Effizienz als Verfassungsprinzip aus dem Blickwinkel des deutschen Verfassungsrechts

Gliederung

A. Effizienz als Problemstellung im verfassungsrechtlichen Kontext

B. Effizienz und Verfassung
I. Definition des Effizienzbegriffs
II. Effizienz im Grundgesetz
1. Normative Anknüpfungspunkte im Grundgesetz – Auslegung oder 6 Rechtsgrundsatz
a. Die Verpflichtung zur Mehrung des Nutzens im Amtseid des Bundes- 7 präsi­denten und Bundeskanzlers, Art. 56 S. 1 und Art. 64 Abs. 2 GG
b. Ableitung aus dem Rechtsstaatsprinzip
c. Herleitung aus den Grundrechten
d. Wirtschaftlichkeitsgebot und Abgabenrecht
e. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
2. Im legislativen Bereich
3. Föderalismus und Selbstverwaltung
4. Wirksame Hoheitsgewalt
a. Allgemeines
b. Am Beispiel des EFSF-9er-Gremiums

C. Ausblick – unter Berücksichtigung der Schuldenkrise

Literaturverzeichnis

A . Effizienz als Problemstellung im verfassungsrechtlichen Kontext

Effizienz ist ein Modewort. Täglich berichten Zeitungen von neuen Herausforderungen, de­nen sich unser Land, Europa und die Welt – gerade vor dem Hintergrund der aktuellen Wirt­schaftskriese – ausgesetzt sehen. Von Staat, Regierungen und Parlamenten wird erwar­tet, dass sie Entscheidungen treffen und umsetzen. Staatliches Handeln muss gerade heute effizient sein. Dabei ist Effizienz in der Mikroökonomie ein fester, wenngleich gerade im Verfassungsrecht kein definierter Begriff^[1]. Auch das Recht ist ein Teil der Lebenswelt, der von ökonomischen Gesetzmäßigkeiten beeinflusst wird. Daher ist es denknotwendig, sich mit der ökonomischen Analyse des Rechts zu beschäftigen. Der Aspekt der Effizienz ist dabei eine Säule dieser Analyse.

Daher wird diese Untersuchung sich dem Begriff aus dem Blickwinkel des deutschen Verfassungsrechts nähern. Jüngst war das Bundesverfassungsgericht mehrfach gehalten die Vereinbarkeit von Maßnahmen zur Bewältigung der Wirtschaftskrise auf ihre Verfassungs­mäßigkeit zu überprüfen. Das zeigt, wie wesentlich es ist, ökonomische Fragestellungen ge­rade vor einen juristischen Hintergrund zu stellen. Lösungen werden gefunden, doch sie müs­sen auch mit unserer Verfassung konform sein. Gerade wenn unser Staat effizient arbeiten muss, ist zu Fragen, wie dies mit den grundgesetzlichen Vorgaben vereinbar ist. Das Verfassungsrecht ist unabhängig von modischen Wertungen und Politisierungen. Sei Krise oder nicht, es ist und bleibt eine feste Grundlage für das Wohl unseres Volkes und das Fun­dament unseres Gemeinwesens. Daher muss der Effizienzbegriff im Lichte des Grundgesetzes gesehen werden, das auch dessen Anwendungsgrenzen festlegt. Es gilt zu fragen, welchen Einfluss kann und soll die Ökonomie auf unser Rechtsverständnis haben?

B. Effizienz und Verfassung

I. Definition des Effizienzbegriffs

Effizienz ist kein feststehender Rechtsbegriff.^[2] Juristen verstehen unter Effizienz zumeist, dass ein Ziel X in besonders hohem Maße erreicht wird^[3]. Diese Formel legt so noch keine Grundlage für diese Untersuchung. Diese Arbeit erhebt den Anspruch, sich mit der Prägung des Rechts durch die Ökonomie zu befassen. Denknotwendig soll der ökonomische Effizienzbegriff Gegenstand der Untersuchung sein. Daher muss zunächst untersucht werden welche Definition im Folgenden zugrunde gelegt werden soll. Ausgangspunkt soll die Wohlfahrtsökonomik sein, die 1920 von Alfred Pigou mit seinem Werk „The Economics of Welfare“ begründet wurde.^[4] Der hier untersuchte Begriff der Effizienz findet seine Grundlage in der Zweck-Mittel-Relation: Die Ziele sollen möglichst optimal erreicht werden^[5]. Im staatlichen Bereich ergeben sich die Grenzen des vorgegebenen Ziels aus der Verfassung. Effizienz meint stark vereinfach, die Erzielung eines maximalen Nutzens.^[6] Dabei ist die Relation von Kosten und Nutzen maßgeblich. Ökonomisch lässt sich die Definition auf die Formel N > K bringen. Eine Maßnahme ist also immer dann effizient, wenn der Nutzen höher ist als die Kosten. Das spielt vor allem im Rahmen der Allokation, der Zuweisung bzw. Verteilung von knappen Gütern eine Rolle.^[7] Dem Begriff liegt die Formel der Pareto-Effizienz zugrunde. Sie besagt, dass Effizienz dann gegeben sei, wenn aufgrund einer Veränderung niemand besser gestellt ist, ohne dass ein anderer schlechter gestellt wird.^[8] Das heißt, dass bei der Suche nach dem effizientesten Mittel, dasjenige zu wählen ist, das bei den geringsten Kosten, den maximalen Nutzen erbringt, ohne dass jemand auf Kosten eines Anderen besser gestellt wird. Effizienz kann sowohl zielabhängig, als auch zielunabhängig betrachet werden. Zielunabhängige Effizienz kann zuvorderst im Funktionieren bestimmter Organisationsformen gesehen werden. Dabei ist ihr Zweck bereits durch ihre bloße Existenz gesetzt^[9]. Der Staat wird als Leistungsträger betrachtet. Seine Leistung besteht in der Erhöhung der Wohlfahrt. Zudem obliegt es ihm knappe Güter zu verteilen. Der Gedanke der Wohlfahrt ist eng mit der ökonomischen Lehre von Adam Smith verknüpft. Grundlage dieser Vorstellung ist, dass der Marktmechanismus zum optimalen Ergebnis führt. Daraus folgt zwingend, dass das Optimum im Zustand des Marktmechanismus erreicht wird^[10]. Grundlage dieses Modells ist, dass der Staat hin-sichtlich seiner Leistungen in einem Markt steht oder einen (Güter-) Markt vorhält und zulässt. Je freier dieser Markt ist, desto eher wird das Ideal erreicht. Das setzt aber nach der Theorie von Adam Smith^[11] auch und gerade möglichst freien Wettbewerb voraus.

Unterschiedlich diskutiert wird die Frage, ob im Rahmen der Effizienzbetrachtung sowohl Kosten, als auch Nutzen berechnet werden müssen^[12]. Das Kaldor/ Hicks-Kriterium^[13] geht entgegen dem Gedanken der Pareto-Effizienz davon aus, dass eine Veränderung auch dann eine Verbesserung bedeutet, wenn Personen schlechtergestellt werden. Voraussetzung dessen ist, dass der Vorteil der Gewinner so groß ist, dass sie die Verlierer kompensieren können und ihnen ein Restgewinn verbleibt^[14]. Das entscheidende Problem ist stets die Messung des Nutzens. In der staatlichen Praxis werden selten konkrete monetäre Größen zur Verfügung stehen.^[15] Diese Frage können jedoch bei der vorliegenden Betrachtung außer Acht bleiben. Es soll gerade die grundsätzliche Frage thematisiert werden, ob und wie die Effizienz prinzipiell in der Verfassung angelegt ist, bzw. wie aus Verfassungssicht mit diesem Gedanken umgegangen werden kann. Eine konkrete Berechnung kann daher auf konkrete Probleme begrenzt bleiben.

Entscheidend ist folglich, entweder wie ein gegebenens Ziel erreicht werden kann, also, ob Mittel X effizienter ist, als Mittel Y. Zum Anderen kann durch Effizienz beschrieben werden, ob eine Veränderung X sinnvoller ist als der Ist-Zustand Y. Das Mittel wiederum ist durch den hierdurch hervorgebrachten Nutzen in Relation zu den Kosten zu beschreiben. Effizienz bedeutet für den nachstehenden Kontext, dass bei der Wahl zweier Alternativen diejenige bevorzugt werden soll, die den rechnerisch höheren Wert hinsichtlich des Kosten-Nutzen-Verhältnisses aufweist.

Jedoch ist dabei zu beachten, dass Effizienz keine Aussage darüber trifft, wie die Ziele selbst optimiert werden sollen. Die Ziele sind notwendiger Bestandteil der Effizienzformel^[16]. Sie werden von ihr vorausgesetzt.

II. Effizienz im Grundgesetz

Ökonomische Gesetze kennen keine rechtlichen Grenzen. Sie tangieren jedes denkbare Rechtsgebiet. Im Folgenden wird der Einfluss des Effizienzbegriffs auf die Handlungen des Staates als solchem untersucht. Die Fundamente finden sich im Grundgesetz. Hier müsste sich für die Anwendung vorstehender Kriterien eine Rückkopplung finden lassen. Eine solche hat der Österreichische Verfassungsgerichtshof in einer Entscheidung ausdrücklich für die Verfassung der Republik Österreich anerkannt.^[17]

Da Effizienz, wie gezeigt, die Ziele geradezu voraussetzt, kann sie auch keine Aussage über die Ziele der Verfassung selbst treffen. Sie kann nur Wege zur Zielereichung aufzeigen.

1. Normative Anknüpfungspunkte im Grundgesetz – Auslegung oder Rechtsgrundsatz

Das Grundgesetz als grundlegendes Programm des Staates hält durch die Grundrechte eine objektive Werteordnung bereit^[18]. Damit sind diese unverzichtbaren Werte für den gesamten Staatsaufbau konstitutiv. Denkbar wäre, dass der Verfassungsgeber auch den ökonomischen Effizienzgedanken in seine Agenda aufgenommen hat. Dieser könnte der Verfassung quasi systemimmannent sein. Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass zumindest nach der Mitbestimmungsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts^[19] überwiegend vertreten wird, dass das Grundgesetz noch nicht einmal das System der freien oder soziale Marktwirtschaft festlegt. Daraus ziehe ich a majore ad minus den Schluss, dass wennschon das Wirtschaftssystem nicht vorgegeben ist, auch die ökonomische Analyse des Rechts nicht verankert sein kann^[20]. Das Grundgesetz gestattet dem Gesetzgeber ein weites wirtschaftspolitisches Ermessen und zwingt ihn nicht zur Achtung ökonomischer Gesetzmäßigkeiten. Das Grundgesetz an sich ist hingegen auch nicht effizienzfeindlich. Das schließt Leisner^[21] daraus, dass die Grundtendenz den Schutz des Bürgers intendiert. Gerade durch effizientes Handeln kann – nicht zwingend muss – er geschützt werden. Gleichwohl bieten einzelne Normen Ansatzpunkte, um den Effizienzgrundsatz dort zu verorten.

a. Die Verpflichtung zur Mehrung des Nutzens im Amtseid des Bundespräsidenten und Bundeskanzlers, Art. 56 S. 1 und Art. 64 Abs. 2 GG

Der Bundespräsident und der Bundeskanzler haben nach Art. 56 S. 1 bzw. Art. 64 Abs. 2 GG expressis Verbis den „Nutzen“ des deutschen Volkes zu mehren. Diese Norm verlangt, dass sie dieses Bekenntnis in ihren Amtseid aufnehmen. Das Grundgesetz trifft keine Aussage dazu, was unter „Nutzen“ zu verstehen ist. Hieraus kann man zwar durchaus die effiziente Verwendung knapper Resourcen entnehmen, zwingend ist das aber nicht. Insbesondere fehlt dem Kontext ein wirtschaftlicher Bezug. Mit dem Eid verpflichtet sich der Leistende vordergründig die Werte des Grundgesetzes zu achten.^[22] Bereits der Wortlaut „Nutzen“ lässt diverse Interpretationen zu. Das Grundgesetz selbst gebietet, wie gezeigt, überhaupt keine wirtschaftssystemische These. Daher scheint es zu weitgehend, gerade ökonomische Wertungen in die Eidesformel zu interpretieren.

[...]

^[1] Vgl.: Leisner, S. 1.

^[2] Vgl.: Leisner, S. 7.

^[3] Vgl.: Eidenmüller, S. 55.

^[4] So: Eidenmüller, S. 43.

^[5] Vgl.: Leisner, S. 9.

^[6] Vgl.: Schmidtchen, S. 10.

^[7] Auf eine Darstellung der Theorie der öffentlichen Güter wird verzichtet.

^[8] Vgl.: Mathis, S. 45.

^[9] Vgl.: Leisner, S. 7.

^[10] Smith, Adam, 1789; 1976.

^[11] Smith, Adam, 1789; 1976.

^[12] Eidenmülle r, S. 50 ff..

^[13] Kaldor, S. 550.

^[14] Siehe : Eidenmüller, S. 51 f..

^[15] So: Eidenmüller, S. 54.

^[16] Vgl.: Martini, S. 200.

^[17] Nachweis bei: Martini, Fn. 195.

^[18] Grundlegend: BVerfG, Urt. vom 15.01.1958 – Lüth, BVerfGE 7, 198.

^[19] BVerfG, Urt. vom 1.3.1979, BVerfGE 50, 290.

^[20] Eidenmüller, S. 445; im Ergebnis so auch: Leisner, S. 24.

^[21] Leisner, S. 25.

^[22] Vgl.: Martini, S. 202.