Die Position der Bundesoberbehörden im Regierungssystem. Zwischen Autonomie, Kooperation und Weisung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2 Einführung in die Bundesoberbehörden

3 Die Steuerung der Bundesoberbehörden durch die Ministerialverwaltung

4 Wandel der Bundesoberbehörden im Trend der Agenturen

5 Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Gegenstand dieses Beitrages ist die bundeseigene Verwaltung, wobei hier das Hauptaugenmerk auf die nachgeordneten Bundesoberbehörden, also die unmittelbare Staatsverwaltung, gelegt werden soll.

Diese für den Bund mittlerweile unverzichtbaren Behörden haben im Verlauf der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland eine immer größere Rolle bei der Umsetzung von Gesetzten und Programmen der Bundesregierung gespielt. Immer komplexere und bedeutsamere Aufgaben (Döhler 2005: 215), im Bereich der Regulierung und Politikdurchführung, wurden von den Bundesoberbehörden übernommen.

Aufgrund ihrer großen Bedeutung soll im ersten Abschnitt eine Einführung zum Aufbau, zur Rechtsform und zur Stellung der Bundesoberbehörden in der Bundesverwaltung erfolgen. In diesem Zusammenhang sind auch die Voraussetzungen für eine Neugründung einer Bundesoberbehörde durch die obersten Bundesbehörden, also ihre vorgesetzten Ministerien näher erläutert.

Auch ist die Betrachtung der Autonomie der Bundesoberbehörden immer von großer Relevanz. Welchen Einflüssen und Weisungen sich die Bundesoberbehörden ausgesetzt sehen und welche Steuerungsinstrumente die vorgesetzten obersten Bundesbehörden gegenüber ihnen besitzen und mit welchen Ambitionen sie diese ausführen, ist das Thema des zweiten Abschnitts. Dies soll auch an bestimmten Beispielen aus der vergangenen Praxis noch besser verdeutlicht werden. Doch die bundeseigene Verwaltung befindet sich, nicht nur aufgrund der aktuell anhaltenden Debatte über einen effizienteren Staat und der allgemeinen Bürokratiekritik, im Fokus einer institutionellen Veränderung. Interessant sind hier vor allem die Reformansätze des New Public Management, in Deutschland verwirklicht im Neuen Steuerungsmodell, welches seit Beginn der 1990er Jahre sowohl auf der Kommunalenebene, als auch auf der Bundesebene teilweise zu Veränderungen der Verwaltung geführt hat.

In aktuellen Untersuchungen wird vor allem der Trend zur Bildung von Agenturen im angelsächsischen und skandinavischen Raum betrachtet und wie dieser Trend auch in der deutschen Bundesverwaltung bereits seine Spuren hinterlassen hat. Inwieweit sich annähernd Tendenzen des Agentur Prinzips in Deutschland bereits finden lassen und ob diese sich in ihrem eigentlichen Sinn in Deutschland aufgrund des föderalen Staatsaufbaus überhaupt umsetzen lassen, ist im dritten Abschnitt zu überprüfen. Um dies besser einordnen zu können, sollen hier auch die Eigenschaften des Agentur Prinzips herausgearbeitet werden, sowohl die Vorteile als auch die vorhandenen Nachteile. Zu Beginn dieses Beitrages sollen nun im folgenden Abschnitt, wie bereits erwähnt, zur Einführung wesentliche Informationen und Eigenschaften der Bundesoberbehörden abgehandelt werden.

2 Einführung in die Bundesoberbehörden

Bundesoberbehörden sind als Teil der unmittelbaren Bundesverwaltung für den Vollzug von Gesetzen zuständig, die nach dem föderalen Prinzip der obligatorischen Bundesverwaltung zu zuordnen sind.

Die Normen zur Errichtung einer Bundesoberbehörde durch ein vorgesetztes Ministerium finden sich im Grundgesetz. Sie wurden bereits seit den 1950er Jahren noch vom Parlamentarischen Rat dort verankert. So sind vor allem die beiden folgenden Artikel des Grundgesetzes von entscheidender Relevanz bei der Errichtung von Bundesoberbehörden, um Gesetze zu vollziehen, welche in der Kompetenz des Bundes liegen:

„Führt der Bund die Gesetze durch bundeseigene Verwaltung oder durch bundesunmittelbare Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechtes aus, so erlässt die Bundesregierung, soweit nicht das Gesetz besonderes

vorschreibt, die allgemeinen Verwaltungsvorschriften. Sie regelt, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, die Einrichtung der Behörden.“

(Grundgesetz, Art. 86)

„(3) Außerdem können für Angelegenheiten, für die dem Bunde die Gesetzgebung zusteht, selbstständige Bundesoberbehörden und neue bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechtes durch Bundesgesetz errichtet werden“

(Grundgesetz, Art. 87, Abs. 3, Satz 1)

Das heißt, die Bundesoberbehörden sind in ihrer Rechtsform Teil der unmittelbaren Bundesverwaltung und einem Bundesministerium direkt untergeordnet, z. B. ist die Aufsichtsbehörde der Bundesnetzagentur das Bundesministerium für Wirtschaft. Bundesoberbehörden besitzen keinen eigenen Verwaltungsunterbau, sie haben aber die Möglichkeit, unselbstständige Außenstellen einzurichten.^[1] Des weiteren unterscheidet man bei den Bundesoberbehörden zwischen der sachlichen und der örtlichen Zuständigkeit. Sachlich sind die Bundesoberbehörden dem jeweiligen Geschäftsbereich des Bundesministeriums zugeordnet, örtlich sind die jeweiligen Bundesoberbehörden im gesamten Bundesgebiet zuständig. Zur Errichtung und zur Regelung des Aufgabenbereiches einer Bundesoberbehörde werden vom vorgesetzten Bundesministerium Gesetze erlassen, ebenfalls regeln Gesetze und Verordnungen die genauen Prozesse, wie eine Bundesoberbehörde zu arbeiten hat. Für die Bundesnetzagentur regeln zum Beispiel Rechtsverordnungen, wie private Netzbetreiber Zugang zum jeweiligen Netz erhalten und welche Bedingungen sie dabei zu erfüllen haben.^[2]

Bundesoberbehörden müssen aber nicht nur Kontrollen durchführen, sondern gegebenenfalls auch Sanktionen gegenüber Unternehmen aussprechen und ebenfalls eigene Vergleichsuntersuchungen anstellen. Sie nehmen für den Bund die hoheitlichen Aufgaben wahr. Laut offizieller Veröffentlichungen des Bundesverwaltungsamtes umfasst die Anzahl der momentan errichten Bundesoberbehörden zum Jahresende 2007 insgesamt 62 Einrichtungen.^[3] Die große Anzahl von Bundesoberbehörden, welche jeweils in verschiedenen und vielfältigen Tätigkeitsfeldern operieren, bedürfen, neben der straff organisierten Hierarchie, auch wesentliche Elemente zur Einhaltung des vorgegebenen politischen Kurses durch die Ministerialverwaltung. Deswegen soll im nächsten Abschnitt genauer auf die Möglichkeiten der Steuerung der Bundesoberbehörden durch verschiedene Instrumente und anhand von konkreten Beispielen näher eingegangen werden. Interessent wird hierbei auch zu sehen sein, wie die Bundesoberbehörden, die sich konkreter Steuerungsversuche ihrer vorgesetzten Ministerien ausgesetzt sehen, auf diese Versuche reagieren.

3 Die Steuerung der Bundesoberbehörden durch die Ministerialverwaltung

Die Ministerialverwaltung besitzt mehrere Möglichkeiten um ihre nachgeordneten Behörden zu steuern, um ihre politischen Interessen gegenüber jenen durchzusetzen. Hierzu zählt als erstes Element die Ministerialaufsicht.

Die Ministerialaufsicht gilt, neben der Bundes- und Kommunalaufsicht, als eine der Grundformen der Staatsaufsicht (vgl. Döhler 2007a: 217). Die Ministerialaufsicht dient in erster Linie für die Verstärkung der Rechtmäßigkeit zur Handlung der Verwaltung und für die Ministerverantwortlichkeit. Bezeichnend für die Ministerialaufsicht ist ihre hohe Intransparenz und ihre Ausführung außerhalb der öffentlichen Wahrnehmung (vgl. Döhler 2005: 234). Ihre Ausführung unterteilt sich in drei unterschiedliche Aufsichtstypen, denen die Bundesoberbehörden als Teil der unmittelbaren Bundesverwaltung unterliegen. Hierzu zählen die Rechts-, die Fach- und die Dienstaufsicht.

Die Rechtsaufsicht überprüft die Einhaltung gesetzlicher Normen, wie der korrekten Beachtung von Gesetzen und der Einhaltung dienst- und beamtenrechtlicher Vorschriften, bei der konkreten Ausübung von Gesetzen und Programmen, welche von den vorgesetzten Bundesministerien beschlossen werden. Hierbei wird auch eine Unterscheidung zwischen der Dienst- und der Rechtsaufsicht deutlich. So ist die Dienstaufsicht darauf aus, das Innenleben einer Behörde zu beaufsichtigen, während die Rechtsaufsicht insbesondere das Verhältnis und den Austausch zwischen den einzelnen Behörden überwacht. Dies wird verständlicher anhand des Beispiels unterschiedlicher Rechtsauslegungen, die verschiedene Bundesoberbehörden haben können. Hier sorgt die Rechtsaufsicht für eine Lösung der Meinungsverschiedenheiten, in dem sie auf die Einhaltung der gesetzlichen Normen pocht.

Im Gegensatz dazu verhält sich die Fachaufsicht. Sie ist im Vergleich zur Rechts- und Dienstaufsicht nicht deutlich definierbar. Insgesamt steht die Fachaufsicht für alle Möglichkeiten, welche die Ministerialverwaltung zur Einflussnahme auf die ihnen in der unmittelbaren Bundesverwaltung nachgeordneten Behörden ausüben kann. Aktuelle Definitionen beschreiben die Fachaufsicht als:

„Form der Staatsaufsicht über Behörden, bei der nicht nur die Recht-, sondern auch die Zweckmäßigkeit der Entscheidung geprüft wird.“ (http://www.rechtslexikon-online.de/Fachaufsicht.html, 10.01.2008).

[...]

^[1] (http://www.juraforum.de/lexikon/Bundesoberbeh%C3%B6rde, 09.01.2008).

^[2] (http://www.juraforum.de/lexikon/Bundesnetzagentur, 09.01.2008 ).

^[3] (www.bund.de , 09.01.2008 )