Neugliederung der Bundesländer. Sinn und Realisierbarkeit

Inhaltsverzeichnis Seite

1. Einleitung

2. Neugliederung als historisches Erbe

3. Neugliederung auf dem Prüfstand
3.1 Gründe für die Neugliederung
3.2 Gründe gegen die Neugliederung
3.3 Zwischenfazit

4. Realisierbarkeit der Neugliederung

5. Abschlussbetrachtung und Vorschläge zur weiterführenden Arbeit

6. Quellenverzeichnis

7. Versicherung

1. Einleitung

Grenzen beeinflussen das menschliche Leben in vielerlei Hinsicht. Sie werden verstanden als eine Schwelle, die man in seinen Handlungen nicht überschreiten sollte oder als eine Festlegung von Einteilungen in territoriale Gebiete. Je nach ihren Interessen ist es das Ziel von Akteuren, Grenzen zu überwinden und Zusammenarbeit zu stärken oder Grenzen aufzubauen, um die Unterscheidungsmerkmale zu anderen Gruppen, Gebieten oder Bereichen zu betonen. Sinnvoll gezogene Grenzen können Gemeinschaftsgefühle bestärken und die Organisation von Politik erleichtern ohne dabei grenzüberschreitende Kooperation zu verhindern. Werden Grenzen jedoch willkürlich oder lediglich nach Interessen weniger Personen gezogen, besteht die Gefahr von Instabilität bis hin zum Bürgerkrieg. Dies wird besonders anschaulich, wenn man diejenigen Staaten Afrikas betrachtet, deren Grenzen aufgrund ihrer kolonialen Vergangenheit aussehen, als seien sie mit dem Lineal gezogen worden. Konflikte um Ressourcen oder zwischen ethischen Gruppen schienen in manchen Fällen damit vorprogrammiert.

Auch intrastaatliche Grenzziehungen können Konflikte hervorrufen. Im Falle der Bundesrepublik Deutschland handelt es sich zwar nicht um gewaltsame Konflikte, sie sorgen jedoch seit der Entstehung der Bundesländer immer wieder für Debatten. Warum aber wird das Thema Neugliederung so kontrovers diskutiert? Was spricht für und was gegen sie? Und wie realistisch sind alternative Grenzziehungen wirklich? Diese und mehr Fragen sollen in folgender Arbeit behandelt werden.

Dabei soll zunächst ein Blick auf die historische Entwicklung des Themas Neugliederung geworfen werden, um zu zeigen, welche Rolle das Grundgesetz spielte, wie die Bundesländer entstanden sind und welche Anläufe in Richtung neuer Grenzen es bereits gab. Danach wird herausgestellt, welche Argumente für und gegen eine Neugliederung sprechen und bewertet, ob diese sinnvoll erscheint. Der Schwerpunkt der Arbeit wird jedoch auf Kapitel 4 liegen, in dem die Frage beantwortet wird, wie realistisch eine Neugliederung ist. Dazu sollen Probleme, wie der Widerstand durch politische Akteure, und Chancen, wie der Druck durch Bürgergruppen, betrachtet werden. Zudem soll Kingdons Multiple-Streams-Ansatz (2003) herangezogen werden, um festzustellen, was nötig wäre, um ein „Gelegenheitsfenster“ für die Neugliederung zu öffnen. Abschließend sollen in Kapitel 5 einige wichtige Punkte der Arbeit wiederaufgegriffen, ein Fazit gezogen und Vorschläge für weiterführende Untersuchungen gemacht werden.

Zuvor jedoch ist es erforderlich, die Begrifflichkeit „Neugliederung“ klar zu bestimmen. Das Wort Neugliederung kann sich auf unendlich viele Gegenstände beziehen, z.B. die Neugliederung eines Textes oder die Neugliederung der Struktur eines Unternehmens. Im Folgenden jedoch ist mit Neugliederung eine bedeutende Änderung der bestehenden Grenzen der Bundesländer gemeint. Warum diese Festlegung zweckmäßig, jedoch nicht ganz unproblematisch ist, wird in Kapitel 5 aufgezeigt. Statt „territorialer Neugliederung der Bundesländer“ wird der Einfachheit halber im Folgenden lediglich von „Neugliederung“ die Rede sein. Diese wird sich in der Regel auf eine Reduktion der Länderzahl beziehen.

2. Neugliederung als historisches Erbe

Im Dritten Reich war der Föderalismus aufgrund seiner Gewaltenverschränkungsfunktion ein Widerspruch zum Herrschaftsanspruch Hitlers, weshalb Deutschlands föderale Ordnung zu dieser Zeit abgeschafft wurde (Laufer 1992, 41-45). Nach dem Zweiten Weltkrieg sollte die Organisation des Bundesgebietes im Westen deshalb in umgekehrter Richtung hin zu einer Verteilung der Macht vorgenommen werden (Laufer 1992, 45-67). Die Unterteilung der besetzten Gebiete in Bundesländer nahmen die Alliierten dabei jedoch überwiegend willkürlich vor, d.h. ohne umfassende Beachtung historischer, ökonomischer oder geographischer Einflussfaktoren (Hoff 2002, 58f.). Dennoch hat sich die Grenzziehung der Bundesländer bis heute als stabil erwiesen. Durch die Wiedervereinigung wurde die territoriale Organisation Deutschlands mit weiteren Veränderungen konfrontiert. Von einer Neugliederung kann in diesem Fall nicht gesprochen werden, da ein bestehendes Gebiet nicht neu gegliedert wurde, sondern vielmehr ein ursprünglich zusammengehöriges Territorium wieder zusammengeführt wurde. Es kann aber durchaus von einer Chance zur Neugliederung die Rede sein, die jedoch nicht genutzt wurde. Diese ungenutzte Chance steht dabei nicht allein (Hoff 2002, 68-89). Bereits 1949 wurde ein Anlauf unternommen, indem der Euler-Ausschuss einberufen wurde. Dieser sollte eine Neugliederung hinsichtlich wirtschaftlicher Aspekte untersuchen und schlug die Schaffung eines Nordstaates aus Schleswig-Holstein, Niedersachsen, Hamburg und Bremen oder als Alternative die Bildung eines Nordwest- oder Nordoststaates vor. Die finanziellen Probleme der schwächeren Bundesländer wären damit jedoch höchstens gemindert, nicht komplett gelöst worden. Letztendlich jedoch scheiterten die Vorschläge an der Ablehnung der zwei Hansestädte und der Alliierten. Bereits ein Jahr später wurden im Rahmen der Weinheimer Tagung weitere Vorschläge gemacht. In diesem Fall wurden Änderungen in Südwestdeutschland und Rheinland-Pfalz gefordert und zudem vorgeschlagen, Schleswig-Holstein aufzulösen. Auch hier blieb der Einfluss der Vorschläge begrenzt, es wurden lediglich weitere Anläufe vorbereitet. 1952 gingen die Vorstellungen über die Neugliederung das erste Mal in entgegengesetzte Richtung, da der Luther-Ausschuss die Neugliederung kaum als notwendig erachtete. Begründet wurde dies mit der zurückhaltenden Position der Bevölkerung und den beinahe überall erfüllten Kriterien des Grundgesetzes (Art. 29). Als Ausnahme wurde lediglich Mittelwestdeutschland gesehen, da hier die Wirtschaft aufgrund der Trennung von Ballungsräumen geschwächt wurde. Einen stärkeren Einfluss als der Luther-Ausschuss hatte jedoch die Ernst-Kommission. Deren Aufgaben waren die Entwicklung von Kriterien für eine gelungene territoriale Neugliederung und die Sicherung der Funktionsfähigkeit des Föderalismus. Eines ihrer Ziele war es, die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse zu verbessern. Als zentrales Kriterium in Artikel 29 des Grundgesetzes wurde die Leistungsfähigkeit der Bundesländer gesehen, da ohne die Stärkung dieser keine Unterstützung der Bevölkerung für eine Änderung der Landeszugehörigkeit gegeben sein würde. Die konkreten Vorschläge der Kommission sahen eine deutliche Reduktion auf 5 oder 6 Bundesländer vor (zu Details siehe Hoff 2002, 87). Die Reaktion der Öffentlichkeit auf die Arbeit der Ernst-Kommission war gemischt, in der Bevölkerung schien Unwissenheit oder Desinteresse vorzuherrschen. Zwar wurden die Ergebnisse zur Basis für alle nachfolgenden Reformgedanken, konnten aber verglichen mit den weitreichenden Vorschlägen nur eine schwache Wirkung entfalten. Gründe für das Scheitern waren hauptsächlich die Passivität der Bundesregierung und der entschiedene Widerstand einiger Bundesländer. 1975 kam Bewegung in die Grenzfragen, da die Regierung gezwungen war, über die Zugehörigkeit Oldenburgs und Schaumburg-Lippes zu entscheiden; die Gebiete wurden schließlich Niedersachsen zugeschlagen. Danach jedoch breitete sich bis 1989 Schweigen über Grenzänderungen aus.

Alle Ansätze zur Neugliederung mussten die Regelungen des Grundgesetzes beachten. Bis 1976 schrieb dieses in Artikel 29 eine Neugliederung zwingend vor (Leonardy 2001, 9). Dann wurde „die „Muß-Vorschrift […] in eine Kann-Vorschrift umgewandelt“ (Reuter 1990, 138): „Das Bundesgebiet kann neu gegliedert werden, um zu gewährleisten, dass die Länder nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können. Dabei sind die landsmannschaftliche Verbundenheit, die geschichtlichen und kulturellen Zusammenhänge, die wirtschaftliche Zweckmäßigkeit sowie die Erfordernisse der Raumordnung und der Landesplanung zu berücksichtigen.“ Auch das Verfahren einer Neugliederung wird angesprochen. Hierbei wird vorgesehen, dass die Änderungen durch Bundesgesetze festgelegt werden, die Länder angehört werden und die neue Grenzziehung durch eine Mehrheit der Bürger der betroffenen Länder bestätigt werden muss. Zudem können Bürger eines „zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraums“ unter bestimmten Bedingungen durch ein Volksbegehren erwirken, dass innerhalb einer zweijährigen Frist durch das Bundesgesetz entschieden wird, ob das Gebiet einheitlich einem Land zugeschlagen wird oder eine Volksbefragung darüber stattfindet (Art. 29, Abs. 4). Zudem legt das Grundgesetz einige Ausnahmen des Artikels 29 in Artikel 118 und 118 a fest. Die Fusion von Berlin und Brandenburg und der Zusammenschluss von Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern können demnach auch durch Vereinbarungen der beteiligten Länder vorgenommen werden. In letzterem Fall sollte eine Neugliederung durch das Bundesgesetz und eine Volksabstimmung festgelegt werden, wenn keine solche Vereinbarung getroffen wird. Diese Regelung findet sich noch im Grundgesetz, obwohl sie aufgrund der Schaffung Baden-Württembergs nicht mehr relevant ist. Diese Fusion gilt als einziges erfolgreiches Beispiel für Neugliederung in der BRD. Die Fusion von Berlin und Brandenburg hingegen scheiterte an der Volksabstimmung trotz einiger sinnvollen Argumente dafür, wie die finanziellen Probleme der Bundeshauptstadt und die Unterstützung in Teilen der Bevölkerung, beispielsweise durch die Initiative Berlin-Brandenburg (zu Details siehe Hoff 2002, 108-125).

3. Neugliederung auf dem Prüfstand

3.1 Gründe für die Neugliederung

Wie im vorangegangenen Kapitel gezeigt, kann in der BRD nur bei der Schaffung Baden-Württembergs von Neugliederung gesprochen werden. Hierbei zeigt sich ein möglicher Vorteil neuer Grenzziehungen: die Wirtschaftskraft, die Baden-Württemberg als eines der „reichsten“ Bundesländer zweifelsohne besitzt. Immer wieder werden die Schulden von Bundesländern wie Berlin auf der einen und die wirtschaftliche Stärke von Bundesländern wie Bayern auf der anderen Seite als Grund für eine Neugliederung angeführt. Nach diesem Argument würde eine Neuordnung helfen, die Ungleichheit zwischen den Ländern zu reduzieren. Damit wäre wiederum der Forderung des Grundgesetzes nach gleichwertigen Lebensverhältnissen (Art. 72 GG) besser genüge getan. Ob eine Neugliederung aber zu erhöhter Effizienz durch größere Länder führt, ist in der Forschung umstritten (Benz 2011, 1). Es ist jedoch logisch, dass die Regelungsdichte durch eine Reduktion der Bundesländer abnimmt und damit eine Vereinheitlichung stattfindet. So können z.B. zusammenhängende Wirtschafts- und Verkehrsräume dann einer Regierung und Verwaltung unterstellt werden. Dies muss jedoch nicht zwangsläufig ein Argument für neue Grenzen darstellen, da sich hierbei ein Einfluss normativer Elemente bemerkbar macht. Es stellt sich die Frage, ob man zugunsten von Minderheitenrechten, Aufrechterhaltung von Heterogenität und Demokratie eine Vereinheitlichung tendenziell vermeiden möchte (wie im Falle der Schweiz) oder aufgrund pragmatischer Argumente einheitliche Regelungen vorzieht. In der BRD geht die Tendenz klar in letztere Richtung, wie im folgenden Teilkapitel anhand von Studien der Bertelsmannstiftung noch gezeigt werden wird. Es darf zudem nicht vergessen werden, dass alternative Grenzziehungen zwar die finanzielle Umverteilung zwischen den Ländern reduzieren können, damit aber die wirtschaftlich schwachen Regionen nicht automatisch gestärkt werden. Es kann also passieren, dass die Umverteilung dann innerhalb der Länder vorgenommen werden muss (Benz 1992, 43). Ein Vorteil könnte aber darin liegen, dass das Problem von mangelnden Anreizen durch den Länderfinanzausgleich (Donges et al. 2000, 72) geschwächt oder gelöst wird (zur Kritik siehe Stahl 2005, 206-228). Insgesamt jedoch besteht die Chance, dass durch territoriale Reformen Kosten gesenkt, Effizienz und Effektivität (z.B. in der Verwaltung) gesteigert und die Kommunikation zwischen den Ländern und zwischen Bund und Ländern vereinfacht wird.

Gelingt es tatsächlich, die Länder durch eine Neugliederung zu stärken, wirkt man damit zudem gleichzeitig Unitarisierung und Europäisierung entgegen. Beide Tendenzen bewirkten regelmäßig Debatten über die Entmachtung der Bundesländer, wobei besonders die Anstrengungen, den Bundesländern mehr Mitsprache auf EU-Ebene zu ermöglichen, bisher schwache Ergebnisse brachten. Aus dieser Sicht wäre die Stärkung der Bundesländer durch eine Neugliederung eine relativ leichte Lösung, um den Bundesländer indirekt mehr Gewicht zu verleihen. Hierbei sei jedoch angemerkt, dass Unitarisierung nicht gleichzusetzen ist mit einer Stärkung des Bundes, da dieser unter bestimmten Bedingungen vielmehr überlastet als gestärkt wird (Benz 1992, 47). Bezogen auf die Europäisierung zeigt sich ein weiteres Argument für die Neugliederung (Benz 1992, 48): Der zunehmende Abbau von Marktgrenzen und der damit verbundene Konkurrenzdruck von außen erhöht den Druck auf die Länder, Investoren anzulocken, beispielsweise durch den Ausbau der Infrastruktur. Die starke Regulierung und hohe Lohnkosten senken dabei die Attraktivität von Investitionen. Kleinere Länder haben es durch diese Entwicklungen aufgrund ihrer geringeren Ressourcen schwerer und könnten so ein erhöhtes Interesse an Fusionen gewinnen. Zumindest in diesem Fall wird deutlich, dass kleinere Länder eher in wirtschaftliche Probleme geraten.

Abschließend sei noch ein Argument erwähnt, das Kühne zur Befürwortung der Neugliederung durch die Reduktion der Länder anführt: die Reduktion von Wahlen (Kühne 2004, 139f.). Durch die hohe Anzahl der Länder gibt es entsprechend viele Wahltermine auf Landesebene, die eine schnelle Verabschiedung von Gesetzen erforderlich machen. Legt man Wahltermine lediglich zusammen, muss man mit dem Widerstand vieler Ministerpräsidenten rechnen, die Landtagswahlen würden sich stärker den Bundestagswahlen angleichen und die Länder erlitten einen Autonomieverlust, da sie die Wahltermine nicht mehr frei festlegen könnten. Eine Neugliederung mit einer Reduktion der Länderanzahl führt dagegen automatisch zu weniger Wahlterminen und stellt somit die bessere Option zur Reduktion von Wahlterminen dar.

3.2 Gründe gegen die Neugliederung

Selbstverständlich gibt es auch einige Argumente, die gegen eine Neugliederung sprechen. Ein häufig eingebrachtes Argument lautet, dass eine Neugliederung historisch gewachsene Einheiten und deren kulturellen Kontext zerstöre. Dieser Einwand ist in jedem Fall richtig. Da alle Bundesländer schon einige Jahrzehnte lang existieren – die westlichen länger als die östlichen – mussten sich Bürger und politische Akteure auf die Grenzen einstellen. Dies konnte sich auf verschiedene Arten äußern, darunter beispielsweise die Annahme von Verwaltungsvorschriften, die Anpassung an ein bestimmtes Schulsystem oder die Entwicklung eines Identifikationsgefühls gegenüber dem Bundesland. Eine Neugliederung ist also nicht möglich, ohne historisch gewachsene Gegebenheiten wie ein Zusammengehörigkeitsgefühl, Regelwerke, Parteienkonstellationen oder politische Handlungsrichtungen zu verändern. Hierin liegt also nicht die entscheidende Frage, bestimmend ist vielmehr: Wie stark ist die Veränderung und als wie problematisch nehmen die Bürger sie war? Obwohl es wichtig ist, beide Fragen im Einzelfall zu beantworten (siehe Kapitel 5), sollen hier einige generelle Antworten zur zweiten Frage gegeben werden. Eine im Auftrag der Bertelsmann Stiftung 2008 durchgeführte Studie kommt u.a. zu folgenden Feststellungen (6f.):

- Jeder vierte Bürger empfindet die Bundesländer als überflüssig.

- In acht von 16 Bundesländern befürwortet die Mehrheit der Befragten die Fusion mit einem benachbarten Bundesland. Bundesweit sprechen sich 40% der Bevölkerung hierfür aus.

- Die Befragten identifizieren sich in erster Linie mit der Stadt oder Gemeinde ihres Wohnortes, danach mit Bundes- und EU-Ebene und zuletzt mit ihrem Bundesland (siehe Grafik 1). Dementsprechend möchten zwei Drittel von ihnen, dass EU, Bund und Kommunen eine größere Rolle spielen.

- Fast 90 % der befragten Bundesbürger ordnet die Solidarität zwischen den Bundesländern als wichtiger ein als den Wettbewerb zwischen ihnen.

- Ein ähnlich hoher Prozentsatz fordert bundesweit ähnliche oder einheitliche Regelungen für Kindergärten, Schulen, Universitäten und Steuersätze.

[...]