Die Leistungsfähigkeit globaler Umweltregime in der Weltumweltpolitik

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Internationale Umweltregime
1.1 Beispiele für internationale Umweltregime
1.1.1 Internationales Regime zum Schutz des Klimas (UNFCCC) (1992)
1.1.2 Regime über die biologische Vielfalt (CBD) (1992)
1.1.3 Washingtoner Artenschutzabkommen (CITES) (1973)
1.2 Institutionen
1.3 Prozesse & Strukturen
1.4 Relevante Akteure
1.4.1 Globale Institutionen
1.4.2 Nationalstaaten
1.4.3 Interessenverbände
1.5 Leitende Interessen
1.6 Ressourcen

2. Strukturmerkmale transnationaler Umweltproblematiken
2.1 Policy-Problem
2.2 Umfang
2.3 Komplexität (Strukturelle Wirkungszusammenhänge)
2.4 Betroffenheit

3. Bewertung der Leistungsfähigkeit von globalen Umweltregimen
3.1 Qualität von Entscheidungen
3.1.1 Grad der Verrechtlichung
3.2.1 Gerechtigkeit
3.2 Qualität der Umsetzung
3.2.1 Einhaltung
3.3 Wirkungsfähigkeit
3.3.1 Verhaltenswirksamkeit
3.4 Zusammenfassung: Bewertung der Leistungsfähigkeit

4. Fazit & Ausblick

Quellenverzeichnis

Einleitung

In den vergangenen Jahrzehnten ist die Weltgemeinschaft stetig zusammenge- wachsen: Die weltweite Industrialisierung und die damit verbundene Ausweitung des Weltmarktes haben die Beziehungen der Nationalstaaten immer enger mitei- nander verknüpft. So wie Gesellschaft und Wirtschaft immer weiter über den na- tionalen Rahmen hinaus gewachsen sind, haben ebenso die Umweltprobleme an Ausmaß zugenommen - das Ozonloch, die Verschmutzung der Ozeane oder die Zerstörung der Urwälder sind nur wenige Beispiele. Neu an diesen globalen Um- weltproblemen ist, dass der einzelne Staat als autonom handelnde Einheit diese Gefahren nicht beseitigen kann und zudem nicht in der Lage ist, sich von den globalen Interpendenzen zu befreien (Rittberger/Zangl 2003:81). Denn der Trend der Globalisierung verbunden mit einer gesellschaftlichen Denationalisierung hat auch dazu geführt, dass die Kapazität von Nationalstaaten, bestimmte Regie- rungsleistungen zu gewährleisten, zunehmend begrenzt wird (Beisheim 2004:291). Nationale Politiken sind immer weniger in der Lage, die angestrebten Zustände zu erreichen; der Staat verliert an Steuerungskapazität, zentrale Steue- rungsressourcen sind außerhalb der nationalen Grenzen verteilt. Dies gilt auch für den Umweltbereich, da globale Umweltprobleme die Steuerungsfähigkeit ein- zelner Regierungen überfordern, und es noch an ausreichend effektiven interna- tionalen Regelwerken mangelt (Beisheim 2004:291). Ein zentraler Trend der ver- gangenen Jahrzehnte ist die wachsende Institutionalisierung der zwischenstaatli- chen Politik zum Schutz der Umwelt - im Rahmen einer entstehenden „Weltum- weltordnung“ regeln heute nahezu 900 multi- und bilaterale Verträge das Verhal- ten der Staaten (Biermann 2003:270). Die meisten Verträge sehen jedoch nur schwache Sanktionierungen vor, enthalten oft nur schwer überprüfbare Pflichten oder schreiben Standards vor, die die meisten Staaten ohne besondere Anstren- gungen erfüllen können. Andererseits funktionieren viele globale Umweltverträge auch ohne spektakuläre Sanktionen, etwa durch nichtrechtliche Prozesse (Bier- mann 2003:270). So konzentrierten sich die Akteure in vielen Bereichen des grenzüberschreitenden Umweltschutzes auf die Gründung von internationalen Regimen, das heißt sie vereinbaren, sich an gewisse Prinzipien, Normen und Regeln sowie Entscheidungsprozeduren zu halten, und übertragen die Aufgaben der Überwachung der Norm- und Regeleinhaltung sowie deren Weiterentwick- lung entweder bereits bestehenden internationalen Organisationen, oder sie schaffen solche für diesen Zweck neu (Rittberger/Zangl 2003:82). Diese sollen nun definiert, in drei Beispielen näher beschrieben und anhand einiger Kriterien bezüglich der Qualität ihrer Entscheidungen, deren Umsetzung sowie der Wir- kungsfähigkeit bewertet werden. Auch alternative institutionelle Formen für eine „Weltumweltinstitution“ sollen als Ausblick dargestellt werden.

1. Internationale Umweltregime

Internationale Regime können grundsätzlich als soziale Institutionen definiert werden, die sich in einem Umfeld, das von Anarchie geprägt ist - also keine zent- rale öffentliche Autorität kennt -, spezifischer problemfeldbezogener Fragestel- lungen annehmen (Bürgler 2009:46). Es handelt sich um politikfeldspezifische Institutionen ohne Akteursqualität, die sich darauf beschränken, das Verhalten internationaler Akteure allein mit Hilfe ihres normativen Apparats in geordnete Bahnen zu lenken (Hasenclever/Mayer 2007:14). Sie erlauben keine gegen die Einzelinteressen der Mitgliedstaaten gerichtete internationale Umweltpolitik, son- dern stellen zur Förderung der gemeinsamen Interessen der beteiligten Akteure einen regimespezifischen Entscheidungsapparat zur Verfügung (Gehring/Ober- thür 1997:17). Dies unterscheidet sie von internationalen Organisationen, die sich häufig verschiedener Politikfelder annehmen und damit über eine eigene Akteurs- qualität verfügen. Obwohl eine globale Interdependenz von Umweltproblemen besteht, hat die ungleiche Konzentration der Probleme eine zunächst stark regio- nale Entwicklung von Umweltregimen hervorgerufen - in der globalen Umweltpo- litik überwiegen daher regionale gegenüber internationalen Abkommen (Bürgler 2009:45-46). Internationale Umweltregime etablieren sich üblicherweise aufgrund von zwei Entwicklungen: Entweder durch eine Bewegung von unten durch das Zusammenwachsen verschiedener regionaler und bereichsspezifischer Regime oder durch einen Prozess von oben durch die gemeinsame Anerkennung interna- tional verabschiedeter Prinzipien und Normen (Müller 1993:91). Internationalen Regimen werden einige allgemeine Politikfunktionen zugeschrieben: Sie senken die Transaktionskosten zwischen den beteiligten Akteuren, erleichtern die Kom- munikation, verbessern den Informationsstand der Beteiligten und fördern die Friedlichkeit des Umgangs zwischen den Regimebeteiligten (Prittwitz 1990:264- 265). Die meisten Regime haben die Form einer bindenden Vereinbarung oder eines juristischen Instruments, bei globalen Umweltproblemen handelt es sich dabei meist um eine Konvention (Bürgler 2009:47). Davon ausgehend werden in der Regel Protokolle ausgearbeitet, die spezifische Verpflichtungen der Parteien beinhalten.

Die Zahl internationaler Regime hat in den vergangenen Jahrzehnten kontinuier- lich zugenommen: Für die Politikfelder „Umwelt“ und „Menschenrechte“ lässt sich nachweisen, dass sich die Verregelungsdichte durch neue Verträge vor allem in den 80er und 90er Jahren deutlich erhöht hat, zudem ist davon auszugehen, dass zwischen der Einrichtung von Regimen und dem Abschluss internationaler Verträge ein Zusammenhang besteht: Wächst die Zahl internationaler Verträge, so nimmt aller Wahrscheinlichkeit nach auch die Zahl internationaler Regime zu (Hasenclever/Mayer 2007:19-20). Es lässt sich also beobachten, dass die institutionelle Dichte in den grenzüberschreitenden Beziehungen im Laufe der vergangenen fünf Jahrzehnte insgesamt zugenommen hat. Daraus lässt sich jedoch nicht automatisch schlussfolgern, dass die beobachtbare Institutionalisierung dieser Beziehungen auch den tatsächlichen Regelungsbedarf deckt.

1.1 Beispiele für internationale Umweltregime

1.1.1 Internationales Regime zum Schutz des Klimas (UNFCCC¹ ) (1992) Kohlendioxid (CO2) ist für mehr als die Hälfte des vom Menschen verursachten Treibhauseffekts verantwortlich - bis heute gelangten durch die Verbrennung von Kohle, Öl und Gas über 1.100 Milliarden Tonnen CO2 zusätzlich in die Atmosphä- re². Weltweit ist die Durchschnittstemperatur in den vergangenen 100 Jahren schon um etwa 0,74 Grad Celsius gestiegen, Wissenschaftler halten einen Tem- peraturanstieg weltweit um bis zu 6,4 Grad Celsius bis 2100 für möglich³. Dies könnte zu einer Erhöhung des Meeresspiegels führen und hätte durch eine Ver- schiebung der Klimazonen weitreichende Konsequenzen für ökologische Syste- me und die Landwirtschaft. Seit den 80er Jahren ist der Klimawandel fest auf der globalen politischen Agenda und mündete schließlich in ein internationales Re- gime zum Schutz des Klimas. Kernbestandteil dieses Regimes ist die 1992 an- lässlich der UNCED⁴ bis heute von 166 Staaten unterzeichnete Rahmenkonven- tion über Klimaänderungen (UNFCCC)⁵. Es wird zwischen drei Kategorien von Vertragspartnern unterschieden: Anlage I umfasst alle OECD-Länder sowie die Staaten des ehemaligen Ostblocks. Sie unterliegen besonderen Verpflichtungen hinsichtlich der Höhe der Treibhausgasemissionen sowie der Berichtspflichten⁶. Anlage II betrifft nur die OECD-Länder, die für die Finanzierung von Maßnahmen zur Senkung der Emissionen in Entwicklungsländern aufkommen sollen. Die in keiner Anlage genannten Länder unterliegen keinen Finanzierungs- und Be- richtspflichten. Einmal pro Jahr treffen sich die beteiligten Staaten im Rahmen einer Konferenz (COP⁷ ), um über weitere Maßnahmen zum internationalen Kli- maschutz zu beraten. Daraus entstand schließlich 1997 das Kyoto-Protokoll, in dem sich die Industriestaaten verpflichteten, den Ausstoß klimaschädlicher Gase im Zeitraum 2008-2012 um rund fünf Prozent gegenüber dem Niveau von 1990 zu senken⁸. Bisher haben 192 Vertragspartner das Kyoto-Protokoll ratifiziert⁹. Ein innovatives Element dieser Konvention ist das Konzept der „Gemeinsamen Um- setzung“ (Joint Implementation), wonach die Industriestaaten Klimaschutzmaß- nahmen gemeinsam mit anderen Staaten durchführen (Ott 1997:209). So sollen die unterschiedlich hohen Kosten für die Reduktion von Treibhausgasen in In- dustriestaaten einerseits und in Entwicklungs- und Schwellenländern anderer- seits ausgenutzt werden. Zwar hat dieses Regime die Datenerfassung und die Informationsflüsse zum CO2-Austoß harmonisiert, die bisherigen Maßnahmen zur Bekämpfung des Klimawandels sind jedoch in fast allen Staaten unzureichend.

1.1.2 Regime über die biologische Vielfalt (CBD) (1992)

Die Wissenschaft hat bislang etwa 1,8 Millionen Spezies beschrieben, geschätzt existieren weltweit mindestens fünfzehn ¹⁰ Millionen Arten¹¹. Allerdings nimmt der Artenreichtum rapide ab: Schätzungen schwanken zwischen 5 und 25 Prozent Artenverlust der Gesamtartenzahl bis 2020 (Groombridge 1992:203). Die Gründe für den Schwund der biologischen Vielfalt sind unterschiedlich: Von zentraler Be- deutung sind die Zerstörung von natürlichen Lebensräumen (z.B. für Besiede lung), die Ausbeutung von Ökosystemen (z.B. Überfischung der Weltmeere), die Destabilisierung von Populationen oder Ökosystemen durch das Einbringen fremder Arten sowie die Verschmutzung durch industrielle Produktion. Biologi- sche Vielfalt muss nicht nur wegen ihres Eigenwertes erhalten werden, sie ist ebenso lebensnotwendig für Gemeinschaften, die im und vom Ökosystem leben (Henne 1997:186). Nach dem Abschluss verschiedener multinationaler Verträge zum Schutz der Natur wurde 1992 im Rahmen des „Earth Summit“ in Rio de Ja- neiro das Regime über die biologische Vielfalt von 174 Staaten und der EU un- terschrieben. Mittlerweile hat das Abkommen 193 Vertragspartner und wurde von 168 Staaten ratifiziert¹². Die Konvention fordert die Staaten auf, in nationalen Entscheidungsprozessen das Konzept der nachhaltigen Nutzung zu berücksichti- gen und hierfür Anreize zu schaffen. Sie umfasst ebenso Vorschriften über Aus- bildung und Forschung, Öffentlichkeitsarbeit, Umweltverträglichkeitsprüfung, In- formationsaustausch sowie technische und wissenschaftliche Zusammenarbeit (Henne 1997:193). Oberste Entscheidungsinstanz des Regimes ist die regelmäßig tagende Vertragsstaatenkonferenz. An den Konferenzen beteiligen sich außerdem verschiedene NGOs¹³, die ebenso wie Staaten, die keine Vertragsstaa- ten sind, einen Beobachterstatus besitzen¹⁴. Das Regime hat das Potential, in viele Bereiche der Politik hineinzuwirken - wie sehr dieses genutzt wird, hängt maßgeblich vom Umsetzungswillen der Vertragsstaaten ab. Erste Wirkungen sind bereits erkennbar: Die Beschäftigung mit diesem Thema hat viele For- schungslücken im Bereich der Biodiversität aufgedeckt, die nun mit entsprechen- den Projekten geschlossen werden sollen. Außerdem zwingt die Notwendigkeit der Vorbereitung auf die Konferenzen die Ministerien, sich regelmäßig mit dem Schutz der biologischen Vielfalt zu befassen (Henne 1997:198).

1.1.3 Washingtoner Artenschutzabkommen (CITES) (1973)

Seit 1966 führt die „Species Survival Commission“¹⁵ der Weltnaturschutzunion (IUCN¹⁶ ) rote Listen mit den weltweit vom Aussterben bedrohten Tier- und Pflan- zenarten¹⁷. Gründe für den Artenrückgang liegen vor allem in der Zerstörung der natürlichen Lebensräume, der weltweiten Verbreitung von Arten und damit ver- bundenen Verdrängung ansässiger Tierarten sowie der kommerziellen Ausbeu- tung bestimmter Arten. Um den globalen Handel mit Wildtieren und Pflanzen zu kontrollieren, ohne die Existenz wildlebender Tier- und Pflanzenarten zu gefähr- det, unterschrieben 39 Regierungen und 18 NGOs 1973 in Washington das „Washingtoner Artenschutzabkommen“ (WA) mit seinen 25 Artikeln und drei An- hängen¹⁸. Grundsätzlich soll jeglicher Import von gefährdeten Wildtieren und -pflanzen einem Genehmigungszwang unterliegen, der von den Ausfuhrländern sichergestellt werden muss. Anhang I umfasst eine schwarze Liste aller Arten, deren Handel verboten ist (mit bestimmten Ausnahmen)¹⁹. Die graue Liste in An- hang II beschreibt die Arten, die kontrolliert gehandelt werden dürfen²⁰. Anhang III enthält alle Arten, für die in den einzelnen Ländern besondere Vorgaben gel- ten²¹. Mit ihrer Unterschrift haben sich die Vertragsstaaten dazu verpflichtet, die Bestimmungen des Abkommens in nationale Gesetze umzusetzen und regelmä- ßig darüber Bericht zu erstatten. Als Institution wurde die alle zwei Jahre tagende Vertragsstaatenkonferenz als autonomes Organ zur Beschlussfassung und zur Revision der Abkommensanhänge eingerichtet (Sand 1997:169). Aktuell gehören dem WA 175 Vertragsstaaten²² an, die das Regime in nationale Gesetzgebung überführt haben. Die bisherige Beurteilung der Wirksamkeit des Regimes durch Beobachter ist unterschiedlich, aber überwiegend positiv. Das WA ist kein allge- meines Naturschutzabkommen, sondern behandelt nur einen sachlich klar ab- grenzbaren Bereich, nämlich die Regelung des grenzüberschreitenden Handels mit bedrohten Arten. Angesichts einer Vielzahl von Ursache-Wirkungs- beziehungen, von denen die meisten klar außerhalb der Kontrolle des WA liegen, und in Anbetracht der Tatsache, dass das Abkommen sich nicht grundsätzlich gegen den Handel richtet, wäre es ziemlich gewagt, die Wirksamkeit des Re- gimes in unmittelbare Beziehung zum tatsächlichen Erhaltungsstand einer Art in der Natur oder auch nur zum Handelsvolumen der Art zu setzen (Trexler 1990:90-96). Demgegenüber stehen gesellschaftliche Normenänderungen, die sich zumindest teilweise auf das WA zurückführen lassen - einige WA- geschützte Produkte wie Schildkrötensuppe sind vom Markt so gut wie ver- schwunden. Allerdings verschiebt sich in mehreren wildtierverarbeitenden Wirt- schaftszweigen die Nachfrage auf andere Arten, die noch nicht dem WA unterlie- gen und noch relativ frei gehandelt werden können. Daneben nimmt die Entste- hung von großräumigen Freihandelszonen ohne Binnengrenzen (z.B. Öffnung des europäischen Binnenmarktes) dem WA-Kontrollverfahren seine zentrale Be- deutung, da sich das Abkommen speziell auf grenzüberschreitenden Handel konzentriert (Sand 1997:180). Diese Entwicklungen machen den Bedarf an neu- en Regelungsverfahren deutlich, um die bindende Wirkung des Regimes beizu- behalten.

1.2 Institutionen

Anders als die Nationalstaaten besitzt das internationale System keine zentrale Herrschaftsautorität, die in der Lage wäre, verbindlich Normen zu setzen und sich gegenüber vertragsbrechenden Akteuren durchzusetzen. Globale Umweltpolitik muss also ohne Zwang auskommen und ist nur mit horizontaler Selbstkoordinati- on der Akteure möglich. Auf globaler Ebene sind die Vorgaben und das Handeln der Vereinten Nationen (UN) maßgeblich. In dieser globalen zwischenstaatlichen Institution haben sich nach dem Zweiten Weltkrieg 193 Staaten zusammenge- schlossen. Anlässlich der Problematik der globalen Umweltzerstörung lud die UN 1992 zur Konferenz für Umwelt und Entwicklung der Vereinten Nationen (UNCED ²³ ) in Rio de Janeiro, auch bekannt unter der Bezeichnung “Earth Summit”. Auf dieser Konferenz beschlossen mehr als 178 Staaten die „Agenda 21“, ein umweltpolitisches Aktionsprogramm auf globaler, nationaler und lokaler Ebene für das 21. Jahrhundert²⁴. Im Anschluss wurde zudem die Kommission für nachhaltige Entwicklung (CSD ²⁵ ) gegründet, um die Umsetzung der während der UNCED vereinbarten Maßnahmen auf lokaler, nationaler, regionaler und interna- tionaler Ebene zu überwachen. Auch innerhalb der „Millennium Development Goals“, die 2000 während des “Millennium Summit” in New York beschlossen wurden, ist nachhaltige Umweltpolitik ein Schwerpunkt der UN²⁶. 2002 fand in Johannesburg der “World Summit on Sustainable Development” statt, zu dem der Stand der Umsetzungen und mögliche neue Themen der Umweltpolitik seit dem „Earth Summit“ 1992 thematisiert wurden. Zur Finanzierung von Projekten für die Agenda 21 wurde bereits 1991 die „ Global Environment Facility “ (GEF) eingerich- tet, um in Entwicklungsländern Maßnahmen für globalen Umweltschutz und nachhaltiges wirtschaftliches Wachstum zu fördern. Hierfür wurden bis heute 8,8 Milliarden US-Dollar an Subventionen sowie über 38,7 Milliarden US-Dollar als Kofinanzierung von Mitgliedstaaten, internationalen Entwicklungsorganisationen, der Industrie und NGOs zur Verfügung gestellt, um mehr als 2.400 Projekte in über 165 Entwicklungsländern zu ermöglichen²⁷.

Eine weitere zentrale Institution der UN für die Bearbeitung globaler Umweltprob- leme ist UNEP ²⁸. Das Umweltprogramm der Vereinten Nationen wurde 1972 auf der Konferenz der Vereinten Nationen über die Umwelt des Menschen (UNCHE²⁹ ) gestartet und soll die umweltbezogenen Aktivitäten von Staaten und internationalen Organisationen koordinieren, um einen besseren regionalen und globalen Umweltschutz zu ermöglichen. Speziell für das Thema der Klimaverän- derung gründete UNEP 1988 zusammen mit der Weltorganisation für Meteorolo- gie (WMO³⁰ ) das IPCC ³¹ („Weltklimarat“). Der zwischenstaatliche Ausschuss für Klimaänderungen untersucht das Risiko der globalen Erwärmung und deren Fol- gen für Mensch und Umwelt und entwickelt Strategien, um diese Klimaentwick- lungen zu vermeiden. Das IPCC ist die erste globale Institution, die zentral wis- senschaftliche Daten zum Klimawandel sammelt und erhebt³².

[...]

¹ United Nations Framework Convention on Climate Change

² Greenpeace (http://www.greenpeace.de/themen/klima/klimawandel/artikel/ welche_ treibhausgase_verursachen_die_erderwaermung)

³ Greenpeace (http://www.greenpeace.de/themen/klima/klimawandel/)

⁴ United Nations Conference on Environment and Development

⁵ United Nations Framework Convention on Climate Change (http://unfccc.int/essential_background/convention/status_of_ratification/items/2631.php)

⁶ United Nations Framework Convention on Climate Change (http://unfccc.int/parties_and_observers/items/2704.php)

⁷ Conference of the Parties

⁸ United Nations Framework Convention on Climate Change (http://unfccc.int/key_documents/kyoto_protocol/items/6445.php)

⁹ United Nations Framework Convention on Climate Change (http://unfccc.int/kyoto_protocol/status_of_ratification/items/2613.php)

¹⁰ United Nations Convention on Biological Diversity

¹¹ Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) (http://www.bmu.de/files/pdfs/allgemein/application/pdf/biologische_vielfalt_bf.pdf)

¹² Convention on Biological Diversity (http://www.cbd.int/convention/parties/list)

¹³ Non-governmental Organisations

¹⁴ CBD, Artikel 23,5 (http://www.cbd.int/doc/legal/cbd-en.pdf)

¹⁵ Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora

¹⁶ International Union for Conservation of Nature

¹⁷ IUCN Red List of Threatened Species (http://www.iucnredlist.org)

¹⁸ CITES (http://www.cites.org/eng/disc/E-Text.pdf)

¹⁹ CITES, Appendice I (http://www.cites.org/eng/app/appendices.php)

²⁰ CITES, Appendice II (http://www.cites.org/eng/app/appendices.php)

²¹ CITES, Appendice III (http://www.cites.org/eng/app/appendices.php)

²² CITES (http://www.cites.org/eng/disc/parties/index.php)

²³ United Nations Conference on Environment and Development

²⁴ UN Department of Economic and Social Affairs (http://www.un.org/esa/dsd/agenda21)

²⁵ Commission on Sustainable Development

²⁶ Millennium Development Goal 7 “Ensure Environmental Sustainability”

²⁷ United Nations (http://www.un.org/en/globalissues/environment)

²⁸ United Nations Environment Programme

²⁹ United Nations Conference on the Human Environment

³⁰ World Meteorological Organization

³¹ Intergovernmental Panel on Climate Change

³² United Nations (http://www.un.org/en/globalissues/environment)