Der Mercosur - Entstehung, Aufbau, aktuelle Diskussion

Inhalt

1 Einleitung

2 Was ist regionale Integration?

3 Entstehung, Mitglieder und Gremien des Mercosur
3.1 Entstehungshintergrund
3.1.1 Bündnisse vor und außerhalb des Mercosur in Südamerika
3.1.2 Die internationale Kulisse vor der Gründung des Mercosur
3.1.3 Kulturelle Aspekte des Entstehungshintergrundes
3.2 Mitgliedsstaaten und assoziierte Mitglieder, aktuelle Aufnahmeverfahren
3.3 Die Gremien des Mercosur
3.3.1 Die Entscheidungsorgane
3.3.2 Die Hilfs- und Beratungsorgane

4 Krisen des Mercosur
4.1 Politische Krisen
4.1.1 Der Mercosur beeinflusst Paraguay - ein Beispiel
4.1.2 Die Demokratie-Klausel
4.2 Wirtschaftliche Krisen
4.2.1 Die Abwertung des Real in Brasilien 1999
4.2.2 Die Wirtschaftskrise in Argentinien
4.2.3 Auswirkungen wirtschaftlicher Krisen auf den „kleinen Nachbarn“ Uruguay

5 Kritische Stimmen am Beispiel Perú´s - Mercosur ja oder nein?

6 Transoceánica - Regionale Integration am Fallbeispiel “Straßenbau”

7 EU oder USA - wer macht das Rennen um die Gunst Lateinamerikas?

8 Kommentar

Abkürzungen

Quellen

1 Einleitung

Wirtschaftspolitisch waren die vergangenen Jahre geprägt von regionalen Integrationsprojekten. Die EU, NAFTA (North American Free Trade Agreement), Mercosur (Mercado Común del Sur¹ ) und ASEAN (Association of South-East Asian Nations) sind Beispiele für einen Prozess, der im Rahmen der allgemein als Globalisierung bezeichneten Prozesse weltweiter Marktverknüpfungen zu beobachten ist.

1991 entstand mit Unterzeichnung in Asunción der MERCOSUR als südamerikanisches Bündnis. Zu dieser Zeit hatten bereits entscheidende Entwicklungen sowohl innerkontinental als auch in den übrigen Kontinenten stattgefunden, die den Rahmen für ein umfassenderes Bündnis in Südamerika darstellten.

Wie die EU von Frankreich und Deutschland maßgeblich abhängig ist, so ist der Mercosur im Wesentlichen bestimmt von den wirtschaftlichen Entwicklungen der großen Mitgliedsstaaten Brasilien und Argentinien. Die kleinen Staaten Uruguay und Paraguay spielen sicher eine eher untergeordnete Rolle, haben sich aber ganz bewusst dem Projekt bereits zur Gründungszeit angeschlossen. Derzeit wird das Bündnis um weitere südamerikanische Nachbarn erweitert, Perú hat im vergangenen Jahr erste Schritte auf dem Weg zu einer assoziierten Mitgliedschaft unternommen, Bolivien und Chile gelten bereits seit 1996 als assoziierte Mitglieder, die nach Überarbeitung nationaler Hemmnisse als vollwertige Mitglieder eintreten sollen. Entsprechende Gespräche mit Chile werden aktuell geführt.

Innerhalb der ersten fünf Jahre hatte der Mercosur bereits eine Entwicklung gezeigt, die auf beachtliche Erfolge des Integrationsbündnisses hindeutet. So war bereits 1996 der Mercosur der viertgrößte Wirtschaftsblock nach der EU, NAFTA und ASEAN. Bis 2006 ist die Bildung einer südamerikanischen Freihandelszone geplant, die einen erheblichen Argumentationshintergrund für die Vertretung südamerikanischer Interessen in der weltweiten Diskussion bilden wird.

Die Erfahrungen im Mercosur resultieren inzwischen aus mehr als 10 Jahren Integrationsarbeit. Dass das Bündnis krisenresistent ist, hat die Überwindung der Argentinienkrise 1999/2000 gezeigt, wenngleich Kritik an der institutionellen Schwäche des Mercosur laut wurde, der anders als beispielsweise die EU noch keine intergouvernementale Einrichtungen besitzt. Bedrohlich erscheinen trotz berechtigter interner Kritikpunkte eher außerhalb des Mercosur stattfindende Prozesse, die das Integrationsanliegen der Mitgliedsstaaten untergraben. Ein deutliches Zeichen gegen ein südamerikanisches Bündnis setzte Präsident Bush Senior bereits 1991, als er mit der Gründung der ALCA (Aerea de libre Comercio de las Americas) die Interessen des Subkontinentes in einen gemeinsamen Kontext einordnen wollte, der einen südamerikanischen Block überflüssig machen würde.

Die vorliegende Arbeit soll den Mercosur deskriptiv vorstellen, einen Einblick in den Entstehungshintergrund bieten und aktuelle Entwicklungen aufzeigen.

2 Was ist regionale Integration?

Der Zusammenschluss getrennter Volkswirtschaften zu einem gemeinsamen Wirtschaftsraum wird allgemein als Integration bezeichnet. Die regionale Integration bezeichnet demnach Prozesse, die innerhalb einer räumlich begrenzten Region, in der Regel unter benachbarten Staaten stattfinden. Es lassen sich verschiedene Integrationsformen unterscheiden, die je nach Art und Umfang eine gewisse Staffelung darstellen. Renate Ohr und Theresia Theurl beschreiben die Prozesse treffend, daher übernehme ich hier die Einordnung²:

- Präferenzzone: für den Handel bestimmter Güter / Gütergruppen werden den Partnerländern Handelspräferenzen eingeräumt
- Freihandelszone: tarifäre und nicht-tarifäre Handelshemmnisse werden unter den Partnerstaaten abgebaut, aber nach außen aufrecht erhalten
- Zollunion: die Staaten einer Freihandelszone einigen sich auf eine gemeinsame Außenhandelspolitik gegenüber Drittstaaten
- gemeinsamer Markt: Administrative Beschränkungen werden abgeschafft. Hierzu gehören beispielsweise die Liberalisierung des Kapitalverkehrs, die Niederlassungsfreiheit von Unternehmen, freie Wahl von Arbeitsplätzen und ansatzweise Angleichungen der Wettbewerbsbedingungen, damit oft eine gewisse Harmonisierung von Wettbewerbs- und Fiskalpolitik.
- gemeinsame Marktordnung: Schaffung gemeinsamer wirtschaftlicher
Rahmenbedingungen. Meistens ist damit bereits eine übernationale Ordnung verbunden, die sich in Preisregulierungen, Mengenregulierungen und Abnahmegarantien äußern.
- Wirtschaftsunion: auf der Grundlage des gemeinsamen Marktes werden Bereiche der Ordnungspolitik (Wettbewerb und Soziales), der Strukturpolitik (Verkehr und Industrie) und der Prozesspolitik angeglichen.
- Währungsunion: eine gemeinsame Währungspolitik kann feste Wechselkurse und damit eine freie Konvertibilität oder sogar die Einführung einer einheitlichen Währung bedeuten, wie beispielsweise innerhalb der EU praktiziert.

Allen genannten Integrationsprozessen ist die Absicht gemein, gemeinsame Ressourcen zu versammeln, wirtschaftliche Effizienz zu optimieren und die gesamtwirtschaftliche Situation in den Mitgliedsstaaten zu verbessern. Gegenüber Drittstaaten entstehen gemeinsame Argumentationshintergründe, die auf eine intensive Zusammenarbeit der Staaten gründen - ein positiver Nebeneffekt, wenngleich dies nicht zwangsläufig ein primäres Ziel der Integrationspolitik ist.

3 Entstehung, Mitglieder und Gremien des Mercosur

3.1 Entstehungshintergrund

Die Suche nach Beweggründen für die Entstehung des Mercosur als eine südamerikanische Wirtschaftsallianz liefert Argumente aus zweierlei Blickrichtungen:

a) Innerkontinental betrachtet gab es bislang keine südamerikanische Initiative, die alle Staaten des Kontinentes integrieren würde. Man betrachtete sich innerhalb des (Sub-) Kontinentes als Konkurrenz, was die Wirtschaft einzelner Staaten stark belastete. Alle zuvor existierenden Bündnisse und Abkommen waren auf einzelne Wirtschaftsgüter, spezielle bilaterale Beziehungen oder aber in ihrer Laufzeit beschränkt.³

b) Der Blick auf eine internationale Wirtschaftskulisse lässt schnell erkennen, dass die Ordnung welthandelspolitischer Verhältnisse weitgehend ohne Mitsprache der südamerikanischen Staaten ablaufen würde, wenn kein Staatenbund mit entsprechenden Märkten als Argumentationshilfe im Hintergrund seine Mitsprache einfordern würde.

3.1.1 Bündnisse vor und außerhalb des Mercosur in Südamerika

Vor der Gründung des Mercosur bestanden bereits verschiedene bilaterale Abkommen zwischen südamerikanischen Staaten. Als erste Vereinbarung mit einer übergreifenden integrativen Zielsetzungen ist wohl die „Asosiación Latinoamericana de Libre Comercio“ (ALALC) zu sehen, die 1960 unterzeichnet wurde. Darin erklären Argentinien, Brasilien, Mexico, Paraguay, Perú und Uruguay erstmals die Absicht zur Einrichtung einer gemeinsamen Freihandelszone.

Bereits nach kurzer Zeit der Existenz sahen die kleinen Staaten des Abkommens eine Übervorteilung durch die großen Nachbarn. So schlossen sich Bolivien, Chile, Kolumbien und Ecuador 1976 zum sogenannten Andenpakt zusammen, der „Comunidad Andina“ (CAN), der sich auch Venezuela anschloss. Man versteht sich als Handelsverband der andinischen Staaten und hat weniger das Gesamt-südamerikanische Abkommen im Blick als vielmehr eine Interessensvertretung der kleinen Andenstaaten zum Ziel.⁴ 1983 eskalierten die Auseinandersetzungen zwischen Perú und Chile, schließlich verlässt Chile den Verband und nutzt als stärkste wirtschaftliche Macht des CAN seine Vorteile im internationalen Handelsgeschäft.

Parallel zur CAN wurde in Form zunächst bilateraler Abkommen eine neue Grundlage für ein integratives Bündnis gelegt. 1974 schloss Uruguay mit dem „großen Nachbarn“ Argentinien ein bilaterales Präferenzabkommen (CAUCE), gefolgt von einem ähnlichen Vertrag mit Brasilien (PEC). Beide Verträge hatten zum Ziel, die stark defizitären Handelsbeziehungen auf Seiten Uruguays abzubauen und durch gegenseitigen Abbau von Handelsschranken und durch bilaterale Investitionen durch gewinnbringende Austauschgeschäfte zu ersetzen.

Unabhängig von CAUCE und PEC hatten sich auch Argentinien und Brasilien 1986 ebenfalls vertraglich verpflichtet, die gegenseitigen Rivalitäten aufzugeben. Im „Programa de Integration Argentina - Brasil” (kurz: PICAB) waren erste Vorläufer aktueller integrativer Wirtschaftspolitik gelegt. 1986 unterzeichneten die beiden Staaten dieses erste bilaterale Abkommen, dass in der Überarbeitung 1988 bereits die Ziele der Integrationsbestrebungen deutlich zum Ausdruck bringt. Im 1988 von Brasilien und Argentinien unterzeichneten „Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo“ (TICD: Vertrag zur Integration, Kooperation und Entwicklung) sprach man erstmals von den konkreten Vorhaben zum Abbau gegenseitiger Handelshemmnisse innerhalb von 10 Jahren.⁵

1990 wurde dieser Zeitraum drastisch gekürzt. Im Rahmen des im Regionalbündnis ALADI unterzeichneten „Acuerdo de Complementación Económica N.° 14“ (Vertrag zur wirtschaftlichen Vervollständigung Nr. 14) wurden 1990 alle Mechanismen festgelegt, die in der Gründung des Mercosur münden sollten.

3.1.2 Die internationale Kulisse vor der Gründung des Mercosur

Vor der Gründung des Mercado Común del Sur (Mercosur) galt das südliche Lateinamerika als eine Region geldpolitischer Instabilität. Die großen politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Unterschiede waren (und sind) begleitet von erheblichen regionalen Disparitäten innerhalb der Nationen und unter den lateinamerikanischen Staaten. Vor dem Hintergrund der weithin als „Globalisierung“ bezeichneten Prozesse globaler wirtschaftlicher Annäherung und wachsender Verflechtungen von Handelsbeziehungen bestanden oder entstanden in der damaligen Diskussion in den wichtigsten wirtschaftlichen Konzentrationsräumen Nordamerikas, Europas, des vorderen Orients und Asiens bereits bedeutende Blockbündnisse, die in ihrem gemeinsamen Auftreten auf der Basis langjähriger Annäherung innerhalb der Welthandelsdiskussionen auf globaler Ebene bereits entscheidende Mitspracherechte besaßen. An dieser Stelle möchte ich nur eine ganz kleine Auswahl der größten Blockbündnisse nennen.

NAFTA:

Im November 1992 unterzeichneten die Gründerstaaten USA, Kanada und Mexico das North American Free Trade Agreement (NAFTA) und begründeten damit die Vorläufer des angestrebten weltweit größten Handelsbündnisses ALCA. Unter der Federführung der USA soll mit der ALCA eine gesamtamerikanische Freihandelszone entstehen, zu der sämtliche südamerikanischen und nordamerikanischen Staaten gehören. Die NAFTA als Vorgänger integriert mit Ausnahme Alaskas die nordamerikanischen Staaten bereits unter einheitlichen Handelsbedingungen, die innerhalb der ALCA im Wesentlichen übernommen werden sollen.

EU:

Die Europäische Union ist eines der ältesten Wirtschaftsbündnisse, wenn man von der Unterzeichnung der Verträge in Maastricht 1993 auf den Vorläufer der seit 1957 existierenden EG (Europäische Gemeinschaft) zurückblickt. Bislang haben 15 Staaten die Mitgliedschaften unterzeichnet: Belgien, Dänemark, Deutschland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg, Niederlande, Österreich, Portugal, Finnland, Schweden, Großbritannien.

ASEAN:

Der asiatische Handelsblock ist seit seiner Gründung 1984 neben den Staaten der GUS und China ein gewichtiger asiatischer Handelspartner, dem die Staaten Brunei, Kambodscha, Indonesien, Malaysia, Myanmar (Birma), Laos, Philippinen, Singapur, Thailand und Vietnam in den Jahren von 1984 bis 1997 beigetreten sind.

AU:

Die afrikanische Initiative integriert 53 afrikanische Staaten innerhalb der Union. Mit

Ausnahme der arabischen Staaten und Marokko sind alle afrikanischen Staaten Mitglieder der AU: Ägypten , Algerien ,Angola, Äthiopien, Benin , Botswana, Burkina Faso, Burundi, Kap Verde, Djibouti, Elfenbeinküste, Äquatorialguinea, Eritrea, Gabun, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea- Bissau, Kamerun, Kenia, Komoren, Kongo, Lesotho, Liberia, Libyen, Madagaskar, Malawi, Mali, Mauretanien, Mauritius, Mosambik, Namibia, Niger, Nigeria, Ruanda, São Tomé & Príncipe, Senegal, Seychellen, Sierra Leone, Somalia, Simbabwe, Südafrika, Sudan, Swaziland, Tansania, Togo, Tschad, Tunesien, Uganda, West Sahara, Zaire (Kongo), Zambia, Zentralafrikanische Republik Die AU muss sicherlich nicht in erster Linie als Wirtschaftsbündnis gesehen werden, das mit den erstgenannten vergleichbar wäre. Neben dem Abbau wirtschaftlicher Handelshemmnisse stehen sicherlich rechtliche/ menschenrechtliche und politische Zielsetzungen im Vordergrund. Dennoch haben die AU - Staaten die Einrichtung einer Art Zollunion zum Ziel, die anderen Blockbündnissen ähnlich ist. Bislang wurden keine bündnisweiten Abkommen mit Drittstaaten unterzeichnet.

GUS:

Eine Sonderrolle im internationalen Staatenbundvergleich stellen sicherlich die Nationen dar, die als die „Gemeinschaft Unabhängiger Staaten“ aus der ehemaligen Sowjetunion hervorgingen. Die Wirtschaftsverhältnisse der noch immer im Übergang aus sozialistischer Volkswirtschaft in die Marktwirtschaft befindlichen Nationen lassen derzeit wenig Prognosen über deren zukünftige Relevanz am weltwirtschaftlichen Geschehen zu, allerdings findet man in den Staaten der GUS in der Zusammenfassung einen der weltweit größten Märkte, der seiner Stimme entsprechendes Gewicht verleiht.

Die sogenannten Entwicklungsländer, von denen der lateinamerikanische Raum dominiert wird, besaßen zwar Ansätze von Zollbündnissen, nur waren die kleinräumig, auf Warengruppen oder Branchen beschränkt oder in ihrer Größe zu unbedeutend, um an einer aktuellen Diskussion über die Entwicklungen im globalen Wirtschaftsgeschehen teilnehmen zu können.

In der aktuellen Diskussion nimmt Lateinamerika ohne Zweifel zur Kenntnis, dass maßgeblich die nordamerikanische Wirtschaft, die EU und die asiatischen Konkurrenten die „Global Player“ der Globalisierung sind. Der Wunsch, am globalen Geschehen teilzuhaben, wird inzwischen recht einheitlich wahrgenommen. Man ist sich in Lateinamerika bewusst, dass die Entwicklung zu den heute vorhandenen Strukturen weitgehend ohne seine Beteiligung verlaufen ist. Umso bedeutender erscheint das Streben nach Mitspracherecht an der Diskussion um die zukünftige Gestaltung globaler Vereinbarungen und die Beteiligung an der Entwicklung weltwirtschaftlicher Rahmenbedingungen.

3.1.3 Kulturelle Aspekte des Entstehungshintergrundes

Die in den 80er Jahren spürbare Öffnung Lateinamerikas wurzelt neben rein wirtschaftlichen Erkenntnisprozessen und damit verbundenen ökonomischen Interessen in Prozessen demokratischer Entwicklung. Die Umwandlungen diktatorischer und militärdiktatorischer Regime zu (wenigstens offiziell) funktionierenden Demokratien kennzeichnet einen veränderten geistigen Hintergrund, der von einer breiten Basis der Bevölkerung getragen und von geistigen Sprechern aus Religion und Politik öffentlich diskutiert wurde. Wenngleich jedes Land seine spezifischen kulturellen Wurzeln, individuelle historische Hintergründe und politische Entwicklungen aufweist, so ist insgesamt doch eine Strömung erkennbar, die Lateinamerika einheitlich kennzeichnet: die als „Theologie der Befreiung“ bezeichnete Strömung der Theologie wird vielfach als „Motor“ der Demokratisierung gesehen.

Die fortschrittlichen Gedanken der überwiegend lateinamerikanischen Theologen (insbesondere Gustavo Guitierrez, Dom Helder Camara, der Pater Carrera und der inzwischen wieder in Deutschland lebende Johann Baptist Metz) haben mit ihren Veröffentlichungen die geistige Entwicklung aus der Abhängigkeit, die sich auch in der geistigen Welt wiederfindet, maßgebliche Grundlagen hin zu einem „eigenen Weg“ der Öffnung und Entwicklung gelegt. Der Weg als Sinnbild einer religiösen Lebensrealität der lateinamerikanischen Bevölkerung ist eine wesentliche Grundlage des politischen Wandels.

3.2 Mitgliedsstaaten und assoziierte Mitglieder, aktuelle Aufnahmeverfahren

Am 26.03.1991 schlossen sich auf Initiative Argentiniens und Brasiliens beide Staaten mit Paraguay und Uruguay zu einem vierköpfigen südamerikanischen Handelsbündnis zusammen. Bis heute sind diese vier Staaten die einzigen festen Mitglieder des MERCOSUR, dessen Verträge in Asunción (Paraguay) unterzeichnet wurden.⁶ Der Mercosur trat nach Ratifizierung durch die Parlamente aller vier Mitgliedsstaaten am 28.11.1991 in Kraft.

Chile ist seit dem 25.06.1996 und Bolivien seit dem 17.12.1996 assoziiertes Mitglied. Beiden Nationen stehen die Mercosur-Staaten als Freihandelspartner zur Verfügung, sie haben ihrerseits bilaterale Verträge mit dem Mercosur für eine Zollunion unterzeichnet. Politische Mitsprache ist den assoziierten Mitgliedern nicht möglich. Gleichwohl gelten die Verpflichtungsklauseln auch für sie, in denen beispielsweise die Wahrung der Demokratie unbedingte Voraussetzung für gemeinsames Handeln ist.⁷

Ecuador und Perú haben im August 2003 zunächst bilaterale Verträge mit dem Mercosur unterzeichnet. Perú ist als assoziiertes Mitglied seit Dezember 2003 akzeptiert, allerdings wird mit dem Eintritt in den Integrationsprozess, dessen erster Schritt genommen ist, Forderungen verbunden, die Perú vor einer Aufnahme als vollwertiges Mitglied zu erfüllen hat.⁸

Nachgedacht wird derzeit ebenfalls über ähnliche Verträge mit Venezuela und über eine Aufnahme Chiles als vollwertiges Mitglied.

3.3 Die Gremien des Mercosur

Als ernstzunehmendes Integrationsprojekt braucht auch der Mercosur eine institutionelle Konstitution, die den organisatorischen Rahmen und rechtlichen Hintergrund für ein Wirtschaftsbündnis darstellt.

Für den Mercosur kennzeichnend sind dabei drei Hauptmerkmale:

a) Anders als die EU verfolgt der Mercosur nicht die Absicht, als regierungsübergreifendes politisches System die Souveränität der Mitgliedsstaaten aufzuheben und auf bündniseigene Organe zu übertragen.
b) Der Mercosur gilt seit dem Protokoll von Ouro Preto als juristische Person internationalen Rechts. Er ist als von den Mitgliedsstaaten unabhängiger autonomer Handelspartner im internationalen Handelsrecht mit allen Rechten ausgestattet, die notwendigen Schritte zur Erlangung der definierten Ziele durchzuführen.
c) der institutionelle Aufbau des Mercosur hat noch immer provisorischen Charakter

3.3.1 Die Entscheidungsorgane

CMC (Consejo del Mercado Común) - der Rat des Gemeinsamen Marktes:

Die politische Führung nimmt der CMC war, der die Außen- und Wirtschaftsminister aller

Mitgliedsstaaten versammelt. Mit rotierendem Vorsitz tagt der CMC nach Bedarf, mindestens jedoch halbjährlich. In Anwesenheit aller Mitglieder werden Entscheidungen im Konsensverfahren getroffen (dieses Entscheidungsverfahren gilt für alle Organe des Bündnisses). Der Rat kann bei Bedarf Organe einrichten und Versammlungen einberufen.

[...]

¹ der Mercado Común del Sur wird im Folgenden vereinfacht als Mercosur bezeichnet

² vgl. Ohr, Renate, Gruber, Thorsten (2001), S.3-39

³ vgl. hierzu Kap. 3.1.1

⁴ Diaz Porta (2001), S. 3

⁵ vgl. Sangmeister, Hartmut (2001), S. 3

⁶ man findet deshalb in der Literatur oft anstelle der Bezeichnung „Mercosur“ einen Hinweis auf „die Verträge von Asunción“

⁷ vgl. hierzu Kap. 4.1.2

⁸ vgl. hierzu Kap. 6