Die Schuldenbremse in Deutschland

Inhalt

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

1. Einleitung

2. Definition und Ziel der Schuldenbremse

3. Entstehungsgeschichte der neuen Schuldenbremse
3.1. Ursachen für die Einführung
3.2. Bisherige Regelungen zur Begrenzung von Staatsschulden
3.3. Entwicklung und Einführung der neuen Schuldenbremse

4. Konzept und gesetzliche Grundlagen der Schuldenbremse
4.1. Allgemein verbindliche Regelungen für Bund und Länder
4.2. Schuldenregelung für den Bund
4.3. Schuldenregelung für die Länder
4.4. Stabilitätsrat

5. Bisherige Erfahrungen mit der Schuldenbremse
5.1. Bisherige Umsetzung der Schuldenbremse auf Bundesebene
5.2. Bisherige Umsetzung der Schuldenbremse auf Länderebene
5.3. Defizite der neuen Schuldenbremse

6. Der Blick in die Zukunft
6.1. Chancen für die Politik
6.2. Bundeshaushalt 2013 und Finanzplanung bis2016
6.3. Umgehungsmöglichkeiten der Schuldenbremse

7. Fazit

8. Literaturverzeichnis

9. Anhang

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Entwicklung der Staatsverschuldung in Deutschland

Abb. 2: Klassischer Konjunkturzyklus

Abb. 3: Neuverschuldung der Länder in Milliarden Euro (2010) 1

Abb. 4: Nettokreditaufnahme des Bundes (2010 -2016)

Tabellenverzeichnis

Tab. 1: Aufgenommene Schuldenbremsen in der Landesverfassung

Tab. 2: Aufgenommene Schuldenbremse in der Landeshaushaltsordnung

Tab. 3: Wesentliche Kennziffern des Eckwertebeschlusses für das Haushaltsjahr 2013

1. Einleitung

Staatsverschuldung lässt sich bis in das 13. Jahrhundert zurückführen. Damals verliehen reiche Fernhandelshäuser in Italien ihr Geld an Fürsten und bildeten den Ursprung für die heutigen Kreditermächtigungen. Deutschland war bis zum Ersten Weltkrieg weitge­hend schuldenfrei. Jedoch mussten im Angesicht der geschichtlichen Ereignisse immer wieder Schulden zur Finanzierung der Ausgaben aufgenommen werden. Ein kleiner Lichtblick bot sich in den Anfangen der Bundesrepublik ab 1948 in denen Haushalts­überschüsse erwirtschaftet wurden. Nichtsdestotrotz hielt dieser Zustand nicht lange an und bereits ab 1955 setzte sich die beständige Talfahrt mit Tiefen und leichten Anstie­gen in den kommenden Jahren fort¹. Mit der Finanzkrise 2008/2009 wurde schließlich im Haushaltsjahr 2011 ein bis dahin noch nie da gewesener Höchstwert in der Geschichte der Verschuldung erreicht ². Um die deutsche Nettokreditaufnahme nicht weiter zu Lasten zukünftiger Generation anwachsen zu lassen, waren dringend neue gesetzliche Bestimmungen zur Eindämmung der Neuverschuldung erforderlich.

Diese ehrenvolle Aufgabe obliegt seit dem Haushaltsjahr2011 in Deutschland der im Grundgesetz niedergeschriebenen neuen Schuldenbremse. Doch wie sehen die Neu­regelungen zur Staatsverschuldung aus? Welche Ziele werden mit der Schuldenbremse verfolgt? Sind bisherige positive Erkenntnisse bei der Umsetzung zu verzeichnen? Besteht Kritik an den gesetzlichen Neuregelungen? Haben Bund und Länder die gleichen Vorgaben oder lassen sich Ermessensräume erkennen? Gibt es bedenkliche Umgehungsmöglichkeiten der Verschuldungsregel?

Diesen Fragen wird u. a. in der vorliegen Seminararbeit nachgegangen. Dabei sind im folgenden Text die Wörter Schuldenbremse und Verschuldungsregel synonym verwen­det. Soweit nicht ausführlich mit a. F. gekennzeichnet, beziehen sich die gesetzlichen Regelungen des Grundgesetzes auf die bereinigte Verfassung von 2010.

2. Definition und Ziel der Schuldenbremse

Die Schuldenbremse, teilweise auch als neue Verschuldungsregel bezeichnet, ist im Jahr 2009 im Grundgesetz verankert worden. Da die Schulden nicht gebremst werden, weil sie weiterhin bestehen, sondern lediglich die Neuverschuldung aufgehalten wird, verwendet die Literatur auch den Begriff Verschuldungsgrenze³. „Fehlende Nettokredit­aufnahme bedeutet also nicht, dass bestehende (Alt-) Schulden abgebaut werden; es kommen nur keine neuen hinzu."⁴

Die Schuldenbremse beinhaltet, dass Bund und Länder zukünftig ihre Haushalte ohne Krediteinnahmen aufzustellen und zu bewirtschaften haben. Die Finanzierung von Ausgaben sowie für Veränderungen soll demnach aus eigener Kraft erfolgen. Zudem sind Einnahmen und Ausgaben ins Gleichgewicht zu bringen⁵.

Das Ziel der deutschen Schuldenbremse ist es: „die langfristige Tragfähigkeit der Haus­halte von Bund und Ländern zu sichern, sowohl im Hinblick auf die Lastenverteilung zwischen den Generationen als auch bezüglich der Anforderungen des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes."⁶ Dabei stehen der kontinuierliche Abbau der Neu­verschuldung sowie die Stabilisierung des Schuldenstandes an erster Stelle, um eine generationsgerechte Haushaltspolitik herbeizuführen. Außerdem sind durch die neuen verbindlichen Regelungen für jede Regierung finanzielle Handlungsbasen festgelegt, sodass die Gefahr der Defizitübernahme eingeschränkt wird. Die neu gewählte Exekutive erhält dadurch nicht gleich im Vorhinein Begrenzungen in ihren Handlungen⁷.

3. Entstehungsgeschichte der neuen Schuldenbremse

In den letzten vierzig Jahren wurde in Deutschland eine Zunahme der Staatsverschul­dung verzeichnet. Die Schuldenstandsquote ist⁸ seit 1970 um mehr als 40 Prozent ange­stiegen⁹. Bisherige gesetzliche Regelungen führten zu kaum einer Verbesserung des Finanzhaushalts, sodass eine nachhaltige Finanzpolitik in weite Ferne rutschte. Die Finanzkrise 2008/2009 erregte die Aufmerksamkeit zu diesem Thema besonders durch ihre Ereignisse und damit verbunden Staatsbankrotten einiger Länder (z. B. Griechen­land, Portugal). Für die deutsche Bundesrepublik, die sich bereits seit einigen Jahren mit der Problematik der Staatsverschuldung beschäftigt, war dies unter anderem ein ausschlaggebender Punkt für eine verfassungsmäßige Änderung zur Verschuldungs­regelung von Bund und Land¹⁰.

Das folgende Kapitel geht auf die Gründe ein, die zur Einführung der Schuldenbremse führten. Ferner werden die ehemaligen Regelungen der alten Fassung des Grundge­setzes zur Vermeidung von Staatsverschuldung sowie der Werdegang zur Entstehung der neuen Schuldenbremse betrachtet.

3.1. Ursachen für die Einführung

Die Einführung der neuen Schuldenbremse beruht im Wesentlichen auf den Auswirkun­gen der hohen Staatsverschuldung. Diese definiert sich als Gesamtbetrag für die Auf­nahme von Krediten, Darlehen und Anleihen durch Bund, Land und Kommunen (Gebietskörperschaften) zur Deckung der öffentlichen Ausgaben¹¹. Der Blick in die Vergangenheit zeigt anhand der Aufzeichnungen des Statistischen Bundesamts seit 1955 einen Anstieg der Verschuldung in Deutschland (siehe Abb. 1). Grund für dieses Wachstum ist unter anderem, dass die Schulden nie getilgt, sondern ausschließlich umgeschuldet wurden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Entwicklung der Staatsverschuldung in Deutschland Quelle: In Anlehnung an BMF (2011b), Folie 4.

Weiterführende Ursachen lassen sich aus der Finanzpolitik und der Geschichte Deutsch­lands ableiten. Das Inkrafttreten des Stabilitätsgesetzes von 1967 verursachte durch die antizyklische Fiskalpolitik in Westdeutschland die erste Schuldenwelle. Aufgrund falscher Umsetzung des nachfrageorientierten Konzepts kam es zur konjunkturell bedingten Verschuldung ¹². Ferner mussten der Bund und die Länder in den siebziger Jahren aufgrund des Einbruchs bezüglich der Ölkrisen und dem Rückgang des Wirtschaftswunders mit Hilfe der Fiskalpolitik die Konjunktur stützen. Besonders große soziale und wirtschaftliche Probleme entstanden hinsichtlich des Strukturwandels für die Länder, die im Wesentlichen durch die Industriezweige ihre Einnahmen verzeichne­ten. Ein weiterer Grund für die steigende strukturelle Verschuldung war die Wiederver­einigung Deutschlands 1990. Sie erforderte in den neuen Bundesländern zahlreiche Investitionen, die überwiegend durch Kredite finanziert werden mussten ¹³. Zudem verursachte die Entwicklung der Bundesrepublik zu einem Sozialstaat eine Erhöhung der Staatsverschuldung. Des Weiteren muss der Staat in Milliardenhöhe Zuschüsse leisten, um beispielsweise behinderte Personen, Rentner und Arbeitslose abzusichern¹⁴. In diesem Zusammenhang ist der demografische Wandel mit zu berücksichtigen. Durch den Bevölkerungsrückgang und die Zunahme des Lebensalters erhöhen sich die Staats­ausgaben. Um diese zu decken, muss abermals auf Kredite zurückgegriffen werden¹⁵.

Schlussendlich sorgte die Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009 in Deutschland für eine außergewöhnlich hohe Staatsverschuldung. Sie hat mit ihren „enormen finanziellen Folgen für die öffentlichen Haushalte ... allen politischen Verantwortlichen bewusst gemacht, wie notwendig eine wirksame Schuldenbegrenzung"¹⁶, für den Abbau der strukturellen Defizite, die Reduzierung der steigenden Schulden der öffentlichen Haushalte und die Sicherung der Zukunft der nachfolgenden Generationen, ist¹⁷.

3.2. Bisherige Regelungen zur Begrenzung von Staatsschulden

Auf nationaler Ebene erfolgte die Begrenzung der Staatsschulden bis 2010 auf Grund- lage der Artikel 109 und 115 Grundgesetz (a. F.)¹⁸. Die Kreditaufnahme des Bundes basierte auf der Investitionsregel. An dieser orientieren bzw. orientierten sich auch die meisten Landesverfassungen. Die Investitionsregel erlaubte eine maximale Aufnahme von Krediten bis zu der im Haushaltsplan veranschlagten Höhe für Investitionen. Aus­nahmen waren zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts und für Sondervermögen zulässig (Art. 115, Abs. 1, Satz 2 sowie Abs. 2 GGa. F.)¹⁹.

Diese „Goldene Regel der Staatsverschuldung"²⁰ hatte in den letzten Jahrzehnten kaum eine Begrenzungswirkung. Der Wissenschaftliche Beirat des Bundesministeriums der Finanzen verweist darauf, „dass allein im Zeitraum 1995 bis 2005 der Bund in sieben Fällen und die Länder in 68 Fällen die vom Grundgesetz gezogenen Verschuldungs- grenzen nicht einhalten konnten."²¹ Daraus resultiert, dass die Schuldenquote weiterhin anstieg, ohne einen entsprechenden Aufbau des Staatsvermögens zu verzeichnen ²². „Als maßgebliche Schwächen der alten Regel standen neben einer zu weiten Abgrenzung der investiven Ausgaben vor allem die zu vage definierte Ausnahmeklausel zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ohne Tilgungsverpflich­tungen, die generelle Ausnahmemöglichkeit für Sondervermögen sowie die fehlende Kontrolle der Regeleinhaltung bei Haushaltsabschluss im Blickpunkt.²³ " Heute werden die Zinsen von Geldern beglichen, welche früher investiert wurden.

Die europäischen Regelungen erlauben auf Grundlage des Maastricht-Vertrags eine Obergrenze der Neuverschuldung von drei Prozent sowie eine maximale Gesamtver­schuldung von 60 Prozent des BIP. Jedoch bleiben die Überschreitungen dieser Werte häufig ungeahndet und werden kaum sanktioniert²⁴. Die Regierung müsste sich in solchen Fällen für ihre eigens erzeugte Staatsverschuldung selbst bestrafen. Allein in Deutschland wurden im Jahr2010 die festgelegten Werte erheblich überschritten. So lagen die Maastricht-Defizitquote bei 7,6 Prozent und der EU-Referenzwert bei rund 80 Prozent²⁵.

3.3. Entwicklung und Einführung der neuen Schuldenbremse

„Die Mütter und Väter des Grundgesetzes hatten noch das Statistische Schuldenverbot (Kreditaufnahme nur für unmittelbar rentable - betriebswirtschaftliche - Investitionen) der Weimarer Verfassung übernommen, das bis 1969 galt. Die große Verfassungsre­form von 1969 ersetzte das Verbot dann durch ein neues volkswirtschaftliches Konzept, das der Goldenen Regel: Diese ließ zwar Neuverschuldungen zu, aber nur in Höhe der jeweiligen Bruttoinvestitionen, .. ."²⁶

Die zunehmende Schuldenquote und das Überschreiten der Schuldenstands-Referenz- werte signalisierten der Bundesregierung dringenden Reformbedarf, um eine Verbesse­rung herbeizuführen. Bereits 2007 forderte der Sachverständigenrat eine Einschränkung bezüglich der Staatsverschuldung. Auch der Wissenschaftliche Beirat des Bundes­ministeriums der Finanzen verlangte im gleichen Jahr in dem sogenannten Steinbrück- Papier²⁷, eine wirksame Staatsverschuldungsbegrenzung. Dieses Schriftstück bildete die Grundlage für die heutige Schuldenbegrenzungsregelung ²⁸.

Die Schuldenbremse geht aus der Föderalismusreform II hervor, welche am 29. Mai 2009 vom Bundestag beschlossen und am 12 Juni 2009 vom Bundesrat zuge­stimmt wurde. Die Neuregelung, basiert auf den Grundgesetzartikeln 109, 115 und 143d²⁹ und ist Anfang August 2009 in Kraft getreten ³⁰. Die Staatsverschuldung soll laut Gesetz ab dem Jahr 2011 kontinuierlich zurückgeführt werden, wobei in den ersten Jahren Übergangsregelungen gelten. Ziel ist es, dass die strukturelle Neuverschuldung des Bundes im Jahr 2016 maximal 0,35 Prozent des BIP ausmacht und dass die Länder ab 2020 keine neuen Kredite aufnehmen³¹.

Auch die Europäische Union reagiert auf die neuen gesetzlichen Änderungen und erweitert ab 2013 den 1992 in Maastricht vereinbarten Stabilitätspakt durch den Fiskalpakt³².

4. Konzept und gesetzliche Grundlagen der Schuldenbremse

Die neue Schuldenbegrenzungsregelung leitet einen generellen Paradigmenwechsel durch die Abwendung vom Investitionsbegriff und die Integration der Länder ein . „Es ist ein großer Verdienst von Günther Oettinger und Peter Struck, den beiden Vorsitzenden der Föderalismuskommission II, mit der Schuldenbremse im Grundgesetz eine Verfassungsregel ... durchgesetzt zu haben, die der Finanzpolitik nach 60 Jahren endlich die verfassungsrechtliche Priorität verschafft, auf die sie angewiesen ist, um sich als generationsgerecht erweisen zu können."³³

Welche Kernelemente und gesetzlichen Regelungen die neue Schuldenbremse für den Bund und die Länder festlegt und welche Rolle dabei der neugegründete Stabilitätsrat spielt, soll in den folgenden Punkten aufgezeigt werden.

4.1. Allgemein verbindliche Regelungen für Bund und Länder

Der neue Artikel 109 Grundgesetz³⁴ besagt, dass i. d. R. zukünftig die Haushalte für den Bund und die Länder ohne Krediteinnahmen auszugleichen sind. Ausnahmeregelungen zum Neuverschuldungsverbot können anhand der folgenden festgelegten Voraus­setzungen und unter paralleler Festlegung eines Tilgungsplans in Anspruch genommen werden:

- zur Berücksichtigung eines angenommenen von der Normallage abweichenden Konjunkturverlaufs,
- zur Sicherung der Handlungsfähigkeit zur Krisenbewältigung in Not- und Katastrophenzeiten (z.B. Naturkatastrophen).

Die Erfüllung eines Kriteriums reicht bereits aus, um einen Kredit rechtmäßig zu gewährleisten³⁵. Aufgrund der Konjunkturkomponente ist eine ausdrückliche Berück­sichtigung der konjunkturbedingten Veränderungen von Einnahmen und Ausgaben zulässig. Das heißt, dass auf die Konjunktur zurückführbare Verluste im Abschwung rechtens sind, wenn als Ausgleich Konjunkturüberschüsse im Aufschwung zur Verfügung stehen (siehe Abb. 2)³⁶.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2: Klassischer Konjunkturzyklus Quelle: Entnommen aus Vimentis (2011).

Die Feststellung von Haushaltsnotlagen soll zukünftig schneller erfolgen, um frühzeitig in der Lage zu sein, durch Sanierungsverfahren eine Krise abzuwenden. Um dies zu gewährleisten, wurde ein Stabilisierungsrat (siehe Kapitel 4.4.), u. a. zur Überwachung und Kontrolle der Finanzentwicklung von Bund und Ländern, gegründet³⁷.

Die neue Schuldenregel gilt, wie bereits im Kapitel 3.3. erwähnt, seit dem Haushaltsjahr 2011. Jedoch wurden, aufgrund der hohen Neuverschuldung bezüglich der Finanz­marktkrise, Übergangsregelungen für Bund und Länder (Art. 143d GG) geschaffen. Dadurch ist es gesetzlich gerechtfertigt, dass Abweichungen für den Bund bis ein- schließlich 2015 und für die Länder bis 2019 gestattet sind³⁸.

[...]

¹ Vgl. Först (2010).

² Vgl. BMF (2011b).

³ Vgl. Mayer (2011), S. 269.

⁴ Wirtschaft im Kontext (2012).

⁵ Vgl. BMF (2011a).

⁶ Merati-Kashani/Morgenstern (o. J.), S. 1.

⁷ Vgl. Leutner (2010), S. 16.

⁸ Verhältnis des Schuldenstandes zum nominalen Bruttoinlandsprodukt.

⁹ Vgl. Merati-Kashani/Morgenstern (o. J.), S. 1.

¹⁰ Vgl. Meister-Scheufelen (2011), S. 252 ff.

¹¹ Vgl. Klein/Schubert (2006), o. S.

¹² Vgl. Schulbuchzentrum-Online (2012).

¹³ Vgl. Leutner (2010), S. 4.

¹⁴ Vgl. Först (2012).

¹⁵ Vgl. Först (2009).

¹⁶ Meister-Scheufelen (2011), S. 256.

¹⁷ Vgl. BReg (2012b), S. 2 ff.

¹⁸ Siehe Anhang 1: Artikel des Grundgesetzes zur Schuldenbremse (a. F.).

¹⁹ Vgl. GG (2006).

²⁰ Tappe (2009), S. 882 f.

²¹ Vesper (2012), S. 15.

²² Vgl.Hamker(2011), S. 7.

²³ Deutsche Bundesbank (2011), S. 16.

²⁴ Vgl.Hamker (2011), S. 6.

²⁵ Vgl. Först (2011a).

²⁶ Ebert et al. (2012), o. S.

²⁷ Vgl. BMF (2007).

²⁸ Vgl. Vesper (2012), S. 15.

²⁹ Siehe Anhang 2: Artikel des Grundgesetzes zur Verschuldungsregelung (n. F.).

³⁰ Vgl. Tappe (2009), S. 881.

³¹ Vgl. BReg (2012b), S. 6 ff.

³² Vgl. Först (2011b).

³³ Vgl. Deubel (2011), S. 5.

³⁴ Meister-Scheufelen (2011), S. 254.

³⁵ Siehe Anhang 2: Artikel des Grundgesetzes zur Verschuldungsregelung (n. F.).

³⁶ Vgl. Meister-Scheufelen (2011), S. 254.

³⁷ Vgl. BReg (2012b), S. 17.

³⁸ Vgl. Vesper (2012), S. 15 f.