Vom Staat zum Markt: Die Veränderung der Politikberatung durch neue staatliche Nachfrage

Staatliche Governance und die Schaffung horizontal-kooperativer Beratungsschnittstellen


Bachelorarbeit, 2012
59 Seiten, Note: 1,0

Leseprobe

INHALTSVERZEICHNIS

1. EINLEITUNG: DIE ENTDECKUNG DES BERATUNGSMARKTES
1.1. Externe Berater: erwünschte Netzwerke - unerwünschte Aufmerksamkeit
1.2. Vom Staat zum Markt: eine neue Beratungsperspektive

2. BEZUGSRAHMEN POLITIKBERATUNG I: PFADABHÄNGIGKEITEN
2.1. Stand der Beratung: von eindimensionaler zu vielschichtiger Beratung
2.2. Stand der Forschung: die Auflösung der normativen Verzerrung

3. BEZUGSRAHMEN POLITIKBERATUNG II: HERLEITUNG EINES NEUEN VERSTÄNDNISSES
3.1. Grundlegende Eingrenzungen: das Politik- und Beratungsverständnis
3.2. Definitorische Eingrenzungen: ein neuer Politikberatungsbegriff

4. GOVERNANCE: DIE VERÄNDERUNG DER NACHFRAGESTRUKTUREN
4.1. Konzeptrahmen: Interdependenzbewältigung
4.2. Neue Nachfrage I: Risiko-Governance
4.3. Neue Nachfrage II: New Public Management

5. NEUE NACHFRAGE: HORIZONTAL-KOOPERATIVE POLITIKBERATUNG
5.1. Aggregation der Nachfrage: erhöhtes Beratungspotential
5.2. Ausdifferenzierung: von vertikalen zu horizontalen Schnittstellen
5.3. Vereinigung: von hierarchischen zu kooperativen Schnittstellen

6. NEUES ANGEBOT: IMPLIKATIONEN FÜR DIE POLITIKBERATUNG

7. FAZIT UND AUSBLICK

LITERATURVERZEICHNIS

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

ABBILDUNG 1: Klassifikationen der Politikberatungsanbieter

ABBILDUNG 2: Ebenen der vertikalen und horizontalen Governance

ABBILDUNG 3: Informationsaustausch der Politikdurchführung

ABBILDUNG 4: Risiko-Governance-Informationsprozess

ABBILDUNG 5: Informationsbeziehung der Politikdurchführung

ABBILDUNG 6: New Public Management-Informationsprozess

ABBILDUNG 7: Risiko-Governance- & New Public Management-Ebenen

1. EINLEITUNG: DIE ENTDECKUNG DES BERATUNGSMARKTES

1.1. EXTERNE BERATER: ERWÜNSCHTE NETZWERKE - UNERWÜNSCHTE AUFMERKSAMKEIT

Florian Gerster wird im März 2002 zum Vorstandschef der Bundesanstalt für Arbeit
ernannt. Als Vertrauter des damaligen Bundeskanzlers Schröder gilt er als die große
Hoffnung der Regierung: Er soll die Arbeitsmarktreformen effizient umsetzen und
die Bundesanstalt als Dienstleister neu aufsetzen. Im November 2003 wird
öffentlich, dass Gerster mit der Politikberatungsfirma WMP einen Vertrag über 1,3
Mio. EUR ohne öffentliche Ausschreibung abschließen ließ; zum Jahreswechsel
2003 werden weitere Beraterverträge bekannt, die ohne vorherige Ausschreibung
vergeben wurden. Darunter finden sich zufällig auch hochdotierte Verträge mit
Roland Berger, just dem Unternehmen, das Mitglied der sogenannten Hartz-
Kommission ist, welche die Restrukturierung des Arbeitsamtes forciert hatte. Am 24.
Januar 2004 wird Florian Gerster entlassen (SZ, 2004).

Was ist bemerkenswert an dieser kurzen chronologischen Geschichte für eine
Arbeit über Politikberatung in 2011? In der öffentlichen Skandalisierung des Themas
dominierte zunächst nur die Haltung, Gerster hätte die Beraterverträge ordentlich
ausschreiben sollen. Es war eine Geschichte, in der Gerster keine Korruption
vorgeworfen wurde, sondern „nur“ eine Rechtswidrigkeit, die schließlich damit
quittiert wurde, dass ihm die Behörde das Vertrauen entzog. Doch die Bundesanstalt
für Arbeit stand durch ihre organisatorische und finanzielle Umstrukturierung zur
Bundesagentur für Arbeit ohnehin gehörig im öffentlichen Rampenlicht, und so
konnte aus der Gerster-Entlassung eine Gerster-Affäre werden.

Es entstand ein Kampf zwischen Opposition und Regierung, zu dem Berater
zufällig den Anlass boten. Und mit der resultierenden Regierungsantwort auf die
Anfrage der CDU/CSU-Fraktion im Bundestag im Februar 2004 (BT-Drucksache
15/2639), dass im Zeitraum 1999-2003 168,8 Mio. EUR[1] für externe Politikberater ausgegeben wurden, tauchte in der öffentlich geführten Debatte zunehmend die

Frage auf, was Berater für diese Steuergelder denn leisten. Schnell sollte sichherausstellen, dass Berater in großem Ausmaß auch an dem LKW-Maut-Projektbeteiligt waren, das zu jener Zeit zu scheitern drohte. Werden gescheiterte Projektein der Beratungsszene nicht öffentlich gemacht, hat die Opposition in einerParteienkonkurrenz dagegen genau dieses Interesse. Bald konnten für fast alleBundesministerien vielzählige Beraterverträge nachgewiesen werden. DieBeratungsunternehmen gerieten in die Defensive: Was in der freien Wirtschaft anBeraterhonoraren üblich ist, braucht bei der öffentlichen Hand andereBegründungen als jene, dass der Markt solche Honorare erlaube. Institutionen, diemit Steuergeldern umgehen, stehen unter besonderer Rechenschaftspflicht.

Die Gerster-Affäre war nur der Beginn und Politikberatung durchprivatwirtschaftliche Unternehmen wurde zum öffentliches Thema. Alsbald folgtenunter anderem Meldungen über Beratungsaufträge bei der Privatisierung derdeutschen Bahn, der Organisation der Expo in Hannover oder dem BerlinerSanierungskonzept. In Printreportagen wurde auf die Politikberaterzunfthingewiesen und dadurch „eine breite Öffentlichkeit zum ersten Mal über ihreAktivitäten informiert“ (Resch, 2005: 13).[2] Dass Politikberatung zu einemprominenten Thema werden würde, wenn kommerzielle Beratungsfirmen impolitischen Geschäft mitmischen, konnte man ahnen, es war aber dennoch einenicht beabsichtigte Folge ihres Handelns.

Doch so schnell ein öffentliches Bewusstsein für Politikberatung erzeugt wurde,so schnell war das Interesse auch wieder verschwunden. Ein Nachfolger für FlorianGerster wurde schnell gefunden und von dem 2004 erschienenen Prüfbericht desBundesrechnungshofs über Beraterverträge wurde kaum mehr Kenntnis genommen(BRH, 2004). Seitdem ist es stiller geworden in der Öffentlichkeit überPolitikberatung - insofern man die stetig schwelende Lobbyismus-Sensibilität davonzu trennen weiß. Doch nicht Politikberatung hat aufgehört, sondern lediglich diemediale Berichterstattung.

1.2. VOM STAAT ZUM MARKT: EINE NEUE BERATUNGSPERSPEKTIVE

Wissenschaftliche Analysen scheinen meist zu spät zu kommen - erst recht wenn„kulturindustrielle Imperative“ zu walten drohen (Adorno, 1977: 343).[3] So bekamdie Gerster-Affäre neben der Informationsfunktion eine zweite, verspäteteWirkungsdimension: Die Verwissenschaftlichung. Die Politikberatungsforschungbegann die plötzlich fürwahr gewordene kommerzielle Politikberatungsbranche zusystematisieren.

Untersuchungsgegenstand war zumeist die Veränderung des Politikberatungs-angebots, das sich - fern der wissenschaftlichen Aufmerksamkeit - durch dieEntstehung eines Politikberatungsmarktes ergeben haben musste. In der Literaturentwickelte sich so ein einseitiger Fokus auf die Politikberatungsanbieter: In denAnalysen sind die gewählten Definitionen von Politikberatung aufgrund dervielzähligen Akteure am Markt mannigfaltig, sodass auch die Untersuchungs-methoden und Erklärungsmuster - je nach Begriffsauswahl - unterschiedlich, jedochperspektivisch einheitlich von Berater zu Beratenem blicken. Dabei wird den neuetablierten Beratungsakteuren oft eine Katalysatorfunktion zugesprochen, indem siedie staatliche Beratungsauffassung sukzessive beeinflussen und so erst zur Änderungbewegen (Koppo/Schölzel, 2009: 92). Aufgrund der Komplexität des Gegenstandesund der empirisch kaum fassbaren Anbieterseite, lassen sich belastbare Aussagenüber den Markt für Politikberatung jedoch nur über Näherungen treffen (vgl.Falk/Römmele, 2009: 68).

In dieser Arbeit wird die Veränderung der Politikberatung aus einem sich nichtwechselnden Blickwinkel der Politik aus betrachtet. Diese Sicht birgt erheblichesErklärungspotential: Erstens wird dem in der Literatur oft zitiertenDatenerhebungsproblem durch die neue Stoßrichtung entgangen, zweitens kanndiese Arbeit durch den Fokus auf träge, stetige Staatlichkeitsveränderungen dasbegriffliche Wirrwarr entflechten und eine stabilere Beratungsdefinition und -systematik herausarbeiten, und dadurch drittens, eine allgemein-logische Methodik bieten, die nicht in Verlegenheit (im Gesamtzusammenhang eventuell wenig ausschlaggebender) konkreter Fallbeispiele kommt.

Wurde der neuen Politikberatung meist eine Wirkungskette von Markt zu Staat attestiert, wird nun die potentielle Wirkung von Staat zu Markt bemessen. Aus dieser Staatsperspektive soll die Veränderung der Politikberatung in Deutschland neu geklärt werden. In diesem Verständnis spielt die Veränderung der Nachfragerseite die entscheidende Rolle zur Erklärung heutiger Politikberatung.

Die Gliederung der Arbeit unterteilt sich in sieben, aufeinander aufbauende Kapitel.Zu Beginn der Ausarbeitung wird in zwei vorbereitenden Kapiteln derBezugsrahmen der Politikberatung geklärt. Dazu wird im einleitenden Schritt dieEntwicklung der Beratung als auch der Beratungsforschung in Deutschland skizziertund so die thematische Grundlage der Arbeit gelegt. Dem schließt sich dieEntwicklung der terminologischen Grundlage an, in der in der ersten Etappe dasVerständnis von Politik und Beratung abgegrenzt wird. In der zweiten Etappe ziehtdie neue Herangehensweise der Arbeit eine neue konnotative Definition vonPolitikberatung nach sich.

Zur eigentlichen Analyse eines staatlichen Nachfragewandels legt die Arbeit dasGovernancekonzept an, das gemeinhin als eines der klassischen Erklärungs-konstrukte jüngerer staatlicher Veränderungen gilt. Dabei wird zu Beginn des viertenKapitels Governance lediglich als Bezugsrahmen eingeführt und dann durch diekonkreten Konzepte der Risiko-Governance und des New Public Managementsausgefüllt.

Aus den daraus resultierenden Staatlichkeitsmodellen werden im darauffolgenden Kapitel die für die Nachfrage relevanten Komponenten extrahiert und allgemein-logisch summiert. Daraus ergibt sich die letztendliche Veränderung der Beratungsnachfrage. Diese neue Nachfragemenge wird dann in den weiteren Unterkapiteln auf darunterliegende Muster untersucht und in eine allgemeingültige neue Organisation der Politikberatung überführt.

Die unmittelbaren Implikationen für das Beratungsangebot durch dieseallgemeinen neuen Muster der Politikberatungsnachfrage werden im sechstenKapitel erarbeitet. Im Schlusskapitel fügt sich ein Fazit zu den gewonnenenErkenntnissen an, als auch ein kurzer Ausblick zu interessanten weiterführendenBetrachtungsfeldern.

2. BEZUGSRAHMEN POLITIKBERATUNG I: PFADABHÄNGIGKEITEN

2.1. STAND DER BERATUNG: VON EINDIMENSIONALER ZU VIELSCHICHTIGER BERATUNG

Es gibt in Deutschland eine Fülle von Politikberatungsanbietern. Sie erbringen sehrunterschiedliche Leistungen und richten diese an sehr unterschiedliche politischeAdressaten. Falk und Römmele identifizieren elf zentrale Akteursgruppen:Kommunikationsagenturen, Public Affairs Agenturen, Beratungshäuser, unabhängigeund abhängige Stiftungen, wissenschaftliche Institute, staatlich berufeneKommissionen, wissenschaftliche Beiräte, Government-Relations -Abteilungen inUnternehmen, Think Tanks, Einzelberater und Marktforschungsinstitute (2009: 34).

Politikberatung ist, wie andere Dienstleistungen auch, keine geschützte Tätigkeit. Da praktisch jeder die Grenzen von Politikberatung unterschiedlich zieht und der Markt kaum organisiert und sehr unübersichtlich ist, existieren nur wenig belastbare Aussagen zum Umfang oder zur Anzahl aller Politikberatungsaktivitäten. Laut dem Branchenverband Bund Deutscher Unternehmensberater (BDU) sind in 2004 rund 1 Mrd. EUR für Strategieberatung im öffentlichen Sektor ausgegeben worden. Nach dem Analysten Pierre Audoin Conseil PAC wurden allein 3,7 Mrd. EUR für ITBeratung der öffentlichen Verwaltung umgesetzt (Bill/Falk, 2006: 291).

Belastbare Klassifikationsaussagen können jedoch durch eine Summenbetrachtung der bisherigen Beratungsliteratur aufgestellt werden. Insgesamt lassen sich demnach sieben Klassifikationsmöglichkeiten abbilden, denen Politikberatungsaktivitäten zugeordnet werden können:

Abbildung 1: Klassifikationen der Politikberatungsanbieter[4]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung, angelehnt an Raffel (2006: 16)

Zu Beginn verstand man unter Politikberatung das „Einflüstern in die Ohren der Mächtigen durch Höflinge, Einzelberater, Hofnarren und Stabsmitarbeiter“ (Falk et al., 2006: 11). Mitte des 20. Jahrhunderts verließ sich die Politik fast ausschließlich auf die administrative Kompetenz der Beamtenschaft. In den 1960er Jahren ging es in Deutschland primär um die institutionalisierte, geheime Aufbereitung (und Weitergabe) wissenschaftlicher Informationen an Parlamente und Regierung (vgl. Lompe, 1977). Dies geschah insbesondere durch die Schaffung von beratenden Beiräten und Gremien (vgl. Krevert, 1993).

Ab den 1970er Jahren begann die Politik den Reformbedarf öffentlich in Richtung der erschaffenen wissenschaftlichen Institute und Kommissionen zu artikulieren, um ihn so für jedermann sichtbar wissenschaftlich zu fundieren (vgl. Bolte, 1977). Projektgruppen wie die zur Regierungs- und Verwaltungsreform adressierten erstmals nicht einzelne Projekte in individuellen Ressorts, sondern übergreifend die ganze Regierung (Krevert, 1993: 173).

Politikberatung in den 1990er Jahren war insbesondere durch die Kommerzialisierung des Wissens und die Einbeziehung des in der Öffentlichkeit vorhandenen Wissens gekennzeichnet (vgl. Falk/Römmele, 2009: 21). Auch traten mit Verbänden, Stiftungen oder Think Tanks neue Beratungsakteure auf den Plan (vgl. Welzel, 2006). Historischer Ausgangspunkt dieser Entwicklungen war der Hauptstadtwechsel von Bonn nach Berlin. Tatsächlich vollzieht sich mit dem Regierungsumzug auch ein Kulturwandel in der Herstellung und Vermittlung von Politik, sodass sich „parallel zur gesellschaftlichen Ausbreitung von Beratungsprozessen auch die Politikberatung erweitert, pluralisiert und ihr Selbstverständnis verändert“ (Heinze, 2009: 7).

Im neuen Jahrtausend setzte sich die kontinuierliche Erweiterung der Politikberatung fort. Beeinflusst durch die Unternehmensberatungen nahm die Optimierung politischer Organisations- und IT-Prozesse zu. Auch rückte die kommunikative Politikaufbereitung und -darstellung immer weiter in den Vordergrund (vgl. Schönborn/Wiebusch, 2002). In der heraufziehenden Wissensgesellschaft wurde nun, neben der Aufbereitung von Informationen und der Strukturierung des bestehenden Wissens, vermehrt Orientierungswissen gefragt. Orientierungswissen unterscheidet sich vom Verfügungswissen indem Letzteres als „positives Wissen, d.h. Wissen um Ursachen, Wirkungen und Mittel“ verstanden wird (Mittelstraß, 1992: 123), Ersteres dagegen den Fokus auf „handlungsleitendes Wissen über Ziele und Werte“ setzt (Kusche, 2008: 101). Als geschichtlicher Abriss lässt sich festhalten:

„Die Produktion wissenschaftlicher Expertise für die Beratung der Politik ist nicht mehr auf die Kerninstitutionen der Wissenschaft - Universitäten, Akademien und Forschungsinstitute - beschränkt. Neben ihnen haben sich Think Tanks, unabhängige Consulting-Institute und Berater sowie NGOs etabliert. Sie bringen wissenschaftliche Expertise in den öffentlichen (medialen) Kurs ein und beeinflussen damit ebenfalls die politische Agenda. Sie bilden inzwischen einen Markt des Wissens und agieren im eigenen kommerziellen und/oder politischen Interesse“ (Weingart/Lentsch, 2008: 11).

Parallel dazu war auch das Selbstverständnis der Politikberater Änderungen unterworfen: Gerade in den 1970er Jahren war das Selbstverständnis der Beratungsszene noch eng verknüpft mit der Illusion der plan- und steuerbaren Politik (vgl. Heinze, 2009). Dazu gehörte auch die Hierarchisierung zwischen politischer Praxis und Wissenschaft. Zum Ende der 1990er Jahre hatte sich eine vielschichtige Beratungsszene herauskristallisiert, welche die vorherrschenden Steuerungsdefizite der (Regierungs-)Politik erkannt und sich von der Planungs- und Steuerungseuphorie verabschiedet hatte. Die Vorstellung des starken Staats, der in der Lage ist, anstehende Probleme zu lösen, wankte. Die Zweifel an der staatlichen Leistungsfähigkeit erreichten zu Beginn des neuen Jahrtausends neue Höhen. Aufgrund des Scheiterns zahlreicher Reforminitiativen in der Bildungs-, Gesundheits- und Finanzpolitik sprach man gar vom Versagen des Staates bei seiner Aufgabenerfüllung (vgl. u.a. Voigt/Walkenhaus, 2006: 17). Der Staat zeigte sich, so die Diagnose der Wissenschaft, aufgrund seines „traditionellen Interventions- instrumentariums“ (Falk/Römmele, 2009: 22) unfähig, die ihm sich stellenden sozialen und ökonomischen Probleme trotz Beratung zu lösen (vgl. u.a. Mayntz, 2004).

Ein neuer Ansatz war deshalb die Ausschau nach wirksameren Steuerungsinstrumenten, wobei dies nicht mit einer grundsätzlichen Einschränkung des staatlichen Steuerungsanspruchs einherging. Doch just dieser Anspruch sollte infolge neuer Governancekonzepte in Frage gestellt werden, und diese Arbeit versucht, die Auswirkungen des sich ergebenden staatlichen Selbstverständnisses auf die Politikberatung zu analysieren und so den Verlauf deutscher Politik- beratungsgeschichte fortzuschreiben.

2.2. STAND DER FORSCHUNG: DIE AUFLÖSUNG DER NORMATIVEN VERZERRUNG

Auf der Suche nach wissenschaftlichen Erkenntnissen zur Politikberatung in Deutschland stößt man auf eine Fülle empirischer Analysen und theoretischer Reflexionen. Insbesondere Politik- und Verwaltungswissenschaften haben mittlerweile vielfältige Erkenntnisse hervorgebracht; auch das soziologische und wirtschaftswissenschaftliche Interesse wächst.[5] Nach Raffel halten sich dabei „theoretisch-konzeptionelle und empirische Beiträge […] in etwa die Waage” (2006: 10). Dennoch hat die Politikberatungsforschung mitnichten die Stellung anderer Untersuchungsfelder erreicht. Das hängt nach Nullmeier zum einen an der jungen historischen Entwicklung von Politikberatung im politischen Prozess, zum anderen an der speziellen Nähe zwischen Forschungsobjekt und Forscher:

„Wann immer Politikberatung zum Gegenstand politikwissenschaftlicher Analyse wird, scheint eine Reflexion auf die Stellung von Wissenschaft beziehungsweise Politikwissenschaft im und vor allem zum politischen Prozess unvermeidlich. Die Politikwissenschaft bleibt in ihrem Selbstverständnis von den möglichen Ergebnissen der Politik- beratungsforschung nicht unberührt“ (Nullmeier, 2007: 171).

Anders ausgedrückt: Das Thema lässt Forschung und Reflexion sozusagen ins Normative „kippen“. Doch dies war nur solange der Fall, wie der Themenkomplex Politikberatung als das Verhältnis von Politik und Wissenschaft definiert wurde. Doch aus diesem Verständnis löste man sich schrittweise durch neue Forschungsfelder und -verständnisse (vgl. zum Teil Wingens, 1988):

Bis Anfang der 1960er Jahre zeigte sich die Politik wenig interessiert an externer Beratung. Wie bereits beschrieben, verließ sie sich zur Aufgabenbewältigung auf die verwaltungsinternen Kompetenzen der Beamtenschaft. Parallel zeigte auch die Wissenschaft wenig Interesse an praxisnaher Beschäftigung und strebte in erster Linie nach Wahrheit. Entsprechend ist aus dieser Zeit kaum wissenschaftliche Literatur zur Politikberatung vorhanden.

In den 1960er Jahren wurde das beidseitige Desinteresse einseitig modifiziert. Im Rahmen der „Planungseuphorie“ ging man davon aus, dass politische Handlungen durch wissenschaftliche Erkenntnis angeleitet werden könnte (Murswieck, 1994: 9). Die Politikberatungsforschung untersuchte in dieser Zeit primär das Verhältnis von Wissenschaft und Politik durch eine Fülle normativ-theoretischer Arbeiten.[6]

Angesichts fehlender Erfolge durch wissenschaftliche Politikberatung folgte in den frühen 1970er Jahren eine Zeit der Ernüchterung. In vorwiegend empirischen Beiträgen stand die Frage im Mittelpunkt, warum die Verwendung wissenschaftlicher Expertise nicht funktionierte und wie eine passgenauere Anwendung in der politischen Praxis erreicht werden könnte.[7] Dabei proklamierte die akademische Debatte auch die „Politisierung der Wissenschaft“, also die Verantwortlichkeit der Wissenschaftler für die Umsetzung ihrer Ergebnisse (vgl. u.a. Böhme et al., 1978).

In den 1990er Jahren standen insbesondere die neuen, praxisorientierten Beratungsakteure im Interesse der Forschung. Die Forschung war bestrebt, der neuen Heterogenität von Politikberatung durch empirische Untersuchungen gerecht zu werden, um dann in der Theorie nach neuen Erklärungsmodellen für die neue Komplexität zu suchen (vgl. Raffel, 2006: 11).[8] Mit dem stückweiten Lösen von dem Primat der wissenschaftlichen Politikberatung und der verstärkten Zuwendung zu „nicht-wissenschaftlichen“ Produktionsstätten trat eine stückweite Emanzipierung der Politikberatungsforschung von der Politikwissenschaft ein. In dem Maße, in dem sich ein eigener Politikberatungsmarkt zu formieren begann, wurden die Thematiken der Politikberatung politikwissenschaftlich leichter analysefähig (Nullmeier, 2007: 177).

Im neuen Jahrtausend wuchs die Distanz zum überholten Beratungsverhältnis zwischen Politik und Wissenschaft weiter und mit ihr sank die normative Analyse. Die Politikberatungsforschung begann die sich ausdifferenzierende neue Politikberatungsbranche für sich zu nutzen. Nicht zuletzt die eingangs beschriebene Gerster-Affäre ließ die Anstrengungen zu einer systematischen Erforschung des Politikberatungsmarktes steigen.[9] Dazu gehörte auch die akademische Erfassung neuer kommunikativer Politikberatungsanbieter wie Kommunikations- oder Public Affairs Agenturen.

Aufgrund erster evaluativer verwaltungswissenschaftlicher Erkenntnisse erhielten zum Ende des Jahrzehnts die neuen deutschen Verwaltungsreformen Einzug in die Politikberatungsforschung. Doch befassten sich die meisten Beiträge mit der entstandenen betriebswirtschaftlichen und organisatorischen Beratung der Politik infolge der Verwaltungsmodernisierung.[10] Erstaunlich wenig Beachtung fand in der deutschen Literatur hingegen die Analyse der systematischen Auswirkungen dieser neuen Governancereformen auf die Politikberatung. Erst eine neuerlich angestoßene Diskussion gibt der wissenschaftlichen Analyse über den Einfluss veränderter Governancestrukturen auf die Politikberatung neue Impulse. Allen voran die Beiträge von Falk et al. über mögliche kooperative Beziehungsgeflechte zwischen Wissenschaft und Politik (2007) und eine sich ergebende dauerhaft diskursive Interaktion (2010), als auch die machtpolitischen Gegenstellungen durch Koppo und Schölzel (2009). Dennoch bleiben Argumentationen aus Sicht der Beratenden vorrangig und der Fokus auf die Politikberater bestehen. Die Analyse des neuen Beratungsmarktes aus Sicht der Politik wird nicht verfolgt, genauso wenig die Argumentation im Rahmen neuer Governancestrukturen. Diese Lücke versucht diese Arbeit zu schließen, indem sie Beratung aus rein politischer Perspektive thematisiert und aus dieser Sicht die Auswirkungen neuer Governancekonzepte evaluiert. Auf dieser Weise soll der wissenschaftlichen Diskussion eine neue Sichtweise vorgeschlagen und zur Folgebetrachtung angeregt werden.

3. BEZUGSRAHMEN POLITIKBERATUNG II: HERLEITUNG EINES NEUEN VERSTÄNDNISSES

3.1. GRUNDLEGENDE EINGRENZUNGEN: DAS POLITIK- UND BERATUNGSVERSTÄNDNIS

In der vorliegenden Arbeit wird Politik prozessual verstanden. Die Politik ist dabei ein Prozess, „in dem lösungsbedürftige Probleme artikuliert, politische Ziele formuliert, alternative Handlungsmöglichkeiten entwickelt und schließlich als verbindliche Festlegung gewählt werden“ (Scharpf, 1973: 15). In diesem Prozess versteht sich die Bearbeitung gesellschaftlicher Probleme als policy making, bei der klassischerweise die Verwaltung den Großteil politischer Entscheidungen vorbereitet, die Regierung und das Parlament diese treffen und die Verwaltung wiederum die getroffenen Maßnahmen umzusetzen versucht. Doch diese Politikinhalte (policies) werden nicht nur durch die „sozio-ökonomische Umwelt (z.B. Problemlagen oder Klasseninteressen), sondern auch durch die Ausgestaltung politischer Institutionen (polity), wie durch konfliktäre Prozesse des Machterwerbs und -erhalts (politics) beeinflusst, [als] auch durch die Strukturen der Verwaltung selbst“ (Jann/Wegrich, 2003: 72).

Das Ergebnis dieses politischen Bearbeitungsprozesses ist der Output, sind also staatliche Leistungen, mit denen Politik und Verwaltung ihre Umwelt verändern wollen. Doch muss der Output nicht zwangsläufig einer Handlung (Action) gleich kommen. Auch eine Entscheidung zu Nicht-Handeln kann einen Output darstellen (vgl. Brunsson, 1989: 124). Ob es zur beabsichtigten Wirkung - dem Impact - kommt, hängt von den Adressaten der Politikentscheidung ab. Tatsächliche Auswirkungen (Outcomes) sind in der Gesellschaft demnach nur bedingt diejenigen, welche ursprünglich beabsichtigt waren.

Diese Arbeit konzentriert sich auf die policy -Ebene, sprich auf politische Sachfragen und ihre zur Bearbeitung notwendigen Akteursstrukturen und Prozesse. Dabei orientiert sie sich speziell an jenem Zweig der policy -Forschung, der davon ausgeht, dass politische Akteure insbesondere inhaltlich sachliche Informationen brauchen, um zu Mehrkenntnis und erfolgreicher Problembearbeitung zu gelangen (vgl. Schubert/Bandelow, 2003: 3). Dafür werden externe inhaltlich sachliche Informationen beschafft.

Zum Verständnis dieser Arbeit muss dazu eine grundlegende Voraussetzung über den Beratungsmarkt getroffen werden: Der Beratungsmarkt, auf dem sich Beratungsangebot und Beratungsnachfrage zum Gleichgewicht einstellen, funktioniert nach dem Prinzip eines nachfrageinduzierten Angebotsmechanismus. Dazu wird angenommen, dass die Nachfrage nach Politik die angebotene Beratung induziert. Auf diesem Axiom beruhen viele der zu tätigenden Aussagen.

Dies erscheint sehr plausibel, da der Preismechanismus, welcher im allgemeinen Marktmodell Nachfrage und Angebot ins Gleichgewicht bringt, in diesem Fall durch ein System öffentlicher Ausschreibungen und Vergaben ersetzt wird. Diese Angebotsbeschaffung geschieht gemäß deutscher und europäischer Vergabe- richtlinien.[11] Der Nachfrager steckt so den Preis und Umfang der Leistung einseitig ab und stimuliert damit die Angebotsseite. An der so entstehenden Schnittstelle zwischen Politik und Politikberatung treffen nun beide Akteurstypen zusammen: Die politischen Akteure sowie die beratenden Akteure. Zwischen diesen (ent)steht ein kritisches Austauschverhältnis von Informationen und Meinungen, auf das im späteren Verlauf weiter einzugehen ist.

Beratung ist verstanden als eine Handlung zweier Akteure, „die wechselseitig aufeinander angewiesen sind“ (Raffel, 2006). Der Berater bietet dabei dem politischen Akteur Verfügungs- und Orientierungswissen an. Wissen kann dabei „nicht nach der Art eines zeitbeständigen Vorrates begriffen werden, sondern nur nach der Art einer komplexen Prüfoperation“ (Luhmann, 1990: 129). Das heißt, Wissen ist eine Struktur, die mit den stattfindenden Beratungsoperationen aktualisiert wird und abseits dieser Beratungsoperationen wenig Rückhalt besitzt.

[...]


[1] Die Angaben der Regierung wurden sofort von der Opposition bezweifelt und als nicht vollständig erachtet. Auch Vertreter großer Beratungshäuser vermissten das ein oder andere Projekt. Falk und Römmele sprechen sich für eine Summe von über 500 Mio. EUR aus, die für externe Beratung durch Einzelpersonen oder Firmen ausgegeben wurde (Falk/Römmele, 2009: 71). Ein aufgegebenes Gutachten der CDU/CSU-Fraktion kommt auf ca. 2000 Beratungsleistungen mit einem Gesamtvolumen von 1,4 Mrd. EUR in den Jahren 1999-2003 (Austermann, 2004: 4).

[2] Mit Titeln wie „Die Besserwisser“ (Borst et al., 2004), „Die Berater-Republik“ (Bittner/Niejahr, 2004) oder „Die heimliche Macht“ (Hoidn-Borchers et al., 2003) trat ein Wahrnehmungs- und Imagewandel der Berater in der Öffentlichkeit ein.

[3] „Du sollst dich fügen, ohne Angabe worein; fügen in das, was ohnehin ist, und in das, was, als Reflex auf dessen Macht und Allgegenwart, alle ohnehin denken“

[4] Ursprüngliche Begrifflichkeiten aus der Logistik; Push: Das Gut ist dem Konsumenten (Politik) unbekannt und der Nutzen, den dieses Gut stiftet, muss vom Unternehmen (Berater) signalisiert werden. Pull: das Unternehmen (Berater) richtet sein Angebot nach der Nachfrage des Konsumenten (Politik) strategisch aus (vgl. Harrison et al., 2003: 68).

[5] vgl. hierzu vor allem die Texte von Cassel (2006) und Resch (2005).

[6] Zur weiterführenden Lektüre seien insbesondere Habermas (1968), Albert (1966) und Friedrich (1970) empfohlen.

[7] Zur Literatur damaliger Reflexionen eignen sich u.a. Ritter (1982), Collingridge und Reeve (1986) sowie Stavenhagen (1990).

[8] Literatur zur akademischen Aufbereitung der neuen Realitäten siehe z.B. Pohl (1999), Franz (2000), Saretzki und Leif (1999) und nicht zuletzt Dahrendorf (1997).

[9] Zur Verdeutlichung lassen sich die in dieser Arbeit viel zitierten Falk und Römmele (2009), Weingart und Lentsch (2008) oder Leggewie (2007) nennen.

[10] Zur Übersicht sind hier exemplarisch sind die Beiträge von Wirth (2000), Brüggemeier (2005) oder Kersting (2008) zu nennen.

[11] Die wesentlichen Grundsätze des Vergaberechts sind im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) geregelt. Daneben enthält die Vergabeverordnung (VgV) allgemeine Regelungen des Vergabeverfahrens. Die Verdingungsordnung für freiberufliche Leistungen (VOF) enthält die detaillierten Verfahrensvorschriften bei der Ausschreibung von Dienstleistungen sowie freiberuflichen Leistungen.

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Details

Titel
Vom Staat zum Markt: Die Veränderung der Politikberatung durch neue staatliche Nachfrage
Untertitel
Staatliche Governance und die Schaffung horizontal-kooperativer Beratungsschnittstellen
Hochschule
Ludwig-Maximilians-Universität München  (Geschwister-Scholl-Institut)
Note
1,0
Autor
Jahr
2012
Seiten
59
Katalognummer
V191714
ISBN (eBook)
9783656166276
ISBN (Buch)
9783656166399
Dateigröße
1197 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Politikberatung, staatliche Nachfrage, Governance, New Public Management
Arbeit zitieren
rer. pol. Andreas Bruckner (Autor), 2012, Vom Staat zum Markt: Die Veränderung der Politikberatung durch neue staatliche Nachfrage, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/191714

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