität.“^[14] Institutionen haben also v.a. eine Ordnungsfunktion, sie sollen ein geregeltes Zusammenleben in Gesellschaften gewährleisten. Darüber hinaus haben sie aber auch eine normative Funktion, wenn beispielsweise die Nichteinhaltung von Gesetzen durch die Gerichte als Institutionen der Rechtspflege bestraft wird. Somit garantieren sie auch die durch ein Gesetz oder durch eine Verfassung festgelegten „Spielregeln politischer Herrschaft“.^[15]

Institutionen lassen sich letztlich also nicht an spezifischen Einrichtungen oder Körperschaften festmachen, genauso wie es nicht nur ein einziges Kriterium gibt, anhand dessen sich eine Institution als solche charakterisieren lässt. Der Kulturanthropologe Malinowski beschreibt eine Institution anhand verschiedener Merkmale, nennt u.a. deren (Leit-) Idee bzw. Verfassung, wie sie von den Mitgliedern einer Gesellschaft anerkannt wird, den Personalbestand einer Institution, die Regeln und Normen des Umgangs miteinander, denen sich die Mitglieder unterwerfen oder die ihnen auferlegt werden und letztlich den „materiellen Apparat“ der Institution, sprich die Gegenstände und Räume, die in die Institution miteinbezogen sind.^[16]

Sicherlich, Institutionen-Begriff wie er in der Soziologie verwendet wird, ist sehr weitläufig, offenkundig ist trotzdem, dass man bei seiner Verwendung den Blick nicht nur auf die formale Ausprägung und Kompetenzzuweisung der eigentlichen Organe beschränken darf - wie es in der traditionellen politischen Lehre häufig der Fall ist^[17] - sondern man muss vielmehr auch bestimmte politische Leitbilder und Prinzipien, Verfahren zur Entscheidungsfindung und zur Rechtsetzung mitberücksichtigen um dem Begriff weitestgehend gerecht zu werden.

Wenn ich in dieser Arbeit von Institutionen bzw. von dem institutionellen System der Europäischen Union spreche, dann meine ich damit vorrangig die „institutionellen Werkzeuge“, sprich die Organe, wie z.B. die Kommission oder das Europäische Parlament; aber ich meine dann auch bestimmte Regularitäten europäischer Politik, wie ich gerade schon einige genannt habe. Dazu gehört auch, die Grundprinzipien des „politischen Systems“ der EU herauszustellen, vertragliche Regelungen, politische Verfahren der Willens- und Entscheidungsbildung zu hinterfragen und den Einfluss der daran teilhabenden Organe zu erörtern.

2. Zwischen Intergouvernementalismus und Supranationalismus: Die EU in einer institutionellen „Gratwanderung“

Beschäftigt man sich mit den Europäischen Institutionen bzw. dem institutionellen System der Europäischen Union, stellt sich zunächst einmal die Frage nach den Grundcharakteristika dieses einzigartigen Zusammenschluss von mittlerweile 25 souveränen Einzelstaaten.

Die EU unterscheidet sich erheblich von anderen Organisationen, sie ist nicht nur ein Forum internationaler und regionaler Zusammenarbeit, sondern sie macht Gemeinschaftspolitik und setzt Gemeinschaftsrecht, welches i.d.R. in allen Mitgliedsstaaten verbindlich ist und daher in den meisten Fällen die Bürger Europas unmittelbar betrifft.^[18] In der Literatur wird daher immer wieder die Frage diskutiert, ob bzw. inwieweit die Europäische Union als Staat zu bezeichnen ist bzw. in welchen Bereichen sie zumindest Staatsqualität erreicht. Legt man die klassische Definition nach der sog. „Drei-Elementen-Lehre“ zugrunde, also Staatsgebiet, Staatsvolk, Staatsgewalt, so kann man bei der EU - unter größtem Vorbehalt - höchstens von Staatsähnlichkeit sprechen.^[19] Jachtenfuchs lehnt den Vergleich mit dem klassischen Bild des Nationalstaats völlig ab, spricht lieber von einem „Gebilde sui generis“, einem politischen System neuer Art, „dessen Natur und Probleme aus dem Blick geraten, wenn es als unvollkommene Ausprägung eines der beiden Idealtypen Bundesstaat oder Staatenbund verstanden wird.“^[20]

Auch Woyke weist darauf hin, dass sich die EU nur schwer in die „Institutionstypik“ des Völkerrechts einordnen lässt.^[21] Der Vertrag über die Europäische Union umreißt lediglich die allgemeinen Rahmen- und Zielvorstellungen der Union, so heißt es im Artikel 1 des EUV:

„Durch diesen Vertrag gründen die HOHEN VERTRAGSPARTEIEN untereinander eine EUROPÄISCHE UNION, im Folgenden als „Union“ bezeichnet.

Dieser Vertrag stellt eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas dar, in der die Entscheidungen möglichst offen und möglichst bürgernah getroffen werden. Grundlage der Union sind die Europäischen Gemeinschaften, ergänzt durch die mit diesem Vertrag eingeführten Politiken und Formen der Zusammenarbeit. Aufgabe der Union ist es, die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen ihren Völkern kohärent und solidarisch zu gestalten.“^[22]

Legt man das Modell des klassischen Nationalstaates oder das von verschiedenen internationalen Bündnissen/ Organisationen zugrunde, dann nimmt die institutionelle Struktur der EU tatsächlich eine exklusive Sonderstellung ein.

Denn völkerrechtliche Verträge im herkömmlichen Sinn basieren auf der Souveränität der vertragsschließenden Parteien. Diese wird bei der Vertragsschließung lediglich an verschiedene Kriterien gebunden (z.B. Fristen, bestimmte Rechte und Pflichte, Kündigungsmöglichkeiten, usw.). Hingegen zeigen die europäischen Verträge, letztlich die „Verfassungs“-Grundlage der Europäischen Union, dass die Vertragspartner, also die Mitgliedsstaaten, einen Teil ihrer Souveränität zugunsten gemeinschaftlicher Institutionen aufgegeben haben.

Seit der Unterzeichnung des Vertrages von Maastricht24, der nach fast dreijähriger Beratung im Dezember 1991 verabschiedet wurde, ruht die EU auf den sog. „Drei Säulen“, die zugleich die Hauptarbeitsfelder der Europäischen Union symbolisieren. Zur Darstellung dieser besonderen Konstruktion wird in der Literatur weitgehend die Darstellung eines „Tempels“ verwendet (vgl. Abb.

1). Die Grafik lässt besonders deutlich erkennen, dass der Vertrag über die Europäische Union (EUV) als Mantelvertrag angelegt ist, der die bestehenden Verträge (EG und EURATOM) um die beiden flankierenden Säulen der GASP und der PJZ erweitert hat.^[23] Dieser vertraglichen Verschränkung liegen unterschiedliche Formen der Regierungszusammenarbeit zugrunde, eine Mischung aus intergouvernementalen und supranationalen Elementen. Formen der supranationalen Zusammenarbeit gründen v.a. auf dem Vertrag über die Europäische Gemeinschaft (EGV), eine Weiterentwicklung des EWG-Vertrages von 1957. Er bildet eine eigene Rechtsgemeinschaft aus und steht damit in deutlichem Kontrast zu den beiden flankierenden Säulen (GASP, PJZ).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Die drei Säulen des Maastrichter Vertrages

Während dort die Politikgestaltung gemäß den Regeln der intergouvemementalen Zusammenarbeit zwischen den Regierungen der Mitgliedsstaaten stattfindet, bildet der EG- Vertrag eigene Organe aus (z.B. die Kommission, EP), die als Gemeinschaftsorgane bezeichnet werden und für die Mitgliedsstaaten unmittelbar geltendes Recht, das sog. „Sekundärrecht“, setzen.^[24]

Nach dem supranationalen Prinzip verleihen die Gründungsverträge den Institutionen der Europäischen Gemeinschaften weitreichende Zuständigkeiten zur Schaffung von Rechtsakten, welche in den Mitgliedsstaaten unmittelbar gelten und sich über das nationale Recht erheben können.^[25]

„Im Rahmen der Europäischen Union fuhrt der Anspruch auf demokratisch legitimierte Machtausübung zwangsläufig zu einem Verfassungssystem, das sich um eine Balance zwischen Autonomie und Gemeinsamkeit bemüht. Die Verträge zur Errichtung der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft verflechten die zuvor staatlich organisierte Form der Machtausübung zu einem höchst differenzierten System gemeinsamer und autonomer Machtwahrnehmung, dass gleichzeitig dynamisch und balanciert angelegt ist.“^[26]

In der formalen Konstruktion des EU-Vertragswerks spiegelt sich bis heute die Geschichte des europäischen Integrationsprozesses wieder, eine Entwicklung durch ständige Kompromisse, die immer wieder durch Rückschläge unterbrochen wurden. Die Mitgliedsländer standen dabei immer wieder vor der Frage inwieweit sie ihre nationalen Souveränitätsrechte zugunsten der Gemeinschaft aufgeben sollten. Diese Bereitschaft zeigte sich in der Vergangenheit insbesondere im wirtschaftlichen Bereich (Zollunion, Binnenmarkt, Wirtschafts- und Währungsunion), während es den Staaten in Bereichen der Sicherheits- und Währungspolitik nach wie vor schwer fällt, den Gemeinschaftsorganen weitere Kompetenzen zu übertragen. Bislang ist die politische Integration der Mitgliedsstaaten im Gegensatz zu der wirtschaftlichen erheblich schwächer ausgeprägt.

In diesem Zusammenhang stellt sich natürlich auch die Frage, ob und wie die die EU in Zukunft einen angemessenen Ausgleich zwischen der Stärkung ihrer gemeinschaftlichen Kompetenzen, also einer vertieften Integration, bei gleichzeitiger Bewahrung bestimmter nationaler Präferenzen schaffen kann. „Die fortdauernde Bereitschaft zur Suche nach Balance zwischen Gemeinschaft und Individualität bei gleichzeitiger Abwehr aller Ansprüche auf Homogenität und Exklusivität“^[27] wird den europäischen Integrationsprozess nach Bieber/Epiney/Haag auch in Zukunft prägen.

Der derzeitige Verfassungsentwurf könnte hierfür - wenn er denn ratifiziert wird - ein erster bedeutender Schritt auf dem Weg zu einem „Europäischen Verfassungsraum“ sein, doch die gescheiterten Referenden in Frankreich und den Niederlanden haben wieder einmal gezeigt, wie schwer dieser Prozess ist, bei dem die Regierungen der Mitgliedsländer auch künftig versuchen werden ihren Einfluss zu maximieren.

3. Die Europäische Union: Ein Mehrebenensystem der besonderen Art

Bereits im vorangegangenen Abschnitt wurde gezeigt, dass die Europäische Union eine Staatenverbindung von besonderer Art und Qualität ist. „Europäisches Regieren“ beruht auf verschiedenen, sich vermischenden Politikebenen. Pfetsch charakterisiert den politischen Prozess als Multiebenen-, Multiagenten- und Multiunternehmen^[28], in der Literatur wird meistens auch der Begriff des Mehrebenensystems verwendet, der die Organisationsform der EU nach meiner Meinung am Besten charakterisiert. Doch warum „Mehrebenensystem“? Wie ich bereits im vorangegangenen Abschnitt gezeigt habe, sind Formen der supranationalen und intergouvernementalen Zusammenarbeit ein wesentliches Merkmal des institutionellen Systems der Europäischen Union. Mit dieser Verbindung von zwischenstaatlicher Kooperation auf der einen Seite und vergemeinschafteten Politikfeldern auf der anderen, ist im Vergleich zu nationalen und transnationalen Institutionen eine dritte Ebene entstanden, die auf Grundlage der bestehenden Verträge und den ihr darin zugewiesenen Befugnissen selbstständig tätig werden kann.

Hierdurch unterscheiden sich letztendlich auch die Kompetenzzuweisungen an die darin agierenden Organe.

Während die Gemeinschaftsorgane wie Europäisches Parlament (EP), Ministerrat^[29] und Kommission nach dem supranationalen Prinzip zusammenarbeiten und innerhalb ihrer Zuständigkeiten unmittelbar geltendes Recht setzen, übernehmen andere Organe (z.B. Europäischer Rat, EuGh, ASR, WSA) in vielen Bereichen „lediglich“ eine beratende oder kontrollierende Funktion, bilden jedoch keine eigene Rechtsgemeinschaft aus.

„Europäisches Regieren“ findet damit auf verschiedenen Ebenen statt: Ob und wie die Gemeinschaftsorgane tätig werden, hängt zum einen vom Gegenstand ab, der gerade verhandelt wird, zum anderen von dem entsprechenden Vertrag (EGV, EUV, etc.), der diesem zugrunde liegt und somit die Art und Weise der Zusammenarbeit/ Zuständigkeit (supranational oder intergouvernemental) festlegt. Man könnte hier gemäß des „Drei-Säulen-Modells“ von einer horizontalen Anordnung der unterschiedlichen Ebenen sprechen, doch der Begriff „Mehrebenensystem“ bezieht sich ebenfalls auf eine vertikale Anordnung der Zuständigkeiten.

In diesem Fall ist die Aufgabenverteilung zwischen der Gemeinschaft und den Einzelstaaten gemeint, denn „die Europäische Union hat sich im Laufe ihrer Entwicklung neben der Kommunal-, der Länder- und der Bundesebene zur vierten politischen Arena ausgebildet.“^[30] Dieses Faktum impliziert neue Probleme, besonders deshalb, weil sich jede Ebene durch bestimmte Rechtsordnungen charakterisieren lässt (z.B. das Grundgesetz der Bundesrepublik, die Landesverfassungen, Landkreis- und Gemeindeverordnungen), wobei sich jede Ordnung - im Normalfall - durch einen spezifischen Geltungsbereich innerhalb der betreffenden Ebene auszeichnet. Dass verschiedene Rechtsordnungen in einem Raum nebeneinander existieren, ist zunächst noch nichts Ungewöhnliches, jedoch muss sichergestellt sein, dass die rechtliche Wirksamkeit der einen Rechtsordnung (z.B. der „Gemeindeordnung Baden-Württemberg“) nicht mit einer parallel existierenden, zweiten Rechtsordnung (z.B. eine bestimmte EU-Verordnung) in Konflikt gerät. Hierfür heißt es im Artikel 10 EGV:

„Die Mitgliedstaaten treffen alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen, die sich aus diesem Vertrag oder aus Handlungen der Organe der Gemeinschaft ergeben. Sie erleichtern dieser die Erfüllung ihrer Aufgabe. Sie unterlassen alle Maßnahmen, welche die Verwirklichung der Ziele dieses Vertrags gefährden könnten.“^[31]

Die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union verpflichten sich also dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und werden hierfür gezwungen, bestimmte Hoheitsrechte auf die Union bzw. die Gemeinschaften zu übertragen und die Beachtung der gemeinschaftlichen Verpflichtungen sicherzustellen; demnach haften sie auch bei Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht. In der Bundesrepublik Deutschland hat man dieser Forderung durch den Artikel 23 im Grundgesetz Rechnung getragen, dort heißt es im einleitenden Absatz:

(1) Zur Verwirklichung eines vereinten Europas wirkt die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der Europäischen Union mit, die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist [.. .].^[32]

Mit der Einführung dieses Artikels wollte man nicht nur einen spezifischen Artikel für die europäische Integration schaffen, sondern u.a. auch innerstaatliche Fragen, wie die Beteiligung der Länder und des Parlaments an der internen Willensbildung in Bezug auf die Union, klären. Gleichzeitig werden im Artikel ^[33] des Grundgesetzes Schranken formuliert und damit „ein verfassungsrechtlich nicht übertragbarer Bereich umschrieben, dessen Reichweite letztlich durch das Bundesverfassungsgericht bestimmt wird, so dass das Gericht prüfen kann, ob ein bestimmter gemeinschaftlicher Rechtsetzungsakt diesen verfassungsrechtlich nicht übertragbaren Bereich berührt bzw. ,verletzt’ [.. ,].“^[34]

Das Verhältnis von Gemeinschaftskompetenzen und der inneren mitgliedsstaatlichen Kompetenzordnung zeichnet sich durch ein hohes Maß an Komplexität aus. In diesem Zusammenhang steht die Sorge bei vielen Mitgliedstaaten ihre eigene Staatlichkeit mit eigenen Zuständigkeiten zu verlieren, da in den letzten Jahren eine zunehmende Kompetenzverlagerung von wichtigen regionalen und nationalen Kompetenzen auf Institutionen der Europäischen Union zu beobachten ist. In Deutschland regte sich dabei besonders Widerstand in den einzelnen Bundesländern, die befürchteten, eigene Zuständigkeiten zunehmend zu verlieren und nur noch zu reinen Verwaltungskörperschaften zu werden.^[35] Daher einigten sich die Staats- und Regierungschefs beim Maastrichter Gipfel (1991) über die Einführung des sog. „Subsidiaritätsprinzips“. Im Artikel 2 des EUV heißt es:

„Die Gemeinschaft wird innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele tätig. In den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, wird die Gemeinschaft nach dem Subsidiaritätsprinzip nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können. Die Maßnahmen der Gemeinschaft gehen nicht über das für die Erreichung der Ziele dieses Vertrags erforderliche Maß hinaus.“^[36]

Bundesverfassungsrichter Grimm und andere Kritiker bezweifeln jedoch, dass mit der Einführung des Subsidiaritätsprinzips das Zentralproblem der europäischen Einigung, nämlich das Kräfteverhältnis von Gemeinschaft und Einzelstaaten und die Aufgabenverteilung zwischen ihnen, als gelöst angesehen werden darf. Er kritisiert v.a. den fehlenden normativen Unterbau des Artikels.

„Seine Anwendung hängt davon ab, was darunter zu verstehen ist, dass Ziele auf der Ebene der Mitgliedsstaaten ,nicht ausreichend erreicht werden können’ und deswegen ,besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können’. [...] ,Nicht ausreichend’ einerseits und ,besser’ andererseits kann effektiver, gerechter, billiger, reibungsloser, bürgernäher, demokratischer bedeuten, ohne dass diese Begriffe ihrerseits viel aussagekräftiger wären als die Worte, welche sie erläutern sollen.“^[37]

Leinen betont allerdings, dass die regionale und kommunale Ebene seit den 80er Jahren stark an Bedeutung gewonnen hat. Während sich die europäische Politik zuvor meistens „blind“ für diese Ebenen zeigte, ist seit dem ein zunehmender Trend zur „Regionalisierung“ innerhalb der EU deutlich erkennbar, „sowohl die europäischen Institutionen wie auch die meisten nationalen Regierungen haben erkannt, dass der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt nur durch die aktive Beteiligung der dezentralen Partner möglich wäre. Die neue , Regionalpolitik der EU’ machte zudem die Beteiligung regionaler Partner nötig.“^[38]

Zusammenfassend lässt sich bereits an dieser Stelle feststellen, dass die Europäische Union letztlich tatsächlich einem „Mehrebenensystem besonderer Art“ entspricht. Die Europäische Union ist in ihrer momentanen Gestalt aber v.a. ein Mehrebenensystem von äußerster Komplexität, eine Tatsache, deren Auswirkungen ich teilweise schon beschrieben habe. Nach Biber/ Epiney/ Haag existieren unterschiedliche Gründe für das komplizierte institutionelle Verflechtungssystem der EU:

- Das EU-Vertragswerk entstand nicht etwa aus Vorläufern, welche einen EU-Rechtsraum bereits definiert/ geprägt hätten.
- Die Gründungsverträge der EG/ EU waren von Beginn an nur als sektoriell begrenzte und nicht als in sich abgeschlossene Rechtsordnungen konzipiert (das Vertragswerk musste im Verlauf des Integrationsprozesses immer wieder überarbeitet werden).
- Das Vertragswerk, auf welchem die EU ihr Handeln gründet, existiert nicht getrennt von den Rechtsordnungen seiner Mitgliedsstaaten (vgl. o.), sondern die EU-Rechtsnormen bedürfen einer aktiven Mitwirkung von Exekutive, Legislative und Judikative der Mitgliedsstaaten.
- Der prozessuale Verlauf der Europäischen Integration führte zu einer außerordentlichen Zersplitterung der EU. Formell umfasst sie jetzt nicht nur den EG, EURATOM-, und EU-Vertrag in ihrer - durch zahlreiche Änderungs- und Beitrittsverträge geänderten - Verfassung, sondern verfügt darüber hinaus noch über eine beträchtliche Anzahl an Protokollen, die den Verträgen im Laufe der Zeit angefügt wurden.^[39]

Die Frage nach einer künftigen Entwicklung der Kompetenzordnung innerhalb der Europäischen Union bzw. zwischen der EU und ihren Mitgliedsstaaten wird daher auch künftig ein zentrales Thema bleiben.

Inwieweit sollen und können Gegenstände aus den intergouvememental Säulen in die Agenda der EG und somit in den vergemeinschafteten Bereich übertragen werden, wie soll das Verhältnis von EU zu ihren Mitgliedsstaaten künftig geregelt werden, wie kann aus dem momentan noch existierenden „Vertrags-Wirrwarr“ ein übersichtlicher Zuständigkeitskatalog geformt werden? Der derzeitige Verfassungsvertrag beantwortet diese Fragen in vielen Ansätzen, wie ich in einem späteren Teil dieser Arbeit noch zeigen werde. In den folgenden Abschnitten möchte ich mich nun aber zunächst näher mit den bisher schon angesprochenen „Eigenarten“ des institutionellen Systems der Europäischen Union auseinandersetzen, um dabei von den allgemeingültigen Merkmalen, die es kennzeichnen, spezifischer auf seine Organe und deren Zusammenwirken anhand verschiedener Verfahrensweisen einzugehen.

Erst mit diesem Wissen können präzisere Aussagen über den noch ausstehenden Reformbedarf - und inwieweit der EU-Verfassungsentwurf diesem gerecht wird - gemacht werden.

4. Die Organe der Europäischen Union: Ein erster Überblick

Bisher habe ich versucht zunächst allgemeine Merkmale und Besonderheiten des institutionellen Systems der Europäischen Union herauszustellen. Immer dringlicher stellt sich nun aber die Frage, wie Europäisches Regieren in der Praxis gestaltet wird und welche Akteure an welchen Entscheidungsprozessen beteiligt sind. Dieser Frage möchte ich mich in diesem Kapitel annähern, ohne jedoch bereits explizit auf die einzelnen Einrichtungen einzugehen. Eine spezifischere Betrachtung der wesentlichen EU-Organe und Verfahren soll dann in den sich anschließenden Kapiteln unternommen werden.

Wessels sieht die Institutionen- und Verfahrenslehre der EU als zentrale Voraussetzung für das Verständnis der EU.^[40] Dieser These schließe ich mich an, in dem Bewusstsein, dass die „institutionelle und prozedurale Konfiguration“^[41] zwar nicht ganz einfach darzustellen ist (wie man ja bereits in den vorangegangen Abschnitten sehen konnte), andererseits aber gerade deswegen motiviert, wesentliche Strukturen europäischen Regierens offen zu legen und näher zu betrachten.

Bei einer ersten „oberflächlichen“ Annäherung an das institutionelle System der EU fallen einem zunächst eine ganze Reihe von unterschiedlichen Einrichtungen und Gruppierungen ins Auge, es sind dies:

- der Europäische Rat (der Staats- und Regierungschefs)
- die Kommission
- der Rat der EU, bzw. Ministerrat oder einfach nur Rat
- das Europäische Parlament (EP)
- der Europäische Gerichtshof (EuGH)
- der Europäischer Rechnungshof (EuRH)
- die Europäische Zentralbank (EZB)
- der Wirtschafts- und Sozialausschuss (WSA)
- der Ausschuss der Regionen (AdR)
- Sonstige intermediäre Gruppierungen

Hinsichtlich ihrer Bezeichnung gleichen die Organe auf den ersten Blick weitestgehend denen von nationalen Staaten, doch die Rolle und Funktion der Gemeinschaftsorgane folgt im Wesentlichen nicht dem klassischen Schema der Gewaltenteilung und orientiert sich daher auch nicht an der traditionellen Trias von Legislative, Exekutive und Judikative. Vielmehr befinden sich alle Einrichtungen in einem ständigen Spannungsfeld von Gemeinschaftsinteressen auf der einen Seite und den Belangen der verschiedenen Mitgliedstaaten auf der anderen und sind damit Ausdruck des bereits angesprochenen Begriffs des „Mehrebenensystems“ - wie die vorigen Abschnitte bereits gezeigt haben. Neisser verweist zugleich auf die historische Dimension der Gemeinschaftsorgane und betont, dass auch das Institutionengefüge der EU durch die verschiedenen Erweiterungs- und Vertiefungsschritte stetig beeinflusst wurde.^[42]

„Der Europäische Rat ist zum dominanten Faktor im politischen Willensbildungsprozess geworden. Mit dem Europäischen Rechnungshof (EuRH) ist ein Organ der finanziellen Kontrolle tätig geworden. Auch im Bereich der beratenden Organe ist neben dem Wirtschafts- und Sozialausschuss (WSA) seit dem Vertrag von Maastricht durch den Ausschuss der Regionen (AdR) eine besondere Einrichtung regionaler Interessenvertretung entstanden.“^[43]

Doch vor dem Hintergrund der EU als Mehrebenensystems (vgl. o.) wirken auch die genannten Einrichtungen in ganz unterschiedlicher Weise zusammen.

Ein Blick auf die europäische Integrationsgeschichte zeigt, dass v.a. die Kommission und der (Minister-) Rat von Beginn an die bestimmenden politischen Akteure waren.^[44] An diesen Organen zeigt sich insbesondere das Bemühen um einen Ausgleich der verschiedenen Interessenlagen:

Seit ihrem Bestehen hat die Kommission alle ihre Tätigkeiten im Interesse der Gemeinschaft auszuüben, während der Ministerrat das Vertretungsorgan für die Interessen der Mitgliedstaaten war - und immer noch ist. Als Akteure innerhalb der Europäischen Gemeinschaften, die ja von Anfang an Rechtsgemeinschaften waren, setzten sie unmittelbar geltendes Recht für ihre Mitglieder - damit war es auch offensichtlich, einen Europäischen Gerichtshof (EuGH) als gerichtliche Kontrollinstanz einzusetzen. „Kommission, Rat und EuGH waren demgemäß Entscheidungsträger im institutionellen Rahmen der Gründungsverträge.“^[45]

Das Europäische Parlament hingegen spielte in den Anfangsstadien der europäischen Integration eine eher unbedeutende Rolle. Parlamentarismus auf europäischer Ebene fand zu Beginn lediglich in Form von Versammlungen statt, bestehend aus Delegierten der nationalen Parlamente der Mitgliedsstaaten. Mit der Einführung der Direktwahl zum EP (seit 1979) wurde das Parlament bis heute jedoch kontinuierlich aufgewertet^[46] und ist jetzt neben dem Ministerrat ^[47] und der Kommission ein zentrales Steuerungsorgan des Integrationsprozesses.

Seit 1992 ist durch den Maastrichter Vertrag ein „einheitlicher europäischer Rahmen“ gegeben, doch gründen die genannten Organe (Kommission, Ministerrat, Europäisches Parlament) ihr Handeln nach wie vor auf den seit 1967 in Kraft getretenen EG-Vertrag, der das „Kernelement“ der supranational ausgerichteten Europapolitik bildet.

„Die drei sind die wesentlichen Akteure bei Rechtsetzungsverfahren in den drei Säulen. Daneben wirken der Ausschuss der Regionen und der Wirtschafts- und Sozialausschuss beratend an der Gesetzgebung mit. Der Europäische Gerichtshof überwacht die Einhaltung des Europäischen Rechts.“^[48]

Im Kontrast zu den anderen genannten Organen, unterliegt diesen drei Einrichtungen der wesentliche Entscheidungs- und Normsetzungsprozess der Gemeinschaft (also innerhalb der mittleren Säule, dem supranationalen/ vergemeinschafteten Politikbereich, vgl. Abb. 1).

In der Literatur wird hierfür meist der Begriff des „institutionellen Dreiecks“ gebraucht, da die genannten Organe fast zu allen wichtigen politischen und legislativen Entscheidungen berufen werden, „wobei sie in unterschiedlichen Funktionen tätig werden und in differenzierter Weise an der Rechtsetzung teilnehmen.“^[49] Kennzeichnend für das hohe Maß an eigenständigen Kompetenzen sind die verschiedenen Verfahren (Rechsetzungsverfahren, Verabschiedung des EU-Haushaltsplans, Bestellung der Kommission, usw.), bei denen die Organe des „institutionellen Dreiecks“ unmittelbar (auf Grundlage des EG-Vertrags) beteiligt sind (vgl. IV.). Der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs hingegen ist kein Organ der EG, sondern er ist im EU-Vertrag verankert und somit nicht direkt an der „Gesetzgebung“ beteiligt.^[50] Im Artikel 4 des Maastrichter Vertrags (EUV) heißt es zu seinem Aufgabenbereich:

„Der Europäische Rat gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen für diese Entwicklung fest. Im Europäischen Rat kommen die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten sowie der Präsident der Kommission zusammen. Sie werden von den Ministern für auswärtige Angelegenheiten der Mitgliedstaaten und einem Mitglied der Kommission unterstützt. Der Europäische Rat tritt mindestens zweimal jährlich unter dem Vorsitz des Staats- oder Regierungschefs des Mitgliedstaats zusammen, der im Rat den Vorsitz innehat. Der Europäische Rat erstattet dem Europäischen Parlament nach jeder Tagung Bericht und legt ihm alljährlich einen schriftlichen Bericht über die Fortschritte der Union vor.“^[51]

Durch diese Beschreibung wird dem Europäischen Rat „zwar nur“ die Rolle eines strategischen Führungsorgans des europäischen Einigungsprozesses zugeordnet, doch in der politischen Praxis sind seine Verantwortlichkeiten nicht zu unterschätzen. Neisser bezeichnet den Rat der Staats­und Regierungschefs als „troubleshooter“ in schwierigen Situationen^[52] und auch Bieber/ Epiney/Haag verweisen auf die Entwicklung des Europäischen Rates hin zu einem Gremium, „das in letzter (politischer) Instanz zahlreiche Einzelfragen aus dem Verantwortungsbereich der Organe entscheidet oder jedenfalls koordiniert.“^[53] Tatsächlich ist die Bedeutung des Europäischen Rates keinesfalls zu unterschätzen, zu diesem Schluss gelangt auch Hartmann, er spricht sogar von einer „Macht der Räte“^[54] innerhalb des institutionellen Systems der EU:

„Der Europäische Rat verklammert in seiner richtungsweisenden Funktion den europäischen Staat und die europäischen Regime, ja er schaltet die Weichen und Signale, mit denen die europäische Zusammenarbeit im Sinne des ,form follows function/ function follows form’ auf das eine oder andere Gleis der dualistischen EU-Strukturen gelenkt wird.“^[55]

Es lässt sich also feststellen, dass auch die Struktur der verschiedenen Organe innerhalb des europäischen Institutionensystems dem Prinzip der „Mehr-Ebenen“ folgt. Demnach verfügt die Union über einen „einheitlichen institutionellen Rahmen“^[56], der durch den Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs (Art. 4, EUV), das Europäische Parlament, dem Rat der EU (Ministerrat), der Europäischen Kommission, dem Europäischen Gerichtshof und dem Rechnungshof (Art. 5, EUV) gefüllt wird.^[57]

Dabei ist die Stellung der Organe des „institutionellen Dreiecks“ privilegiert, da ihnen die wichtigsten Entscheidungsprozesse innerhalb der EU obliegen. Die Kommission wiederum hat innerhalb dieses Dreiecks, als Vertreterin der Gemeinschaftsinteressen, eine besonders gewichtige Stellung inne, der Ministerrat hingegen, ist das „Sprachrohr“ für die Vertreter der Mitgliedstaaten, außerdem haben er und das Parlament als Beschlussfassungsorgane unmittelbaren Einfluss auf den Erlass europäischer Rechtsverordnungen. Die exklusive Stellung des Parlaments gründet zudem auf der besonderen demokratischen Legitimation dieses Organs, denn es repräsentiert über die Europawahlen die europäischen Bürger. Sein Einflussbereich auf Gemeinschaftsentscheidungen ist durch die letzten Vertragsrevisionen von Amsterdam (1997) und Nizza (2000) stetig ausgeweitet worden, wenn auch er von vielen Kritikern immer noch als zu gering eingestuft wird.^[58] Im Folgenden möchte ich nun differenzierter auf die Einrichtungen des „institutionellen Dreiecks eingehen“.

Neben ihrer Binnenstruktur und Arbeitsweise sollen insbesondere die Bedeutung und Einflussmöglichkeiten von Kommission, Rat der EU und Parlament anhand verschiedener Verfahren herausgestellt werden, wie sie nach der Vertragsrevision von Nizza momentan noch Rechtswirksamkeit besitzen. Neben der normativen Darstellung versuche ich ebenfalls problemorientiert vorzugehen, indem ich einzelne Aspekte hinsichtlich ihrer Bedeutung oder ihrer Defizite entsprechend reflektiere.

III. Die Organe innerhalb des „institutionellen Dreiecks“ der EU: Parlament, Kommission und Rat der EU

1. Die Europäische Kommission

1.1 Stellung der Kommission im Institutionensystem der EU

„Das Initiativmonopol der Kommission steht bis heute nicht zur Debatte. Technisch bleibt die Kommission damit Schleusenwärterin für alle Vorstöße in der europäischen Politik.“^[59] Tatsächlich nimmt die Europäische Kommission unter allen anderen Organen der Europäischen Union eine zentrale Stellung ein: durch das ihr allein vorbehaltene Privileg des Initiativrechts für europäische Rechtsakte wird sie oftmals auch als „Regierung Europas“, als „Motor der Integration“^[60] oder auch als „Hüterin der Verträge“^[61] bezeichnet.

Mit der Schaffung der Europäischen Kommission haben sich bereits die Gründerväter zum Ziel gesetzt, ein Organ als Gegengewicht zum Rat zu bilden, welches die gesamteuropäischen Interessen artikulieren und dem Rat der EU beschlussreife Vorschläge zur Gestaltung der europäischen Politik unterbreiten sollte.^[62] Bereits in der im Juli 1952 in Kraft getretenen EGKS (Montanunion) verfügte die „Hohe Behörde“ - der Vorläufer der heutigen Kommission - über eine starke Stellung und „fällte das Gros der Entscheidungen im Bereich der gemeinsamen Kohle- und Stahlpolitik autonom.“

Über die exklusive Stellung der Kommission heißt es im Artikel 213 des EG-Vertrags:

„(2) Die Mitglieder der Kommission üben ihre Tätigkeit in voller Unabhängigkeit zum allgemeinen Wohl der Gemeinschaften aus. Sie dürfen bei der Erfüllung ihrer Pflichten Anweisungen von einer Regierung oder einer anderen weder anfordern noch entgegennehmen. Sie haben jede Handlung zu unterlassen, die mit ihren Aufgaben unvereinbar ist. Jeder Mitgliedstaat verpflichtet sich, diesen Grundsatz zu achten und nicht versuchen, die Mitglieder der Kommission bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu beeinflussen.“^[63]

Buttlar betont, dass mit „voller Unabhängigkeit“ nicht nur die persönliche Unabhängigkeit der Kommissare gemeint ist, sondern auch die institutionelle Unabhängigkeit gegenüber allen anderen Gemeinschaftsorganen und gegenüber den Mitgliedsstaaten.^[64] Das bedeutet aber auch, dass es der Kommission ganz allein obliegt, mit einem Gesetzesvorschlag den anderen Institutionen die Beschlussfassung zu ermöglichen.

„Das Vorschlagsverfahren beruht [...] auf der institutionellen Besonderheit, dass das vorschlagende Organ grundsätzlich nichts beschließen kann und die beschließenden Organe grundsätzlich nichts vorschlagen können.“^[65] Die Kommission tritt zum einen als Initiatorin von Rechtsverordnungen auf den Plan, zum anderen ist sie aber auch für die Umsetzung einmal gefasster Beschlüsse verantwortlich.^[66] Demnach hat die Kommission eine Stellung im Institutionengefüge der EU, die weit über die verfassungsrechtlichen Bestimmungen in den Mitgliedsstaaten hinausgeht. Zum Vergleich: In der Bundesrepublik Deutschland können Gesetzesinitiativen nicht nur von der Bundesregierung ausgehen, auch der Bundestag und der Bundesrat haben das Recht zur Einbringung von Gesetzesvorlagen. Im Grundgesetz heißt es:

„(1) Gesetzesvorlagen werden beim Bundestage durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat eingebracht.“^[67]

Auch in den anderen Mitgliedsstaaten ist das formale Recht zur Gesetzesinitiative auf mehrere Träger verteilt, v.a. besitzen fast ausnahmslos^[68] alle nationalen Parlamente das Recht zur Gesetzesinitiative, wenn auch in der politischen Praxis die Initiativen der Exekutive, also der Regierungen der Nationalstaaten, vorherrschen.^[69]

Aus diesem Grund lässt sich die Kommission auch nicht mit einer nationalstaatlichen demokratischen Regierung vergleichen, zudem kann sie ohne die Zustimmung im Rat der EU kein Recht setzen.^[70] Doch warum hat das europäische Vertragswerk ausschließlich der Kommission das alleinige Vorschlagsmonopol für Rechtsakte eingeräumt?

Wie gerade gezeigt, ist die Kommission dem Gemeinwohl der Gemeinschaft verpflichtet und übernimmt darin eine bestimmte Lenkungsfunktion.

Durch ihr Initiativmonopol ist es gleichsam ihr Recht und ihre Aufgabe, nur solche Entwürfe zur Beschlussfassung (durch den Ministerrat und/ oder das Parlament) vorzulegen, die dem Interesse der Verträge bzw. der Gemeinschaft entsprechen. Der Ministerrat kann im Prinzip nur einstimmig von diesen Vorschlägen abweichen, somit wird verhindert, „dass eine Mehrheit im Rat ohne Zustimmung der Kommission einen Staat zu einer Regelung zwingt, die einseitig den Wünschen der Mehrheit entspricht.“^[71]

Natürlich unterliegt auch das Vorschlagsmonopol der Kommission einigen Auflagen, die dieses zwar keineswegs schwächen, jedoch seinen rechtlichen Rahmen deutlich markieren: 1. Primär- und sekundärrechtliche Rechtsetzungsaufträge

Das Initiativrecht ist eingebunden in vertragliche Zielbestimmungen und richtet sich nach vielen Vorgaben, die in den Vertragsregelungen enthalten sind: Wenn ein Vertrag zur Erreichung eines Vertragsziels die Annahme von Rechtsakten vorschreibt, dann ist die Kommission zur Vorlage verpflichtet.

2. Subsidiarität und Finanzierbarkeit

In ihren Entscheidungen ist die Kommission an das sog. Prinzip der Subsidiarität (Artikel 5, EGV) gebunden. Zudem wurde im Vertrag von Maastricht der Grundsatz zur Haushaltsdisziplin verankert. Im Artikel 270 des EG-Vertrags heißt es seitdem:

„Damit die Haushaltsdisziplin gewährleistet wird, unterbreitet die Kommission keine Vorschläge für Rechtsakte der Gemeinschaft, ändert nicht ihre Vorschläge und erlässt keine Durchführungsmaßnahme, die erhebliche Auswirkungen auf den Haushaltsplan haben könnte, ohne die Gewähr zu bieten, dass der betreffende Vorschlag bzw. die betreffende Maßnahme im Rahmen der Eigenmittel der Gemeinschaft finanziert werden kann, die sich aufgrund der vom Rat nach Artikel 269 festgelegten Bestimmungen ergeben.“^[72]

3. Förmliche Aufforderungen zur Vorschlagsvorlage Im Artikel 115 (EGV) und im Artikel 192,2 (EGV) heißt es:

„Bei Fragen, die in den Geltungsbereich von Artikel 99 Absatz 4, Artikel 104 mit Ausnahme von Absatz14, Artikel 111, Artikel 121, Artikel 122 und Artikel 123 Absätze 4 und 5 fallen, kann der Rat oder ein Mitgliedstaat die Kommission ersuchen, je nach Zweckmäßigkeit eine Empfehlung oder einen Vorschlag zu unterbreiten. Die Kommission prüft dieses Ersuchen und unterbreitet dem Rat umgehend ihre Schlussfolgerungen.“

„Das Europäische Parlament kann mit der Mehrheit seiner Mitglieder die Kommission auffordern, geeignete Vorschläge zu Fragen zu unterbreiten, die nach seiner Auffassung die Ausarbeitung eines Gemeinschaftsakts zur Durchführung dieses Vertrags erfordern.“^[73]

Die in diesem Artikel genannten Rechte des Parlaments und des Rates bzw. eines Mitgliedstaates werden in der Literatur gelegentlich als Ausnahme des Vorschlagsmonopols der Kommission angesehen , doch Buttlar betont, dass eine solche Aufforderung „- ungeachtet ihrer Rechtswirkung, also selbst wenn man von einem Vorlagezwang zulasten der Kommission ausgehen würde - weder den notwendigen Vorschlag noch eine Empfehlung der Kommission“ ^[74] ersetzt. Letztlich ist der Artikel 115 des EG-Vertrags also nicht als Ausnahme vom Vorschlagsrecht der Kommission zu werten, er ist vielmehr dem Vorschlagsrecht vorgeschaltet.^[75] Jedoch ist die Kommission keineswegs dazu verpflichtet dem Ersuchen nachzukommen. In der Literatur wird daher gelegentlich auch vom „indirekten Initiativrecht“ des Rates, des Parlaments oder eines ^[76] Mitgliedstaates gesprochen.

1.2 Das Verfahren zur Neubesetzung der Kommission

1.2.1 Vertragliche Regelungen

Bevor die Kommission ihr Amt antreten kann, muss das Europäische Parlament der Besetzung der Kommission einschließlich ihres Präsidenten zustimmen. Das Verfahren der Neubesetzung der Kommission, die unmittelbar nach der Wahl des europäischen Parlaments erfolgt (also alle 5 Jahre), ist im Artikel 214 des EG-Vertrags festgelegt:

„(1) Die Mitglieder der Kommission werden, gegebenenfalls vorbehaltlich des Artikels 201, nach dem Verfahren des Absatzes ^[77] für eine Amtszeit von fünf Jahren ernannt. Wiederernennung ist zulässig.

(2) Der Rat, der in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs tagt, benennt mit qualifizierter Mehrheit die Persönlichkeit, die er zum Präsidenten der Kommission zu ernennen beabsichtigt; diese Benennung bedarf der Zustimmung des Europäischen Parlaments.

Der Rat nimmt mit qualifizierter Mehrheit im Einvernehmen mit dem designierten Präsidenten die gemäß den Vorschlägen der einzelnen Mitgliedstaaten erstellte Liste der anderen Persönlichkeiten an, die er zu Mitgliedern der Kommission zu ernennen beabsichtigt. Der Präsident und die übrigen Mitglieder der Kommission, die auf diese Weise benannt worden sind, stellen sich als Kollegium einem Zustimmungsvotum des Europäischen Parlaments.^[78] Nach Zustimmung des Europäischen Parlaments werden der Präsident und die übrigen Mitglieder der Kommission vom Rat mit qualifizierter Mehrheit ernannt.“^[79]

Die Zusammenstellung des neuen Kollegiums beginnt also zunächst mit der Ernennung des Kommissionspräsidenten durch den Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs.^[80]

Wurde der neue Präsident durch das Parlament mit qualifizierter Mehrheit bestätigt, erfolgt die Auswahl der weiteren Kommissare für die entsprechenden Fachressorts in Absprache zwischen dem designierten Kommissionspräsidenten und dem Europäischen Rat. Hierfür erstellt der Rat eine Liste mit möglichen Kandidaten für die künftige Kommission^[81]: Dieser Prozess findet in permanenter Konsultation mit dem neuen Kommissionspräsidenten statt.^[82] Ist die Liste mit den Personalvorschlägen für die künftige Kommission erarbeitet, wird sie vom Rat mit qualifizierter 81 Mehrheit verabschiedet. Bevor die Kommission ihr Amt antreten kann, muss sie sich einem neuen Zustimmungsvotum des EP stellen. Im Voraus erfolgt aber eine eingehende Prüfung der Kommissionsmitglieder (v.a. hingehend ihrer fachlichen Kompetenz) vor den jeweiligen Ausschüssen des Parlaments.

1.2.2 Der Kommissionspräsident: Ein Amt von zentraler Bedeutung

Die Bedeutung des Amtes des Kommissionspräsidenten wird bereits anhand des Verfahrens zur Neubildung der Kommission deutlich. In der politischen Praxis beginnen die Spekulationen und internen Debatten um das neue Präsidentenamt bereits geraume Zeit vor der Wahl des EP. Es ist offensichtlich (und durchaus legitim), dass parallel zu den formellen Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs zahlreiche informelle Treffen stattfinden (meistens als sog. „Kamingespräche“ bezeichnet), bei denen mögliche Favoriten für das Präsidentenamt bereits im Vorfeld zwischen den Mitgliedsstaaten „gehandelt“ werden. So schreibt beispielsweise Der Spiegel am 7. Juni 2004 (kurz vor der Wahl zum EP):

„Nächste Woche, beim EU-Gipfel in Brüssel, soll das Rennen um die Prodi-Nachfolge entschieden werden, doch mittlerweile ist das Feld so unübersichtlich, dass die meisten Beobachter eher eine Massenankunft der Kontrahenten erwarten. Kompliziert ist das Rennen schon deshalb, weil nicht feststeht, welche Kriterien am Ende den Ausschlag geben werden. Muss der Präsident unbedingt ein ehemaliger Regierungschef sein? [...] Wie verhielt er sich zum Irak-Krieg? Keine Personalie eignet sich zudem so gut dazu, alte Rechnungen endlich zu begleichen. Das macht gerade die Favoriten verletzlich. Österreichs Bundeskanzler Wolfgang Schüssel könnte daran scheitern, dass er vor vier Jahren eine Koalition mit dem Rechtspopulisten Jörg Haider einging. [...] Dänemarks Premier Anders Fogh Rasmussen? Zu rechts. Portugals Kommissar António Vitorino? Keine Unterstützung von der eigenen Regierung. Als idealer Kompromisskandidat gilt der luxemburgische Premier Jean-Claude Juncker, doch der hat seinen Wählern versprochen, er werde auf keinen Fall nach Brüssel wechseln [...].“^[83]

Das Medieninteresse bei der Wahl zur „Regierung Europas“ ist ebenso so hoch wie Anspannung der Staats- und Regierungschefs im Vorfeld. Diese ist verständlich, denn letztlich steht und fällt mit dem Amt des Kommissionspräsidenten auch die restliche Zusammensetzung der Kommission, und das wiederum hat unmittelbare Auswirkungen - aufgrund ihrer einzigartigen Stellung neben den anderen Organen - auf die „Qualität“ europäischer Politik für die nächste „Legislaturperiode“.

Mit dem Kommissionspräsidenten wählen die Staats- und Regierungschefs nicht zuletzt einen wichtigen Partner oder eben einen potentiellen Kontrahenten für die nächsten Jahre aus. Nach dem konsolidierten EG-Vertrag (vgl. o.) werden die verschiedenen Fachkommissare, die für die unterschiedlichen Ressorts zuständig sind, vom Kommissionspräsidenten und von den Regierungen gemeinsam vorgeschlagen. Hartmann bemerkt, dass die Regierungen de facto immer noch den stärkeren Part in diesem Prozess übernehmen.^[84]

„Keine Regierung wird einem künftigen Präsidenten einen Kommissarskandidaten zubilligen, der ihr nicht passt. Ob umgekehrt der Kommissionspräsident in spe soviel Statur gewinnen mag, um eine ihm nicht genehme Personalvorstellung abzuwehren, bleibt abzuwarten.“^[85]

1.2.3 Weitreichende Einflussmöglichkeiten des Parlaments

Der Einfluss des Europäischen Parlaments auf die Zusammensetzung der Kommission sollte keineswegs unterschätzt werden. Dies zeigte sich bereits im Jahr 1999, als diverse Korruptionsfälle ein Misstrauensvotum der Parlamentarier gegen die Kommission in Gang setzten. „Dieses verfehlte zwar die erforderliche Zweidrittelmehrheit, kehrte aber den Missmut einer Mehrheit deutlich hervor.“^[86]

Im Sommer/ Herbst 2004 des vergangen Jahres nutzte das Parlament seine Möglichkeit der demokratischen Kontrolle der Kommission erneut: „Die Stunde des Parlaments“, so bewertete DER SPIEGEL in seiner im Dezember 2004 veröffentlichten Jahreschronik, die Probleme bei 86 der Bildung der neuen EU-Kommission.^[87]

Das Parlament wollte die Zusammensetzung der neuen Kommission unter dem seit dem 18. Juni amtierenden Kommissions-Präsidenten Barroso aus Portugal nicht akzeptieren und schöpfte seine Kontrollbefugnisse gemäß Artikel 214 in vollem Umfang aus:

Es stimmte gegen das Kollegium, nachdem zwei Kommissar-Anwärter der eingehenden Prüfung durch die entsprechenden EP-Ausschüsse nicht standhalten konnten. So hatte der dem konservativen Lager entstammende, italienische Kommissar-Anwärter (für Justiz und Inneres) Buttiglione bei seiner Vorstellung vor dem EP umstrittene Positionen zur Homosexualität und zur Rolle der Frau geäußert, die europaweit eine Welle der Empörung auslösten. Das justizielle Amt innerhalb der Kommission wurde mit dem italienischen Außenminister Frattini neu besetzt. Auch die Lettin Udre, die zu dieser Zeit in einen Parteienfinanzierungsskandal im eigenen Land verstrickt war, musste zurücktreten. Der ungarische Ex-Außenminister Kovács, ursprünglich für das Energie-Ressort vorgesehen, erwies sich bei seiner Anhörung vor dem Parlamentsausschuss; als völlig unkompetent und wurde von Barroso auf den Posten für Steuern und Zölle verwiesen.^[88]

Die Schwierigkeiten bei der Neubesetzung des Kommissions-Kollegiums im Jahr 2004 verdeutlichen nachhaltig die enormen Einflussmöglichkeiten des Europäischen Parlaments. „Obwohl das Misstrauensvotum damals an der Zwei-Drittel-Mehrheit gescheitert war, genügte das ,Säbelrasseln’ des Parlaments, um die Kommission erstmalig zum Rücktritt zu bewegen.“ Hartmann glaubt, dass sowohl die Ratsmitglieder als auch der Kommissionspräsident bereits seit den Vorfällen von 1999 das Risiko einer mangelnden Zustimmung durch das EP ernster nehmen.^[89]

Schließlich zeigt sich, dass der Prozess der Neubesetzung der Kommission eine außerordentlich wichtige Stellung neben anderen Verfahren innerhalb der EU-Agenda einnimmt, denn es handelt sich dabei um die Wahl der europäischen Exekutive, deren Stellung im Institutionensystem - wie gezeigt - nicht unterschätzt werden darf (vgl. Kap. III, 1.1). Zum anderen zeigt sich, dass die Einflussmöglichkeiten des Parlaments gegenüber der Kommission seit dem Vertrag von Maastricht deutlich gestärkt wurden. Dieser Aspekt wird bei der späteren Betrachtung der Kompetenzen des Parlaments nochmals aufgegriffen werden. Zunächst möchte ich mich aber im folgenden Kapitel verstärkt der internen Organisation der Kommission unter Berücksichtigung der verschiedenen Fachressorts zuwenden.^[90]

1.3. Die Binnenstruktur der Kommission

1.3.1 Zusammensetzung/ Interne Organisation

Der erste Kommissionspräsident war Walter Hallstein (1958-1967), die derzeitige Kommission ist seit dem 22. November 2004 im Amt, ihr Präsident ist der Portugiese Barroso^{[ [87]}. Seit der Vertragsrevision durch Amsterdam (1997) hat der Kommissionspräsident eine Art „Richtlinienkompetenz“ erhalten und entscheidet seit dem darüber, für welche Politikfelder die einzelnen Kommissare verantwortlich sind. Die Zuständigkeiten kann er ggf. aber auch während der Amtszeit der Kommission neu verteilen.^[91] Jeder der Kommissare steht einer oder zwei der insgesamt 23/ 25 Generaldirektionen^[92] vor, die einer Art europäischer Ministerien entsprechen:

„An der Spitze jeder Generaldirektion in der Kommission steht eine Art beamteter Staatssekretär, der Generaldirektor. Er muss die politischen Weisungen seines Kommissars ausführen, kann von diesem aber nicht abgelöst werden. Die Kommissare sind Gleiche unter Gleichen. Für Beschlüsse genügt die einfache Mehrheit, abgestimmt wird meist jedoch nicht.“^[93]

Die Generaldirektionen (GD) „sind funktional-hierarchisch strukturiert.“^[94] So gibt es auch auf europäischer Ebene Generaldirektionen, die einen höheren Status haben als andere, besonders gewichtig sind die GD für Außenpolitik/ Außenhandel, Wirtschaft und Finanzen, Wettbewerb und Binnenhandel.^[95]

Aber nicht nur unter den Direktionen herrscht eine strenge Rangordnung, die Struktur der gesamten Kommission als Behörde folgt einer hierarchischen Gliederung. An der obersten Spitze steht der Kommissionspräsident, dem die politische Führung der Kommissare (derzeit 25) obliegt. Die Kommissare wiederum stehen den verschiedenen Generaldirektionen vor, welche sie in Zusammenarbeit mit ihren Kabinetten führen. Die Generaldirektion wird von einem Generaldirektor und seinem Stellvertreter geleitet und ist selbst wieder in verschiedene Direktionen unterteilt. Diese untergliedern sich wiederum in von Abteilungsleitern geführten Abteilungen.

Dieser Anordnung entsprechen die verschiedenen Laufbahngruppen der Beamten. „Die Führungspositionen obliegen höheren Beamten der Laufbahngruppe A [...]. Die weiteren Tätigkeiten sind in Laufbahngruppen von B bis D sowie LA, die Sonderlaufbahn Sprachendienst [...], unterteilt. Alle Laufbahngruppen sind wiederum in verschiedene Gehaltsstufen gefächert.“^{[96] [97]}

Diese hierarchische Gliederung ist sehr komplex und bringt verschiedene Probleme mit sich (vgl. 1.3.3). Neben den Generaldirektionen bestehen weitere Einrichtungen und Dienste, z.B.: das Generalsekretariat, der Juristische Dienst, das Amt für Veröffentlichungen der EG, das Statistische Amt, u.a. Insgesamt lässt sich die Kommission derzeit in 36 unterschiedliche Abteilungen (Generaldirektionen und Dienste) untergliedern, in denen insgesamt ca. 20 000 Beamte arbeiten. ^[98]

Dies ist mit ein Grund, warum die Kommission in der Öffentlichkeit des öfteren auch mit dem Begriff „Brüsseler Bürokratie“ gleichgesetzt wird, wenn auch Piepenschneider bemerkt, dass dieser Wert relativiert werden muss, zumindest wenn man ihn mit dem Personalbestand manch europäischer Großstadt vergleicht (Lissabon: ca. 15.000 Personen, Paris: ca. 37.000, Frankfurt a.M.: 27.000).^[99]

Giering verweist zudem auf die vielen unterschiedlichen Tätigkeiten, welche die Kommission inzwischen aufgrund der Ausweitung der Gemeinschaftspolitiken zu erfüllen hat.^[100]

1.3.2 Arbeitsformen

Laut der Geschäftsordnung der Kommission ist mindestens eine Sitzung pro Woche abzuhalten und so treffen sich die Kommissare jeden Mittwoch in Brüssel.^[101] Daneben werden aber auch zahlreiche Sondersitzungen abgehalten (z.B. unmittelbar vor oder nach einer wichtigen Sitzung des Rats der EU) oder spezielle Sitzungen zu dringenden Angelegenheiten, die dann auf Initiative des Kommissionspräsidenten oder auf Anfrage eines oder mehrerer Mitglieder stattfinden. Für jede Sitzung wird vom Kommissionspräsidenten eine entsprechende Tagesordnung verabschiedet, die vorher vom Generalsekretariat erarbeitet wurde und mit dem jährlichen Arbeitsprogramm der Kommission in Einklang steht. Die Sitzungen sind nicht öffentlich, sämtliche Beratungen sind vertraulich, jedoch existiert im Internet ein Register^[102], in welchem sämtliche Kommissionsdokumente und Sitzungsprotokolle eingesehen werden können.^[103]

Wie sieht nun die Arbeit der Kommission in der politischen Praxis aus? Ein Beispiel: Die Kommission sieht Bedarf für europäische Rechtsvorschriften gegen die Verschmutzung der Flüsse in Europa. Dies wäre dann ein Fall für die Generaldirektion Umwelt, welche nun auf der Grundlage von verschiedenen Konsultationen (z.B. mit europäischen Unternehmen und Landwirten, mit Umweltministerien der Mitgliedsstaaten, usw.) einen konkreten Vorschlag erarbeitet. Dieser wird anschließend mit verschiedenen relevanten Abteilungen der Kommission diskutiert und ggf. geändert, anschließend erfolgt eine Prüfung vom „Juristischen Dienst“ der Kommission sowie von den verschiedenen „Kabinetten“ der Kommissionsmitglieder. Ist der Vorschlag dann vollständig ausgearbeitet, wird er vom Generalsekretariat auf die Tagesordnung einer Kommissions-Sitzung gesetzt. Das Kommissionsmitglied für Umwelt hat dann die Gelegenheit, die Notwendigkeit zur Erlassung der Rechtsvorschrift vor dem Kollegium zu begründen und den Vorschlag inhaltlich darzulegen, anschließend folgt eine Debatte. Sollte keine Einigkeit unter den Kommissionsmitgliedern herrschen, dann wird der Präsident zu einer Abstimmung auffordern. Gibt es eine Mehrheit, dann gilt der Vorschlag auch als angenommen und die restlichen Kommissionsmitglieder sind verpflichtet, diese Entscheidung vorbehaltlos zu akzeptieren und den Vorschlag zu unterstützen. Angestrebt wird jedoch meist eine Konsenslösung.^[104]

[...]

---

^[1] Zweifaches Nein stellt Zukunft der EU in Frage. In: „DER SPIEGEL online“ vom 02.06.2005. www.spiegel.de/spiegeFpolitik/ausland (12.07.2005).

^[2] Vgl. Unbek. Verf.: „Szenarium hat sich verfinstert“. In: „DER SPIEGEL online“ a.a.O. (12.07.2005).

^[3] Vgl. Unbek. Verf.: Zweifaches Nein stellt Zukunft der EU in Frage. In: „DER SPIEGEL online“ a.a.O. (12.07.2005)

^[4] Vgl. Martens, Stephan: Das erweiterte Europa, sowie Guérot, Ulrike; Witt, Andrea: Europas neue Geostrategie, In: Aus Politik und Zeitgeschichte Nr. 17, 2004. S. 3 ff.

^[5] Vgl. Schieder, Siegfried: In guter Verfasstheit? Nutzen und Nachteil eines europäischen Verfassungsvertrages. Aus Politik und Zeitgeschichte Nr. 17, 2004. S. 13.

^[6] Pfetsch, Frank R.: Die Europäische Union. Eine Einführung. 2. erw. u. aktual. Aufl. München: Fink 2001. S. 11 f.

^[7] Schmidt, Helmut: Wir brauchen Mut. Europa hat viele Schwächen, aber am Ende ist es keineswegs. In: DIE ZEIT Nr. 24 vom 09.06.2005. (Politik).

^[ g Vgl. Ebd.

^[8] Wessels, Wolfgang: Das politische System der EU. In: Weidenfeld, Werner: Europa-Handbuch. Gütersloh: Bertelsmann 1999. S. 333.

^[9] Microsoft Encarta Enzyklopädie 2001. (CD-Rom).

^[10] Meleghy, Tamás; Niedenzu, Heinz-Jürgen: Einleitung: Institutionen als Thema sozialwissenschaftlicher Reflexion. In: ders. Hrsg.: Institutionen. Entstehung- Funktionsweise- Wandel- Kritik. Innsbruck: Leopold­Franzens- Universität (Büro für Öffentlichkeitsarbeit) 2003. S. 5.

^[11] Microsoft Encarta Enzyklopädie 2001. (CD-Rom).

^[12] Gukenbiehl, Hermann L.: Institution und Organisation. In: Korte/Schäfers (Hrsg.): Einführung in die Hauptbegriffe der Soziologie. 6. erw. u. aktual. Aufl. Opladen: Leske + Budrich 2002. S. 144.

^[13] Ebd., S. 148.

^[14] Vgl. Microsoft Encarta Enzyklopädie 2001. (CD-Rom).

^[15] Vgl. Gukenbiehl, Hermann L. a.a.O.: Institution und Organisation. S. 146.

^[16] Vgl. Schmidt, Manfred G.: Wörterbuch zur Politik. Stuttgart: Kröner 1995. S. 429.

^[17] Vgl. Läufer, Thomas: 22 Fragen zu Europa. Die Europäische Union und ihr Parlament. Bonn: Europa Union Verlag 1994. S. 10.

^[18] Hartmann, Jürgen: Das politische System der Europäischen Union. Eine Einführung. Frankfurt, New York: Campus Verlag 2001. S. 16.

^[19] Jachtenfuchs, Markus: Die Europäische Union - ein Gebilde sui generis? In: Wolf, Klaus-Dieter (Hrsg.): Projekt Europa im Übergang? Probleme, Modelle und Strategien des Regierens in der Europäischen Union. Baden-Baden: Nomos Verlag 1997, S. 15.

^[20] Woyke, W. (Hrsg.): Die Europäische Union. Schwalbach/Ts.: Wochenschau-Verlag 1997. S. 10.

^[21] Amtsblatt (C 325/ 5) der Europäischen Gemeinschaften: Konsolidierte Fassung des Vertrags über die Europäische Union vom 24.12.2002.

^[22] Vgl.: Informationen zur politischen Bildung, Bd. 279: Europäische Union. Bonn: BpB 2003. S. 17.

^[23] Vgl. Bieber R.; Epiney A.; Haag, M.: Die Europäische Union. Europarecht und Politik. 6. erw. u. aktual. Aufl. Baden-Baden: Nomos Verlag 2005. S. 182.

^[24] Bieber, Roland: Föderalismus in Europa. In: Wessels, Wolfgang (Hrsg.) a.a.O., S. 363.

^[25] Bieber R.; Epiney A.; Haag, M. a.a.O., S. 650.

^[26] Vgl. Pfetsch, Frank R. a.a.O., S. 123.

^[27] Durch „Maastricht“ erfolgte die Umbenennung von „Ministerrat“ in „Rat der EU“. Da aber auch in der neuen Literatur bisweilen noch vom „Ministerrat“ gesprochen wird, habe ich mich entschlossen beide Begriffe als Synonyme zu verwenden. An einigen Passagen spreche ich auch einfach nur vom „Rat“.

^[28] Informationen zur politischen Bildung, Bd. 279: Europäische Union. Bonn: BpB 2003. S. 18.

^[29] Amtsblatt C 325/ 42 der Europäischen Gemeinschaften: Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 24.12.2002.

^[30] Artikel 23. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung 2002.

^[31] Bieber R.; Epiney A.; Haag, M. a.a.O., S. 87.

^[32] Vgl. Trost, Helmut: Europa 2000 - Die wirtschaftliche, politische und soziale Entwicklung der Europäischen Union. Paderborn: Schöningh 1997. S. 55 f.

^[33] Amtsblatt C 325/ 42 der Europäischen Gemeinschaften: Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 24.12.2002.

^[34] Grimm, Dieter: „Subsidiarität ist nur ein Wort“. Zit. Nach Trost, Helmut a.a.O., S. 58.

^[35] Leinen, Jo: Regionalismus und Subsidiarität. In: Ronge, Frank (Hrsg.): In welcher Verfassung ist Europa - Welche Verfassung für Europa? Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft 2001. S. 189.

^[36] Vgl. Bieber R.; Epiney A.; Haag, M. a.a.O., S. 93 f.

^[37] Vgl. Wessels, Wolfgang: Das politische System der EU. In: Weidenfeld, Werner a.a.O., S. 335.

^[38] Ebd.

^[39] Vgl. Neisser, Heinrich: Der institutionelle Rahmen der Europäischen Union. In: Meleghy, Tamás; Niedenzu, Heinz-Jürgen (Hrsg.): Institutionen. Entstehung- Funktionsweise- Wandel- Kritik. Innsbruck: Leopold- Franzens­Universität (Büro für Öfentlichkeitsarbeit) 2003. S. 73 ff.

^[40] Ebd., S. 74.

^[41] Fusionsvertrag vom 8. April 1965: Der „Vertrag zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften“ vereinheitlichte die institutionelle Struktur der Gemeinschaften: ein Rat, bestehend aus Vertretern der Mitgliedsstaaten und eine Kommission wurden für alle drei sektoriellen Gemeinschaften (EGKS, EWG, EAG) eingesetzt.

^[42] Ebd., S. 75.

^[43] Wie ich später noch zeigen werde.

^[44] Vgl. ebd., S.76.

^[45] Informationen zur politischen Bildung, Bd. 279: Europäische Union. Bonn: BpB 2003. S. 18.

^[46] Vgl. Neisser, Heinrich: Der institutionelle Rahmen der Europäischen Union. In: Meleghy, Tamás; Niedenzu, Heinz-Jürgen (Hrsg.) a.a.O., S. 77.

^[47] Vgl. Informationen zur politischen Bildung, Bd. 279: Europäische Union. Bonn: BpB 2003. S. 20.

^[48] Amtsblatt (C 325/ 11) der Europäischen Gemeinschaften: Konsolidierte Fassung des Vertrags über die Europäische Union vom 24.12.2002.

^[49] Vgl. Neisser, Heinrich: Der institutionelle Rahmen der Europäischen Union. In: Meleghy, Tamás; Niedenzu, Heinz-Jürgen (Hrsg.) a.a.O., S. 82.

^[50] Bieber R.; Epiney A.; Haag, M. a.a.O., S. 128.

^[51] Wobei Hartmann in diesem Zusammenhang natürlich besonders auf die großen Einflussmöglichkeiten des Ministerrates/ Rat der EU verweist.

^[52] Hartmann, Jürgen a.a.O., S. 88.

^[53] Vgl. Art. 3, Amtsblatt (C 325/ 11) der Europäischen Gemeinschaften: Konsolidierte Fassung des Vertrags über die Europäische Union vom 24.12.2002.

^[54] Vgl. Bieber R.; Epiney A.; Haag, M. a.a.O., S. 115.

^[55] Vgl. Pfetsch, Frank R. a.a.O., S. 134.

^[56] Hartmann, Jürgen a.a.O., S. 97.

^[57] Vgl. Informationen zur politischen Bildung, Bd. 279: Europäische Union. Bonn: BpB 2003. S. 18.

^[58] Vgl. Pfetsch a.a.O., S. 144.

^[59] Vgl. Giering, Claus: Außer Kontrolle? - Die Reform der Europäischen Kommission. In: Ronge, Frank (Hrsg.) a.a.O., S. 220.

^[60] Amtsblatt C 325/ 120 der Europäischen Gemeinschaften: Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 24.12.2002.

^[61] Vgl. von Buttlar, Christian: Das Initiativrecht der Europäischen Kommission. Berlin: Duncker & Humblot 2003.

S. 16.

^[62] Ebd.

^[63] Vgl. Giering, Claus: Außer Kontrolle? - Die Reform der Europäischen Kommission. In: Ronge, Frank (Hrsg.) a.a.O. , S. 222.

^[64] Artikel 76, 1. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung 2002. S.47.

^[65] Das Großherzogtum Luxemburg bildet eine kleine Ausnahme. Hier teilt der Großherzog dem Parlament die entsprechenden Gesetzesvorschläge mit und wirbt um dessen Zustimmung. Das Parlament hat jedoch das Recht, dem Herzog Gesetzesentwürfe vorzuschlagen.

^[66] Vgl. von Buttlar, Christian a.a.O., S. 17.

^[67] Vgl. Giering a.a.O., S. 222.

^[68] Ebd.

^[69] Vgl. hierzu auch II. 3.

^[70] Amtsblatt C 325/ 140 der Europäischen Gemeinschaften: Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 24.12.2002.

^[71] Amtsblatt C 325/ 81, 119 der Europäischen Gemeinschaften: Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 24.12.2002.

^[72] Vgl. von Buttlar, Christian a.a.O., S. 36.

^[73] Ebd.

^[74] Eine ausführliche Darstellung zu den Ausnahmen des Initiativmonopols der Kommission findet sich bei Buttlar, Christian a.a.O., S. 29-49.

^[75] Amtsblatt C 325/ 121 der Europäischen Gemeinschaften: Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 24.12.2002.

^[76] In der Praxis äußert jeder Mitgliedsstaat einen konkreten Personalvorschlag für ein entsprechendes Amt, muss allerdings schon zu diesem Zeitpunkt abwägen, wie groß die „Chancen“ des Kandidaten/ der Kandidatin für eine Wahl durch das EP stehen.

^[77] Vgl. Art. 214, 2 (EGV).

^[78] Der künftige „Haushaltskommissar“ wird beispielsweise vom zuständigen Haushaltsausschuss der Parlaments geprüft.

^[79] Leick, Romain u.a.: Verletzliche Favoriten. In: DER SPIEGEL online vom 07.04.2004. www.spiegel.de/spiegel/0,1518,303739,00.html (11.01.2005).

^[80] Hartmann, Jürgen a.a.O., S. 101 f.

^[81] Ebd., S. 102.

^[82] Vgl. unbek. Verf.: Neue EU-Kommission bestätigt. In: DER SPIEGEL online vom 18.11.2004. www.spiegel.de/politik/ausland (11.01.2005).

^[83] Vgl. Didzoleit, Winfried a.a.O.

^[84] Hartmann, Jürgen a.a.O., S. 102.

^[85] Didzoleit, Winfried: Die Stunde des Parlaments. In: DER SPIEGEL online vom 14.12.2004. www.spiegel.de/jahreschronik/0,1518,331806,00.html (11.01.2005).

^[86] Ebd.

^[87] Vgl. unbek. Verf.: Neue EU-Kommission bestätigt. In: DER SPIEGEL online vom 18.11.2004. www.spiegel.de/politik/ausland (11.01.2005).

^[88] Vgl. Didzoleit, Winfried a.a.O.

^[89] Hartmann, Jürgen a.a.O., S. 102.

^[90] Barroso ist (seit 2002) u.a. Ministerpräsident der XV. Regierung Portugals, zudem ist er Mitglied in verschiedenen Beratergruppen des Generalsekretärs der vereinten Nationen. Von 1999 bis 2002 war er Vizepräsident der Europäischen Volkspartei. Er ist zudem Autor von zahlreichen politikwissenschaftlichen Veröffentlichungen, insbesondere im Bereich der internationalen Beziehungen und Europafragen. Barroso hat in seiner politischen Laufbahn bisher mehrere Auszeichnungen erhalten, u.a. wurde er 1993 vom „World Economic Forum“ zum „Global Leader for Tomorrow“ nominiert. (zu Person Barrosos, vgl. auch: www.europa.eu.int/comm/ commission_barroso/pre sident)

^[91] Bieber R.; Epiney A.; Haag, M. a.a.O., S. 144.

^[92] Die Bereiche Übersetzen und Dolmetschen sind den internen Diensten zugeordnet, tragen aber den Titel „Generaldirektion“

^[93] Hartmann, Jürgen a.a.O., S. 104.

^[94] Wessels, Wolfgang: Das politische System der EU. In: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Die Europäische Union. Politisches System und Politikbereiche. Bonn: BpB 2004. S 95.

^[95] Vgl. ebd.

^[96] Giering, Claus a.a.O., S. 215 f.

^[97] Interessant i.d.Z. ist der Aspekt, dass die Beamten der Mitgliedsstaaten eigentlich in allen Bereichen der Kommission möglichst gleichmäßig repräsentiert sein sollten. Dieses Ziel wird jedoch nicht erreicht: Frankreich hält einen relativ hohen Anteil in der Laufbahngruppe A im Vgl. zu den anderen großen Mitgliedsstaaten. Zur ausführlicheren Darstellung vgl.: Giering, Claus: Außer Kontrolle? - Die Reform der Europäischen Kommission. In: Ronge, Frank (Hrsg.) a.a.O., S. 217 ff.

^[98] 16000 Dauerplanstellen, davon ca. 1900 im Sprachendienst, 750 Stellen auf Zeit und 2300 weitere

Stellen für angegliederte Einrichtungen wie die gemeinsame Forschungsstelle. (Vgl. Weidenfeld, Werner: Die EU in Zahlen. In: ders. Hrsg.: Die Staatenwelt Europas. Bonn: BpB 2004. S. 422).

^[99] Piepenschneider, Melanie: Vertragsgrundlagen und Entscheidungsverfahren. In: Informationen zur politischen Bildung a.a.O., S. 17.

^[100] Vgl. Giering a.a.O., S. 214.

^[101] Während der Plenarsitzungen des Europäischen Parlaments finden die Sitzungen allerdings Dienstags in Straßburg statt.

^[102] Vgl.: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgc/acc_doc/index_de.htm (06.10.2005).

^[103] Vgl.: Die Europäische Kommission bei der Arbeit. Die wöchentlichen Kollegiumssitzungen der Kommission. Unter: www.europa.eu.int/comm/atwork/collegemeetings (11.08.2005).

^[104] Vgl. www.europa.eu.int/institutions/comm/print_index_de.htm (05.01.2005).