Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Die Entwicklung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik
2.1 Vertrag von Maastricht 1993S
2.2 Vertrag von Amsterdam 1999
2.3 Vertrag von Lissabon 2009

3 Institutionelle Akteure der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik
3.1 Europäischer Rat
3.2 Rat der Europäischen Union.
3.3 EU-Kommission
3.4 Hoher Vertreter für Außen- und SicherheitspolitikS
3.5 Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee
3.6 Sonderbeauftragter
3.7 EU-Parlament
3.8 Präsident des Europäischen Rates
3.9 Kommissionspräsident
3.10 Europäischer Auswärtiger Dienst

4 Die Gemeinsame Verteidigungs- und Sicherheitspolitik
4.1 Entstehung
4.2 Thematische SchwerpunkteS

5 Europäische Außen- und Sicherheitspolitik in der Praxis
5.1 Abgeschlossene militärische Missionen
5.2 Laufende militärische Missionen
5.3 Streitfälle

6 Analyse des Status Quo und mögliche Reformansätze

7 Fazit

8 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

„Es ist zehn Jahre her, dass sich die Mitglieder der Europäischen Union in der Frage zerlegt haben, ob sie am Irakkrieg teilnehmen. Man sollte meinen, dass die EU-Staaten eine Lehre aus dem Zerwürfnis gezogen haben. Immerhin erheben die Brüsseler EU-Institutionen den Anspruch, dass die Gemeinschaft in außenpolitischen Fragen mit einer Stimme spricht. Und inzwischen gibt es sogar einen Europäischen Auswärtigen Dienst, der den globalen Anspruch der EU dokumentieren soll. Allerdings zeigen die Konflikte in Libyen, Mali und jetzt auch in Syrien: Immer wenn es hart auf hart kommt, entscheiden Europas Nationalstaaten im Alleingang.“ (Lehming 2013)

Nicht allein die jüngsten Krisenherde, die durch den Arabischen Frühling oder die zentralafrikanischen Revolutionsversuche eine Reaktion der Europäischen Union gefordert haben, zeigen eine Diskrepanz zwischen dem Willen der Einstimmigkeit innerhalb der 27 Mitgliedsländer und der Realität bei realen Krisen. Auch in langjährigen Konflikten im Nahen Osten – beispielsweise dem Irak, Afghanistan oder Israel beziehungsweise Palästina - dem Balkan oder Zentralasien versucht die EU durch ihre Positionierung auf Grundlage der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik einen Zustand von Frieden zu schaffen, der dauerhaft zu einer Stabilisierung der Regionen führt. Von einem konstanten einstimmigen Zusammenschluss kann nur in wenigen Fällen gesprochen werden.

Mit dem Ziel, in Konflikt- oder Krisensituationen mit einer gemeinsamen Stimme sprechen zu können, begann der lang andauernde Entwicklungsprozess der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union. Ein starkes Bündnis stärkt die eigene Position und kann somit den Einfluss auf Drittstaaten erhöhen – so die Theorie nach Ende der bipolaren Weltordnung zu Anfang der 90er Jahre des 20. Jahrhunderts. Allerdings spielt der Kompetenzverlust der Nationalstaaten beziehungsweise der jeweiligen demokratisch legitimierten Regierungen in der Außenpolitik eine entscheidende Rolle. Keines der Mitgliedsländer will den entscheidenden Teil der eigenen außenpolitischen Souveränität auf die Institutionen der Europäischen Union übertragen. Die Furcht vor Entscheidungen über den Willen der nationalen Parlamente hinweg verlangsamt die gemeinsame außenpolitische Entwicklung im Unterschied zu weiteren Politiken der Europäischen Union:  Das ursprünglichste und zentralste Politikressort der Staaten nimmt bisher einen Sonderstatus ein  – unvergleichbar mit Politikfeldern wie zum Beispiel der Wirtschafts-, Verbraucher- oder Agrarpolitik.

In der vorliegenden Bachelorarbeit stehen neben der historischen Entwicklung der Außenpolitik der EU und dem internen Institutionengefüge vor allem die Rolle des neu geschaffenen Hohen Vertreters sowie Reformvorschläge für die zukünftige Arbeit im Fokus: Wie sieht die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union bisher aus? Welche Institutionen spielen seit Maastricht eine bedeutende, welche eine geringe Rolle im Entscheidungsprozess? Welche Kompetenzen besitzt der Hohe Vertreter? Wo liegen die Unterschiede zwischen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und der Gemeinsamen Verteidigungs- und Sicherheitspolitik? Welche Probleme müssen in Zukunft beseitigt werden und welche Reformen sind dafür im Einzelnen notwendig?

Basierend auf der These, dass die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union zentrale Institutionen immer weiter stärkt, dies jedoch zu keinerlei Fortschritt für die praktische Umsetzung einer handlungsfähigen Politik nach außen führt, da die Mitgliedsstaaten oftmals nur intergouvernemental handeln, untersucht die Arbeit zunächst die Historie der vertraglichen Grundlagen der Außen- und Sicherheitspolitik. Die wichtigsten Akteure werden im zweiten Teil dargestellt sowie ihr Einfluss und ihre Kompetenzen in Bezug auf politische Entscheidungsprozesse nachgezeichnet. Die Gemeinsame Verteidigungs- und Sicherheitspolitik als Bestandteil steht anschließend im Mittelpunkt der vorliegenden Bachelorarbeit. Eine Analyse der gemeinsamen Aktionen der Europäischen Union sowie der Streitfälle in internationalen Krisen- und Konfliktsituationen erläutert die praktische Umsetzung der Politik. Die darauf folgende Diskussion benennt die institutionellen Probleme der Gemeinsamem Außen- und Sicherheitspolitik  und entwirft Reformvorstellungen für die Zukunft. Am Ende soll ein Fazit die vorliegende Bachelorarbeit resümieren und in einem Ausblick eine Prognose für die Zukunft wagen und gleichzeitig die noch offenen Fragestellungen nennen. Neben der ausgewählten Fachliteratur aus Standardwerken und Zeitschriften wird vereinzelt auch auf die Thematik betreffende Zeitungsartikel der täglichen Printmedien zurückgegriffen. Dies dient der kritischen Reflexion der europäischen Außenpolitik aus der Perspektive der europäischen Bürger – abseits von der Expertise der politikwissenschaftlichen Fachautoren.

2. Die Entwicklung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik

2.1 Vertrag von Maastricht 1993

Nach dem Ende der bipolaren Weltordnung standen die 12 Mitgliedsländer der Europäischen Union vor einer neuen und plötzlich auftretenden Herausforderung: Nach  dem Zerfall der Sowjetunion, der deutschen Einheit sowie der Jugoslawien- und Golfkrise war eine eigene Positionierung – gänzlich unabhängig von den Vereinigten Staaten von Amerika – gefordert. Die neuen Fragestellungen für die europäische Außenpolitik, die ausschließlich intergouvernemental geprägt war, benötigten eine abgestimmte Haltung in Krisen- und Konfliktfällen, um das gesamte politische Gewicht der Europäischen Gemeinschaft nutzen zu können. „Der offensichtliche Mangel eines effektiven institutionellen Rahmens zur Bestimmung und Umsetzung einer gemeinsamen Position der EG-Mitgliedsstaaten erwies sich zum vermehrten Mal als Schwachstelle der EPZ“ (Algieri 2010: 45).

Der Ausbruch der Jugoslawien-Krise wirkte bei der Konsolidierung eines Vertragswerkes als Katalysator (vgl. Rinke 2007: 109). Die Entwicklungen auf dem Balkan führten vor allem bei der deutschen Regierung unter Bundeskanzler Helmut Kohl und der französischen Exekutive unter Staatspräsident Francois Mitterand zu einem aktiven Bemühen um eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäer (vgl. Algieri 2010: 46). Ein essentieller Auszug aus dem Vertrag verdeutlicht die Makroziele der Europäischen Gemeinschaft:

„Entschlossen, eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik zu verfolgen, wozu auf längere Sicht auch die Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik gehört, die zu gegebener Zeit zu einer gemeinsamen Verteidigung führen könnte, und so die Identität und Unabhängigkeit Europas zu stärken, um Frieden, Sicherheit und Fortschritt in Europa und in der Welt zu fördern“ (Europäische Union 1992).

Inhaltlich wurde ein Drei-Säulen-Modell entworfen, welches drei wichtige Politikfelder abdeckt: In der Wirtschaftspolitik betonte der Vertrag von Maastricht den supranationalen Charakter, während die Justiz- und Innenpolitik intergouvernemental geprägt werden sollte. Die Außen- und Sicherheitspolitik wurde ebenfalls als zwischen den Regierungen stattfindende und abgestimmte Arbeit definiert, die auf drei Grundsätzen basierte: Zum einen müsse für bindende Beschlüsse das Prinzip der Einstimmigkeit der Mitgliedsländer gelten. Darüber hinaus erhielt die Europäische Kommission nur geringe, der Europäische Gerichtshof und das Europäische Parlament sogar keinerlei Kompetenzen in der Außenpolitik.

Letztlich wurde der Vertrag von Maastricht, der im Jahr 1993 in Kraft trat^[1], als zu „reaktiv und anlassbezogen“ (Fischer 2008: 60) kritisiert. Eine langfristige und konstante Außen- und Sicherheitspolitik war mit dem ausgearbeiteten Werk aufgrund der neuen und rasanten Entwicklungen in den internationalen Beziehungen zu keiner Zeit möglich.

2.2 Vertrag von Amsterdam 1999

Die Überarbeitung des ausgehandelten Maastricht-Vertrages von 1999^[2] erkannte viele Mängel der noch jungen Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Zum einen sollte der Europäische Rat in Zukunft aktiv die strategischen Interessen der Europäischen Union beschließen, die eine Basis für die Handlungen der EU in der Außenpolitik darstellen sollte. Somit trat man dem reaktiven Charakter des Vertrages von Amsterdam in Bezug auf die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik entgegen. Zum zweiten wurde der Europäischen Kommission die Kompetenz zugeschrieben, dem Europäischen Rat Vorschläge zu unterbreiten, die die Außenpolitik betreffen. Allerdings konnten sich die Mitgliedsländer während der Verhandlungen zwischen 1997 und 1999 nicht auf die Integration eines Außenministers mit weitreichenden Befugnissen für die gesamte Union einigen. Weiterhin wurde die Außenpolitik nur durch die Rolle des „Hohen Vertreters für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ intern und extern repräsentiert (vgl. Fischer 2008: 60f.). Mit der Einführung von Sonderbeauftragten, die für einen gewissen Zeitraum für ein bestimmtes Krisengebiet zuständig sein sollten und als Entsandter der Europäischen Union mit der Koordination um Friedensbemühungen betraut wurden, generierte der Vertrag von Amsterdam einen – im Nachhinein – positiven neuen Akteur.

2.3 Vertrag von Lissabon 2009

Da der Vertrag von Nizza aus dem Jahr 2003 keine wesentlichen Veränderungen der institutionellen Rahmenbedingungen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik vorgenommen hat und der Vertrag über eine Verfassung für Europa aufgrund der gescheiterten  Volksabstimmungen in den Niederlanden und Frankreich nicht ratifiziert werden konnte, stellt der 2009 in Kraft tretende Vertrag von Lissabon^[3] den nächsten Entwicklungsschritt der europäischen Außenpolitik dar.

„After some years of reflection, EU leaders signed in Lisbon in 2007 a revised treaty in order to achieve many of their planned reforms – strengthening the actorhood of the Union, enhancing the powers of the European Parliament as well as of national parliaments, and increasing the efficiency of decision-making procedures through greater use of majority voting. This Lisbon treaty came into force on 1 December 2009, and is is on the foundation of its reformed insitutional structure that the EU now seeks to respond to the economic and political challenges of globalization“ (Best / Christiansen 2011: 440)

Zum ersten Mal wurden alle Ressorts der europäischen Politik, die außenpolitische Bereiche berühren, dem „Ziel der gemeinsamen Außendarstellung unterworfen und vor allem inhaltlich auf eine Gesamtlinie abgestimmt“ (Fischer 2008:63). Die einzelnen Kompetenzen der unterschiedlichen Akteure innerhalb der Europäischen Union wurden dem Makroziel unterstellt, sodass die Basis für eine effektive Außen- und Sicherheitspolitik nach feststehenden Grundsätzen und gegenseitiger Abstimmung möglich werden sollte. Zum einen ist ab Lissabon die Verstärkte Zusammenarbeit für alle Teilbereiche der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik möglich. Der Dialog mehrerer Regierungen, die bestimmte Regelungen miteinander abstimmen, wird dadurch enorm gefördert. Die übrigen Mitgliedsländer müssen dabei nicht zwangsläufig zustimmen, damit es zu einem konsolidierten Entschluss kommt. Außerdem wird das Instrumentarium der finanziellen und wirtschaftlichen Sanktionen enorm gestärkt, um größeren politischen Druck auf Drittländer aufrechterhalten zu können. Die Erfahrungen der Terrorismusbekämpfung seit den Anschlägen vom 11. September 2001 führen darüber hinaus zur offiziellen Aufnahme eines neuen Ziels: dem abgestimmtem Kampf gegen terroristische Vereinigungen. Eine neu eingeführte Beistandsklausel, die bei einem militärischen Angriff auf ein Mitgliedsland aktiv wird, sichert uneingeschränkte Hilfsmaßnahmen durch die Verbündeten innerhalb der Europäischen Union zu. Vergleichbar ist die Neuerung mit dem Bündnisfall der NATO, bei dem sich die Vertragspartner im Fall eines Konfliktes gegenseitig unterstützen.  Parallel dazu wird die Beistands- von der neuen Solidaritätsklausel begleitet. Diese umfasst die Unterstützung eines betroffenen Falles jedoch nicht bei einem bewaffneten Angriff, sondern bei Terrorangriffen und Naturkatastrophen (vgl. Fischer 2008: 64).

Personell prägen die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik - vor allem für die Außendarstellung und Vermittlung der Außenpolitik - die drei Ämter des Kommissionspräsidenten, des Präsidenten des Europäischen Rates und des Hohen Vertreters der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik. Letzterem wurden mittels des Doppelhutbeschlusses von Lissabon besondere Kompetenzen zugewiesen: Neben dem Vorsitz des Rates für Auswärtige Angelegenheiten ist der Hohe Vertreter auch Vizepräsident der Kommission (vgl. Möckli 2011: 2). Zur Unterstützung der administrativen und institutionellen Aufgaben des Hohen Vertreters wurde der Europäische Auswärtige Dienst geschaffen (vgl. Fischer 2008: 66), der aus Diplomaten der Mitgliedsländer sowie Mitarbeitern des Generalsekretariats des Rates und der Europäischen Kommission besteht.

3. Institutionelle Akteure der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik

3.1 Europäischer Rat

Die politischen Grundlagen, auf denen die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union aufgebaut ist, werden vom Europäischen Rat entworfen. Dieser „Impuls- und Leitliniengeber“ (Regelsberger 2008: 42) legt die strategischen Interessen und außenpolitischen Ziele fest, die im weiteren Verlauf vom Rat der Europäischen Union konkretisiert werden, wonach mehrere angeschlossene Institutionen versuchen, die erarbeiteten Beschlüsse praktisch umzusetzen. Zusammengesetzt wird der Europäische Rat aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsländer. Sie repräsentieren in dem intergouvernementalen Organ dementsprechend die Exekutiven der Einzelstaaten. Diese – momentan 27 – Spitzen der Nationalstaaten wählen den Präsidenten des Europäischen Rates für eine Amtszeit von zweieinhalb Jahren, welcher  dieser Institution der Europäischen Union vorsitzt. Komplettiert wird das Gremium vom Präsidenten der Europäischen Kommission. Der Hohe Vertreter der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik nimmt als Berater an den Sitzungen teil. Die Treffen des Europäischen Rates finden im Normalfall zweimal pro Halbjahr statt, allerdings besteht die Möglichkeit zu außerordentlichen beziehungsweise kurzfristig organisierten Sitzungen. Diese Konferenzen werden zu besonderen Entwicklungen und oftmals unter dem Druck einer raschen Entscheidungsfindung abgehalten. Das umgangssprachliche Synonym „EU-Gipfel“ wird in diesem Zusammenhang besonders häufig verwendet, da es den exekutiven Charakter der führenden Entscheidungsträger der Europäischen Union unterstreicht. Unter dem Prinzip der Einstimmigkeit trifft der Europäische Rat als „oberste Entscheidungsinstanz“ (Regelsberger 2008: 42) der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik weitreichende politische Beschlüsse, die ausschlaggebend sind und dem Rat der Europäischen Union, dem Hohen Vertreter für die Außen- und Sicherheitspolitik sowie den angeschlossenen Institutionen die zentralen Ziele und Strategien für die Zukunft vorgeben. Kommt es innerhalb der unteren Entscheidungsebenen zu keiner einstimmigen Einigung in Bezug auf ein bestimmtes Thema, versucht der Europäische Rat mit Blick auf die außereuropäische Darstellung trotzdem eine einvernehmliche Lösung beziehungsweise einen Kompromiss zu finden. Ein aktuelles Beispiel für eine solche kurzfristige Konferenz – abseits des Themenbereiches der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union – sind mehrere EU-Gipfel zur Euro- und Schuldenproblematik in einzelnen Mitgliedsstaaten. Dabei spielt der Einfluss einzelner Länder wie Deutschland, Großbritannien oder Frankreich eine besondere Rolle. Dem „Sprachrohr der GASP nach außen“ (Regelsberger 2008: 42) fallen dementsprechend - neben der kontinuierlichen Festlegung von Leitlinien - auch in der Außen- und Sicherheitspolitik weitere zentrale Kompetenzen zu (vgl. Algieri 2010: 53ff.).

3.2 Rat der Europäischen Union

Der  Rat der Europäischen Union bildet neben dem Europäischen Rat, der EU-Kommission und dem Hohen Vertreter für die Außen- und Sicherheitspolitik das Zentrum der Exekutive innerhalb der Europäischen Staatengemeinschaft. Der zuständige Rat für auswärtige Angelegenheiten – einer der zehn bestehenden Räte – ist dabei zuständig für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Als an den Europäischen Rat direkt angeschlossene Entscheidungsinstanz sorgt der Rat der Europäischen Union für eine praktische Beschlussfassung der festgelegten Leitlinien. Das Gremium besteht aus den 27. Mitgliedsstaaten. Jedes Land der Europäischen Union entsendet einen von der nationalen Regierung ermächtigten Vertreter, der zumeist der amtierende Außenminister ist. Zusätzlich gehört der Hohe Vertreter dem Rat an, der ihm auch gleichzeitig vorsitzt. Dies verdeutlicht den grundlegenden Unterschied zu den weiteren Räten für andere Politikressorts, welche ihren Vorsitz halbjährlich durch die jeweiligen Minister der Mitglieder wechseln. Das Politische und Sicherheitspolitische Komitee kann zu Stellungnahmen in Bezug auf bestimmte Thematiken aufgefordert werden, um auf Basis von Erfahrungen und Daten Beschlüsse fassen zu können. Das Ziel des Rates der Europäischen Union ist die Vor- und Nachbereitung der Konferenzen des Europäischen Rates im Zusammenspiel mit dem Präsidenten der Europäischen Kommission. Durch die Arbeit der Institution wird die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik detaillierter als bei EU-Gipfeln der Staats- und Regierungschefs abgestimmt, um mit einer gemeinsamen Haltung nach der notwendigen einstimmigen Beschlussfassung gegenüber Drittstaaten oder internationalen Organisationen die eigenen Interessen verfolgen zu können. Dabei folgen sie selbsterklärend den Beschlüssen des Europäischen Rates, besitzen jedoch auch selbst die Entscheidungsgewalt als das „eigentliche Entscheidungszentrum für Fragen der GASP“ (Regelsberger 2008: 42). Die einzelnen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union, der Hohe Vertreter für die Außen- und Sicherheitspolitik sowie die EU-Kommission richten Vorschläge an den Rat der Europäischen Union, die die Anträge auf Basis der vom Europäischen Rat erarbeiteten Leitlinien prüft. In konkreten Konflikt- und Krisensituationen kann der Hohe Vertreter  den Rat auch kurzfristig aufgrund von Zeitdruck zu einer Dringlichkeitssitzung einbestellen, um Maßnahmen der Krisenbewältigung oder Krisenprävention zu ergreifen. (vgl. Algieri 2010: 55ff.). In der Regel kommen die Außenminister oder ihre Vertreter einmal pro Quartal zusammen

[...]

^[1] Die Unterzeichung durch den Europäischen Rat erfolgte bereits im Frühjahr 1992.

^[2] Der Ratifizierung des Vertrages im Jahr 1997 durch die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union folgte das Inkrafttreten des Beschlusses am 1. Mai 1999.

^[3] Bereits die Regierungskonferenz 2007 erarbeitete die grundlegenden Eckpunkte des Vertrages von Lissabon. Am 1. Dezember 2009 trat die Überarbeitung der Verträge von Maastricht, Amsterdam und Nizza offiziell in Kraft.