Reformen als Unmöglichkeit der Verteidigungspolitik? – Die Verteidigungspolitischen Richtlinien aus dem Jahre 2003 und die Folgen


Bachelorarbeit, 2011

69 Seiten, Note: 1,0


Leseprobe

Inhalt

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Fragestellung und Forschungsdesign

3. Theoretischer Analyserahmen
3.1 Der Akteurzentrierte Institutionalismus
3.2 Das Vetospielertheorem

4. Von der Verteidigungs- zur Einsatzarmee – Die Transformation der Bundeswehr
4.1 Die Ausgangslage der Bundeswehr
4.2 Reformvorhaben 2003/2004
4.3 Stand der Umsetzung 2010
4.4 Zwischenfazit

5. Institutionalistische Einflussfaktoren, Akteure und Vetospieler

6. Fazit

Quellenverzeichnis

Experteninterviews

Literaturangaben

Anhang

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Seit der Gründung der Deutschen Bundeswehr im Jahre 1955 und ihrer Aufstellung im darauffolgenden Jahr, waren die Struktur, der Umfang, die Ausbildung, die Ausrüstung und der Auftrag auf die Verteidigung der Landesgrenzen ausgerichtet. Doch mit dem Wandel der politischen Rahmenbedingungen nach dem Fall der Mauer und der damit einhergehenden Wende der sicherheitspolitischen Lage in den 1990er Jahren, veränderte sich auch die Aufgabenstellung der Bundeswehr. Eine direkte Bedrohung der eigenen Grenzen war nicht mehr akut und auch die North Atlantic Treaty Organization (NATO) überarbeitete seine Strukturen und Aufgaben. Dem folgte die Debatte über die Auslandseinsätze jenseits der eigenen Landesgrenzen während der United Nations-Operation in Somalia und der Humanitären Intervention auf dem Balkan. Die damit im Zusammenhang stehenden Unklarheiten über die Beteiligung deutscher Truppen wurden im Jahre 1994 durch das Bundesverfassungsgericht aufgeklärt, indem es bestätigte, dass die Bundeswehr derartige Einsätze mit der Zustimmung des Parlamentes generell wahrnehmen könne.[1]

Auf Grund der veränderten Sicherheitslage und dem erweiterten Aufgabenspektrum waren die Strukturen, der Aufbau, das Material und die Ausbildung der Bundeswehr überholt und mussten dementsprechend angepasst werden. Nach dem Regierungswechsel 1998, der Humanitären Intervention auf dem Balkan und den Ergebnissen der so genannten „Weizsäcker-Kommission“ aus dem Jahre 2000, wurde unter dem damaligen Bundesminister der Verteidigung, Rudolf Scharping, eine Reform erlassen, die eine effiziente und effektive Umstrukturierung der Streitkräfte erwirken sollte. Allerdings erwiesen sich einige Punkte weder als praktikabel, noch als finanzierbar. Die deutsche Beteiligung an der militärischen Großoperation „Operation Enduring Freedom“ am Horn von Afrika, die die Folge des NATO-Bündnisfalles nach Kapitel 5 auf Grund der Terroranschläge vom 11. September 2001 waren, war der Anlass für eine Überarbeitung der Reform Rudolf Scharpings – Eine Reform der Reform. Der nachfolgende Bundesminister der Verteidigung, Dr. Peter Struck, erließ daraufhin im Mai 2003 die „Verteidigungspolitischen Richtlinien für den Geschäftsbereich des Bundesministers der Verteidigung“, die als Grundlage eines umfassenden Reformprojektes dienten. Darauf aufbauend wurde im Folgejahr die „Konzeption der Bundeswehr“ erlassen. Der damalige Generalinspekteur der Bundeswehr General Wolfgang Schneiderhahn sprach im Zuge der Reform von einer „Transformation“ der Streitkräfte. Ziel war es, vor dem Hintergrund einer komplexen Gefährdungssituation, die Bundeswehr von einer Verteidigungsarmee hin zu einer Armee umzugestalten, die ihre Einsätze geographisch unabhängig wahrnimmt und im Rahmen multinationaler Bündnisse agiert. Allerdings weist auch diese Reform zahlreiche Lücken auf, da geplante Vorhaben nicht in dem Maße realisiert wurden, wie sie beabsichtigt waren. Da eine vollständige Überprüfung aller Reformvorhaben im Rahmen dieser Arbeit nicht möglich ist, erfolgt die Konzentration auf ausgewählte Aspekte. Der Schwerpunkt liegt hierbei in der Analyse von vier Kategorien: Fähigkeiten, Personal, Struktur und wirtschaftliche Kooperationen. Genauer sollen hierbei die Ursachen für die nicht stattgefundene Umsetzung bestimmter Zielvorgaben und das Eintreten nichtintendierter Sekundäreffekte in den vier Bereichen untersucht werden.

Vor dem Hintergrund der „Reformlücken“ und einer erneut bevorstehenden Umgestaltung der Bundeswehr mit der Veröffentlichung der Verteidigungspolitischen Richtlinien 2011 im Mai dieses Jahres, ist die Aktualität der Erkenntnisse allgegenwärtig.

Zur Erarbeitung der Thematik wird zunächst die Forschungsfrage hergeleitet und das entsprechende Forschungsdesign bestimmt. Im Anschluss gilt es, den theoretischen Analyserahmen zu erstellen. Diesem liegt der Akteurzentrierte Institutionalismus nach Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf, sowie das Vetospielertheorem nach George Tsebelis zu Grunde. Bei der Entstehung einzelner Entscheidungen ist es nötig, das Vetospielertheorem heranzuziehen und mit dem Akteurzentrierten Institutionalismus zu verknüpfen. Nachstehend erfolgt die Darstellung der Transformation der Bundeswehr. Zu diesem Zweck ist es anfangs notwendig die Ausgangslage aufzuzeigen und zu erläutern, warum eine Reform der Bundeswehr erfolgte. Daran schließt die Betrachtung der Reformvorhaben 2003/2004 an, um darauf aufbauend den Stand der Umsetzung im Jahre 2010 darzulegen. Infolge dessen klärt ein Zwischenfazit, welche Aspekte der zu untersuchenden Kategorien implementiert wurden und welche nichtintendierten Sekundäreffekte dabei gegebenenfalls entstanden sind. Im vierten Teil sollen vor dem Hintergrund des Akteurzentrierten Institutionalismus und des Vetospielertheorems die Vetospieler und die institutionalisierten Einflussfaktoren herausgearbeitet und analysiert werden, um im Fazit die im Folgenden formulierte Forschungsfrage zu beantworten.

2. Fragestellung und Forschungsdesign

Der Schwerpunkt dieser Arbeit soll in den vier Kategorien Fähigkeiten, Personal, Struktur und wirtschaftliche Kooperationen liegen. Hierbei sollen die Ursachen des nicht geschehenen Personalabbaus im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung (BMVg) und der nicht vorhandenen, aber benötigten, Fähigkeiten der Bundeswehr als Ganzes analysiert werden. Weiter werden die Strukturen der Streitkräfte und die wirtschaftlichen Kooperationen als Folge der Transformationsziele untersucht. Als Ablaufprozesse sind hierbei die Veränderungen in der Aufgabenerfüllung und dem allgemeinen Tagesbetrieb der Bundeswehr zu verstehen. Zunächst ist es wichtig festzustellen, dass individuelle Akteure im gleichen Maße, wie institutionelle Barrieren für das Zustandekommen von bestimmten Situationen verantwortlich sein können, da die Implementierung der Reform von bestimmten Akteuren abhängig ist, diese aber wiederum auch an institutionellen Vorgaben gebunden sind und nur in ihnen agieren können. Aus diesem Grund müssen beide Faktoren untersucht werden. Um die Frage nach den Ursachen hierfür zu klären, gilt es, eine Forschungsfrage zu entwickeln und diese im Laufe der Arbeit zu beantworten. Bezugnehmend auf die Effizienzsteigerung und die Fähigkeiten der Bundeswehr, sowie der Personalstärke im Geschäftsbereich des BMVg ist in dieser Arbeit folgende Frage zu beantworten: „Welche Handlungen welcher beteiligten Akteure und welche institutionalisierten Barrieren führten zu den Reformlücken der unveränderten Personalstärke im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung und der nicht vorhandenen Fähigkeiten zur Erfüllung der Aufgaben der Streitkräfte, sowie zu den nichtintendierten Sekundäreffekten in der Struktur und den wirtschaftlichen Kooperationen der Bundeswehr und dem Bundesministerium der Verteidigung?“

Auf der einen Seite ist die Forschungsfrage von wissenschaftlichem Interesse, indem sie untersucht, welche Einflussfaktoren von größerem Gewicht sind. Auf der anderen Seite verfolgt sie aber auch ein praktisches Interesse, während die Ergebnisse einen Aufschluss über das Entscheidungsverfahren im Politikfeld der Verteidigungspolitik und Hinweise darauf geben können, mit welchen Handlungen die Erreichung bestimmter Ziele erwirkt werden können.

Im Folgenden ist es notwendig, die einzelnen Elemente der Forschungsfrage mit Hilfe der Bestimmung von Kriterien zu operationalisieren. Als die Handlungen beteiligter Akteure sind alle relevanten Ausführungen, der an den Reformvorhaben beteiligten individuellen, kollektiven und korporativen Akteure zu verstehen. Hierzu zählen ins besondere der Bundesminister der Verteidigung, der Generalinspekteur der Bundeswehr, die Staatssekretäre im Bundesministerium der Verteidigung, die Bundesregierung und der Deutsche Bundestag. Institutionalisierte Barrieren sind Hindernisse im Sinne von Regelsystemen, die formal und nicht-formal auftreten. Hieraus leitet sich ab, dass institutionelle Barrieren normativer Natur sein können, oder in ungeschriebenen Regeln ihren Ausdruck finden.

Der Abbau der Personalstärke im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung kann durch den Einblick in Sekundärdaten festgestellt werden, indem man die Anzahl der bei der Bundeswehr zivil beschäftigten Personen im Laufe der Zeit seit der Verabschiedung der Reform ermittelt. Nicht ausreichende Fähigkeiten der Streitkräfte können dadurch beurteilt werden, wenn man die Soll-Fähigkeiten mit den Ist-Fähigkeiten vergleicht. Diese sind wiederum durch Interviews und der Analyse von Dokumenten festzustellen. Die nichtintendierten Sekundäreffekte in den Bereichen der Struktur und den wirtschaftlichen Kooperationen können als Vorkommnisse verstanden werden, die mit der Implementierung der Reform nicht beabsichtigt waren, aber dennoch eingetreten sind. Diese sind mittels Interviews und der Analyse von Dokumenten zu ermitteln. Einen Aufschluss über die nichtintendierten Sekundäreffekte kann beispielsweise der Bericht des Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages geben, wenn man die dort aufgeführten Begebenheiten mit den Zielvorstellungen der Verteidigungspolitischen Richtlinien 2003 und der Konzeption der Bundeswehr vergleicht.

Der für die Beantwortung der Forschungsfrage gewählte theoretische Analyserahmen umfasst den Akteurzentrierten Institutionalismus nach Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf sowie George Tsebelis‘ Vetospielertheorem. Der Akteurzentrierte Institutionalismus erlaubt eine Betrachtung korporativer, kollektiver und individueller Akteure bei der Entstehung politischer Ergebnisse auf der Makro- und Mikroebene und den daraus resultierenden Folgen. Das Vetospielertheorem zeigt das Zustandekommen von Entscheidungen vor dem Hintergrund divergierender Interessen und Machtkonstellationen auf.

Bei dieser Arbeit handelt es sich um eine Fallstudie, die sich einer offenen, deskriptiven und interpretativen Methode bedient. Diese Daten werden mittels qualitativer, sozialwissenschaftlicher Methoden erhoben. Dabei handelt es sich um eine Analyse von offiziellen Dokumenten, Weisungen und Reden des Bundesministers für Verteidigung, des Generalinspekteurs der Bundeswehr, des Deutschen Bundestages, der Bundesregierung, der Dienststellen der Bundeswehr, sowie von Beiträgen in Fachzeitschriften und Fachbüchern. Denn wie Arend Lijphart schon festgestellt hat, ist zwar die Konzentration auf experimentelle Methoden effektiver, als die Anwendung vergleichender oder anderer Methoden, allerdings ist sozialwissenschaftliche Forschung auch durch einen gewissen finanziellen, zeitlichen und ressourcenabhängigen Handlungsspielraum begrenzt.[2] Bei der Verwendung von klassifizierten Dokumenten erfolgt lediglich die Nennung des Dokuments ohne eine genaue Angabe der Seitenzahl. Untersucht werden soll anhand von drei Kategorien: Hintergrund der Reformvorhaben (Kapitel 4.1), Vorhaben der Reform (Kapitel 4.2) und das Ergebnis der Reform (Kapitel 4.3). Die Methode der Qualitativen Inhaltsanalyse ist in diesem Fall nicht notwendig, da aus den angesprochenen Dokumenten Informationen bezogen werden, die einer Kodierung nicht bedürfen. Neben der Betrachtung vorhandener Dokumente werden Experteninterviews bei Angehörigen des Sozialwissenschaftlichen Instituts der Bundeswehr (SWInstBw), der Akademie der Bundeswehr für Information und Kommunikation (AkBwInfoKom), des Zentrums für Transformation der Bundeswehr (ZTransfBw) und der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) durchgeführt. Darüber hinaus erfolgt eine Nutzung prozessproduzierter Daten, um die Personalstärke der Streitkräfte zu ermitteln.

Das Experteninterview an sich ist zwar eine reaktive Methode, da die gestellten Fragen einen gewissen Einfluss auf den Befragten ausüben, dennoch ist sie die meistgenutzte Methode in der Sozialforschung.[3] Das Experteninterview eignet sich besonders in der Policy-Forschung für die Untersuchung der Politikimplementation und die Evaluation[4]. Um die Validität und Reliabilität der Ergebnisse zu wahren, ist eine strukturierte Vorbereitung unerlässlich. Bei den Befragungen, die dieser Arbeit zu Grunde liegen, handelt es sich um leitfadengestützte persönliche Experteninterviews. Wichtig hierbei ist die Wahrung der Neutralität bei der Formulierung der Fragen, um nicht schon im Voraus bei dem Interviewten eine Wertung zu erzeugen.[5] Ebenso bedeutungsvoll ist eine umfangreiche, vorherige Einarbeitung mit der Thematik, um „eine «gemeinsame Sprache»“[6] zu sprechen. Die Leitfadengestützten Fragebogen zielen auf das Erkenntnisinteresse ab und sind auf den jeweiligen Interviewten thematisch angepasst[7].

Bei den befragten Personen handelt es sich, wie bereits erörtert, um Angehörige des ZTransfBw, des SWInstBw, der AkBwInfoKom und der SWP. Im jeweiligen Einzelfall handelt es sich um Experten, die sich beruflich mit den Themenkomplexen der ökonomischen Modernisierung der Bundeswehr, der Personalforschung und -entwicklung, der Transformation der Bundeswehr, der Verwaltungsorganisation der Streitkräfte und der Fähigkeiten Truppe auseinandersetzen. Die Interviews erfolgen anhand eines jeweils auf den Experten zugeschnittenen Leitfadens, können allerdings nicht aufgezeichnet werden. Da es sich bei den Orten, an denen die Interviews durchgeführt werden, um militärische Sicherheitsbereiche handelt, ist das Mitführen eines Aufzeichnungsgerätes untersagt. Die Interviews erfolgen dementsprechend mit Hilfe von Notizen auf dem Fragebogen. Ebenfalls baten alle Interviewten um die Anonymisierung der eigenen Person, da es sich um Träger geheimer und vertraulicher Informationen der Bundeswehr handelt. Gleichwohl gestatteten sie die Nutzung der mitgeteilten Informationen. Aus diesem Grund erfolgt die Bezeichnung der Experten mit einem Synonym. Weitere Einzelheiten, wie Ort, Datum und jeweilige Institution, zum Interview lassen sich in der Quellenangabe finden und die Interviewfragen sind dem Anhang beigefügt.

3. Theoretischer Analyserahmen

3.1 Der Akteurzentrierte Institutionalismus

Diese Arbeit konzentriert sich auf den Ansatz des Akteurzentrierten Institutionalismus nach der Soziologin Renate Mayntz und dem Politik- und Rechtswissenschaftler Fritz W. Scharpf. Er basiert auf den Elementen verschiedener Theorien, um komplexe Bedingungszusammenhänge erklären zu können und dient der „Untersuchung der Problematik von Steuerung und Selbstorganisation auf der Ebene ganzer gesellschaftlicher Teilbereiche“.[8] Der Rückgriff auf die Elemente mehrerer Theorien beruht darauf, dass vorhandene Theorien nicht ausreichten, um verschiedene Phänomene als Zusammenhang zu erklären. Dementsprechend handelt es sich bei dem Akteurzentrierten Institutionalismus nicht um eine eigenständige Theorie, sondern um einen forschungsheuristischen Ansatz. Der organisationssoziologisch orientierte Neo-Institutionalismus beispielsweise vernachlässigt die Betrachtung von Organisationsstrukturen und einem normativ orientierten Handeln.[9] Wiederum andere Strömungen des Neu-Institutionalismus lassen eine organisatorische Sichtweise außer Acht.[10] Der Ansatz von Mayntz und Scharpf knüpft zwar am Neo-Institutionalismus an, setzt sich aber in weiten Teilen von ihm ab. Er bedient sich eines engen Institutionenbegriffs, aber beschränkt sich auch nicht nur auf Diesen. Die Institutionen werden hierbei als abhängige und unabhängige Variablen betrachtet, denen der Ansatz keine determinierende Wirkung zuschreibt. Die Folge ist, dass Institutionen einen Handlungskontext für die Akteure bilden.[11] Beide stellen aber auch klar, dass der Akteurzentrierte Institutionalismus zwar kein umfassendes Erklärungsmodell darstellt, jedoch das wissenschaftliche Interesse auf bestimmte Gesichtspunkte der Wirklichkeit dirigiert.[12]

Bei der Betrachtung sektoraler Steuerung in staatsnahen Sektoren und den daraus resultierenden Ergebnissen beruht der Ansatz auf der Untersuchung der Interaktionen korporativer Akteure. Die Ursache hierfür liegt in der hochgradigen Organisation staatsnaher Sektoren. Korporative Akteure können in diesem Sinne als handlungsfähige Organisationen verstanden werden, denen eine Führung vorsteht. Gleichwohl können Handlungen von individuellen Akteuren ebenso für einzelne Sachverhalte bestimmend sein. Darüber hinaus kommt es auch innerhalb korporativer Akteure auf das Handeln Einzelner an, die als Mitglieder fungieren. Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf sprechen in diesem Zusammenhang von einer Mehrebenenperspektive: Das Handeln einzelner Organisationen ist von einem institutionellen Rahmen geprägt und für die Mitglieder einer Organisation stellt diese selbst den institutionellen Rahmen dar.[13]

Der Akteurzentrierte Institutionalismus versucht analytische Kategorien zu erstellen, die theoretische Aspekte einer Akteurskonstellation erfassen sollen. Aus diesem Grund erfolgt neben der Betrachtung von politischen Institutionen und Akteuren eine Miteinbeziehung der gesellschaftlichen Regelungsfelder. Darüber hinaus findet in Abgrenzung zu anderen politikwissenschaftlichen Untersuchungsansätzen eine Akzentuierung des Handelns staatlicher und nichtstaatlicher Akteure statt.[14] Im Sinne des Ansatzes wird der Begriff der Institutionen verhältnismäßig eng gefasst und bezieht sich lediglich auf die Regelungssysteme. Institutionen werden allerdings nicht als gegeben hingenommen, sondern vor dem Hintergrund der Akteure betrachtet und dahingehend analysiert, ob sie durch das Handeln einzelner Akteure intentionell geschaffen oder verändert wurden. Dementsprechend werden Institutionen sowohl als abhängige, wie auch als unabhängige Variable aufgefasst. Dabei ist zu bedenken, dass institutionelle Verbindlichkeiten ebenfalls einen Einfluss auf die selektive Wahrnehmung ausüben, indem die Aufmerksamkeit auf bestimmte Schwerpunkte gelenkt und die Bedeutung wahrgenommener Phänomene beeinflusst werden.[15]

Bei der Betrachtung der bestehenden Institutionen ist eine Differenzierung aller Regelungsinhalte nicht möglich, da unter diesen Voraussetzungen sämtliche juristischen Texte mit einbezogen werden müssten. Aus diesem Grund bezieht sich der institutionelle Kontext des Akteurzentrierten Institutionalismus auf die Tatsache, dass „institutionelle – definierte, praktizierte und sanktionierte – Regelungen wechselseitige Erwartungssicherheit begründen“[16] und dementsprechend soziales Handeln ermöglicht wird.

Bei dem Akteurzentrierten Ansatz geht es „um den Primat von Struktur oder Akteurhandeln, anstatt um eine Integration beider Perspektiven“.[17] Allerdings ist zu beachten, dass korporative Akteure durch institutionelle Bestimmungen begründet werden. In bestimmten Fällen werden sie auch auf Grund staatlicher Beschlüsse errichtet und mit der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben betraut. Dementsprechend ist ein Zustandekommen von Interaktionen zwischen angebbaren Akteuren innerhalb institutioneller Regeln vorgegeben, die der Entscheidungsfindung und Beratung dienen. Mayntz und Scharpf definieren die Zuweisung von Aufgaben an bestimmte Akteure und das Herstellen von Beziehungen durch Interaktionen als die Schaffung von Strukturen der Arbeitsteilung, oder als soziale Differenzierung.[18]

Da institutionelle Regelsysteme nicht handeln, aber dennoch Auswirkungen auf die Akteure ausüben, können sie auch korporative Akteure in Form von Organisationen schaffen. Korporative Akteure lassen sich als „handlungsfähige, formal organisierte Personen-Mehrheiten, die über zentralisierte, also nicht mehr den Mitgliedern individuell zustehende Handlungsressourcen verfügen, über deren Einsatz hierarchisch […] oder majoritär […] entschieden werden kann“ verstehen.[19] Korporative Akteure bestehen in erster Linie aus individuellen Akteuren, dessen Handeln vor dem Hintergrund des korporativen Akteurs allerdings vernachlässigt wird. Interne Vorgänge werden daher nur in bestimmten Fällen beachtet, wie beispielsweise bei der Betrachtung von Interaktionen zwischen korporativen Akteuren, da Organisationen häufig Zusammenschlüsse von Personen mit unterschiedlichen Interessen und Wahrnehmungen sind.[20]

Neben den korporativen und individuellen Akteuren gibt es im Akteurzentrierten Institutionalismus noch die so genannten Quasi-Gruppen. Sie verstehen sich als eine Gruppe von Personen, die gemeinsame, handlungsrelevante Ausprägungen vorweisen. Quasi-Gruppen sind zwar auf der einen Seite keine handlungsfähigen Akteure, können jedoch das Ziel von gewissen Steuerungsversuchen darstellen. Allerdings können Quasi-Gruppen wie ein Akteur handeln, wenn die ihnen zugehörigen Individuen wechselseitig aufeinander reagieren und dementsprechend eine Steigerung der kollektiven Reaktion erkennbar ist. In diesem Fall handelt es sich dann um eine gewisse Eigendynamik des Akteurs, wenn auch ohne organisatorischen Hintergrund.[21]

Die Intention der einzelnen Akteure hängt teilweise von institutionellen Faktoren, wie der Position innerhalb einer Gruppe, oder den vorgegebenen Aufgaben, ab. Hinzu kommen individuelle Eigenschaften der jeweiligen Akteure, die das Handeln beeinflussen. Demzufolge ist eine Unterscheidung zwischen einem ichbezogenen und einem systembezogenen Handeln möglich. Dennoch grenzen Mayntz und Scharpf diese Tatsache klar von der Rational-Choice-Theorie ab.[22]

Ferner stellen sie fest, dass ein Gesamtergebnis nicht auf einen einzelnen Akteur zurückzuführen ist, da „die Bearbeitung von Problemen, die sich auf sektoraler oder gesamtgesellschaftlicher Ebene stellen, […] fast nie nur die Sache eines einzelnen Akteurs, sondern typischerweise Gegenstand von Interaktionen einer Konstellation mehrerer Akteure“[23] darstellt. Für die analytische Betrachtung von Interaktionen empfehlen Mayntz und Scharpf die Kategorisierung in „wechselseitige Anpassung, die Verhandlung, die Abstimmung und die hierarchische Entscheidung“[24]. Alle vier Kategorien werden bei der Betrachtung der Verteidigungspolitischen Richtlinien 2003 und den daraus resultierenden Folgen Beachtung finden.

Zur Vermeidung einer Überkomplexität raten die beiden Wissenschaftler dazu, dass bestimmte Phänomene vorrangig institutionell zu erklären sind, um die umfangreichere akteurbezogene Erklärung zu vermeiden. Darüber hinaus ist es bei akteurbezogenen Erklärungen hilfreich, zunächst „mit vereinfachten Unterstellungen [zu] arbeiten“[25] und erst auf eine empirische Überprüfung zurückzugreifen, wenn eine bestimmte Handlung nicht anders erklärbar ist.[26]

Demzufolge beeinflusst der institutionelle Kontext (Regelungen) die Wahrnehmung und das Handeln individueller und korporativer Akteure in bestimmten Konstellationen und Situationen. Dies wiederum hat Einfluss auf die Art der Interaktion (Anpassung, Verhandlung, Abstimmung oder Hierarchie), die zu einem angebbaren Ergebnis, beziehungsweise zu einer Wirkung, führt. Der Output führt anschließend, ähnlich wie beim Policy-Cycle, zurück zum Institutionellen Kontext, da dieser folgerichtig von den Ergebnissen und Wirkungen gekennzeichnet wird. Darüber hinaus beeinflussen nichtinstitutionelle Faktoren die Akteure in ihren Konstellationen und jeweiligen Situationen, sowie die Art der Interaktion. Allerdings kommt ihnen eine vergleichsweise geringe Berücksichtigung zugute. Die Folgende Grafik dient der schematischen Darstellung des analytischen Modells, wie es für die Analyse im Rahmen dieser Arbeit angewendet werden soll:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

3.2. Das Vetospielertheorem

Die Grundzüge des Vetospielertheorems sollen im Rahmen dieser Hausarbeit nur kurz dargelegt werden, da dieser Ansatz lediglich bei der Entstehung einzelner politischer Entscheidungen bei der Analyse der Verteidigungspolitischen Richtlinien 2003 und den daraus resultierenden Folgen in Koppelung mit dem Akteurzentrierten Institutionalismus angewendet werden soll.

Grundsätzlich ist für die Änderung des Status quo die Zustimmung bestimmter kollektiver oder individueller Akteure notwendig. Diejenigen Akteure, deren Zustimmung erforderlich ist, und die dementsprechend über eine Vetomacht verfügen, werden als Vetospieler bezeichnet[27]. Die Rolle des Vetospielers innerhalb eines politischen Systems wird in der Regel durch Institutionen, wie beispielsweise der Verfassung, zugeschrieben.[28] Das Vetospielertheorem, das im Wesentlichen von dem US-amerikanischen Politikwissenschaftler George Tsebelis entwickelt wurde, stellt eine formale Theorie dar, die auf drei Grundannahmen basiert. Ziel dieser Theorie soll es sein, zu „erklären, wie hoch die Fähigkeit politischer Systeme zu Reformen auf bestimmten Politikfeldern ist“.[29] Als abhängige Variable fungieren hierbei die Fähigkeit zum Politikwechsel und das tatsächliche Ausmaß der politischen Veränderungen und als unabhängige Variable agieren die Vetospieler.[30]

Die erste Grundannahme geht davon aus, dass diejenigen Entscheidungsträger, die über eine Vetomacht verfügen, über eine gewisse Einflussfähigkeit auf Entscheidungsprozesse eines kollektiven Akteurs verfügen. Kann ein kollektiver Akteur auf Grund des Vetos eines einzelnen Mitglieds keine Entscheidung fällen, hängt dieser Zustand mit der Entscheidungsfähigkeit und der Politikstabilität eines Systems zusammen, da eine Änderung des Status quo dementsprechend verhindert wird. Die zweite Grundannahme besagt, dass eine Koalitionsbildung im Sinne des Vetospielertheorems nur aus Akteuren möglich ist, die sich auf Grund ihrer politischen Position schon in einer gewissen Nähe zueinander befinden. Demzufolge ist die Anzahl der möglichen Koalitionen stark eingeschränkt, sowie die Entstehung von Gewinnkoalitionen mit Akteuren unterschiedlicher politischer Orientierung nicht möglich. Die dritte und letzte Grundannahme ist die Darstellbarkeit in Form von räumlichen Modellen. Tsebelis geht davon aus, dass das Erkennen von Schnittpunkten bei einer graphischen Darstellung der Präferenzen der einzelnen politischen Akteure die relative Nähe der einzelnen Positionen darlegt.[31]

Bei den Vetospielern unterscheidet der Politikwissenschaftler zwischen parteiischen und institutionellen Vetospielern. Ein institutioneller Vetospieler ist ein Vetospieler, der seine Rolle qua Institution erhalten hat. Ein Beispiel hierfür stellt der Bundespräsident der Bundesrepublik Deutschland als individueller Vetospieler dar, der die Unterzeichnung eines Gesetzes unter bestimmten Umständen verweigern darf, oder die beiden Kammern, der Bundestag und der Bundesrat, die die Verabschiedung eines Gesetzes blockieren können.[32] Ein parteiischer Vetospieler erhält seine Rolle innerhalb des politischen Systems und gehört der Regierungskoalition an. Dieses kann beispielsweise eine der Regierungsparteien im Deutschen Bundestag sein, die die politische Auffassung der jeweils anderen Partei nicht teilt. Die Vetospielerkonstellation beeinflusst demnach die Menge aller politischen Ergebnisse, die eine Veränderung des Status quo herbeiführen.[33]

Eine der Hypothesen der Theorie besagt, dass Vetospieler, deren politische Position zwischen denen anderer Vetospieler zu verorten ist, von diesen absorbiert werden – die so genannte Absorptionsregel.[34] Eine weitere Hypothese besagt, dass „je mehr Vetospieler ein politisches System aufweist, desto höher ist die Politikstabilität“, was allerdings im Gegensatz zu einem geringeren Einfluss der Agenda-Setter führt, da es praktisch weniger Akteure gibt, die ein mögliches Vorschlagsrecht ausüben können.[35]

Die graphische Darstellung der politischen Präferenzen der einzelnen Akteure im Bezug auf den Status quo, in Form eines räumlichen Modells, im Sinne der dritten Grundannahme George Tsebelis´ erfolgt im Rahmen dieser Arbeit nicht, da sie nicht der Erschließung der Forschungsfrage dient und darüber hinaus den Umfang der Arbeit übersteigen würde.

4. Von der Verteidigungs- zur Einsatzarmee – Die Transformation der Bundeswehr

4.1 Die Ausgangslage der Bundeswehr

Seit der Gründung der Bundeswehr im Jahre 1955 und ihrer Aufstellung im darauffolgenden Jahr waren die Struktur, der Umfang, die Ausrüstung, die Ausbildung und der Auftrag der deutschen Streitkräfte auf die Bedrohung durch den Warschauer Pakt ausgerichtet. Auf Grund der weltpolitischen Entwicklungen in den Jahren 1989 und 1990 wandelten sich die sicherheitspolitische Lage für die Bundeswehr nach der Wiedervereinigung Deutschlands und demzufolge auch ihr hauptsächlicher Auftrag. Eine direkte Bedrohung an den eigenen Grenzen war nicht mehr präsent.[36] Nach der Integrierung der Nationalen Volksarmee (NVA), der Armee der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (DDR), in die Bundeswehr wuchs ihre Stärke im Oktober 1990 auf 585.000 Soldaten an. Im Gegensatz hierzu stand allerdings der im März 1991 in Kraft getretene so genannte Zwei-plus-vier-Vertrag (amtliche Bezeichnung: Vertrag über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland), der eine Beschränkung der maximalen Truppenstärke von 370.000 Soldaten bis zum Jahre 1994 für der Bundesrepublik Deutschland vorgesehen hat. In Folge der Entlassungen der ehemaligen NVA-Angehörigen, bis auf 19.500 Soldaten, reduzierte sich die Zahl wieder.[37] Im Jahre 1992 lautete der Auftrag der Bundeswehr mittlerweile schon „1. Deutschland als Teil des Bündnisgebietes zu verteidigen, 2. Im Bündnisgebiet Beistand zu leisten, 3. Sich an Krisenbewältigung und Konfliktverhinderung zu beteiligen und 4. Menschen aus Notlagen und Katastrophen zu retten“.[38]

Mitte der neunziger Jahre erfolgte nach dem Einsatz des Deutschen Unterstützungsverbands Somalia zwischen März 1993 und März 1994 als Blauhelmsoldaten der Vereinten Nationen (UNOSOM II) und der Beteiligung an AWACS-Überwachungsflügen über dem ehemaligen Jugoslawien und der Adria die Debatte über den Einsatz der Bundeswehr jenseits der eigenen Grenzen und des NATO-Vertragsgebietes – den so genannten Out-of-Area – Einsätzen. Daraufhin entschied das Bundesverfassungsgericht am 12. Juli 1994, dass die Beteiligung der Bundeswehr an Out-of-Area – Einsätzen mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Gleichwohl ist die Bundesregierung auf Grund des Prinzips der parlamentarischen Kontrolle der Bundeswehr bei der Entsendung bewaffneter Streitkräfte von einer Zustimmung des Deutschen Bundestages abhängig (konstitutive Beteiligung des Parlaments). Die Verwendung der Bundeswehr für Hilfsleistungen im Ausland bedarf jedoch keiner parlamentarischen Zustimmung.[39]

Eine weitere haushaltsbedingte Reduzierung des Streitkräfteumfangs sah im Jahre 1995 durch das Personalstrukturmodell 1995 eine Stärke von 340.000 Soldaten vor. Um trotz einer verringerten Zahl an Personal handlungsfähig zu bleiben, ging die Bundeswehr multinationale Bündnisse ein.[40] Um den Begleiterscheinungen von Einsätzen gerecht zu werden, wurde die Bundeswehr im Zuge des Personalstrukturmodells 1995 in drei Gruppen klassifiziert: Hauptverteidigungskräfte (HVK), Krisenreaktionskräfte (KRK) und Militärische Grundorganisationen (MGO).[41] Auch an diesem Modell ist an Hand de HVK noch erkennbar, dass die Bundeswehr von ihrer Struktur her für die Verteidigung der eigenen Grenzen und des Bündnisgebietes ausgelegt ist. Bis zum Ende der neunziger Jahre erfolgte der Einsatz der Bundeswehr im beschränkten Maße, da die Bundesrepublik Deutschland eine „Kultur der militärischen Zurückhaltung“ pflegte.[42]

Zwar erkannte man Anfang der neunziger Jahre keine Bedrohung mehr an den eigenen Landesgrenzen, jedoch kristallisierte sich mit der Intensivierung der Konflikte in der ehemaligen Republik Jugoslawien ein Krieg vor den Toren Europas heraus. In den Jahren 1995 und 1996 beteiligte sich die Bundeswehr an der NATO-Operation Implementation Force (IFOR) und der ab Dezember 1996 anschließenden Stabilisation Force (SFOR) in Bosnien und Herzegowina. Auftrag der Einsätze waren die Überwachung und notfalls auch militärische Durchsetzung des Friedensvertrages und der zwischen den Konfliktparteien vereinbarten Verpflichtungen (Dayton Peace Accord, DPA).[43]

Dem folgte im Jahre 1999 unter der rot-grünen Bundesregierung mir Bundeskanzler Gerhard Schröder die Beteiligung an der NATO-Luftoperation Operation Allied Force gegen die damalige Bundesrepublik Jugoslawien, an der sich die Luftwaffe mit 14 Jagdflugzeugen vom Typ Tornado beteiligte und etwa 500 Einsätze flog. Dieser Einsatz führte zu einer regen Debatte in Deutschland, da er nicht durch ein Mandat der Vereinten Nationen (UN) legitimiert war. Der Operation Allied Force folgte im Juni 1999 die UN-mandatierte und von der NATO durchgeführte Kosovo Force (KFOR), an der sich die Bundewehr zeitweise mit bis zu 3.100 Soldaten beteiligte und auch heute noch mit etwa 1.400 Soldaten präsent ist und das größte Kontingent im Kosovo stellt.[44]

Auch der Beginn des Einsatzes im Kosovo erfolgte noch unter den Strukturen des Personalstrukturmodells 1995. „Noch vor der vollständigen Umsetzung […] im Jahr 2000 legte die Beteiligung der Bundeswehr […] auf dem Balkan die Grenzen ihrer Belastbarkeit und Einsatzfähigkeit offen“.[45] Der Umfang der angesprochenen KRK war für die zeitgleiche Beteiligung an zwei Auslandseinsätzen (SFOR und KFOR) zu gering. Die Folge war eine längere Verwendung der einzelnen Soldaten im Einsatzgebiet (Stehzeit) und auch eine häufigere Verwendung in einem bestimmten Zeitintervall. Das BMVg erkannte die Mängel und stellte auf Grund der Bestandsaufnahme aus dem Jahre 1999 fest, dass

„die bisherige Struktur der Bundeswehr nicht […] dafür ausgelegt [war], die notwendige Rotation zwischen Ausbildung, Einsatz und Regeneration zu gewährleisten. Der unzureichende Umfang der Krisenreaktionskräfte führte zu fehlender Durchhaltefähigkeit und überdurchschnittlicher Belastung bestimmter Spezialisten und Truppenteile“.[46]

[...]


[1] Vgl. BVerfG (1994): BVerfGE 90, 286

[2] Vgl. Lijphart, Arend (1971): Seite 685.

[3] Vgl. Diekmann, Andreas (2007): Seite 434f.

[4] Vgl. Abels, Gabriele/Behrens, Maria (2002): Seite 174.

[5] Vgl. Diekmann, Andreas (2007): Seite 439f.

[6] Diekmann, Andreas (2007): Seite 441.

[7] Interviewfragen siehe Anhang

[8] Mayntz, Renate/Scharpf, W. Fritz (1995): Seite 39.

[9] Vgl. Mayntz, Renate/Scharpf, W. Fritz (1995): Seite 42f.

[10] Vgl. Ebda. Seite 42f.

[11] Vgl. Ebda. Seite 43.

[12] Vgl. Ebda. Seite 39.

[13] Vgl. Mayntz, Renate/Scharpf, Fritz W. (1995): Seite 43f.

[14] Vgl. Ebda. Seite 44f.

[15] Vgl. Scharpf, Fritz W. (2006): Seite 76ff und Mayntz, Renate/Scharpf, Fritz W. (1995): Seite 45.

[16] Mayntz, Renate/Scharpf, Fritz W. (1995): Seite 47.

[17] Ebda. Seite 46.

[18] Vgl. Mayntz, Renate/Scharpf, Fritz W. (1995): Seite 48.

[19] Ebda. Seite 49f.

[20] Vgl. Ebda. Seite 50.

[21] Vgl. Ebda. Seite 51.

[22] Vgl. Ebda. Seite 52f.

[23] Ebda. Seite 60.

[24] Mayntz, Renate/Scharpf, Fritz W. (1995): Seite 61.

[25] Ebda. Seite 66.

[26] Vgl. Ebda. Seite 66f.

[27] Vgl. Tsebelis, George (2002): Seite 19.

[28] Vgl. Ebda. Seite 79

[29] Merkel, Wolfgang (2003): Seite 164.

[30] Vgl. Ebda. Seite 164.

[31] Vgl. Holzinger, Katharina et al. (2005): Seite 119f.

[32] Vgl. Merkel, Wolfgang (2003): Seite 165 und Holzinger, Katharina et al. (2005): Seite 120f.

[33] Vgl. Tsebelis, George (2002): Seite 79.

[34] Vgl. Merkel, Wolfgang (2003): Seite 165.

[35] Holzinger, Katharina et al. (2005): Seite 121.

[36] Vgl. Haltiner, Karl/Klein, Paul/Gareis, Sven Bernhard (2004): Seite 21.

[37] Vgl. Uzulis, André (2005): Seite 95ff.

[38] Ebda. Seite 105f.

[39] Vgl. BVerfG (1994): BVerfGE 90, 286

[40] Vgl. Haltiner, Karl/Klein, Paul/Gareis, Sven Bernhard (2004): Seite 21.

[41] Vgl. Meiers, Franz-Josef (2005): Seite 15.

[42] Heidenkamp, Henrik (2010): Seite 128.

[43] Vgl. Scharping, Rudolf (2002): Seite 7f.

[44] Vgl. Bundesministerium der Verteidigung (2010): Seite 72.

[45] Meiers, Franz-Josef (2005): Seite 16.

[46] Bundesministerium der Verteidigung (2002): Seite 29.

Ende der Leseprobe aus 69 Seiten

Details

Titel
Reformen als Unmöglichkeit der Verteidigungspolitik? – Die Verteidigungspolitischen Richtlinien aus dem Jahre 2003 und die Folgen
Hochschule
Universität Duisburg-Essen  (Politikwissenschaft)
Note
1,0
Autor
Jahr
2011
Seiten
69
Katalognummer
V189719
ISBN (eBook)
9783656141112
ISBN (Buch)
9783656141174
Dateigröße
827 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Bundeswehr, Bundeswehrreform, Verteidigungspolitische Richtlinie, VPR, Deutschland, Verteidigung, BMVg, Streitkräfte, 2003, Schneiderhahn, Peter Struck, Verteidigungspolitische Richtlinien 2003, Konzeption der Bundeswehr, KdB, Akteurzentrierter Institutionalismus, Akteurszentrierter Institutionalismus, Vetospieler, Vetospieler-Theorem, Veto players, George Tsebelis, Renate Mayntz, Rudolf Scharping, Fritz Scharpf, Experteninterview, Sozialwissenschaftliches Institut der Bundeswehr, Akademie der Bundeswehr für Information und Kommunikation, Zentrum für Transformation der Bundeswehr, SoWi, AIK, ZTransfBw, AkBwInfoKom, g.e.b.b., zu Guttenberg, Einsatzarmee, Verteidigungsarmee, Reformlücke, Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung, BWB, Führungsstab, Hauptverteidigungskräfte, HVA, NVA, Bundesrepublik, IFOR, SFOR, ISAF, Afghanistan, IT-AmtBw, KdoOpFüEingrKr, Eingreifkräfte, Unterstützungskräfte, Krisenreaktionskräfte, KRK, MEADS, Transformation, NATO, UNO, VN, Vernetzte Operationsführung, NetOpFü, Personalstrukturmodell 2010, Soldat, AWACS, PSM 2010
Arbeit zitieren
Bachelor of Arts Hendrik Jaeschke (Autor), 2011, Reformen als Unmöglichkeit der Verteidigungspolitik? – Die Verteidigungspolitischen Richtlinien aus dem Jahre 2003 und die Folgen, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/189719

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