Extracto
Índice
Resumen
1. Introducción
2. Principales antecedentes y características del PJH
- Cuestión social y políticas públicas en Argentina
- Desocupación y políticas de atención a desocupados en los años noventa
- Principales características y estudios sobre el PJH
3. El escenario local
- Situación sociolaboral y programas de empleo previos al PJH
- El gobierno municipal y las organizaciones de la sociedad civil
4. Marco de análisis
- El enfoque de la implementación en el análisis de las políticas públicas
- La implementación en el campo de las políticas sociales: sus
particularidades a partir de la reforma de los años noventa en el caso del
PJH
- Los acuerdos locales como hipótesis de trabajo
5. Implementación local del PJH
- Puntos de encuentro: los acuerdos como posibilidad del PJH
- Significación y uso de la categoría beneficiario como un acuerdo local
6. Destinatarios y participantes del PJH
Características
Definiciones de los participantes respecto de la categoría beneficiario
7. Reflexiones finales
8. Anexo I – Metodología
9. Anexo II – Perfil de los participantes
10. Bibliografía
Resumen
Después de la crisis de dos mil uno se puso en marcha el Plan Jefes de Hogar a través del que se dieron prestaciones dinerarias -a lo largo de todo el país- a cerca de dos millones de personas. Para lograrlo se llevó adelante una intensa e importante gestión territorial siendo sus principales protagonistas los gobiernos municipales y las organizaciones de la sociedad civil. En este artículo se estudia, precisamente, el proceso de implementación local del Plan Jefes de Hogar. En particular, se abordó el análisis de los acuerdos que posibilitan su despliegue territorial y dentro de estos aquel relativo a la incorporación y el uso de la categoría de beneficiario por parte de los actores sociales involucrados en su gestión. Este estudio se acotó, en su trabajo de campo, a llevar a cabo entrevistas y grupos focales en un municipio del Conurbano Bonaerense.
1. Introducción
Hay que remontarse a los momentos previos a la crisis de fines de 2001 para comprender cómo se dispuso la creación y rápida implementación de la política de transferencia de ingresos de mayor cobertura del país y la región, el Programa Jefes de Hogar.
Después de la caída de la actividad económica de 1995 conocida como el efecto tequila (momento en el que la desocupación abierta superó los quince puntos y surgieron los primeros programas de empleo) se transitó por una recuperación que sólo duró hasta 1998. Fue entonces cuando, con claros signos de agotamiento, el modelo implantado a comienzos de la década mostró un nuevo desempeño negativo. Esa recesión se prolongaría por cuatro años más, hasta 2002.
Antes de eso, el cambio de gobierno y la nueva administración poco, al parecer, pudieron hacer para revertir esa situación. Se adoptaron entonces una serie de medidas erráticas, entre las cuales se pueden enumerar el anuncio de un nuevo plan económico, el recorte del gasto público con el fin de disminuir el déficit fiscal, la reestructuración de la deuda externa y la posterior implantación de un límite al retiro de dinero de los bancos, práctica conocida como corralito bancario. En respuesta a esas medidas se llevó a cabo -como preanuncio de lo que vendría- una huelga nacional y apenas unas semanas después comenzaron los saqueos a los supermercados y las manifestaciones de los ahorristas. En ese marco, y luego de una equivocada declaración de estado de sitio, sé desencadenó las trágicas jornadas del diecinueve y veinte de diciembre, en la que murieron seis personas. Por ello renunció, primero, el entonces ministro de económica y luego el presidente; a este lo sucedieron otros
seis hasta que el país entro en un nuevo periodo en el que la gobernabilidad no estaba amenazada, como había sucedido en esos días.
Detrás de esa crisis de dos mil uno quedaron una inmensa cantidad de personas sumidas en la pobreza y la desocupación, sumándose a un contingente bastante importante de la población que estaba en esa situación. Hoy en día, y al revisar una serie de indicadores sociales, aquella situación se muestra sólo opaca e inacabadamente en esos vértices de los gráficos, donde resulta probable ubicar a las personas pero donde los procesos sociales se tornan inasibles. En esa situación, y casi como un tenue balbuceo estatal, se dispone la puesta en marcha el primer tramo del Programa Jefes de Hogar (PJH, en adelante). Este programa resulta ser, claramente, una política reactiva que se pone en marcha cuando un problema entra en crisis, o más claramente, como en el caso argentino, estalla. Es decir que “…no corresponde a la detección intencional previa del problema sino que este adquiere tal relevancia que es imperioso actuar sobre él… ” (Tamayo Sáez, 1997; p. 297).
Caber recordar, por otra parte, que la constitución de una “cuestión de agenda” requiere, en primer término, de actores sociales con capacidad de instalarla como centro de atención. Se destaca, en este caso, el accionar de las organizaciones de trabajadores desocupados, iniciado años antes de la crisis. En ese momento, estas organizaciones tenían una importante inserción territorial y un protagonismo no menor en los debates públicos (Bogani, 2004). Sin embargo, éste no fue ni con mucho el único actor social en juego. También contribuyeron a problematizar la cuestión de la atención de la pobreza y la desocupación iniciativas como las de la Central de Trabajadores Argentinos a través de la consulta hecha a partir del Frente Nacional contra la Pobreza y algunos sectores eclesiásticos. Luego hicieron lo propio la Mesa del Diálogo Argentino e incluso los gobernadores provinciales.
De ese proceso, y a propósito de la crisis, surge como línea interpretativa la conexión entre conflictividad - programa jefes de hogar - gobernabilidad, desde la que parece posible comprender, al menos en parte, aquel momento. Esta es una clase análisis usual dentro del campo de las políticas publicas (Golbert, 2004). El interés del presente estudio radica, en cambio, en comprender cómo en la implementación local del mencionado programa se despliegan una serie de relaciones entre actores sociales -dentro de las cuales los acuerdos son de particular interés- que permiten ese desarrollo y aportan desde el territorio, claro está, también a esa gobernabilidad.
En este sentido, cabe resaltar que la implementación de políticas sociales no supone solamente la distribución de recursos materiales (i.e. dinero, alimentos, bienes) entre las personas y las familias sino que, al suceder, produce prácticas e instaura sentidos sociales. Más aún: los requiere como soporte para su despliegue territorial y llegada a sus destinatarios. Esas prácticas y sentidos se enmarcan, en gran cantidad de ocasiones, en acuerdos, arreglos o pactos entre los agentes involucrados en su gestión. Ese es el interés de este estudio, el que está centrado en explorar los acuerdos relativos a la implementación territorial del programa y, en particular, aquel referido a la utilización de la denominación de beneficiario dada a sus participantes. Se trata entonces de conocer a través del significado asignado a esa categórica como funcionan las interacciones entre los distintos actores locales que contribuyen y hacen posible la gestión del PJH. En este sentido, se avanza en la posibilidad de caracterizar el estatuto social del beneficiario (designación muchas rehusada por las propias personas a las que se intenta denominar de ese modo) sobre todo como un modo de inserción y participación social distintos al del desocupado y del trabajador.
En este estudio sostiene a modo de hipótesis de trabajo que la implementación de acciones de los programas sociales, y en este caso del PJH, resulta de la historia, los modos de hacer y de los acuerdos sostenidos entre los actores locales y su relación con otras instancias provinciales y nacionales. Cabe entonces interrogarse acerca de qué es lo que se encuentra cuando se visita un espacio barrial (sea ésta una organización social o una dependencia municipal) en el que se implementa el PJH. ¿Se trata de acciones gestionadas según el diseño del programa? Y, en caso de que la respuesta sea afirmativa, ¿se corresponden esas actividades y su impacto en los participantes con los resultados consignados en informes oficiales? ¿O, por el contrario, se evidencia allí cómo las directrices comunes a todo un país, se acotan y concretan en un territorio, devolviendo así la imagen de un programa distinto del escrito en los manuales operativos pero –y por eso mismo- mucho más real?
En lo que refiere a la metodología, se optó por un abordaje cualitativo, a través de trabajo de campo desarrollado en el Municipio de Morón durante diciembre de 2005.1
Este trabajo está organizado de la siguiente manera. Después de esta introducción, y como segundo acápite, se describe sucintamente la relación entre cuestión social y políticas públicas en el país para posteriormente revisar los antecedentes, principales rasgos y estudios existentes centrados en el PJH. En el tercer apartado, se introduce una caracterización del escenario local efectuándose un análisis en la situación sociolaboral y las políticas de atención a los desocupados para luego describir algunos aspectos del gobierno municipal y el campo de la sociedad civil en el distrito seleccionado del Gran Buenos Aires. En cuarto lugar, se introduce el marco teórico en el que se sustenta el análisis y la hipótesis de trabajo a partir de la que se organizó la indagación (elaboración de instrumentos y recolección de datos) y el posterior estudio de los resultados. Son presentados, en el quinto y sexto capítulo, los hallazgos surgidos como producto del trabajo de campo referidos a la significación y uso de la categoría de beneficiario, por los actores locales y los propios participantes del PJH. Para concluir, se introducen algunas reflexiones finales sobre estos particulares.
2. Principales antecedentes y características del PJH
En la segunda mitad del siglo diecinueve -incluso algunos años antes- gran parte de los estados nacionales comenzaron a desarrollar políticas públicas con el propósito de atender la cuestión social, producto de las relaciones fundadas en el surgimiento del mercado de trabajo derivado del incipiente proceso industrialización y creación de las primeras urbes.
En casi todos los casos, esas acciones estaban destinadas a dar respuesta a los riesgos sociales derivados del paso de una de sociedad de tipo tradicional a otra moderna.2 Por riesgos sociales debe entenderse aquí la probabilidad de que un acontecimiento adverso ocurra en la vida de un individuo o su familia y, de esta forma, devenga en una situación desfavorable en términos de fragilidad y aislamiento respecto a los mecanismos y relaciones de integración social y pleno desarrollo de las capacidades personales o familiares. La contrapartida de los riesgos son los seguros sociales, los que suponen la posibilidad de contar con apoyo garantido frente a dichas adversidades. (Baldwin, 1992)
Las nociones de riesgo y seguro social habilitan la posibilidad de reconstruir -a partir de la manera en que ambos términos se conjugan- diferentes modelos de provisión de bienestar; sobre todo teniendo en cuenta que los riesgos no son ‘cosas dadas’ sino definiciones situacionales.3 Es decir, cada sociedad designa aquello que considera un riesgo social. Así, lo que para una determinada sociedad es un riesgo que amerita la creación de un seguro social para otra simplemente puede ser un infortunio que deben afrontar los individuos, sus familias y el mercado. Incluso dentro de una misma sociedad una circunstancia en particular puede, con el correr del tiempo, haber mutado de un status al otro. De hecho, puede mencionarse que “... el estado de providencia se desarrolló históricamente sobre la base de un sistema asegurador en el cual las garantías sociales estaban ligadas a la introducción de seguros obligatorios que cubrían los principales riesgos de la existencia (enfermedad, desocupación, jubilación, invalidez, etc.)...” (Rosanvallon, 1995; p. 17).
En este caso, se trata de revisar esa relación debido a la posibilidad de observar cómo se fue resolviendo -a lo largo de distintos momentos históricos- la tensión entre aquello que debía ser atendido por los individuos, las familias y el mercado, o bien por el Estado. Según sean definidos los riesgos, las intervenciones estatales asumen una modalidad u otra, la que incluso se traduce en un determinado modo de nombrar las cosas. Así, se brindan beneficios a modo de dádiva o se tienen derechos sociales; se recibe asistencia o se cuenta con un seguro. En definitiva, se es beneficiario o se es ciudadano.
- Cuestión social y políticas públicas en Argentina
Después de varios años de conformado el estado argentino y recién hacia finales del siglo diecinueve y comienzos del veinte -reforma de electoral mediante- las necesidades y problemas de ciertos grupos sociales lograron constituirse en “cuestiones de agenda” para los gobiernos de la época.
En principio, comenzaron a implementarse las primeras regulaciones laborales como respuesta a las expresiones de lucha por parte de los trabajadores y a estos se dirigen las primeras intervenciones estatales destinadas a mejorar sus condiciones de vida (i.e. regulación de las condiciones y tiempo de trabajo). Sin embargo, “... merece aclararse que la cuestión social es un concepto más abarcador y ajustado que la cuestión obrera, en tanto este último remite específicamente a los problemas derivados de las relaciones laborales...” (Suriano, 2004; p. 2). Cabe recordar que por aquél entonces, y dada la cultura política imperante, aquellos sectores marginales y pobres no tenían la capacidad de formular sus problemas en tanto demandas, probablemente por su dispersión territorial e incapacidad para organizarse.
Luego de algunos años, se creó el primer sistema de jubilación destinado a los trabajadores ferroviarios (1915); algunos años después, se establecieron otros seguros de retiro para los trabajadores de la industria y los servicios. En su totalidad, estos sistemas tuvieron una escasa cobertura respecto del conjunto total de los trabajadores.
En materia de educación, y con la promulgación de la primera ley en esa materia (1905), se dio el puntapié inicial para la construcción del sistema educativo argentino. A través de dicha norma, se permitió al gobierno nacional abrir escuelas gratuitas y laicas en todo el territorio nacional.
En esos años también surgió el Departamento Nacional de Higiene (1880), que se ocupó principalmente de sanidad externa (agua potable y efluentes cloacales) dándose así inicio a las primeras intervenciones en materia de salud. Estas acciones eran deudoras de la medicina higienista precedente. La misma proponía evitar la propagación de enfermedades a través de una intervención que garantizara ciertas condiciones mínimas de higiene entre los sectores menos acomodados. En todo caso, este aspecto que suponía una intervención acotada en materia social tenía como propósito más o menos encubierto el de “ordenar” a los sectores populares. Muestra de ello fue la creación de un organismo de control con un nombre por demás elocuente: el Departamento de Disciplinamiento Urbano, que llevaba a cabo operativos de control tanto en conventillos pero como en bares y cafés frecuentados por los sectores más pobres (Suriano, 2002; p.11). Posteriormente se crearon los primeros de centros de salud nacionales. Es de destacar que, junto con las intervenciones de estado, se establecieron también mutuales asociadas a grupos de inmigrantes y dedicadas a atender la salud de las distintas colectividades.
En esto primeros tiempos se comienza a insinuar tenuemente la permeabilidad del sistema de políticas sociales a los intereses de distintos grupos, sean trabajadores agrupados por actividad económica como inmigrantes por país de origen. Este es un rasgo que se profundizará con el transcurrir de los años (Lo Vuolo y Barbeito, 1998).
En aquellos días, por lo demás, la “cuestión social” se atendió a partir del paradigma de la caridad y a cargo de tema estuvieron instituciones como la iglesia católica, diversas sociedades de socorros mutuos y la también Sociedad de Beneficencia, curiosamente una entidad creada por el mismo estado en 1823 para cumplir funciones públicas. La misma funcionó hasta mediados del siglo veinte (Thompson, 1995).
Este prisma permitió establecer así dos categorías de pobres: por una parte, estaban aquellos ‘merecedores’ de la asistencia social (discapacitados, huérfanos, viudas mayores) y, por la otra, quienes estaban en condiciones de procurarse el propio sustento y por ende no eran objeto de dicha asistencia (los ‘no merecedores’). Esta mirada estaba en total consonancia con la Ley de Pobres inglesa (1834), por la que se derogó el “derecho a vivir” establecido la ley de Speenhamland (1795). A través de éste, toda persona debía ser ayudada, subsidiada económicamente por el Estado (aún si estaba empleada) en tanto y en cuanto sus jornales fueran menores al ingreso familiar establecido en una escala de valores relacionada con el precio del pan. El carácter universalista de esta política permitía a los trabajadores, por ende, contar con una determinada libertad de acción ya que les daba la chance de elegir entre vivir con el subsidio recibido a través de la ley o bien vender su mano de obra en el mercado (Polanyi, 1992; p. 122). Muy por el contrario, la ley de pobres creaba, entre otras cuestiones, las denominadas workhouses (o “casas de trabajo”) donde los pobres debían hacer -¿contraprestar?- alguna actividad a cambio de la ayuda recibida. En sintonía con ese paradigma, sólo se atendía a determinados grupos de la población, tales como huérfanos, discapacitados y viudas mayores. En el ámbito local, en sintonía con esta mirada respecto de los pobres, se crearon los premios a la virtud otorgados por la Sociedad de Beneficencia, los cuales eran otorgados a la moral, a la industria y a la aplicación (Thompson, 1995; p. 34). Estas distinciones apuntaban a reconocer algunas conductas ‘loables’ entre los pobres, en particular aquellas esperadas y consideradas como adecuadas por los sectores dominantes.
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Luego de unos años y hacia mediados de siglo, cuando el proceso de industrialización centrado en la sustitución de los bienes importados adquirió cierta importancia, el campo de las intervenciones del Estado creció con el fin de atender a más contingentes poblacionales.
La literatura dedicada a estudiar el tipo de intervención estatal que se dio en el país durante el período comprendido entre los años cuarenta y mediados de los setenta acuerda en que el desarrollo del sistema de políticas públicas presentó un carácter mixto, ya que combina acciones de distinto tipo. En parte, éstas estaban sostenidas en la participación laboral de los individuos y, en parte, estaban centradas en brindar servicios extendidos al conjunto de la población, sobre todo en materia de salud y educación.
En ese sentido, el sector de los trabajadores recién incorporados a las industrias y al modo de vida urbano contaba con la posibilidad de acceder a una cobertura social. En dicho acceso, y en la regulación estatal de las relaciones laborales, las organizaciones sindicales desempeñaban un rol fundamental. Esto permitió hablar de un modelo del tipo “corporativo” puesto que el centro del sistema estaba constituido por una suma de seguros sociales (i.e. asignaciones familiares, obras sociales, jubilaciones, pensiones) asentados en esas participaciones laborales.
La extensión de las prestaciones sociales estaba directamente asociada al hecho de que se fuera regulando y registrando la actividad de más grupos de trabajadores. Las redes de protección social, por ende, eran producto de la participación laboral. Y aunque el grado de cobertura de este sistema de prestaciones sociales era bastante amplio, no cubría a la totalidad de los trabajadores debido a que una importante cantidad de ellos se encontraba ocupada en actividades informales y, en consecuencia, no contaba con los beneficios de un empleo registrado.
En paralelo a este tipo de seguros generados alrededor del empleo asalariado existió, además, un grupo de políticas sociales de provisión universal. Entre éstas se cuentan sobre todo la educación y la salud, financiadas a partir de impuestos generales De allí surge la naturaleza híbrida de las intervenciones sociales estatales, las que permiten hablar entonces de un pseudo estado benefactor. (Lo Vuolo y Barbeito; 1998)
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Hacia mitad de los años setenta, este modelo de provisión de bienestar comienza a mostrar ciertos indicios de agotamiento. En la crisis convergen el déficit fiscal crónico presentado por la seguridad social (sobre todo el sistema de jubilaciones y pensiones) y el hecho que gran parte de los servicios sociales estuvieran “cautivos” de la clase media. En consecuencia, los sectores más pobres no podían acceder a los mismos. Simultáneamente con estas restricciones concretas, retornaron al centro de la discusión interrogantes sobre la conveniencia del accionar del Estado en materia social.
De alguna manera, la profundización y persistencia de estos desequilibrios y el apoyo de parte del electorado al gobierno habilitaron la posibilidad que fuera llevada a cabo la reforma. De este modo, se dieron conjuntamente una serie de importantes cambios estructurales destinados a transformar el rumbo y la situación del país. En términos generales, el gobierno electo atendió las directrices surgidas como producto del denominado Consenso de Washington y aplicó recetas propias del neoliberalismo, por entonces en boga, en las esferas social, política y económica4. En lo que respecta a la economía se dispuso: a) abrir el mercado al intercambio con otros países (se disminuyeron los aranceles y tasas aduaneras, se desregularon ciertos mercados, etc.), b) disminuir el déficit fiscal (Ley de Reforma del Estado N° 23.696, puesta en marcha de un ajuste público, privatización de empresas estatales e implementaron nuevas políticas tributarias) y c) atenuar la inflación (Ley de Convertibilidad N° 25.445, que fijó el tipo de cambio y limitó la emisión de moneda).
Estas transformaciones influyeron significativamente en el mercado de trabajo y la condición social de grandes sectores de la población. No en vano se dieron entonces debates tanto en torno de la nueva cuestión social como del surgimiento de los nuevos pobres.5
En materia de acciones implementadas en el campo de las políticas sociales, esto implicó dos clases de acciones. Por una parte, el desguace del Estado de bienestar argentino (más allá de su carácter de híbrido); por la otra, supuso un nuevo modelo de organización de las intervenciones estatales, el que será caracterizado más adelante. Detrás de estos aspectos organizativos se destaca uno más ideológico respecto al rol subsidiario del Estado y de la intención de centrar sus acciones en los sectores más postergados dentro de los pobres, los que deben dar cuenta -nuevamente- de “merecer” dicha asistencia.
De la anterior y rápida revisión de la constitución y desarrollo histórico del campo de las políticas sociales en el país surgen los siguientes aspectos a destacar:
- el riesgo de caer en una situación de pobreza no se correspondió con la existencia de seguros. En todo caso, hay asistencias a lo largo de todo el período histórico impregnadas de una mirada con componentes de contención y, al mismo tiempo, de disciplinamiento social de los sectores más pobres - cuando la provisión de bienestar se asemejó más a una concepción basada en seguros, esta se acotó a los derechos de los trabajadores - hay una clara conexión de sentido en lo que respecta a la mirada sobre los destinatarios de las políticas sociales en el momento en que surgen y la situación actual. En especial, sobre las acciones meritorias y requisitos que estos debían cumplir, este hecho guarda distintas conexiones con la filosofía del Programa Jefes de Hogar
- Desocupación y políticas de atención a los desocupados en los años noventa
Los problemas de desocupación se remontan más allá de la década pasada y son, en realidad, un proceso de iniciado a partir de mitad de los setenta a partir del que la tasa tendió a elevarse indistintamente de algunas fluctuaciones cíclicas hasta llegar a 7,5% en 1990, duplicando así su valor inicial, 3,5% de 1974 (Monza, 2002).
Hacia mediados de la década pasada, no obstante, la tasa de desocupación abierta superó, por vez primera desde que se tuviera registro, la barrera de los dos dígitos. Llegó incluso, en mayo de 2005, al 18,4%. Tiempo después, registró una leve caída, pero manteniéndose siempre sobre los dos dígitos y rondando los 15 puntos porcentuales de la PEA, en los últimos anos esta tendencia persistió.
En ese proceso, en el que no se generaron nuevos empleos y, al mismo tiempo, se destruyeron parte de los ya existentes, confluyen factores como la caída del empleo privado en el sector de bienes transables y la imposibilidad de crecimiento en términos de ocupación del sector informal, el empleo publico y el servicio domestico (subocupación horaria)6 actividades que antes del proceso de reformas ocupaba a más personas.
En materia de políticas de empleo, y con este contexto como trasfondo, las primeras medidas se iniciaron con la promulgación de la Ley Nacional de Empleo N° 24.013, de 1991. A través de la misma se establecen distintas medidas, como las múltiples modalidades de contratación desarrolladas en referencia al fomento del empleo, nuevas actividades, práctica laboral y pasantías. Estas introducían, por caso, la posibilidad de celebrar contratos a tiempo determinado y sin goce de indemnización.
La Ley Nacional de Empleo crea, además, el Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo para desempleados provenientes del sector formal de la economía. Esto son, aquellos quienes aportaban a la seguridad social.
Se dispuso también la creación el Fondo Nacional de Empleo, al que se deriva el 1,5% de las contribuciones patronales correspondientes a las asignaciones familiares y que, al mismo tiempo, brinda el marco para la creación de programas de empleo directo, los que son el antecedente principal del PJH.
En líneas generales, dichos programas tienen como fin brindar una ocupación transitoria a aquellos sectores sociales más afectados por la desocupación. En, por ejemplo, actividades de la construcción o servicios de utilidad social. A cambio de dichas tareas, se asigna a las personas una suma mensual de dinero. Desde entonces y hasta la actualidad, y más allá de la denominación, pocos fueron los cambios introducidos en estos programas de empleo. En todo caso, vale reseñarlos aunque sea brevemente.
Esta clase de instrumentos de política se inicio con la puesta en marcha del Programa Intensivo de Trabajo (PIT), creado en 1993 en el marco del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS, en adelante). Este programa ofrecía a sus participantes la firma de un contrato de trabajo, un sueldo básico, el pago de las bonificaciones directas e indirectas, como el proporcional por vacaciones y aguinaldo, media indemnización, obra social y asignaciones familiares. En ese año se crea también el Programa de Empleo Privado (PEP) a través del cual se subsidian parte de los salarios de nuevos puestos creados en el sector privado.
Posteriormente, en 1995, se dispuso la creación del Programa de Asistencia Solidaria (PROAS). Las diferencias básicas con respecto a su antecesor consistieron en que, en vez del pago de un salario, se pasa a brindar “ayudas económicas no remunerativas”, con todo lo que ello supone. Esto es, falta de aportes a la seguridad social y ausencia de beneficios laborales. En ese mismo momento se crean el Programa de Empleo de Interés Social (PROEDIS), el Programa de Entrenamiento Ocupacional (PRENO) y luego el Programa Trabajar I. En esos años se implementa también otro programa denominado Servicios Comunitarios, en el que participan una gran cantidad de mujeres.
Cabe consignar que en todos estos programas los organismos municipales (y en algunos casos, también provinciales) debían contratar un seguro de responsabilidad civil y brindar a los participantes una cobertura de salud.
En su segundo tramo, iniciado en 1997, el Programa Trabajar introduce respecto de sus antecesores dos cuestiones novedosas. La primera fue el pago directo a personas, ya que antes los recursos para solventar las ‘ayudas económicas’ eran transferidos por el Estado nacional a las provincias y municipios, los que debían luego pagar a los participantes. El segundo aspecto a destacar hace a su financiamiento. En efecto, en el caso del Trabajar I los fondos provenían sólo del Fondo Nacional de Empleo, mientras que en su segundo tramo se cuenta también con recursos de un préstamo del Banco Mundial (BIRF).
Por otra parte, durante ese período se pusieron también en marcha programas como el Crear Trabajo, el de Emergencia Laboral y el de Empleo Comunitario, todos con características muy similares en lo que hacía a sus fines y modalidad de gestión.
Luego del efecto tequila de 1995 se creó, siempre en la órbita del Ministerio de Trabajo, el denominado programa de Recuperación Productiva, cuyo objetivo primordial fue sostener el empleo en aquellos sectores productivos que pudieran encontrarse en riesgo por efecto de la crisis.
Durante todos estos años, los programas hasta aquí mencionados fueron objeto de las más diversas críticas. De entre todas ellas, interesa aquí rescatar dos estrechamente relacionadas entre sí. La primera aludía a lo acotado de su alcance, teniendo en cuenta la vastedad del universo de los desocupados (Golbert, 1997). La cantidad de prestaciones otorgadas (cuadro adjunto) da clara cuenta de este hecho.
Cuadro N° 1
Cantidad de prestaciones brindadas a través de los programas de empleo (Promedios anuales)
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Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección General de Estudios y Formulación de Políticas de Empleo - SPTyEL - MTEySS Este hecho contribuyó -y ésta es la segunda crítica- a la frecuente asignación clientelar de las prestaciones otorgadas por estos programas (Grassi, 2003).
- Principales características y estudios sobre el PJH
Hacia finales de 2001, el país entró en una crisis institucional, económica, social y política de gran envergadura. Tras la asunción de un nuevo gobierno, se tomaron distintas medidas tendientes a reencauzar la situación. Entre ellas, podemos mencionar a la promulgación de la Ley de Emergencia Publica y Reforma del Régimen Cambiario N° 25.561 de 2002, a través de la que se declaró la emergencia en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria.
Es en este marco que, mediante el Decreto 165 de 2002, se crea el Programa Jefes de Hogar, con el fin de poner en funcionamiento un mecanismo que tiene por objeto “…brindar una ayuda económica a los jefes o jefas de hogar, con hijos de hasta dieciocho años de edad o discapacitado de cualquier edad, o a donde la jefa se hallare en estado de gravidez, todos ellos desocupados, con el fin de propender a la protección integral de la familia…”7 Este decreto fue reglamentado por Resolución Conjunta MDS 81/2002 y MTEySS 284/2002, dado que las carteras ministeriales de Desarrollo Social y Trabajo, Empleo y Seguridad Social se constituyen en autoridad de aplicación y de instrumentación, respectivamente.
Apenas unos meses después -en abril de ese mismo año- se crea un nuevo Programa de Jefes de Hogar a través del Decreto 565 de 2002. Lo que se logra a través de esta medida es la extensión del plazo de percepción del monto otorgado, ya que en el anterior decreto estaba previsto que fuera solamente tres meses, el nuevo decreto lo extiende hasta finales de ese año. Al mismo tiempo, este nuevo decreto habilita a todos los municipios a presentar postulantes para su incorporación antes, en cambio, lo hacían las provincias.
Después de unos meses y mediante la Resolución MTEySS N°312/2002 se procedió a la aprobación del Manual Operativo, a los efectos de establecer los mecanismos para la puesta en marcha y el desarrollo de las actividades. Es allí donde se establece que este programa tiene como objetivo “brindar una ayuda económica a jefes/as de hogar con hijos menores de edad o discapacitados de cualquier edad” y a cambio se solicita a los receptores de dicha ‘ayuda económica’ que realicen una actividad a título de contraprestación. Esas actividades se enmarcan en proyectos, los que pueden ser de actividades comunitarias, construcción de infraestructura social, emprendimientos económicos, capacitación y educación. Dichas actividades pueden estar a cargo de dependencias municipales y/o de organizaciones de la sociedad civil.
En lo atinente a la provincia de Buenos Aires, donde se encuentra el municipio de Morón, cabe mencionar que se celebró un Convenio Marco N° 42 de 2002 con el objeto de instrumentar acciones conjuntas que permitan potenciar la eficacia del programa. Este convenio, que como cualquier otro suscripto por el Ministro tiene carácter de resolución (esto es, que puede cambiar o adecuar otras resoluciones), instituye una significativa excepción para el caso de esta jurisdicción. Porque mientras que en el resto del país los municipios son quienes presentan en forma directa a los postulantes al MTEySS para la validación de sus datos y posterior ingreso al programa, en la provincia de Buenos Aires los municipios deben remitir dichas postulaciones al Ministerio de Desarrollo Humano y Trabajo, salvando de esta manera lo establecido en la Resolución MTEySS 312/2002. Este aspecto, no menor, será retomando mas adelante.
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Debido a su presencia y la magnitud de su alcance, el PJH ha sido objeto de múltiples debates públicos y estudios académicos. Entre los primeros cabe recordar, sólo a título ilustrativo, las manifestaciones del empresariado sobre el ‘desaliento’ laboral ocasionado por el programa en sus participantes,8 las denuncias del periodismo con respecto al uso clientelar de sus recursos9 y la preocupación de sectores religiosos sobre su real impacto en la pobreza.10
Desde las propias instituciones responsables, la co-financiadora y de otras de apoyo al PJH, se efectuaron también distintos análisis.
Entre las primeras se destacan las dos encuestas de evaluación hechas por la Dirección General de Estudios y Formulación de Políticas de Empleo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en agosto y septiembre de 2002, la primera, y en junio de 2004, la segunda. Estas relevaban aspectos relativos al perfil de los participantes, su experiencia en el PJH y su nivel de satisfacción con el mismo. En esta línea de acción también se trabajó con datos secundarios provenientes del Sistema Integrado de Jubilaciones y
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1 En el Anexo I se describen los detalles de la metodología adoptada así como también las características del trabajo de campo.
2 Esas intervenciones combinaron aspectos de atención, contención pero también de disciplinamiento de la fuerza de trabajo y, en realidad, parte de estas últimas intenciones persisten -invisibilizadas- en gran parte de las actuales políticas sociales. Porque, ¿acaso de qué otra cuestión se trata la contraprestación laboral solicitada a los participantes de los programas de empleo, o el hecho mismo de designarlos como ´beneficiarios´? Existen estudios ilustrativos de dichas intenciones y sobre este particular puede consultarse – acerca de cómo funcionó la Ley de Pobres en Inglaterra- el trabajo de Fox Piven y Cloward (1971)
3 Hay otros trabajos luego de los de Baldwin dedicados a esta cuestión. Uno es el de Gosta Esping (1990)
4 El Consenso de Washington fue formulado originalmente por John Williamson en un documento de noviembre de 1989 ("What Washington Means by Policy Reform" que puede traducirse como "Lo que Washington quiere decir por reformas políticas"). Fue elaborado como documento de trabajo para una conferencia organizada por el Institute for International Economics ese documento incluyo "una lista de diez políticas pensadas para los países de América Latina estas eran: disciplina fiscal, reordenamiento de las prioridades del gasto público, reforma Impositiva, liberalización de las tasas de interés, una tasa de cambio competitiva, liberalización del comercio internacional, liberalización de la entrada de inversiones extranjeras directas, privatización, desregulación y derechos de propiedad.
5 Son de lectura casi obligatoria en esta materia los libros de Castel (1997), Rosanvallon (1995) y Minujin (1993) respectivamente.
6 Esta se compone de tres categorías ocupacionales de trabajadores: los informales urbanos (personas ocupadas en trabajo no productivos en términos de producción de riqueza), las empleadas domésticas (personas ocupadas en hogares) y parte de los empleados públicos (más precisamente, aquellos que integran el sobreempleo público).
7 Distintos autores (Golbert, 2003) sostienen que el surgimiento del PJH estuvo asociado a la atención de los efectos de la crisis social y económica, sobre todo en lo que respecta a sus implicancias políticas.
8 Véase La Nación 19 de julio de 2004.
9 Véase La Nación 11 de julio de 2004.
10 Véase Clarín 17 de octubre de 2004.