Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Einleitung
1. Historischer Rückblick
1.1 Ausgangslage der beiden Länder nach 1990
1.2 Das (wieder)–vereinigte Berlin
1.3 Brandenburg ein lebensfähiges Bundesland?
2. Pro- und Contra-Argumente einer Länderfusion
2.1 Die Schaffung eines lebensfähigen Landes
2.2 Ein gerechter Finanzausgleich
2.3 Die Schaffung einer modernen Verwaltung
2.4 Zweifel an den ökonomischen Vorteilen einer Fusion
2.5 Die fehlende Identität eines Landes Berlin-Brandenburg
2.6 Die wechselseitige Befürchtung einer Dominanz des Partners
3. Ergebnisse der Volksabstimmung zur Länderfusion
3.1 Der Neugliederungsvertrag
3.2 Die Ergebnisse der Volksabstimmung in Berlin
3.3 Die Ergebnisse der Volksabstimmung in Brandenburg
4. Die Ursachen des Scheiterns der Länderfusion Berlin/Brandenburg
4.1 Verfassungsrechtliche Fragen einer Länderehe
4.2 Finanzielle Folgen beim Länderfinanzausgleich
4.3 Die Verwaltung
4.4 Die unzureichende Aufklärung und Mobilisierung des Wählervolks
4.5 Fehlende Kooperations- und Konsensbereitschaft der politischen Akteure
Fazit
Literaturverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1: Erwerbstätige in Berlin (in Tausend)
Abb. 2: Entwicklung von Steuern, Personal, Zinsen des Landes
Abb. 3: Ergebnis der Volksabstimmung in Berlin und Brandenburg 1996
Abb. 4: Abstimmung über das Jahr der Länderfusion 1996
Abb. 5: Abstimmungsergebnis in Berlin nach Bezirken vom 5.5.1996
Abb. 6: Abstimmungsergebnis in Brandenburg nach Kreisen vom 5.5.1996
Abkürzungsverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Einleitung
Deutschland steht zu Beginn des 21. Jahrhunderts vor einigen ungelösten strukturellen Problemen und „Reformbaustellen“ im globalen Wettstreit der Märkte. Moderne Staatsstrukturen mit klarer Kompetenzaufteilung und kurzen Entscheidungswegen können gegebenenfalls entscheidende Standortfaktoren für Investitionen sein. Die Vereinigung Deutschlands machte 1990 föderale Strukturen erforderlich. Eine grundlegende Neugliederung des Staatsgebiets hätte sich damals angeboten, wurde jedoch nach kurzer Diskussion ad acta gelegt. Angesichts des Handlungsdrucks in Ostdeutschland und der wirtschaftlichen Entwicklung einigte man sich auf den kleinsten gemeinsamen Nenner. Die fünf neuen Länder (Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen) entstanden in den Grenzen der 1952 von der DDR aufgelösten ostdeutschen Länder. Ein gemeinsames Land Berlin-Brandenburg konnte nicht konstituiert werden, da Berlin zu diesem Zeitpunkt noch unter alliierten Vier-Mächte-Status stand.
Im Folgenden soll der Frage nachgegangen werden, woran die mögliche Neugliederung und Schaffung eines leistungsfähigen und modernen Bundeslandes Berlin-Brandenburg im Jahre 1996 gescheitert ist? Dabei möchte ich zunächst mit einem kurzen historischen Rückblick auf die beiden Protagonisten Berlin und Brandenburg beginnen, um danach Besonderheiten der beiden Länder nach der Wiedervereinigung herauszuarbeiten. Anschließend werden Argumente der Fusionsbefürworter und Neugliederungsgegner gegenüber gestellt und der angestrebte Fusionsprozeß dargelegt. Ferner wird der Länderstaats- und Fusionsvertrag beleuchtet, um die Inhalte verständlich zu machen und mögliche Defizite in der Außendarstellung des Vertragswerks herauszuarbeiten.
Durch einen Vergleich der Ergebnisse der Volksabstimmung im Stadtstaat Berlin und Flächenland Brandenburg soll ein Versuch unternommen werden das unterschiedliche Wählerverhalten zu erklären. Im darauffolgenden Abschnitt werden die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen einer Länderehe beschrieben und der Sonderfall des Artikels 118a Grundgesetz (GG) untersucht. Die finanziellen Folgen beim Länderfinanzausgleich und das „Innenleben von Verwaltungsstrukturen“ sollen abschließend die vielschichtigen Akteure im politischen Prozeß beschreiben, um dann auf folgende Fragen eine Antwort zu finden: War es Desorganisation und mangelnde Information bei der Vorbereitung des Plebiszits? Oder war es vielmehr politisches Kalkül der beteiligten Akteure, die eine Länderfusion zwischen Berlin und Brandenburg letztlich verhinderte?
1. Historischer Rückblick
Die historische Bande zwischen Berlin und Brandenburg geht auf das 12. Jahrhundert zurück. Im Auftrag des deutschen Kaisers gelang es dem Herrschergeschlecht der Askanier (den Grafen von Anhalt) - unter Albrecht dem Bären - im 12. Jahrhundert die Unterwerfung der slawischen Stämme. Angelehnt an den slawischen Namen der eroberten Havelfestung Brandenburg, nannte er sich Markgraf von Brandenburg. Die Gründung der Doppelstadt Berlin-Cölln, im Jahr 1244 bzw. 1237, ging ebenfalls auf die askanischen Landesherren und deutschen Kurfürsten zurück. Nach dem Aussterben des Geschlechts der Askanier folgten die Wittelsbacher und Luxemburger als Herrscher über die Mark. 1415 erhoben die fränkischen Hohenzollern Berlin zu ihrer Residenz und bestimmten für die kommenden fünf Jahrhunderte die Geschicke des Landes.
Der Dreißigjährige Krieg hinterließ ein verwüstetes Land mit zerstörten Städten und einen Bevölkerungsverlust in manchen Regionen von 90 Prozent. 1701, nach Krönung Friedrich I zum König von Preußen, wurde Brandenburg dem Königreich Preußen als Provinz einverleibt. Nach der Niederlage im napoleonischen Krieg 1806 erhielt das Staatswesen im Rahmen der preußischen Verwaltungsreform (1808 -1815) eine administrativ-territoriale Neugliederung. Die Provinz Brandenburg trat verwaltungsrechtlich an die Stelle der ursprünglichen Mark.1 Diese Neugliederung hatte mit geringen Veränderungen bis zum Ende des Zweiten Weltkriegs Bestand. Der neu geschaffene Regierungsbezirk Berlin, neben Frankfurt/Oder und Potsdam, wurde aber schon 1822 aus Ersparnisgründen wieder aufgelöst.2 Hierzu stellt Ingo Schubeck in seiner Dissertation fest:
„Vergleicht man die wechselvolle territoriale Neustrukturierung der Stadt Berlin mit der gegenwärtigen Diskussion um die Fusion von Berlin und Brandenburg zu einem neuen Land Berlin-Brandenburg, so sind Parallelen und historische Zeitläufe nicht zu übersehen...“3
Die Reichsgründung 1871 ging einher mit der Schaffung eines Bundes souveräner Staaten, in der der preußische König zugleich die deutsche Kaiserwürde innehatte. Berlin avancierte zur Hauptstadt Preußens und des Deutschen Reiches.
Die bedingungslose Kapitulation vom 8./9. Mai 1945 bedeutete eine Zäsur für Deutschland. Sie war u. a. mit dem Verlust der staatlichen Souveränität und der Aufteilung in Besatzungszonen verbunden. Die Alliierte Kommandantur bildete die gemeinsame Verwaltung der vier Siegermächte für Groß-Berlin. Auf dem Territorium der Provinz Brandenburg wurde die sogenannte Sowjetische Militäradministration in Deutschland (SMAD) eingerichtet. Mit der Auflösung des Staates Preußens durch den Alliierten Kontrollrat (1947) erfolgte die Umbenennung in Mark Brandenburg. Die östlich von Oder und Neiße gelegenen brandenburgischen Flächen gingen gemäß den Beschlüssen von Jalta und Potsdam in polnischen Besitz über.4 Zudem verordneten die Potsdamer-Beschlüsse einem zukünftigen Deutschland föderative Strukturen, um einer neuerlichen preußischen Dominanz entgegenzuwirken. Mit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland (1949) wurden die föderalistischen Prinzipien und Traditionen im Grundgesetz verankert. Auch der zweite deutsche Staat (DDR) folgte anfangs einem föderalem Staatsaufbau und aus der Provinz Brandenburg entstand das gleichnamige Land. Dazu heißt es in der ersten Verfassung der DDR vom 7.10.1949 im Artikel 1, Absatz 1:
„Deutschland ist eine unteilbare demokratische Republik. Sie baut sich auf deutschen Ländern auf.“5
1952 wurden die fünf Länder in der DDR aufgelöst und durch 14 Bezirke ersetzt. Die SED-Staatsmacht entledigte sich der preußischen Tradition und - nach ihrem Sprachgebrauch – feudalistischen Regionalstruktur, um im sozialistischen Sinne den Bauern- und Arbeiterstaat aufzubauen. 1950 erhielt West-Berlin eine eigene Landesverfassung und einen eingeschränkten Status als Bundesland Berlin unter Besatzungs- und Schutzhoheit der Westalliierten. Der Ostteil der Stadt wurde zur Hauptstadt der DDR erklärt, ohne jedoch den Alliierten-Sonderstatus zu verlieren.
1.1 Ausgangslage der beiden Länder nach 1990
Mit der Öffnung der Berliner Mauer am 9. November 1989 setzte sich ein dynamischer, revolutionärer Prozeß in Gang. Stimmen wurden immer lauter, die eine Wiedereinführung der Länder und eine föderative Struktur für Ostdeutschland forderten. Ministerpräsident Modrow (SED) dachte schon 1989 über eine kommunale Neugliederung nach. Den ersten Schritt machte jedoch die Regierung de Maizière (CDU) mit der Kommunalwahl in den Städten und Gemeinden6 und führte damit die kommunale Selbstverwaltung ein. Im April kündigte der Ministerpräsident die Bildung von Ländern auf dem Gebiet der DDR an:
„Die Länderstruktur,..., sei eine Grundbedingung für die deutsche Einheit, für Demokratie und für eine erfolgreiche Umstrukturierung der Wirtschaft in der DDR.“7
Die DDR wurde kraft Ländereinführungsgesetz und dem Vertrag über die Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion für die letzten drei Monate bis zur Wiedervereinigung der beiden deutschen Staaten formell ein Bundesstaat, in dem die Gewaltenteilung garantiert war.
1.2 Das (wieder)–vereinigte Berlin
Berlin ist an Fläche (889 qkm) und Einwohnerzahl (3,38 Millionen) die größte Stadt Deutschlands. Die politisch-administrative Wiedervereinigung zum alten/neuen Land Berlin erfolgte im Ergebnis der Wahlen zum Gesamtberliner Abgeordnetenhaus, die mit den ersten gemeinsamen Wahlen zum Bundestag am 2. Dezember 1990 gekoppelt waren. 1991 beschloß der Bundestag mit knapper Mehrheit Berlin als Sitz von Bundespräsident, Parlament und Regierung. Nach jahrzehntelanger Teilung wurden Rechtssystem, Verwaltung und Polizei vereinheitlicht. 1993 konnte z. B. der durchgehende U-Bahn-Verkehr in Stadtmitte eröffnet werden. Die Lebensverhältnisse haben sich Mitte der Neunziger in Ost und West relativ schnell angeglichen. Die städtische Infrastruktur der Ostbezirke ist, dank jahrelanger Bevorzugung zu DDR-Zeiten, weitgehend auf Westniveau angelangt.8
Dagegen ist die wirtschaftliche Entwicklung der Stadt eher besorgniserregend. In den Jahren 1991 bis 1995 verlor Berlin an die 112.000 Arbeitsplätze im produzierenden Gewerbe, während im gleichen Zeitraum etwa 50.000 Menschen im Dienstleistungssektor ein Einkommen fanden. Die Zahl der Erwerbstätigen lag im Jahr 1995 bei rd. 155.00 unter der Zahl des Jahres 1991; gegenüber dem Jahre 1989 beläuft sich der Verlust sogar auf rd. 280.000 Erwerbstätige.
Abb. 1: Erwerbstätige in Berlin (in Tausend)
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: Senatsverwaltung für Wirtschaft und Betriebe (eigene Darstellung)
Die Zahl der Arbeitslosen in Berlin erhöhte sich im Durchschnitt des Jahres 1995 um rd. 1,5 Prozent. Im Oktober 1996 lag die Arbeitslosenquote im Land Berlin bei 15,1 Prozent und hatte sich damit dem Durchschnittswert für das Land Brandenburg (15,6 Prozent) angenähert. Im Westteil der Stadt lag die Arbeitslosenquote mit 16,0 Prozent deutlich höher als im Ostteil (13,8 Prozent). Im Zeitraum zwischen 1991 und 1995 stiegen die Ausgaben von rd. 2,5 auf knapp 3,8 Mrd. DM und damit über 50 Prozent, dies entspricht einem durchschnittlichen jährlichen Anstieg von rd. 11 Prozent. Die Personalkosten sind der mit Abstand größte Kostenfaktor im Rahmen der städtischen Etatausgaben. Beide Teilstädte waren mit Personal überausgestattet und die Angleichung an das Lohnniveau West verschärfte die Situation zusätzlich.
1.3 Brandenburg ein lebensfähiges Bundesland?
Mit 29.477 qkm und 2,6 Millionen Einwohnern (Stand: 2000) ist Brandenburg flächenmäßig das größte der „neuen“ Länder und steht unter allen Bundesländern an fünfter Stelle. Im Gegensatz zu seiner territorialen Ausdehnung gehört Brandenburg zu den Ländern mit geringer Bevölkerungsdichte. Sie beträgt 88 Personen pro Quadratkilometer. Der größere Teil der Brandenburger ist im ländlichen Gebiet ansässig, jeder zehnte Brandenburger lebt in Gemeinden mit weniger als 500 Einwohnern. Die traditionell landwirtschaftlich geprägten Gebiete veränderten sich in der Zeit der DDR. Hierzu gehört das Niederlausitzer Industriegebiet mit Braunkohleförderung und Energiegewinnung südlich und östlich von Cottbus. Neben dem Fahrzeugbau in Ludwigsfelde, der optischen Industrie in Rathenau und Maschinenbau in Eberswalde war die Stahlerzeugung in Eisenhüttenstadt das Herzstück industrieller Produktion.8 Die wirtschaftliche Umstrukturierung von Plan- auf Marktwirtschaft wirkte sich besonders negativ auf die Beschäftigtenzahl in den Industriezweigen mit meist veralteten Produktionsstätten, niedriger Arbeitsproduktivität und mangelnder Infrastruktur aus. Der Produktivitätsrückstand konnte in den letzten Jahren gegenüber den alten Ländern abgebaut werden, ebenso verhielt es sich mit der Arbeitsproduktivität. Trotzdem betrug die Arbeitslosenquote im Juni 2003 18,6 Prozent und lag damit fast doppelt so hoch wie im Bundesdurchschnitt. Die hohe Arbeitslosigkeit ist ein großes wirtschaftliches und gesellschaftliches Problem für das Land. Damit verbunden sind hohe Ausgaben im Landeshaushalt, die durch das Steueraufkommen nicht gedeckt werden können. Das Land gehört daher zu den Empfängerländern des föderalen Finanzausgleichs, der Bundeszuweisungen und Zuschüssen des Erblastentilgungsfonds.
[...]
1 Scherf, K./Viehrig, H. (Hrsg.) 1995: Berlin und Brandenburg auf dem Weg in die gemeinsame Zukunft, Gotha, S.119.
2 Vgl. Rutz, W./Scherf, K./Strenz, Wilfried 1993: Die fünf neuen Bundesländer, Darmstadt, S.42.
3 Schubeck Ingo,1995: Die Diskussion um die Länderfusion Berlin-Brandenburg unter besonderer Berücksichtigung der von beiden Ländern durchgeführten Maßnahmen zur Vereinigung seit dem Einigungsvertrag, Berlin, S. 12.
4 Mielke, S./Reuter, W. (Hrsg.), 2004: Länderparlamentarismus in Deutschland, Wiesbaden, S. 136.
5 Rutz, W./Scherf, K./ Strenz, W., 1993: Die fünf neuen Bundesländer, Darmstadt, S. 55.
6 Schiffers, Reinhard, 1996: Weniger Länder – mehr Föderalismus? Die Neugliederung des Bundesgebietes im Widerstreit der Meinungen 1948/49 – 1990, Düsseldorf, S. 84.
7 Ebda., S. 84.
8 Wehling, Hans-Georg (Hrsg.), 2004: Die deutschen Länder – Geschichte, Politik, Wirtschaft, 3. Aufl., Wiesbaden, S. 78.
8 Wehling, Hans-Georg (Hrsg.), 2004: Die deutschen Länder – Geschichte, Politik, Wirtschaft, 3. Aufl., Wiesbaden, S. 113 f.