Machtwechsel durch Führungsschwäche

Am Beispiel der Bundeskanzler Kurt Georg Kiesinger und Willy Brandt


Diplomarbeit, 2008
88 Seiten, Note: 1,3

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Untersuchungsrahmen
1.1. Machtwechsel: Kanzlertausch vs. Kanzlerwechsel
1.2. Kanzlerschaft und Führungsverhalten
1.3. Rahmenbedingung: Organisationsprinzipien des Regierens
1.4. Untersuchungsmaterial
1.5. Stand der Forschung und Verortung der eigenen Fragestellung
1.6. Methodisches Vorgehen

2. Analyseraster
2.1. Strukturmerkmale des Regierens
2.1.1. Der Kanzler in der Kanzlerdemokratie: Führungsfigur oder Vermittler?
2.1.2. Der Kanzler in der Parteiendemokratie: Regierungschef oder Parteivorsitzender?
2.1.3. Der Kanzler in der Koalitionsdemokratie: Bestimmer oder Bestimmter?
2.1.4. Der Kanzler in der Mediendemokratie: Stellungssetzer oder Stellungsnehmer?
2.1.5. Policy-Bilanz

3. Bundeskanzler Kiesinger
3.1. Kurt Georg Kiesinger – ein Mann mit Vergangenheit
3.2. Kiesinger in der Kanzlerdemokratie: Vermittler statt Führungsfigur
3.3. Kiesinger in der Parteiendemokratie: Regierungschef [und Parteivorsitzender]
3.4. Kiesinger in der Koalitionsdemokratie: Bestimmter
3.5. Kiesinger in der Mediendemokratie: Stellungsnehmer statt Stellungssetzer
3.6. Policy-Bilanz der Kanzlerschaft Kiesingers

4. Bundeskanzler Brandt
4.1. Willy Brandt: Der Visionär
4.2. Brandt in der Kanzlerdemokratie: Die Führungsfigur der SPD
4.3. Brandt in der Parteiendemokratie: Regierungschef und Parteivorsitzender
4.4. Brandt in der Koalitionsdemokratie: Bestimmer auf Zeit
4.5. Brandt in der Mediendemokratie: Abstieg vom Stellungssetzer zum Stellungsnehmer
4.6. Policy-Bilanz der Kanzlerschaft Brandts

5. Zusammenfassung der Arbeitsergebnisse
5.1. Die Machtwechsel von 1969 und 1974
5.2. Kiesinger und Brandt in der Kanzlerdemokratie: Führungsfigur vs. Vermittler
5.3. Kiesinger und Brandt in der Parteiendemokratie: Regierungschef und Parteivorsitzender
5.4. Kiesinger und Brandt in der Koalitionsdemokratie: Bestimmer auf Zeit vs. Bestimmter
5.5. Kiesinger und Brandt in der Mediendemokratie: Stellungssetzer und Stellungsnehmer
5.6. Schlusswort

6. Literaturverzeichnis

Machtwechsel durch Führungsschwäche.

Am Beispiel der Bundeskanzler

Kurt Georg Kiesinger und Willy Brandt

Einleitung

Kaum ein Ereignis in der deutschen Geschichte vereint mehr Elemente eines großen „Dramas“ in sich als die Abwahl oder der Rücktritt eines Bundeskanzlers: Der einstige Held wird gestürzt, das Böse und das Gute kämpfen gegeneinander, und die gutwilligen Freunde müssen ohnmächtig zusehen, wie das Schicksal seinen Lauf nimmt und den Helden mit sich reißt.

In der vorliegenden Arbeit geht es um zwei solche „Helden“: Kurt Georg Kiesinger und Willy Brandt. Der Christdemokrat Kiesinger war ein brillanter Politiker, zehn Jahre lang außenpolitischer Sprecher der CDU im Bundestag, ein erfolgreicher Redner mit tiefsinnigem Tonfall – er stürzte 1969 über die Große Koalition. Ihm folgte Willy Brandt, Sozialdemokrat, Friedensnobelpreisträger, der charismatische Vorkämpfer der deutschen Ost- und Friedenspolitik – er stürzte 1974 über den DDR-Agenten Guillaume. Kiesinger wurde abgewählt, Brandt trat zurück.

Die folgende Analyse untersucht die Formen und Merkmale der Machtwechsel von Kurt Georg Kiesinger zu Willy Brandt (1969) und von Willy Brandt zu Helmut Schmidt (1974) im Kontext von Kanzlerdemokratie, Koalitionsdemokratie, Parteiendemokratie und Mediendemokratie. Diese vier Strukturmerkmale markieren die „Arenen“ des Regierens und stecken den „Handlungskorridor“ für einen

Machtwechsel ab (Korte 2001: 32).[1] Gezeigt wird insbesondere,

welche zentralen Konflikte[2] historisch - beispielhaft als „Vorboten“ (ebd.: 37 ff.) für die Machtwechsel von Kiesinger und Brandt fungierten. Der Fokus liegt dabei auf den vier genannten Arenen mit ihren relevanten politischen Akteuren[3]: den Gegenspielern, mit denen sich Kiesinger und Brandt im Kampf um die Macht maßgeblich auseinanderzusetzen hatten.

Konflikte entstehen zwischen Akteuren und können – je nach Ausgang – im besten Fall Chancen zum Machtausbau bieten, im schlechtesten Fall die Schwächung oder gar den Verlust von Macht herbeiführen. Denn die „Legitimation von Herrschaft ist [immer auch] [...] an die Fähigkeit zur Konfliktregulierung geknüpft [...]“ (Bonacker 2005: 19). Diese Fähigkeit zum erfolgreichen Konfliktmanagement kennzeichnet das Führungsverhalten eines Bundeskanzlers.[4] Die hier angestellte Untersuchung sieht in der Führungsschwäche der Kanzler Kiesinger und Brandt den wesentlichen Grund für den von beiden erlittenen Machtverlust.

Anreiz für die Auswahl von Kiesinger und Brandt gaben zeitgeschichtliche Besonderheiten: Kiesinger war der letzte christdemokratische Kanzler in einer großen Koalition mit der SPD. Nach ihm übernahm zum ersten Mal in der deutschen Nachkriegsgeschichte ein sozialdemokratischer Bundeskanzler die Führung. Mit Kiesinger endete die 20-jährige „CDU-Ära“ (1949 bis 1969), und es folgte mit Brandt eine 13-jährige „SPD-Ära“ (1969 bis 1982).

1. Untersuchungsrahmen

1.1. Machtwechsel:

Kanzlerwechsel vs. Kanzlertausch

„Kein Abschied auf der Welt fällt

schwerer als der Abschied

von der Macht.“

(Charles Maurice de Talleyrand)

Wie ein Machtwechsel zu definieren sei, ist in der Literatur umstritten. Er betrifft aber immer – und das scheint Konsens — bedeutsame Veränderungen in der politischen Zusammensetzung der Bundesregierung[5]: Machtwechsel bezeichnet den Übergang der Kanzlerschaft auf einen anderen Träger. Die Neubesetzung des Bundeskanzleramtes geht entweder auf einen inter parteilichen oder auf einen intra parteilichen Machtwechsel zurück. Ein interparteilicher Wechsel bringt den Kanzlerwechsel (hier: Kiesinger-Brandt), ein intraparteilicher Wechsel den Kanzlertausch (hier: Brandt-Schmidt) (Günther 1970: 17 ff.).

Korte definiert Machtwechsel als „die Übernahme der Regierungsverantwortung durch einen Kanzler mit vom Vorgänger abweichender parteipolitischer Zuordnung“ (Schwarzkopf 2002: 10). Nach Korte ist somit nur ein interparteilicher Wechsel (Kiesinger-Brandt), d. h. ein Kanzlerwechsel, ein Machtwechsel.

In der vorliegenden Arbeit wird der Begriff des Machtwechsels erweitert: Sie fasst hierunter auch den intraparteilich vollzogenen Kanzlertausch.[6] Begründet wird dies mit der herausgehobenen und dominanten Stellung des Bundeskanzlers, die er auf Grund der Richtlinienkompetenz und der Verantwortlichkeit für seine Richtlinien vor dem Bundestag hat (Brauswetter 1976: 4; Schmidt 1991: 182). So kann jede Veränderung in der Regierungskoalition auf Bundesebene

als Machtwechsel angesehen werden (Zohlnhöfer 2004: 612)[7].

Korte (2001: 31 ff) hat den Begriff des Machtwechsels anhand von Strukturtypen noch weiter operationalisiert:

Dosierter Machtwechsel: Kiesinger-Brandt 1969

In der neuen Regierung findet sich ein alter Koalitionspartner wieder – so 1969 die SPD in der Regierung Brandt-Scheel. Die Besonderheit liegt hier in der moderaten politisch-ideologischen Neuausrichtung im Übergang von der Großen Koalition zu einer Mitte-Links-Koalition. Auf eine Koalitionsauflösung (CDU/CSU-SPD) folgt also eine Koalitionsneubildung (SPD-FDP).

Systemimmanenter Machtwechsel: Brandt-Schmidt 1974

Der Machtwechsel findet ohne außerparlamentarischen Einfluss statt. In diesem Fall tritt Brandt zurück, und sein Parteigenosse Schmidt übernimmt sein Amt.

Selbsterneuernder Machtwechsel: Brandt-Schmidt 1974

Indem Schmidt Brandt ablöst, scheint diese Art von Wechsel auf den ersten Blick nur wie ein Regierungswechsel, da sich an der parteipolitischen Zusammensetzung nichts ändert. Innerparteilich kommt es jedoch wesentlich zu einem machtpolitischen Umbau.

Die vorgestellten Strukturtypen lassen sich noch weiter differenzieren. Alle drei Formen sind historisch quasi wählerunabhängig vonstatten gegangen. Denn obwohl der Wechsel von 1969 Folge einer Bundestagswahl war, hatte der Wähler auf die finale Regierungsbildung, wie für unsere parlamentarische Demokratie typisch, von SPD und FDP keinen Einfluss.[8]

So kam es 1974 zu einem Kanzlertausch von Brandt zu Schmidt, und der Wähler hatte darauf keinen Einfluss. Ein Regierungswechsel wurde seit Bestehen der Bundesrepublik häufig nicht „herbeigewählt“, sondern innerhalb der „politischen Klasse“ während einer Legislaturperiode „herbeigeführt“ (Schmidt 1991: 182).

Beim dosierten und selbsterneuernden Machtwechsel sollte sich der Regierungschef – wenn er einem Machtverlust entgegenwirken will - sich auf seine Gegner und damit die Konflikte innerhalb der vier genannten Arenen konzentrieren. Bevor Kortes „Vorboten für einen Machtwechsel“ greifen, entstehen Konflikte innerhalb der Arenen des Regierens.

Beim systemimmanenten Wechsel verliert der Kanzler, hier Brandt, als „politische Leitfigur Einfluss in der Öffentlichkeit ganz oder teilweise an konkurrierende Akteure [...]“ (Korte 2004: 309). An diesem Punkt findet eine Verknüpfung zwischen Machtwechsel und den Strukturmerkmalen des Regierens statt[9]. Diese Analyse untersucht den signifikanten Zusammenhang zwischen einem Machtwechsel durch Führungsschwäche und den Strukturmerkmalen des Regierens: In welcher Arena zeigte sich der Machtverlust am deutlichsten?

Im Hinblick auf die Akteure Kiesinger und Brandt wird zu zeigen sein, dass beide starke Führungs- und Steuerungsdefizite in der Arena Parteiendemokratie bzw. Kanzlerdemokratie hatten.

1.2. Kanzlerschaft und Führungsverhalten

„Führung bedeutet nicht Herrschaft,

sondern die Kunst,

Menschen dazu zu bringen, dass sie

für ein gemeinsames Ziel arbeiten.“

(Goleman 1996: 192)[10]

Mit seinem Führungsverhalten kann sich ein Bundeskanzler als handlungsmächtiger Akteur in den Arenen Kanzlerdemokratie, Koalitionsdemokratie, Parteiendemokratie und Mediendemokratie profilieren und entsprechend seine Macht erhalten, d. h. einem Machtverlust aktiv entgegenwirken, und sogar seine Handlungsspielräume erweitern.

Die vorliegende Arbeit sucht zu zeigen, dass zwischen dem Führungsverhalten der Kanzler Kiesinger und Brandt und dem jeweils von beiden erlittenen Machtverlust ein nachweisbarer Zusammenhang besteht. Führungsschwäche, d. h. unzureichendes Konfliktmanagement in den Arenen des Regierens – so die Grundthese –, zeitigt mittelfristig einen Machtwechsel.

Politische Führung sollte immer darauf ausgelegt sein, Mehrheiten zu beschaffen (Korte 2004: 188). Führung ist jedoch auch abhängig von politischer Macht.[11] Die Stellung in der eigenen Partei und beim Koalitionspartner sind wichtige Machtressourcen für den Bundeskanzler. Hinzu kommen die machtpolitischen Möglichkeiten durch das Kanzleramt, das ihm die Instrumentalisierung seiner Richtlinienkompetenz bietet. Auch die Medien und damit die Öffentlichkeit können eine wichtige Machtressource sein, vor allem für so begnadete Kommunikatoren wie Kiesinger und Brandt (Korte 2001: 38; Korte/Grasselt 2007: 168).[12]

Politische Führung bedeutet Abwägen und Entscheiden und beruht vor allem auf Planung und Koordination. Der „Führungsstil“ eines Kanzlers umfasst die besonderen Führungsmerkmale, die sich sowohl aus den persönlichen Eigenschaften und biografischen Prägungen als auch aus den politisch-institutionellen, strukturellen wie historischen Rahmenbedingungen und Vorgaben heraus entwickeln. Man kann zwischen zwei extremen Stilarten unterscheiden.[13]

Zum einen gibt es den voranschreitenden, aktiven Führungsstil, der dadurch gekennzeichnet ist, dass der Kanzler den Kurs der Politik frühzeitig festlegt. Das impliziert, dass der Kanzler keinen großen Wert auf Beratung legt, sondern dass – sobald er eine Entscheidung für sich selbst getroffen hat – auch bald die Bemühungen beginnen, sie durchzusetzen. Dieser Stil bietet den Vorteil, dass der Kanzler eine klare Sprache spricht und jeder weiß, woran er ist. Die Autorität des Kanzlers wird im Kabinett und in der eigenen Partei gestärkt. Sind erst einmal auf diese Weise mehrere Entscheidungen durchgesetzt, spielt sich das Verfahren nachhaltig ein.

Zum anderen gibt es den abwartenden, passiven Führungsstil. Hier setzt sich der Regierungschef gleichsam in „die zweite Reihe“, wenn eine wichtige Entscheidung ansteht, und beobachtet die Konflikte innerhalb seiner Partei, im Kabinett und im Bundestag. Seine „Leistung“ besteht darin, dass er die Tendenz der Konfliktlösung richtig einschätzt. Zu einem von ihm gewählten Zeitpunkt vereinnahmt er die Diskussion und führt eine Entscheidung herbei. Er vermeidet damit frühzeitige, konfliktträchtige Festlegungen (Carstens 1971: 114 ff.).

1.3. Rahmenbedingung: Organisationsprinzipien des Regierens

Das politische System Deutschlands gilt als parlamentarisches Regierungssystem mit Kanzlerhegemonie. Da diese Arbeit einen Machtwechsel zweier politischer Akteure innerhalb eines konstanten politischen Systems analysiert, genügt es, die staatsrechtlichen und geschäftsmäßigen Rahmenbedingungen im Folgenden kurz zu erläutern.

Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland und die Geschäftsordnung der Bundesregierung verleihen dem Bundeskanzler eine herausgehobene Stellung innerhalb der Regierung. So hat er das Recht und die Pflicht, die „Richtlinien der Politik zu bestimmen“ (Art. 65 Satz 2 GG) und „auf die Einheitlichkeit der Geschäftsführung in der Bundesregierung hinzuwirken“ (§ 2 GOBReg).

„Der in der deutschen Öffentlichkeit seit den fünfziger Jahren eingeführte und von der Politikwissenschaft übernommene Begriff der Kanzlerdemokratie sucht sowohl die verfassungsrechtliche wie faktische Stellung eines starken Kanzlers zu erfassen und damit ein Charakteristikum der heutigen deutschen Demokratie zu benennen“ (Rudzio 2000: 288).

Gelegentlich kann es zu einer Kollision zwischen Richtlinien- und Ressortkompetenz kommen. Die Frage, ob der Bundeskanzler das Recht hat, in seinem eigenen Geschäftsbereich Ressortaufgaben wahrzunehmen, ist grundsätzlich zu bejahen. Es muss nicht jede fachpolitische Aufgabe ausnahmslos einem Ressortminister zugewiesen sein. Art. 65 GG legt lediglich – neben dem Kollegialprinzip (Art. 65 GG) – die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers und die Ressortverantwortung der Bundesminister fest, sagt aber nichts darüber, ob der Bundeskanzler sich jeder Ressortaufgabe enthalten müsse. Es gehört vielmehr geradezu zum Wesen und zu den verfassungsrechtlichen Vorzügen des Art. 65 GG, politischen Spielraum für organisatorische Gestaltungsformen zu geben, wenn dabei die genannten Prinzipien eingehalten werden (Hesse/Ellwein 2004: 115).

Welche Gewichtung zwischen Kanzler-, Kabinett- und Ressortprinzip stattfindet, hängt in entscheidendem Maße von den jeweiligen Akteuren bzw. der regierungspolitischen Zusammensetzung ab. Ein starker Kanzler, der keinerlei koalitionspolitischen Restriktionen ausgesetzt ist, wird dem Kanzlerprinzip Übergewicht verleihen. Muss er hingegen auf interfraktionelle und innerparteiliche Richtungen Rücksicht nehmen, wird das Kabinettprinzip gestärkt (Schreyer/Schwarzmeier 2005: 181).

Nach Art. 64 GG ist der vom Bundestag gewählte Bundeskanzler befugt, durch den Vorschlag der Ernennung wie Entlassung von Kabinettsmitgliedern die Regierung frei zu wählen.[14]

Gemäß Art. 65 GG entscheidet die Bundesregierung als das aus Bundeskanzler und Bundesministern bestehende Kollegium über Meinungsverschiedenheiten zwischen den Bundesministern. Ein aktueller Konflikt sind beispielsweise die Etatstreitigkeiten zwischen Finanzminister Steinbrück und einzelnen Kabinettsmitgliedern. Hierbei geht es um ressortübergreifende Fragen, für die der Bundeskanzler keine Richtlinien erlassen hat. Die Regierung hat dabei die Organisationsgewalt (Hartmann 2004:153.): Sie kann ein Kabinettsamt einrichten oder Kabinettsausschüsse einsetzen, die jedoch lediglich beratende, aber keine entscheidende Funktion haben. Näheres regelt die Geschäftsordnung der Bundesregierung. Sie bedarf der Genehmigung des Bundespräsidenten.

Gemäß Art. 69 Abs. 2 GG endet das Amt des Bundeskanzlers oder eines Bundesministers in jedem Falle mit dem Zusammentritt eines neuen Bundestages. Das Amt eines Bundesministers erlischt – außer durch Tod oder Rücktritt – durch Entlassung sowie mit Beendigung des Amtes des Bundeskanzlers.

Durch das konstruktive Misstrauensvotum (Art. 67 GG) ist ein Abwählen eines Bundeskanzlers innerhalb einer Legislatur nur dann möglich, wenn eine absolute Parlamentsmehrheit den bisherigen Kanzler abwählt und durch einen neuen ersetzt. Dies geschah bislang nur einmal 1982 beim Kanzlerwechsel Schmidt-Kohl.

1.4. Untersuchungsmaterial

Für die vorliegende Arbeit wurden politikwissenschaftliche Publikationen und journalistische Berichte und Artikel herangezogen. Biografische und zeitgeschichtliche Abhandlungen erörtern und vergleichen in Ansätzen den Aspekt des Machtwechsels und die Führungsstile der Kanzler Kiesinger und Brandt.

1.5. Stand der Forschung und Verortung der eigenen Fragestellung

Es existiert bisher keine politikwissenschaftliche Analyse, die ausdrücklich den misslungenen Machterhalt bzw. den Machtverlust der Bundeskanzler Kurt Georg Kiesinger und Willy Brandt analysiert.

Baring (1982) gibt in seiner Monografie „Machtwechsel“ einen Einblick in die Interna der Regierung Brandt. Brauswetter (1976) liefert in ergiebiger Form eine Darstellung der Brandt´schen Regierungsgeschäfte im Spannungsfeld von Kanzler-, Ressort- und Kabinettprinzip. Baring und Brauswetter zeigen einen Willy Brandt, der durch persönliche Eigenschaften, seine biografischen und charismatischen Züge, Machtsicherung betrieb, aber auch, wie genau diese ihm die Macht wieder nahmen.

Ähnlich ausführliche Publikationen über den „vergessenen Kanzler“ Kiesinger sind bisher kaum erschienen. Günther schrieb 1970 über den „Kanzlerwechsel in der Bundesrepublik“ im Hinblick auch auf Kiesinger. Erst seit Bestehen der zweiten Großen Koalition 2005 „erinnert“ man sich zusehends an den dritten deutschen Kanzler, an seine Regierungszeit und sein Regierungshandeln. Gassert veröffentlicht 2006 die erste wissenschaftlich fundierte Biografie über „Kurt Georg Kiesinger – Kanzler zwischen den Zeiten“ und würdigt ihn als „Kopf der ersten Großen Koalition“. Kiesingers Autobiografie „Dunkle und helle Jahre“ wird nach seinem Tod 1989 unvollständig veröffentlicht. Kiesinger hatte sich entschlossen, seine Erinnerungen auf zwei Bände zu verteilen. Den zweiten Band, der sein politisches Wirken als Ministerpräsident von Baden-Württemberg und als Bundeskanzler beschreiben sollte, konnte er nicht mehr vollenden.

Aufsätze von Korte (2000) und Zohlnhöfer (2004) handeln in allgemeiner Form von den Machtwechseln der deutschen Kanzler seit 1949. Sie gehen weder explizit auf Kiesinger und Brandt ein, noch analysieren sie relevante, den Machtverlust herbeiführende Konflikte.

Fragestellung der Arbeit

Die Leitfragen dieser Untersuchung entlang der Grundthese „Machtwechsel durch Führungsschwäche“ lauten demnach wie folgt: Zu welchem Zeitpunkt kam es in welcher Arena durch welchen Konflikt zur Schwächung des Kanzlers und in der Folge zum Machtverlust? Welche Konflikte als Vorboten der Machtwechsel lassen sich in welcher Arena nachweisen? Welche Rolle spielte das Kabinett? Wie wirkten sich die Richtlinienbestimmung und das Führungsverhalten des Kanzlers aus? Wie stark war die Position des Kanzlers in seiner Partei, und wie war die Außendarstellung des Regierungschefs?

1.6. Methodisches Vorgehen

Die hier vorgelegte Analyse ist primär von der personenorientierten Forschungsperspektive geprägt, ohne zu verkennen, dass im politischen Handeln neben individuellen Akteuren immer auch Institutionen eine zentrale Rolle spielen. Der akteurszentrierte Institutionalismus, der von Mayntz und Scharpf maßgeblich entwickelt wurde, sucht soziale Phänomene aus der Interaktion von individuellen und/oder kollektiven Akteuren zu erklären.[15] Durch den institutionellen Kontext wird deren Interaktion beeinflusst und strukturiert, so dass trotz konkurrierender Interessen Kooperationen über einen längeren Zeitraum (z. B. eine Legislaturperiode) hinweg möglich sind (Scharpf 2000: 17). Der akteurszentrierte Institutionalismus bemüht sich um eine zusammenfassende Analyse von Akteurshandeln und institutionellen Prägungen und geht davon aus, dass die Institutionen nicht starr sind. Institutionen wirken auf Akteure ein, wie sich umgekehrt Akteure aktiv der Geschäftsordnungen und Regeln dieser Institutionen bedienen können, um so ihre Handlungsmöglichkeiten zu erweitern.[16]

Allgemein gesagt: Will man den politischen Akteur und sein Handeln verstehen, muss man

(1.) den institutionellen Rahmen, in dem er agiert, verstehen;
(2.) seine Fähigkeiten und Ziele kennen;
(3.) seine Politik-Umwelt, wie z. B. die Öffentlichkeit, (mit) betrachten.

Methodisch geht es also um ein „Zusammenführen von handlungstheoretischen und institutionalistischen oder strukturalistischen Paradigmen“ (Scharpf 2000: 73).

Da es jedoch unwahrscheinlich ist, dass ein einzelner Akteur das Interaktionsergebnis einseitig bestimmen kann, ist mithin die Akteurskonstellation (aus individuellen und kollektiven Akteuren) entscheidend. Macht ist extrem anhängig von personellen Konstellationen. Bestimmte Akteurskonstellationen können Handlungsspielräume eröffnen, die Machtfülle eines Kanzlers überhaupt erst zulassen oder aber verhindern.

Für das Erkenntnisinteresse dieser Arbeit heißt das: Bei der Analyse der beiden Machtwechsel spielen zusätzlich zu den Individualakteuren Kiesinger und Brandt auch die jeweiligen Koalitionspartner, die Minister, die Partei, das Parlament und die Medien eine Rolle.

Anhand der Akteurskonstellation lässt sich jeweils auch das Konfliktniveau[17] bestimmen (ebd.: 129).

2. Analyseraster

Dem politischen System der Bundesrepublik eigen sind die sogenannten Strukturmerkmale des Regierens (Kanzlerdemokratie, Parteiendemokratie, Koalitionsdemokratie, Mediendemokratie), die die Umfeldbedingungen eines Machtwechsels bilden (Korte 2001: 26). Innerhalb der Umfeldbedingungen werden Kortes (ebd. 37 ff.) vier „Vorboten für einen Machtwechsel“ verankert:

(1) Kanzlerdemokratie: Realitätseinbußen: Stufen der Vereinsamung;
(2) Parteiendemokratie: Machterosion: fehlende Unterstützung;
(3) Koalitionsdemokratie: Steuerungsverluste: endloser Politikstau;
(4) Mediendemokratie: Kommunikationsdefizite: anhaltendes Meinungstief.[18]

Die Vorboten des Machtwechsels benennen Konflikte, die das Ende einer Kanzlerschaft einleiten. Dabei steht nicht die „Art des Wechsels“, sondern dessen Vorgeschichte im Vordergrund (Korte 2001: 37). Ebenso ist davon auszugehen, dass sich die Vorboten wechselseitig verstärken.[19]

2.1. Strukturmerkmale des Regierens

2.1.1. Der Kanzler in der Kanzlerdemokratie:

Führungsfigur oder Vermittler?

„Kanzlerdemokratie“ ist ein politikwissenschaftlicher Begriff, der auf politische Systeme angewandt wird, in denen die Position des Kanzlers besonders hervorgehoben ist. Folgende Elemente kennzeichnen nach Niclauß (2004: 69) die Kanzlerdemokratie[20]:

(1) Dominanz des Kanzlerprinzips über Kabinett- und Ressortprinzip.
(2) Die politische Auseinandersetzung wird durch eine starke Personalisierung und durch die Medienpräsenz des Kanzlers bestimmt.
(3) Der Kanzler nimmt eine führende Position in der größten Regierungspartei ein.
(4) Es besteht kein deutlich sichtbarer Gegensatz zwischen Opposition und Regierung.
(5) Der Bundeskanzler engagiert sich in der Außenpolitik.

Der Ursprung der bundesdeutschen Kanzlerdemokratie nach dem Zweiten Weltkrieg liegt in der Kanzlerschaft Adenauers. 1949 entschied sich der Parlamentarische Rat für ein parlamentarisches Regierungssystem. Dies schien nach Weimar und der NS-Diktatur nur konsequent. Der Exekutivbereich liegt in der Obhut der verantwortlichen Regierung, und der Bundeskanzler ist parlamentarisch verantwortlich. Ihm obliegt es, die Richtlinien der Politik zu bestimmen. Sinn und Zweck der Richtlinienkompetenz ist es, dass der Kanzler als Gegengewicht gegen die durch Parteibindung und Ressortinteressen

zentrifugalen Tendenzen im Kabinett wirken kann. Die Richtlinienkompetenz ist ein unentbehrliches, aber auch ein empfindliches Instrument. Eine Überbeanspruchung kann sie Abnutzen führen, eine zu seltene Anwendung kann sie um ihre Wirkung bringen.

Abgesehen von der Persönlichkeit und dem Führungsverhalten des Kanzlers sind die Gestaltungsmöglichkeiten der Richtlinienkompetenz nach Art der Kabinettzusammensetzung graduell verschieden. Ein Kanzler einer kleinen Koalition (Brandt: SPD/FDP) kann seine Richtlinienkompetenz stärker einsetzen als ein Regierungschef einer Großen Koalition (Kiesinger: CDU/CSU/SPD). Je stärker der Koalitionspartner ist, desto mehr kann die Richtlinienkompetenz schrumpfen. Bei einer Koalition mit ähnlich starken Partnern (Kiesinger: Große Koalition) besteht die Führung wesentlich im Lavieren – auch das kann eine „Kapitänsfunktion“ sein. Der Kanzler agiert hier als Spitzenrepräsentant seiner Partei und als Vertrags- und Verhandlungspartner für die Koalition. Diese beiden Positionen zu besetzen, ist nicht leicht, wie das Beispiel Kiesingers zeigen wird.

Dabei ist die professionelle Selektion von Information eine der elementarsten Aufgaben eines Kanzlers.

„Zielgenaue Information ist eine knappe, aber äußerst wichtige Machtressource. Wenn der Kanzler die Lust an dieser mühseligen und zeitaufwändigen Prozedur verliert oder die Mechanismen der Informationsbeschaffung nur noch scheinbar greifen, droht der Realitätsverlust“ (Korte 2001: 59).

„Realitätseinbußen“ sind dann ein Vorbote für einen Machtwechsel. In nächster Konsequenz „vereinsamt“ der Regierungschef und die Macht „verselbständigt“ sich.

Wie die politische Praxis lehrt, ist die Kanzlerdemokratie sehr stark abhängig von der institutionellen Ressource Bundeskanzleramt (Korte/Fröhlich 2004: 81).

Das Bundeskanzleramt

Das Kanzleramt ist die Schaltzentrale des Bundeskanzlers. In seiner Besetzung und seiner Arbeit spiegeln sich Macht, Strategien und Schwerpunkte des Regierens wider. Es informiert und berät den Kanzler in allen wichtigen Fragen.

Die Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit der Regierung hängt stark vom Erfolg des Kanzleramtes ab, Abstimmungsprobleme zu vermeiden, Sachfragen zwischen den einzelnen Ressorts effizient zu steuern und den Kanzler umfassend und rechtzeitig über alle Vorhaben zu informieren. Das Bundeskanzleramt macht es dem Regierungschef erst möglich, sein Augenmerk auf Prioritäten zu richten und überhaupt regierungsfähig zu sein. Aus dem Kanzleramt erfolgt die Koordination der Exekutive. Das Bundeskanzleramt ist somit die Achse des Kanzler-, Ressort- und Kabinettprinzips (Korte/Fröhlich 2004: 84).

Das Kanzleramt ist ein wandlungsfähiges, politisches Organ und wird dem Stil des jeweiligen Kanzlers angepasst. Es ist parallel zum Kabinett organisiert. Diese Struktur kann so genutzt werden, dass das Kabinett selbst nur zum Ratifizieren von Absprachen und Vereinbarungen einberufen wird, die vorher im Kanzleramt herbeigeführt worden sind (Hartmann 2004: 152).

Der Chef des Bundeskanzleramtes[21] ist Schnittstelle zwischen Verwaltung und Politik. Er ist der formal wichtigste Berater. Er bereitet Projekte vor, koordiniert, hält Kontakt zu den Ministern und analysiert die Probleme des Kanzlers. Außerdem legt er die Tagesordnung der Kabinettssitzungen in Zusammenarbeit mit den Bundesministern fest und besitzt somit ein Machtinstrument, welches für den Kanzler bei der Planung und Durchsetzung seiner politischen Ziele von großer Bedeutung ist. Der Kanzleramtschef ist eine Art „Frühwarnsystem“ des Regierungschefs: Je integrierter er in die Partei und Fraktion ist, desto besser kann er seinen Kanzler wegen möglicher Unstimmigkeiten informieren (Korte/Fröhlich 2004: 85).

An dieser Aufgabe wird die Doppelfunktion des Kanzleramtes deutlich: zum einen Sekretariat der Regierung, zum anderen Behörde des Bundeskanzlers (ebd.: 85).

2.1.2. Der Kanzler in der Parteiendemokratie:

Regierungschef oder Parteivorsitzender?

Deutschland ist durch den Wahlakt und die demokratische Willensbildung eine Parteiendemokratie. Politische Parteien tragen im politischen System zur Legitimation der Politik bei. Ihre Protagonisten sind bereit, Macht anzunehmen, sie auszuüben und politische Ämter zu besetzen, um die Interessen der Parteimitglieder und Wähler durchzusetzen. Ihnen kommt die wichtige Funktion zu, eine Einheit von Volk und Staat herzustellen (Stöss 2001:35). Klares Kennzeichen der Parteiendemokratie war bis in die 1980er-Jahre die dominante Rolle der beiden großen Volksparteien CDU/CSU und SPD sowie der kleineren FDP (Korte/Fröhlich 2004: 92).[22]

Für den Bundeskanzler ist die Partei ein Stabilitätsanker und eine wichtige Machtressource. Der Bundeskanzler ist Repräsentant seiner Partei. Einerseits kann er sich gegen ihren Zugriff abschirmen,

[...]


[1] Eine strikte Trennung zwischen den einzelnen Strukturmerkmalen ist nicht immer möglich. Beispielsweise kann das Tätigkeitsfeld des Regierungssprechers sowohl der Mediendemokratie als auch dem Bundeskanzleramt (Kanzlerdemokratie) zugeordnet werden.

[2] Der Konfliktbegriff wird nach Simmel (vgl. Stark, in: Bonacker 2005, S. 65 ff.) verstanden. Durch Konflikte – und nicht durch Konsens – konstituieren sich Gruppen. Konflikte gefährden nicht automatisch eine Gesellschaft, sondern tragen zum sozialen Wandel bei. Luhmann schließt sich dieser Theorie an, indem er sagt, dass Konflikte sogar ein Stabilitätsfaktor für das soziale System seien (ebd., S. 15 ff). Benz (2005: 11) vertritt die Auffassung, dass politische Akteure vielfach in Wettbewerben zueinander stehen. Demokratische politische Systeme könnten ohne diese gar nicht funktionieren. - „Machterwerb/Machterhalt vs. Machtverlust“ lässt sich als Leitprinzip für den politischen Wettbewerb ansetzen.

[3] Zur Methode des akteurszentrierten Ansatzes, vgl. 1.6., S. 15 ff.

[4] Vgl. 1.2., S. 10 ff.

[5] Die Begriffe „(Bundes-)Regierung“ und „(Bundes-)Kabinett“ werden hier synonym gebraucht.

[6] Helms (1994: 225 ff.) begreift auch den intraparteilichen Wechsel, d. h. den Kanzlertausch (Erhardt-Kiesinger; Brandt-Schmidt), als Machtwechsel. Dieser Auffassung schließt sich diese Untersuchung an.

[7] Zohlnhöfer (ebd.: 638) argumentiert weiter, dass das Zweieinhalbparteiensystem mit allgemeiner Koalitionsfähigkeit zwischen 1961 und 1983 einen vollständigen Machtwechsel unmöglich gemacht habe.

[8] Die CDU ging eigentlich als stärkste Fraktion – wenn auch mit Stimmenverlusten – aus der Wahl hervor. Doch das Ergebnis der Wahl, das für die SPD zusammen mit den Freien Demokraten eine Mehrheit von zwölf Sitzen ergab, ließ Brandt und Scheel schließlich eine neue Regierung bilden (Brauswetter 1976: 7).

[9] Eine ausführliche Darstellung erfolgt im Hauptteil der Arbeit, S. 27 ff.

[10] Es besteht derzeit keine allgemein anerkannte Typologie von politischer Führung. Einführend hierzu: Forkmann/Schlieben (2005) und Schreyer/Schwarzmeier (2005).

[11] Vgl. hierzu: Bachrach/Baratz (1963).

[12] „Die unverwechselbare Art, wie er [Brandt] beim Sprechen mit sich zu ringen, die Sätze aus sich herauszupressen scheint, hinterlässt bei seinen Zuhörern den Eindruck einer authentischen, spontanen und nicht zuletzt emotionalen Rede. Willy Brandt habe die ‚Seelen’ der Menschen erreicht [...]“ (Schöllgen 2001: 109).

[13] Beide Führungsstile treten in der Regierungspraxis selten in so reiner Form auf. In der Regel sind es Mischungen beider Formen, die je nach zu lösendem Problem nach der einen oder anderen Seite tendieren.

[14] Auch wenn es der Ernennung durch den Bundespräsidenten bedarf.

[15] Individuelle Akteure sind einzelne Personen, wie der Bundeskanzler. Kollektive Akteure sind ein Zusammenschluss von einzelnen Individuen, die ein gemeinsames Ziel verfolgen (z. B. Verbände). Sie sind von den Präferenzen ihrer Mitglieder abhängig (vgl. Korte/Fröhlich 2004, S. 24.).

[16] Vgl. 2.1.1., S. 17 f.; 2.1.3., S. 20 f.

[17] vgl. auch 1.2., S. 9 ff.

[18] Zu berücksichtigen bleibt, dass es teilweise zu Überschneidungen innerhalb der Strukturmerkmale des Regierens und Kortes „Vorboten für einen Machtwechsel“ kommen kann.

[19] Dass Interdependenzen zwischen den Indikatoren bestehen, kann zwar festgestellt werden, konkrete Korrelationen hingegen können nur in der historischen Analyse beschrieben werden. Auch wird hier keine Aussage darüber getroffen, welche ergänzenden exogenen Faktoren zusätzlich auf einen Machtwechsel wirken, etwa wenn der Koalitionspartner versucht, die Zusammenarbeit mit der Opposition zu verstärken. Der Fokus liegt auf dem „im Kontext von akteurszentriertem Institutionalismus zu verortenden Strukturtrends, die den Anfang vom Ende begleiten und als Erklärungshilfe systematisch vergleichend herausgearbeitet werden“ (Korte 2001: 37). Grundlegend dafür sind die komplexen Akteurskonstellationen und nicht-institutionelle Faktoren, wie z. B. Umfragedaten (ausführlich Korte ebd.: 37 ff).

[20] Es bleibt zu prüfen, inwieweit diese Merkmale auf die Kanzlerschaft von Kiesinger und Brandt zutreffen.

[21] § 16 und § 21 der Geschäftsordnung der Bundesregierung beschreiben die Aufgaben des Kanzleramtschefs.

[22] Erst mit Einzug der Grünen 1983 in den Deutschen Bundestag löste sich das Zweieinhalb-Parteiensystem auf und ein Differenzierungsprozess setzte ein. Näheres bei Korte/Fröhlich 2004: 92.

Ende der Leseprobe aus 88 Seiten

Details

Titel
Machtwechsel durch Führungsschwäche
Untertitel
Am Beispiel der Bundeskanzler Kurt Georg Kiesinger und Willy Brandt
Hochschule
Universität Duisburg-Essen  (Politikwissenschaften)
Note
1,3
Autor
Jahr
2008
Seiten
88
Katalognummer
V214474
ISBN (eBook)
9783656430216
ISBN (Buch)
9783656437338
Dateigröße
740 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
machtwechsel, führungsschwäche, beispiel, bundeskanzler, kurt, georg, kiesinger, willy, brandt
Arbeit zitieren
Isabelle B. Polders (Autor), 2008, Machtwechsel durch Führungsschwäche, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/214474

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