Energie im Spannungsfeld der Politik

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Konzeptualisierung der Versorgungssicherheit

3 Europäische Energiepolitik
3.1 Energiepolitik im Vertrag von Lissabon
3.2 Energieabhängigkeit der Europäischen Union

4 Europäische Energieaußenpolitik
4.1 Geographie der Energieaußenpolitik
4.2 Instrumente der Energieaußenpolitik
4.2.1 Diversifizierung der Bezugsquellen
4.2.2 Energiecharta
4.2.3 Weitere Energiepartnerschaften
4.2.4 Koordinierung der mitgliedsstaatlichen Energieaußenpolitiken
4.3 Fallbeispiel: Nabucco Pipeline
4.3.1 Die Rolle der Europäischen Union
4.3.2 Chancen einer Umsetzung
4.3.3 Bedeutung für die Energieaußenpolitik
4.4 Bewertung der getroffenen Maßnahmen

5 EU-Energiebinnenmarkt
5.1 Instrumente des Energiebinnenmarkts
5.1.1 Regulierung auf europäischer Ebene
5.1.2 Krisenreaktionsmechanismen
5.1.3 Entflechtung der Erdgasunternehmen
5.1.4 Transeuropäische Energienetze
5.1.5 Entry-Exit-System
5.2 Bewertung der getroffenen Maßnahmen

6 Innen oder Außen – Welche Politikausrichtung erhöht die Versorgungssicherheit?

7 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Die Versorgungssicherheit eines Staates oder einer gesamten Region wie der Europäischen Union (EU) mit Erdgas ist in den letzten zehn Jahren wieder vermehrt in den Fokus der öffentlichen Wahrnehmung gerückt. Ausgelöst durch Streitigkeiten zwischen Liefer- und Transitstaaten ist in den Medien eine mit viel Symbolik aufgeladene Diskussion entstanden. Dadurch werden die Verbraucher verwirrt und zuweilen auch eingeschüchtert. Aus diesem Grund ist es interessant herauszustellen, welche Faktoren die Energieversorgung eines so großen Abnehmers wie der EU beeinflussen können und welche Möglichkeiten die Union besitzt, selbst darauf Einfluss zu nehmen. Mit dem Beispiel der Nabucco Erdgaspipeline, die den europäischen Markt mit der kaspischen Region verbinden soll, wird ein Projekt gewählt, dass immer wieder in den Medien Erwähnung findet und damit die Aktualität dieser Debatte veranschaulicht.

Es ist nun, in Anbetracht weltweit schwindender Energieressourcen, in den letzten Jahren ein Wandel in der Energiepolitik der Europäischen Union zu beobachten. Im Vergleich zu früheren Jahren, in denen Rohstoffe noch reichlich und günstig vorhanden waren, muss sich die EU mittlerweile Gedanken über eine sichere Energieversorgung machen. Eine der größten Sorgen besteht dabei im Bereich der Erdgasimporte, da diese bereits zu zwei Dritteln aus Drittstaaten bezogen werden müssen.

Um dieser Entwicklung entgegenzuwirken, hat die Union die Möglichkeit, verschiedenste Instrumente einzusetzen, die sich in interne und externe Maßnahmen unterteilen lassen. Die internen Maßnahmen beziehen sich allesamt auf die Vollendung des Energiebinnenmarkts und haben ihre Anfänge Ende der 1980er Jahre. Seit der Jahrtausendwende wurde zudem vermehrt auf eine Energieaußenpolitik der EU gesetzt und damit Maßnahmen für die externe Ebene geschaffen. Man hat auf Unionsebene erkannt, dass die Versorgungssicherheit, die zum Teil durch einen funktionierenden Energiebinnenmarkt gewährleistet werden kann, immer auch mit einer Energieaußenpolitik in Verbindung steht. Als ein Beispiel für diese Außenpolitik wird die Nabucco Erdgaspipeline gewählt. Daran wird deutlich, welche Möglichkeiten die EU in Bezug auf den Pipelinebau im Rahmen ihrer Energieaußenpolitik besitzt und mit welchen Problemen sie dabei konfrontiert wird. Aus diesem Problemaufriss ergibt sich dann folgende Fragestellung:

Sorgen die Maßnahmen des Energiebinnenmarkts für eine verbesserte Versorgungssicherheit der Europäischen Union oder sollte der Fokus stärker auf die EU-Energieaußenpolitik gesetzt werden?

Diese Frage beschäftigt sich demnach mit dem Wandel in der Politik der EU, mit der sie eine Energieversorgungsicherheit für die Mitgliedsstaaten erreichen möchte. Es sollen dabei die Instrumente und Maßnahmen der Union herausgearbeitet werden. Dabei liegt der Fokus auf der Frage, wie wirkungsvoll diese Handlungen sind und welche davon zu einer verbesserten und sicheren Energieversorgung beitragen können. Um den Umfang dieser Arbeit einzugrenzen, wird sich einzig auf die Erdgasversorgung der Europäischen Union bezogen und andere Energiequellen nicht behandelt.

Aufgrund der Fragestellung und ihrem Kontext erscheint es sinnvoll, die Bearbeitung in Form einer Policy Analyse durchzuführen. Dabei werden zunächst die Bedeutung der Versorgungssicherheit und die unterschiedlichen Perspektiven für eine Definition dargestellt. Anhand eines ausgewählten Beispiels werden Basiskriterien zur Bewertung der von der EU verwendeten Instrumente aufgestellt. Dabei werden auch die verschiedenen Risiken für die sichere Versorgung mit Erdgas angesprochen. Anschließend wird die Energiepolitik der Union erläutert und inwiefern sie im Vertrag von Lissabon verankert ist. Dabei werden auch die Probleme und Herausforderungen angesprochen, die sich aus der Importabhängigkeit der EU ergeben. Dadurch soll veranschaulicht werden, von wem die Union überhaupt ihr Erdgas bezieht und wie stark diese Abhängigkeit ist.

Im Anschluss daran wird zunächst auf die Energieaußenpolitik der EU eingegangen. Angefangen bei der geographischen Verteilung der Erdgasvorkommen zur besseren Darstellung der Maßnahmen, werden Schritt für Schritt die einzelnen Instrumente erläutert. Dieses Kapitel wird mit dem Fallbeispiel der Nabucco Pipeline und einer ersten Bewertung der getroffenen Maßnahmen abgeschlossen. Dabei wird bereits Bezug auf die Basiskriterien genommen, die in Kapitel 2 erarbeitet wurden.

Im zweiten großen Abschnitt dieser Ausarbeitung werden die Instrumente erläutert, die zu einem EU-Energiebinnenmarkt führen sollen. Diese werden abschließend wieder anhand der Kriterien bewertet. So ist es zum Schluss möglich, auf die eingangs gestellte Frage einzugehen und durch die bereits erarbeiteten Bewertungen eine Zusammenfassung und ein Ergebnis zu formulieren. Dabei soll ersichtlich werden, ob die Ausrichtung der Politik auf eine außenpolitische Ebene erfolgversprechend für die EU ist oder ob der EU-Energiebinnenmarkt besser für eine Versorgungssicherheit sorgen kann.

2 Konzeptualisierung der Versorgungssicherheit

„Das Thema Versorgungsicherheit spielt in der energie […] politischen Diskussion der letzten Jahre eine immer bedeutendere Rolle, nachdem es von etwa 1985 bis Ende des vorigen Jahrhunderts fast von der Agenda verschwunden war. Die Gründe dafür liegen in Veränderungen von bisherigen Käufermärkten zu Verkäufermärkten für wichtige Energieträger, aber auch in neuen Rahmenbedingungen und regulatorischen Vorgaben durch die Neuordnung der leitungsgebundenen Energieversorgung“ (Böske 2007: V).

Bis zum heutigen Tag ist keine allgemeingültige Definition für den Begriff Versorgungssicherheit in der Literatur zu finden. Vielmehr wird er immer auch synonym mit Begriffen wie Energiesicherheit, Sicherheit der Versorgung oder auch Energieversorgungssicherheit verwendet. Dabei kommt es jedes Mal auf die Blickrichtung an, aus der die Versorgungssicherheit betrachtet wird. Für einen Staat, der auf Importe angewiesen ist, bedeutet die Versorgungssicherheit etwas anderes als für einen Staat, der auf Exporte angewiesen ist. Mögliche Konzepte variieren je nachdem, ob es einen militärischen, politischen oder industriellen Rahmen gibt. Für den Konsumenten bedeutet die Versorgungssicherheit die günstige und durchgehende Versorgung mit Erdgas, für den Lieferanten hingegen liegt die Bedeutung in dem freien Marktzugang und der Möglichkeit, ständig liefern zu können. Für die Transitstaaten ist die Energiesicherheit eine stetige Einnahmequelle und für die Industrie der Importländer bedeutet dies letztendlich eine Investitionssicherheit und gute Wirtschaftsbedingungen (vgl. Krämer 2011: 26 f.).

Der Begriff der Versorgungssicherheit wurde bereits zwischen den Weltkriegen verwendet und hatte eine militärische Bedeutung. Zur Versorgung der Kriegsgeräte wurde von Kohle auf Öl umgerüstet, da dies entscheidende Vorteile für die Kriegsführung darstellte. Dies führte allerdings auch dazu, dass die ersten Energieressourcen im Ausland gesichert werden mussten. Die britische Regierung griff in dem Fall beispielsweise auf den Iran zurück (vgl. Böske 2007: 8). Heutzutage hat sich der Begriff der Energiesicherheit jedoch von der militärischen Komponente gelöst und wird von anderen, in dieser Ausarbeitung aufgeführten Faktoren, beeinflusst (vgl. Krämer 2011: 26).

Durch die Ölkrisen in den 1970er Jahren, ausgelöst durch die Staaten im Mittleren Osten, wurde erstmals die Abhängigkeit Europas von Energieressourcen und Importen ersichtlich. Man erkannte die Gefährdung der wirtschaftlichen Entwicklung, sowie der ökonomischen und politischen Handlungsfreiheiten. All dies hatte Auswirkungen auf die Sicherheit eines Staates (vgl. Böske 2007: 8 ff.). In den darauffolgenden Jahren, in denen Erdgas immer populärer wurde, entspannte sich die Situation für Europa aber zusehends, da neue Quellen erschlossen wurden und die Lieferländer zudem auch einen verlässlicheren Eindruck machten. Zu den neuen Bezugsquellen gehörten z.B. innereuropäische Quellen wie Norwegen und Großbritannien (vgl. Buchan 2010: 368). In den 1980er und 1990er Jahren stand dann vor allem die Wettbewerbsfähigkeit im Vordergrund der Energiepolitik. „ Die gestiegene Funktionsfähigkeit der Märkte und niedrige Energiepreise suggerierten ein Sicherheitsniveau, das – zumindest für die nächsten Jahre – über jeden Zweifel erhaben schien." (Nötzold 2011: 215). Als Konsequenz eines daraus resultierenden Überangebotes und des niedrigen Preises in den 1980er Jahren, spielte das Thema der Versorgungssicherheit nur eine untergeordnete Rolle und wurde auf politischer Ebene bis in die 1990er Jahre vernachlässigt. Erst in den letzten Jahren bzw. dem letzten Jahrzehnt wurden wieder Zweifel an der sicheren Energieversorgung der EU geäußert. Dies hatte einerseits mit den langsam versiegenden eigenen Erdgasquellen auf dem Gebiet der Union zu tun, andererseits aber auch mit dem Vertrauensverlust in die russischen Lieferungen (vgl. Buchan 2010: 368).

Parallel zu diesen Entwicklungen bildete sich in Europa der Begriff der Daseinsvorsorge heraus. Auslöser dafür ist die Annahme, dass ein Individuum nicht mehr in der Lage ist, sich selbst ausreichend mit Energie zu versorgen. Deshalb müsste der Staat eintreten und diese Versorgung sicherstellen. Dem Staat wurde damit die Rolle des Rahmensetzers zugesprochen. Er erhielt die Verantwortung dafür, dass der Markt immer genug Ressourcen zur Verfügung stellt. Die Mitgliedsstaaten der EU sind der Meinung, dass dies der richtige Weg sei, um eine Versorgungssicherheit zu erreichen. So wurden unterschiedliche Begriffe wie Daseinsvorsorge, public service oder gemeinwohlorientierte Leistung geprägt, die im Kern jedoch alle das gleiche Ziel verfolgen (vgl. Böske 2007: 14 ff.).

Wie eingangs erwähnt, gibt es noch keine eindeutige Definition, die die Versorgungssicherheit umfassend darstellt. Zur Veranschaulichung dieser Diskussionsproblematik werden im Folgenden nun verschiedene, mal mehr und mal weniger ausführliche Begriffsbestimmungen vorgestellt, anhand derer die unterschiedlichen dargestellten Perspektiven zu erkennen sind.

"Die langfristige EU-Strategie für die Energieversorgungssicherheit muss im Hinblick auf das Wohl der Bürger und der Wirtschaft sicherstellen, dass Energieträger fortlaufend und zu für alle Verbraucher (Privathaushalte und Industrie) verkraftbaren Preisen auf dem Markt zur Verfügung stehen" (Grünbuch KOM(2000) 768: 2).

"Nach Auffassung der Kommission ist entscheidend, dass die Erdgasversorgung insbesondere für geschützte Verbraucher aufrechterhalten wird, wenn der Markt hierzu nicht mehr in der Lage ist. [...] „geschützte Verbraucher“ [sind] alle Privatkunden, die bereits an ein Erdgasverteilernetz angeschlossen sind. Die Mitgliedstaaten können festlegen, dass hierzu auch kleine und mittlere Unternehmen, Schulen oder Krankenhäuser zählen. (Artikel 2 Abs. 1) [KOM(2009) 363] . Die Mitgliedstaaten müssen sicherstellen, dass die „geschützten Verbraucher“ mindestens sechzig Tage lang (Artikel 7 Abs. 2) sowie in folgenden Fallkonstellationen mit Erdgas versorgt werden: (1) an sieben aufeinanderfolgenden Tagen herrschen „extrem kalte Temperaturen mit Spitzenlast“, wie dies statistisch nur alle zwanzig Jahre vorkommt (Artikel 7 Abs. 1 lit. a) oder (2) über einen Zeitraum von sechzig Tagen besteht ein „außergewöhnlich hoher Gasverbrauch“ bei einer „extremen Kaltwetterperiode“, wie sie statistisch nur alle zwanzig Jahre vorkommt (Artikel 7 Abs. 1 lit. b)" (Reichert und Voßwinkel 2009: 6) .

„physical availability of supplies to satisfy demand at a given price“ (International Energy Agency 2001: 76, zitiert nach Böske 2006: 16).

„the adequacy of energy supply at a reasonable price“ (Haghighi 2008: 461)

" From a gas transporters’ perspective security of supply touches on three key aspects:

− Gas availability
− Adequacy of the gas network
− System integrity" (Gas Transmission Europe 2003: 1, zitiert nach Böske 2007: 25)

„Energy security means the availability of energy at all times in various forms, in sufficient quantities, and at affordable prices.“ (United Nation Development Programme 2000: 11).

"Security of gas supply is the capability to manage, for a given time, external market influences which cannot be balanced by the market itself" (International Energy Agency 2004, zitiert nach Bild 2011: 6)

Wie in den meisten Definitionen deutlich wird, hat die Energieversorgungssicherheit zwei grundsätzliche Teilaspekte, die in die Betrachtung einbezogen werden müssen. Auf der einen Seite steht die Verfügbarkeitskomponente und auf der anderen Seite die Preiskomponente. Das bedeutet, dass Energie verfügbar sein muss und zwar dort, wo sie gebraucht wird und zu dem Zeitpunkt, an dem sie gebraucht wird. Hinzu kommt, dass sie zu einem angemessenen Preis zu beziehen sein muss (vgl. Krämer 2011: 28). Es gilt nun, aus dieser Auswahl von unterschiedlichen Definitionen eine möglichst sinnvoll anwendbare herauszusuchen, anhand derer die einzelne Basiskriterien herausgestellt werden können. Dafür ist die Definition der United Nation Development Programme (UNDP) am besten geeignet, da sich ihre Teilaspekte in vier Kriterien gliedern lassen. Dabei wird sich an die Unterteilung von Luis Martin Krämer angelehnt:

1. Verfügbarkeit von Erdgas zu jedem Zeitpunkt: In Kapitel 5.1.2 wird zu erkennen sein, dass es momentan noch kompliziert und kostenintensiv ist, Erdgas in großen Mengen zu lagern. Daher ist eine durchgehende und unterbrechungsfreie Lieferung dieses Rohstoffs notwendig. Unterbrechungen können beim Produzenten oder im Transitstaat stattfinden und zeitlich unterschiedlich lang, wie im Fall der Erdgaskrise Ukraine-Russland, ausfallen. Aber auch im Importland, bzw. in einer Importregion wie der EU, ist eine Unterbrechung z.B. durch eine schlechte Infrastruktur denkbar.

2. Verfügbarkeit in unterschiedlichen Formen: Hiermit ist nicht zwangsläufig die Möglichkeit von Flüssigerdgas als Alternative zu Erdgas gemeint, wobei LNG^[1] durchaus mit in die Überlegung einbezogen werden darf. Vielmehr soll laut Krämer durch eine möglichst hohe Diversifikation der Erdgaslieferungen eine Versorgungssicherheit erreicht werden. Das bedeutet, dass möglichst verschiedene Bezugsquellen und Transportwege die Abhängigkeit zu einem einzelnen Lieferanten oder einer einzelnen Pipeline reduzieren sollen.

3. Verfügbarkeit in ausreichenden Mengen: Es sollen für die absehbare Zukunft genügend Ressourcen zur Verfügung stehen, um den Bedarf mit Erdgas vollständig decken zu können. Dazu muss frühzeitig mit der Erschließung neuer Quellen und mit den Verhandlungen mit neuen Lieferanten begonnen werden. Gründe für zu geringe Ressourcen können auch schlichtweg das Versiegen der Quelle oder die Vernachlässigung von Investitionen in neue Lagerstätten sein.

4. Verfügbarkeit zu einem angemessenen Preis: Als ein angemessener Preis kann der Preis angesehen werden, der eine wirtschaftliche und soziale Entwicklung ermöglicht. Zu hohe Preise wirken sich negativ auf die Energiesicherheit aus, da nur noch wenige Konsumenten Erdgas beziehen können (vgl. Krämer 2011: 28f).

Für den Begriff des angemessenen Preises lässt sich allerdings nur eingeschränkt eine Beurteilung vornehmen. Wie bereits zu erkennen ist, soll ein angemessener Preis eine wirtschaftliche und soziale Entwicklung fördern. Demgegenüber steht die durch steigende Energiepreise ausgelöste Energiearmut, unter der man den „mangelnden Zugang zu adäquaten, bezahlbaren, zuverlässigen, qualitativ hochwertigen, sicheren und umweltfreundlichen Energiedienstleistungen" (Wuppertaler Institut 2010: 7) verstehen kann. Dabei gibt es innerhalb der EU verschiedene Möglichkeiten, wie z.B. die Wohlfahrtssysteme, darauf zu reagieren. In Deutschland werden beispielsweise die Heizkosten von Arbeitslosengeld II Empfängern durch den Staat subventioniert, sofern diese „angemessen“ sind (vgl. Wuppertaler Institut 2010: 11). Ein weiterer Faktor für die Preisgestaltung ist der Bedarf an Erdgas. In den südlichen Ländern mit weniger Heizbedarf wird der Preis anders ausfallen als in den nördlichen Mitgliedsstaaten. Das gleiche gilt auch für die osteuropäischen Länder, die vielfach einfach ein anderes Preisniveau als Mitteleuropa haben.

Letztendlich kann hier die Meinung vertreten werden, dass ein funktionierender Binnenmarkt einen angemessenen Preis erzeugen wird.

Immer wenn von Versorgungssicherheit gesprochen wird, bedeutet dies im Umkehrschluss auch, dass ein Risiko für eine Versorgungsunterbrechung besteht. Ohne dieses Risiko würde die Versorgungssicherheitsdebatte ad absurdum geführt, da ja überall und zu jeder Zeit ohne Gefahr genügend Energie zur Verfügung stehen würde. Bei den Risiken gibt es unterschiedlichen Typen, die nachfolgend anhand ihrer Eigenschaften in Bezug auf Johannes Böske in vier Gruppen aufgeteilt werden. Ergänzt wird diese Aufteilung anschließend noch um einen weiteren Faktor:

a. Technische Risiken, z.B. Systemausfälle aufgrund des Wetters
b. Politische Risiken, z.B. Embargo und Streitigkeiten
c. Regulatorische Risiken, z.B. fehlende Anreize für Investitionen
d. Ökonomische Risiken, z.B. mangelnde Erschließung von Ressourcen (vgl. Böske 2007: 25 f.)

Diese Einteilung soll die Risiken, denen die EU ausgesetzt ist und mit denen sie sich beschäftigen muss, deutlich machen. Dies ist wichtig, da es für ein besseres Verständnis der Versorgungssicherheitsproblematik sorgt. Allerdings werden die politischen Risiken noch um die geopolitischen Risiken erweitert. Aufgrund einer globalen Ungleichverteilung der Erdgasvorkommen (siehe Kapitel 4.1) besteht für die EU ein Nachteil für den Bezug von Erdgas. Zusätzlich, und so definiert Krämer den geopolitischen Faktor, hängt

„ Die Versorgungssicherheit eines Staates […] nicht nur von ihm selbst, sondern auch von anderen Akteuren ab (z. B. Produzenten- und Transitstaaten sowie anderen Verbrauchern). Um was für Staaten es sich hierbei handelt, wie es um deren Sicherheit, deren ökonomische, politische und soziale Stabilität, deren Interessen und deren Beziehung zueinander steht, kann einem auf Importe angewiesenen Staat nicht gleichgültig sein.“ (Krämer 2011: 34).

Ein Beispiel dafür wäre die sogenannte „ Gaswaffe" (Westphal 2007). Da die Kontrolle über das Erdgas meist dem Staat zusteht, auf dessen Territorium es gefunden wurde, könnte es demnach nicht nur ökonomischen Zwecken wie dem Verkauf dienen, sondern auch als politisches Druckmittel eingesetzt werden (siehe Kapitel 4.3.2). So ist vorstellbar, dass ein Staat den Vorteil der Erdgaslagerstätten nutzt, um die Nachbarstaaten oder aber auch die Abnehmerstaaten zu bestimmten Handlungen zu zwingen (vgl. Krämer 2011: 39).

Der Erdgasenergiemarkt wurde seit jeher als strategischer Bereich für Nationalstaaten oder für einen Staatenverbund wie die EU angesehen und ist daher mal mehr oder mal weniger von den jeweiligen Regierungen beeinflusst worden. Dies hat den Hintergrund, dass der Energiemarkt immer eine herausragende Rolle für die Wettbewerbsfähigkeit, die ökonomische und soziale Weiterentwicklung und die nationale bzw. europäische Sicherheit hatte (vgl. Böske 2007: 16). Diese Faktoren, die hier auf die einzelnen Nationalstaaten angewendet wurden, lassen sich jedoch und wie bereits auch schon geschehen, auf die Europäische Union übertragen. Die EU strebt genauso eine ökonomische und soziale Weiterentwicklung an und muss um die Wettbewerbsfähigkeit auf einem globalen Markt kämpfen.

Weiterführend lassen sich in Bezug auf die EU eine externe und eine interne Dimension der Versorgungssicherheit darstellen. Die externe Dimension umfasst die Lieferländer aber auch die Transitstaaten. Sie steht daher für die Energieaußenpolitik mit ihren Abkommen und Kooperationen und dem hier gewählten Beispiel der Nabucco Erdgas Pipeline. Die interne Dimension hingegen beinhaltet die Bestimmungen der EU, die zu einem Energiebinnenmarkt führen sollen. Dazu gehören z.B. die Regulierungsmaßnahmen, Entflechtungsbemühungen und die transeuropäischen Energienetze.

Anhand der vorgestellten Kriterien, besonders aber der gewählten Definition der UNDP, sollte es im Folgenden nun möglich sein, die Versorgungssicherheit der Europäischen Union einzuschätzen und herauszustellen, ob eine Energieaußenpolitik im Gegensatz zu einem Energiebinnenmarkt erfolgreicher zu diesem Ziel führen kann.

3 Europäische Energiepolitik

Bevor nun auf die externe und interne Dimension des Ziels Versorgungssicherheit eingegangen wird, wird die Energiepolitik auf europäischer Ebene dargestellt und wichtige Ereignisse für ihre Entwicklung hervorgehoben.

Die Verantwortlichkeiten für die europäische Energiepolitik verteilen sich vor allem auf die Europäische Kommission, das Europäische Parlament und den Rat der Europäischen Union. In Bezug auf die Kommission ist die Generaldirektion (GD) Energie hervorzuheben, da diese die Ziele des Energietransports, der Versorgung der EU mit wettbewerbsfähiger Energie und der Schaffung eines Rahmens für kontinuierliche und sichere Energieversorgung verfolgt. Dabei entwickelt sie strategische Analysen, fördert den Energiebinnenmarkt und die Energieaußenpolitik und unterstützt den Ausbau der Energieinfrastruktur (vgl. Europäische Kommission 2012a). Hierbei wird jedoch auch ersichtlich, dass diese Aufgabenfelder Querschnittsthemen mit z.B. der GD Wettbewerb oder GD Binnenmarkt sind. Das bedeutet, dass auch diese Generaldirektionen Einfluss auf die Energiepolitik nehmen können.

Innerhalb des Europäischen Parlaments ist der Ausschuss für Industrie, Forschung und Energie für Energiepolitik verantwortlich. Dort stehen auch Punkte wie die Versorgungssicherheit und Wettbewerbsfähigkeit auf der Agenda (vgl. Europäisches Parlament 2012). Der Rat der Europäischen Union hat hingegen die Aufgabe, die mitgliedsstaatlichen energiepolitischen Meinungen zu koordinieren. Hinzu kommen allerdings auch die Sicherstellung der Energieversorgung zu einem fairen Preis durch einen angemessenen Wettbewerb, die Einhaltung eines Sicherheitsniveaus bei der Versorgung mit Erdgas und die Sicherstellung des funktionierenden Energiebinnenmarkts (vgl. Rat der Europäischen Union 2012). Wie zu erkennen ist, hat jede der drei großen Institutionen Kompetenzen für den Energiebinnenmarkt und die Energieaußenpolitik und es lassen sich keine klaren Abgrenzungen definieren.

Die europäische Energiepolitik war lange Zeit durch den Gedanken eines gemeinsamen Binnenmarkts geprägt. In diesem Zusammenhang wurden seit den 1990er Jahren drei Legislativpakete verabschiedet, die dieses Ziel in die Realität umsetzen sollten. Durch die Osterweiterung der Union 2004/07 und die Aufnahme neuer Mitgliedsstaaten hat sich dieser Fokus jedoch verschoben, bzw. wurde um den Bereich der Energieaußenpolitik erweitert. Damit stand die EU vor dem Problem, dass sie Mitgliedsstaaten hatte, die zu 100% von Erdgasimporten aus Russland abhängig waren (vgl. Pollak 2010: 143). Die Kommission erkannte zu dem Zeitpunkt außerdem, dass eine wirksame Energieaußenpolitik auch immer von einem funktionierenden Energiebinnenmarkt abhängt (vgl. Kommission 2006, zitiert nach Pollak 2010: 143). 2006 erschien daraufhin das Grünbuch „Eine europäische Strategie für nachhaltige, wettbewerbsfähige und sichere Energie“, in dem drei Hauptziele, das sogenannte energiepolitische Zieldreieck formuliert wurden: Nachhaltigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Versorgungssicherheit. Für diese Ausarbeitung sind allerdings nur die beiden letztgenannten Punkte relevant. Die Kommission konkretisiert diese beiden Punkte in vier weitere Bereiche:

- Energiesolidarität
- Innovation
- Wettbewerbsfähigkeit und Energiebinnenmarkt
- Eine gemeinsame, europäische Energieaußenpolitik (vgl. Grünbuch KOM(2006) 105)

Die Energiepolitik musste sich immer wieder bestimmten Ereignissen anpassen. Dazu zählen die Osterweiterungen, die Erdgaskrisen Russlands mit der Ukraine 2006/2009 und die sich verknappenden Energieressourcen. Durch diese Entwicklungen rückte das Thema der Energieversorgungssicherheit in den Mittelpunkt der Energiepolitik (vgl. Pollak 2010: 151).

Es darf jedoch nicht außer Acht gelassen werden, dass genau genommen nicht die Europäische Union Erdgas von einem Lieferanten bezieht, sondern dass es sich in aller Regel um Energieunternehmen handelt. Das bedeutet im Umkehrschluss, dass die EU gar nicht direkt für den Import von Energie zuständig ist, sondern sich dabei auf die Unternehmen verlassen muss. Der Union fällt dabei (nur) die Rolle der Rahmensetzung zu, d.h. dass sie die Bedingungen für den Handel und Import von Erdgas regelt und auf diese Weise zur Energieversorgung beiträgt (vgl. Pollak 2010: 152). Bei der Formulierung der Rahmenbedingungen muss die EU die bereits teilweise erwähnten internen und externen Faktoren beachten. Zu den internen Einflüssen zählen die Regulierung und Entflechtung von Energieunternehmen, die transeuropäischen Energienetze, die Solidarität und Krisenreaktionsmechanismen oder auch das Entry-Exit System, das eigentlich zwischen den internen und externen Faktoren einzuordnen ist. Bei den externen Faktoren muss die EU auf die politische Situation in Drittstaaten, auf bestehende Lieferverträge und ausreichendes Vorhandensein von Energieressourcen achten (vgl. Pollak 2010: 151). Hinzu kommen noch Diversifizierungsabsichten, Energiegemeinschaften und Pipelineprojekte.

Die aktuellsten Entwicklungen zeigen, dass die EU im Bereich der Energieaußenpolitik ihre Rolle neu interpretiert und als handelnder Akteur tätig wird. 2011 wurde die Kommission das erste Mal vom Ministerrat dazu beauftragt, selbstständig einen Energievertrag mit Aserbaidschan und Turkmenistan zu verhandeln (vgl. Buchan 2011: 43). Ein großes Problem bei der Formulierung einer gemeinsamen Energiepolitik stellt jedoch die „heterogene […] Energiesituation der einzelnen Mitgliedsstaaten, insbesondere in Bezug auf Energiemix und Importabhängigkeit“ (Pollak 2010: 152) dar. Dies führt dazu, dass jedes Mitgliedsland andere energiepolitische Interessen verfolgt, woraus eine uneinheitliche Energieaußenpolitik und ein schlecht koordinierter Krisenreaktionsmechanismus resultieren. Für eine einheitliche europäische Energiepolitik ist es deshalb elementar, diese Interessen zu koordinieren. Welche weiteren Veränderungen in jüngster Zeit eingeführt wurden, wird ersichtlich, wenn man die Energiepolitik im Vertrag von Lissabon betrachtet.

3.1 Energiepolitik im Vertrag von Lissabon

Mit dem Vertrag von Lissabon wurde erstmals ein Kapitel für Energie in das Primärrecht der Europäischen Union aufgenommen. Dieser Entwicklung gingen aber lange Diskussionen voraus, da bereits Mitte der 1990er Jahre einige Mitgliedsstaaten und auch das Europäische Parlament die Aufnahme eines entsprechenden Artikels gefordert hatten (vgl. Pollak 2010: 111 f.). Dieser neu geschaffene Artikel 194 „Energie“ formuliert vier energiepolitische Ziele, von denen drei für diese Ausarbeitung von besonderer Relevanz sein werden:

„ a. Sicherstellung des Funktionierens des Energiemarkts;
b. Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit in der Union;
c. Förderung der Energieeffizienz und von Energieeinsparungen sowie Entwick- lung neuer und erneuerbarer Energiequellen und
d. Förderung der Interkonnektion der Energienetze" (Artikel 194 AEUV) .

Diese Ziele sollen „im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedsstaaten [und] im Rahmen der Verwirklichung und des Funktionierens des Binnenmarkts“ (Artikel 194 AEUV) verwirklicht werden. Ergänzt wird dieses Kapitel vom Artikel 4 AEUV, in dem festgelegt ist, dass sich die EU im Bereich des Binnenmarkts, der transeuropäischen Netze und der Energie mit den Mitgliedsstaaten die Zuständigkeit teilt. Davon ausgenommen ist allerdings das Recht des einzelnen Mitglieds, „die Bedingungen für die Nutzung seiner Energieressourcen, seine Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung [selbst] zu bestimmen.“ (Artikel 194 Abs. 2 AEUV). Geprägt wurde der Artikel 194 besonders von den zehn neuen Mitgliedsstaaten, die aufgrund ihrer Abhängigkeit zu Russland darauf drängten, dass die EU eine größere Rolle in den Verhandlungen mit Russland einnehmen solle. Daraufhin fand der Punkt b) „Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit in der Union“ den Einzug in das neue Vertragswerk (vgl. Buchan 2012: 40 f.).

Der Artikel 194 AEUV stellt einerseits eine Neuerung im Primärrecht der EU dar, schafft anderseits aber keine völlig neuen Kompetenzen auf europäischer Ebene und somit auch keine einschneidenden Änderungen in der Praxis der Kommission. Vielmehr muss diese im Bereich der nach innen gerichteten Politik weiterhin durch Querschnittsthemen mit anderen Politikbereichen Einfluss auf die Energiepolitik ausüben, um Maßnahmen festlegen zu können. Mögliche Bereiche sind in dem Fall der Binnenmarkt (vgl. Art. 26 AEUV), die Zollunion (vgl. Art. 28, 30, 32 AEUV), Warenverkehrsfreiheit (vgl. Art. 34 ff. AEUV), Tätigwerden bei „gravierenden Schwierigkeiten mit der Versorgung bestimmter Waren“ (Art. 122 AEUV) oder die transeuropäischen Netze (vgl. Art. 170 AEUV). Entgegenkommend für die Gemeinschaft wirkt die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, der festgelegt hat, dass Erdgas unter bestimmte Waren fällt und demnach den Bestimmungen des Binnenmarkts unterliegt. Damit hat der Rat die Möglichkeit, auf Vorschlag der Kommission über angemessene Maßnahmen zu entscheiden. (vgl. Nötzold 2011: 203 ff.).

Im Bereich der Energieaußenpolitik gibt es im aktuellen Vertragswerk keine genauen Regeln und dementsprechend auch keine grundlegenden Kompetenzveränderungen. Hier ist wiederum aber der Einfluss über Querschnittsthemen mit anderen Politikfeldern möglich. Die Versorgungssicherheit kann demnach zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik hinzugezählt werden, in der „sämtliche Fragen im Zusammenhang mit der Sicherheit der Union“ (Art. 24 AEUV) behandelt werden. Ein weiteres Politikfeld wäre die gemeinsame Handelspolitik, die z.B. den Handel mit Waren (und demnach auch mit Erdgas) beinhaltet (vgl. Art. 207 AEUV). Die EU legt in weiteren Artikeln fest, dass sie eine Politik gestalten möchte, die ihre Sicherheit und Unabhängigkeit auf dem Gebiet der internationalen Beziehungen wahren kann (vgl. Art. 21 Abs. 2 EUV). Zudem wird im selben Artikel die Kohärenz zwischen dem außenpolitischen Handeln der EU und den übrigen Politikbereichen erwähnt (vgl. Art. 21 Abs. 3 EUV).

3.2 Energieabhängigkeit der Europäischen Union

Doch in welchem Ausmaß ist die Europäische Union nun von ihren Lieferanten abhängig und wer sind diese überhaupt? Die EU war 2001 mit einem Anteil von 13,9% des weltweiten Erdgasverbrauchs nach Nordamerika und dem asiatisch-pazifischen Raum die weltweit drittgrößte Verbrauchsregion (vgl. Tabelle A).

Tabelle A

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

BP Statistical Review 2012

[...]

^[1] liquefied natural gas (LNG): Im Deutschen wird für gewöhnlich die englische Abkürzung für Flüssigerdgas verwendet.