Angst vor Europa?! Die Wohlfahrtsverbände und die Europäische Integration

Inhalt

Einleitung
A. Problemstellung und Relevanz der Fragestellung
B. Methodisches Vorgehen und theoretische Anknüpfungen

Teil I: Die Stellung der Wohlfahrtsverbände im bundesdeutschen Sozialstaatsgefüge aus Sicht der Wissenschaft und der Verbände
A. Begriffliche Klärungen und Darstellung des Status Quo
B. Die Bedrohungen durch "Europa" in der Perzeption der Wohlfahrtsverbände
Zusammenfassung:

Teil II: Die Top-Down-Perspektive in der europäischen Integrationstheorie
A. Begriffliche Klärung
B. Das Konzept der Europäisierung als Analyseinstrument

Teil III. Die Wohlfahrtsverbände und die europäische Integration
A. Europäische Eigenheiten und deutsche Besonderheiten – die misfit-These als notwendige Bedingung für domestic change
Gibt es einen policy misfit?
Der strukturelle misfit
Der symbolische misfit
B. Die Wahrscheinlichkeit von Europäisierungsprozessen in der freien Wohlfahrtspflege - die "facilitating factors" als hinreichende Bedingungen
Die policy Dimension
Die strukturelle Dimension
Die symbolische Dimension
Zusammenfassung

Teil IV: Diskussion der Ergebnisse und abschließende Bemerkungen
A. Zur Wahrscheinlichkeit von Europäisierungstendenzen der freien Wohlfahrtspflege
B. Abschließende Bewertung des Europäisierungsansatzes und dessen Anwendung auf diesen Fall sowie theoretische Konsequenzen für die Verbändeforschung

Literaturverzeichnis

Angst vor Europa?! – Die Wohlfahrtsverbände und die europäische Integration

Die Europäisierungsdebatte in der aktuellen Integrationsforschung und ihre Anwendbarkeit auf einen zentralen Bereich des deutschen sozialstaatlichen Gefüges

Die Europäisierung ist ein Faktum, ebenso wie die Angst davor. Ob Wohlfahrtsverbände als geschichtlicher Restbestand langsam verblassen oder ob sie für und mit dem Bürger diesem Europa an und in seinem Wirtschafts-Pelz kratzen und jucken, das entscheidet sich jetzt. (Kuper 1994: 53)

Einleitung

A. Problemstellung und Relevanz der Fragestellung

Die sechs Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege^[1] nehmen im wohlfahrtstaatlichen Arrangement der Bundesrepublik Deutschland eine zentrale Stellung ein. Die politische Anwendung des aus der katholischen Soziallehre stammenden Subsidiaritätsprinzips hat in seiner deutschen Prägung die besondere Stellung der Wohlfahrtsverbände ermöglicht und die engen Verflechtungen zwischen ihnen und der nationalstaatlichen Sozialpolitik hervorgebracht (s. Teil I, A). Die mittlerweile schon lange, traditionsreiche Erfolgsgeschichte der "großen sechs" spiegelt sich in einem starken Bewusstsein ihrer Bedeutung und ihres Status in und für die Gesellschaft wider.

Die Heterogenität ihrer gesellschaftlich relevanten Funktionen illustriert die bedeutungsvolle Rolle, die sie in unserem sozialen Gefüge spielen. Als intermediäre Organisationen stehen sie nicht bloß zwischen Markt und Staat, sondern auch zwischen Staat und Bürger. Sie nehmen insofern eine Doppelfunktion wahr: Einerseits als Anwalt für die sozial benachteiligten Menschen unseres Landes gegenüber dem staatlichen Hoheitsträger, andererseits als Anbieter sozialer Dienstleistungen an eben diese Menschen, oft als ausführendes Organ sozialstaatlicher Pflichten der öffentlichen Hand. Diese interessante Doppelfunktion ihrer Existenz ebenso wie die ausgeprägte ideologische Orientierung und Legitimierung der meisten Verbände ist ein zentraler Baustein ihrer Identität.

Die doppeldeutige Funktionsbestimmung hat für den Politikprozess die Konsequenz, dass die Wohlfahrtsverbände an verschiedenen Momenten des Politikzyklusses als Akteur beteiligt sind: Die anwaltschaftliche Funktion beeinflusst ihr Bemühen, als Interessenorganisation den Prozess des agenda-setting sowie der Politikformulierung mitzugestalten, wohingegen die Dienstleistungsfunktion - aufgrund der herausgehobenen Position der Verbände - ihnen einen bedeutenden Part in der Implementation zuweist.

Angesichts dieser sozialstaatlichen und sozialpolitischen Relevanz erscheint es zwangsläufig, dass die in den 80er Jahren aufkommende Diskussion in Politik und Wissenschaft um Fehlfunktionen, Reformbedürftigkeit und Transformation des bundesdeutschen Sozialmodells (vgl. exemplarisch Butterwege 1999; Kaufmann 1997) die Trägerorganisationen der freien Wohlfahrtspflege zunehmend in den Blick der Verbändeforschung gerieten ließ. Damit einhergehend wurde ein Anstieg an Unsicherheit innerhalb der Wohlfahrtsverbände deutlich, ihr Selbstverständnis begann zu wackeln (vgl. Teil I, B).

In diesem Aufsatz gehe ich von der Annahme aus, dass die Unsicherheit über Status und Zukunft der freien Wohlfahrtspflege innerhalb der Wohlfahrtsverbände insbesondere ein Produkt der "Ökonomisierung des Sozialen" ist. Konkreter gefasst bedeutet dies, dass in den Wohlfahrtsverbänden erhebliche Ungewissheit über die Art und Weise sowie die Richtung der von Politik und Gesellschaft als notwendig erachteten strukturellen Reformen herrscht, und sie sich infolgedessen ihrer normativen, legitimatorischen Grundlegung nicht mehr sicher sind.

Die politikwissenschaftliche Verbändeforschung erklärt bis dato den Reformbedarf der Wohlfahrtsverbände zumeist als Folge binnenstaatlicher Modernisierungstendenzen. Deren Selbstwahrnehmung hingegen zeigt eine darüber hinausgehende Problemwahrnehmung (vgl. u. a. Kuper 1990). Ökonomisierungsdruck als bloß nationales Phänomen zu begreifen scheint mir zu kurzsichtig. Überlegungen der Europäischen Kommission wie z. B. die zur "Economie Sociale" machten vielmehr eine Ausweitung des Blicks über die Nationalstaatsgrenzen hinaus erforderlich.

Für die Wissenschaft stellt sich die spannende Frage: Ist die Herkunft des Ökonomisierungsdrucks in seine nationalstaatlichen und in seine von der europäischen Integration induzierten Komponenten differenzierbar? Wie groß ist der tatsächliche Reformdruck auf die Wohlfahrtsverbände? In welchem Ausmaß sind deren Sorgen und Existenzängste berechtigt? Ist es möglich, binnenstaatlichen Wandel als Folge europäischen Anpassungsdrucks theoretisch differenziert zu erfassen?

In meiner Arbeit werde ich diesen Fragen nachgehen. Mich interessiert, ob sich Politikprozesse der supranationalen Ebene für Akteure einer abgrenzbaren Politikarena der nationalen Ebene auswirken. Ich konzentriere mich demnach auf die top-down-Perspektive und vernachlässige bewusst Rückkoppelungsschleifen im Politikprozess des europäischen Zusammenwachsens. Von besonderem Interesse für mich ist hierbei die theoretische Diskussion. Sowohl in der Wohlfahrtsverbändeforschung als auch in der Integrationsforschung gibt es bisher nur wenige wissenschaftliche Arbeiten, die sich explizit mit der Europäischen Gemeinschaft und deren Auswirkungen auf die Verbände der freien Wohlfahrtspflege befassen (vgl. Lange 2000). Die traditionelle Wohlfahrtsverbändeforschung orientiert sich naturgemäß an den nationalen Grenzen, innerhalb der die Verbände ihre Wirkung entfalten. Zunehmende Europäisierung nationaler Politiken und das Phänomen des Regierens im dynamischen Mehrebenensystem lassen – nimmt man das Konzept ernst^[2] - m. E. eine nationale Begrenzung der Verbändeforschung jedoch als nicht ausreichend erscheinen.

Mein Erkenntnisinteresse für diese Arbeit richtet sich an der Frage aus, ob die von mir in Gesprächen^[3] wahrgenommene und in der Literatur ersichtliche Unsicherheit über die Zukunft der freien Wohlfahrtspflege in Deutschland berechtigt ist. Ich versuche demnach eine Aussage zu treffen über die Wahrscheinlichkeit eines von der europäischen Ebene induzierten substanziellen organisationellen Wandels der Wohlfahrtsverbände. Meine Arbeitshypothese lautet: Je weiter die europäische Integration voranschreitet, desto stärker werden die Sozialpolitiken der Mitgliedsstaaten beeinträchtigt und desto höher ist die Wahrscheinlichkeit eines tiefgreifenden Wandels der bundesdeutschen Wohlfahrtsverbände.

B. Methodisches Vorgehen und theoretische Anknüpfungen

Anhand wissenschaftlicher sowie verbandlicher Fachliteratur werden die Herausforderungen skizziert, vor die sich die Wohlfahrtsverbände gestellt sehen. Besonderes Augenmerk finden die europabezogenen Ausführungen. Auf eine detaillierte Darstellung der Gemeinschaftspolitik gegenüber Nonprofit-Organisationen wird in dieser Arbeit verzichtet, denn ich wähle einen sparsamen, klar überschaubaren theoretischen Rahmen, um die oben vorgestellte Fragestellung zu bearbeiten. Vor diesem Hintergrund, und unter Berücksichtigung der jüngsten Theoriedebatte in der Europa-Forschung, soll der Begriff der "Europäisierung" erläutert werden, wie er in dieser Arbeit Verwendung findet. Dies dient zur Veranschaulichung der von mir gewählten top-down-Perspektive. Mit Hilfe eines derzeit diskutierten Ansatzes - dem Neo-Institutionalismus in seiner rationalistischen wie auch soziologischen Variante - versuche ich mich der Arbeitshypothese zu nähern und zu einer Aussage zu gelangen. Anschließend wird noch diskutiert, ob europäische Theorien ausreichend sind, um die Herausforderungen so bedeutender binnenstaatlicher Akteure wie die Wohlfahrtsverbände zu erfassen, oder ob nicht vielmehr herkömmliche theoretische Ansätze wie der Neo-Korporatismus um einen europäischen Blickwinkel erweitert werden müssen.

Abschließend fasse ich die Ergebnisse der Arbeit zusammen und beziehe sie unmittelbar auf die von mir explizierte Arbeitshypothese.

Teil I: Die Stellung der Wohlfahrtsverbände im bundesdeutschen Sozialstaatsgefüge aus Sicht der Wissenschaft und der Verbände

Die soziale Landschaft der Bundesrepublik Deutschland ist in einem beträchtlichem Ausmaße von den Wohlfahrtsverbänden geprägt. Diese Akteure des "freigemeinnützigen Sozialleistungssektors" (Loges 1994: 16) durchdringen und bestimmen das sozialstaatliche Gefüge hierzulande in erheblichem Maße. Für den Kontext dieser Arbeit ist es unerlässlich, die herausragende Stellung der Wohlfahrtsverbände hervorzuheben, da ohne diese Kenntnis die besorgte Reaktion der Wohlfahrtsverbände angesichts des externen, "europäischen" Wandlungsdrucks – von dessen Existenz ich in meiner Arbeitshypothese ausgehe – in ihrer Relevanz für das binnenstaatliche Arrangement der Bundesrepublik nur schwer vermittelbar wäre.

Dieser Abschnitt widmet sich demnach dem im Vergleich zu den europäischen Nachbarn einmaligen System der freien Wohlfahrtspflege und dessen wichtigsten Charakteristika. Ziel ist es nicht, eine lückenlose historische Betrachtung der Entstehungsprozesse dieses sozialen Systems zu entwickeln, noch ist eine umfassende Vorstellung der empirischen und theoretischen Aspekte der Wohlfahrtsverbände angestrebt. Eine kurze Skizze dieser Aspekte erscheint ausreichend, um den status quo des Verhältnisses zwischen (Sozial-)Staat und Wohlfahrtsverbänden zu erläutern, dessen Bedrohung durch die europäische Integration im weiteren Verlauf dieser Arbeit untersucht wird.

A. Begriffliche Klärungen und Darstellung des Status Quo

Die einschlägige Literatur ist sich einig über die Problematik einer eindeutigen Definition des Begriffspaares "Freie Wohlfahrtspflege" (vgl. u. .a. Bauer 1978: 39 ff.; Baumann 1998: 15 ff.; Boeßenecker 1998: 17 ff.; Heinze/Olk 1991, Loges 1993: 49 ff.; Miegel/Ottnad/Wahl 2000: 15 ff.; Thein 1999: 2 ff.). Ich möchte diese Diskussion nicht nachzeichnen, denn für die Zwecke dieses Aufsatzes genügt die Feststellung, dass im folgenden unter freier Wohlfahrtspflege die Tätigkeiten der sechs Spitzenverbände derselben verstanden wird - in Abgrenzung zur staatlich ausgeführten öffentlichen oder profitorientierten privaten Wohlfahrtspflege - und insofern die Begriffe synonyme Verwendung finden.

Was zeichnet nun den bundesdeutschen Sonderweg in der Wohlfahrtspflege aus? Für Boeßenecker stellt sich die Situation so dar, dass wir "[n]irgendwo ... eine solche verfassungsrechtlich sanktionierte Aufgabenteilung zwischen öffentlichen und freien Trägern [finden] wie in Deutschland" (1998: 21). Auf den Punkt gebracht lässt sich die sozialstaatliche Arena Deutschlands treffend mit dem viel zitierten Scharpf´schen Theorem der "Politikverflechtung" charakterisieren. Das Verhältnis zwischen öffentlicher und freier Wohlfahrtspflege ist gekennzeichnet durch einen komplexen Kooperationszusammenhang, welcher stabilisiert wird von einem hohen Maß wechselseitiger (institutioneller) Verflechtung, einhergehend mit gegenseitigen Abhängigkeiten. Backhaus-Maul/Olk fassen diesen Tatbestand kompakt wie folgt zusammen:

"Das Tauschverhältnis zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden ... ist dadurch geprägt, dass der Sozialstaat die infrastrukturellen, personellen und sozialkulturellen Ressourcen sowie den bereichsspezifischen Sachverstand der Wohlfahrtsverbände für die Realisierung sozialpolitischer Ziele und Programme instrumentalisiert und im Gegenzug die Spitzeverbände der freien Wohlfahrtspflege einen privilegierten Zugang zu den Verfahren und Prozessen der Formulierung sozialpolitischer Programme und Maßnahmen erhalten sowie an der Umsetzung sozialpolitischer Programme und Maßnahmen bevorzugt beteiligt und durch öffentliche Zuwendungen und Förderprogramme maßgeblich unterstützt werden" (1994: 111).

Die hieraus ersichtlichen Interdependenzbeziehungen zwischen den Wohlfahrtsverbänden und öffentlichen Instanzen haben einen Grad erreicht, dem das Subsidiaritätsprinzip alleine nicht mehr gerecht wird. Dieses Primat der jeweils kleineren Handlungsebene als Schutz vor Eingriffen der übergeordneten Ebene hat seinen sozialethischen Charakter in der Ausgestaltung des Verhältnisses von öffentlichen und freien Trägern zunehmend verloren. Seit dem Subsidiaritätsstreit zwischen den in den 60er Jahren im Bundestag vertretenen Parteien und dem abschließenden Urteil des Bundesverfassungsgerichts 1967 zur Verfassungskonformität der gesetzlichen Regelungen über die Nachrangigkeit öffentlicher sozialer Dienstleistungen (s. z. B. § 93 BSHG) ist das Subsidiaritätsprinzip nicht mehr normativ-christlich begründet; Backhaus-Maul/Olk interpretieren den Übergang vom subsidiären Vorrang-Nachrang-Verhältniss zu den beschriebenen Verflechtungsstrukturen als Zeichen eines säkularisierten Subsidiaritätsverständnisses (1994: 105 ff.).

Die sozialwissenschaftliche Verbändeforschung hat sich lange schwer getan, diesen Besonderheiten der Wohlfahrtsverbände gerecht zu werden. Das auf pluralistischen Erklärungsansätzen basierende pressure-group-Konzept von Interessensvermittlungsorganisationen erfasste die intermediäre Stellung der Wohlfahrtsverbände zwischen Staat, Markt und Bürger nur unzureichend, da die Wohlfahrtsverbände ihr Klientel nicht direkt vertreten - Mitglieder der Spitzenverbände sind soziale Einrichtungen, nicht einzelne Personen - sondern als Anwalt sozial schwacher und benachteiligter Menschen auftreten. Erst ab Ende der 70er Jahre wurde diesen Akteuren des deutschen Sozialstaates zunehmend Aufmerksamkeit gewidmet. Die Theoriediskussion beschäftigt sich mit der Konzeptualisierung der beschriebenen Interdependenzstrukturen, welche als ein neokorporatistisches Verflechtungssystem gefasst oder innerhalb der Dritte-Sektor-Forschung behandelt werden können (vgl. zu dieser Thematik u. a. Bauer 1978; Baumann 1998; Backhaus-Maul/Olk 1994; Boeßenecker 1998; Czada 1994; Eichhorn 1998; Heinze/Schmid/Strünck 1997; Heinze/Olk 1991, Lange 2000; Loges 1993; Miegel/Ottnad/Wahl 2000; Schmid 1998; kritisch zur Anwendbarkeit des Neokorporatismus Konzepts Schmid 1987)

B. Die Bedrohungen durch "Europa" in der Perzeption der Wohlfahrtsverbände

Ängste und Unsicherheiten werden dann kommuniziert, wenn der Bestand eines liebgewonnenen Zustands in Gefahr geraten zu sein scheint. Dies trifft – so ist den Darstellungen in den verschiedensten verbandlichen Publikationen zu entnehmen – offenbar für die Wohlfahrtsverbände zu; ein Herd der Gefahr für die Zukunft der freien Wohlfahrtspflege wird in Brüssel verortet. Angesichts der nur rudimentären Herausbildung der sozialen Dimension der EU mag dies zunächst überraschen, doch gilt es zu konstatieren, dass die Sorge der Wohlfahrtsverbände sich auf ihre zukünftige Stellung innerhalb eines erwarteten europäischen Sozialraumes bezieht. Ein Kristallisationspunkt, an dem sich einige der zentralen Befürchtungen zeigen lassen, ist das Konzept der Economie Sociale, mit dem die Europäische Kommission den Versuch unternimmt, intermediären Organisationen des Dritten Sektors eine gemeinsame Rechtsgrundlage zu verleihen (vgl. u. a. Loges 1993).

Ich widme mich in diesem Abschnitt der Eigenwahrnehmung der Wohlfahrtsverbände im europäischen Kontext. Als Grundlage dienen vor allem Aufsätze verschiedener verbandlicher Vertreter. Es kommt jedoch an dieser Stelle und insgesamt in dieser Arbeit nicht darauf an, einen vertieften Einblick in die Sozialpolitik der EU^[4] zu geben; insofern wird nur das Nötigste besprochen, um die Charakteristika der Economie Sociale im Unterschied zur deutschen Wohlfahrtsverbändelandschaft zu verstehen und deren Reaktionsmuster einordnen zu können.

Mit Schmid übereinstimmend möchte ich ein Fazit dieses Abschnittes vorwegnehmen und behaupten, dass "[e]twas vereinfacht und zugespitzt betrachtet, ... die starken Wohlfahrtsverbände dazu [tendieren] ..., primär ihre nationale Vorrangstellung zu sichern, die sie durch Maßnahmen der EU gefährdet sehen" (1998: 4). Dieser Punkt ist nahezu selbsterklärend, führt man sich die dargestellte enorme Bedeutung und privilegierte Stellung der Wohlfahrtsverbände in der Bundesrepublik Deutschland vor Augen.

Zuerst einige Worte über das Konzept der Economie Sociale (für die folgenden Ausführungen vgl. u. a. Loges 1993 Kap. II; Kuper 1990, 1992, 1994, 1997; Schmid 1998: 8 ff.): "Sich dem Begriff der Economie Sociale zu nähern, fällt zunächst einmal schwer, weil es keine entsprechende Übersetzung gibt und auch das deutsch übersetzte Konzept der Sozialwirtschaft nur unzureichend das trifft, was von der Bedeutung her gemeint ist" (Schwarzer 1997: 390. Hervorh. durch den Autor).

In ihrer "Mitteilung an den Rat über die Unternehmen der Economie Sociale und die Schaffung eines europäischen Marktes ohne Grenzen (SEK (89) 2187)" (zit. nach Schmid 1998: 8) formuliert die Europäische Kommission ihre Absicht, auch Vereinen, Genossenschaften und Gegenseitigkeitsgesellschaften den Zugang zum Binnenmarkt zu gewährleisten. Von grundlegender Bedeutung in diesem Kontext ist der weit gefasste Unternehmensbegriff der Kommission. Während in Deutschland die Rechtsform sowie die inhaltlichen Ziele einer Organisation für die rechtliche Kategorisierung maßgebend ist, zählt für die Kommission lediglich, dass die entsprechende Organisation einer wirtschaftlichen Tätigkeit nachgeht. Diese breite Definition umfasst somit auch die gemeinnützigen Wohlfahrtsverbände und ihre Mitgliedsorganisationen. Konsequenz wäre, dass sich die deutsche Wohlfahrtspflege den Bedingungen des Binnenmarktes mit den hier besonders bedeutsamen Prinzipien der Niederlassungsfreiheit sowie des Verbots wettbewerbsverzerrender staatlicher Beihilfen (vgl. Cless/Erdmenger/Gohde 2000), unterwerfen müssten. Nach Kuper scheint es unumstritten zu sein, dass auch die Verbände der freien Wohlfahrtspflege in der Kategorie Economie Sociale erfasst werden sollen (vgl. 1990: 308).

[...]

^[1] Caritas, Diakonisches Werk, Paritätischer Wohlfahrtsverband, Deutsches Rotes Kreuz, Arbeiterwohlfahrt sowie die Zentrale Wohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland

^[2] Rosamond schreibt diesem Mehrebenensystem folgende Eigenschaften zu: "The EU has become a polity, where authority is dispersed between levels of governance and amongst actors, and where there are significant sectoral variations in governance patterns“ (2000: 110).

^[3] Im Sommer 1999 habe ich ein sechswöchiges Praktikum beim Landesverband Baden-Württemberg des DPWV absolviert. Ich fand die Gelegenheit, nicht bloß mit den dortigen MitarbeiterInnen, sondern im Zuge einer Veranstaltung in der Bundeszentrale in Frankfurt auch mit VertreterInnen anderer Landesverbände ins Gespräch zu kommen.

^[4] Einen umfassenden Überblick über die soziale Dimension der EU gibt Kowalsky 1999.