Leseprobe
INHALTSVERZEICHNIS
Abkürzungsverzeichnis
Tabellenverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
1. Einleitung
2. Die Machtressourcentheorie
3. Das Entsendegesetz von 1996
4. Die Einführung des Mindestlohns in der Pflege
4.1 Problemwahrnehmung
4.2 Agenda Setting
4.3 Politikformulierung- und Implementierung
5. Analyse der Machtressourcen
5.1 Antrag der Pflegebranche
5.1.1 Arbeitnehmer vs. Arbeitgeber
5.1.2 Machtressourcen gegenüber der Politik
5.2 Beschluss der Pflegekommission
5.2.1 Arbeitnehmer vs. Arbeitgeber
5.2.2 Machtressourcen gegenüber der Politik
6. Fazit
Literaturverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Machtressourcen
Tabelle 2: Ausprägung der Machtressourcen
Tabelle 3: Mitglieder der Pflegekommission (nach § 12 AEntG)
Tabelle 4: Ausprägung der Machtressourcen
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Beschlussfassung der Pflegekommission
1. Einleitung
Im Juli 2007 forderte die damalige Bundesregierung aufgrund eines Koalitionsbeschlusses vom Juni 2007 die Sozialpartner aller Branchen auf, ihr Interesse zu bekunden, falls diese an einer verbindlichen Festsetzung von Mindestlöhnen interessiert sein sollten. Diesem Aufruf sind bis zum Ablauf der gesetzten Frist am 31.03.2008 insgesamt acht Branchen gefolgt, hierunter auch die Pflegebranche.
Bis zur letztendlichen Einführung des Mindestlohns im Pflegebereich am 01.08.2010 musste anschließend ein weiter Weg zurückgelegt werden, der entgegen anderer Branchen nicht durch einen allgemeinverbindlichen Tarifvertrag, sondern auf Vorschlag einer Pflegekommission festgesetzt wurde.
Ziel dieser Arbeit soll sein, die Einführung des Mindestlohns im Bereich der Pflege, unter Einbeziehung der Machtressourcentheorie zu untersuchen. Die zentrale Fragestellung lautet hierbei: Wie kam es zur Einführung des Mindestlohn im Pflegebereich und ist diese durch eine Verknüpfung mit der Machtressourcentheorie zu erklären?
Untersuchungen in diesem Bereich erfolgten bisher vor allem unter Bezugnahme auf ökonomische Theorien, um die wirtschaftlichen Auswirkungen nach der Einführung eines Mindestlohns zu untersuchen. In dieser Arbeit soll jedoch untersucht werden, welche Bedingungen zur Festsetzung eines Mindestlohns im Pflegebereich führten. Untersuchungsgegenstand ist dabei eine Analyse der Machtressourcen der beteiligten Akteure, welche neben den Regierungsparteien die Sozialpartner der Pflegewirtschaft umfassen.
Hierzu wird in einem ersten Schritt das theoretische Konzept der Machtressourcentheorie kurz umrissen. Anschließend wird der Verlauf der Entscheidungsphase bis zur Einführung des Mindestlohns deskriptiv dargestellt. Im daran anschließenden Hauptteil der Arbeit erfolgt schließlich die Untersuchung des Zustandekommens des Mindestlohns unter Hinzuziehung der Machtressourcentheorie. Den Abschluss der Arbeit bildet schließlich ein Fazit, in dem die Erkenntnisse unter Berücksichtigung der Fragestellung bewertet werden.
Der in dieser Arbeit verwendete Begriff Mindestlohn beschreibt eine „im engeren Sinn […] gesetzliche(e), im weiteren Sinn auch eine durch Tarifvertrag festgelegte Untergrenze für den von privaten Unternehmen, öffentlichen und sonstigen Arbeitgebern zu zahlenden Lohn“ (Lange et al. 2008: 294).
Mit dem Begriff der Pflege bzw. der Pflegebranche sind in dieser Arbeit Betriebe und selbständige Betriebsabteilungen gemeint, die überwiegend ambulante, teilstationäre oder stationäre Pflegeleistungen oder ambulante Pflegeleistungen für Pflegebedürftige erbringen. Dieser Begriff orientiert sich am Anwendungsbereich des vierten Abschnitts des Arbeitnehmerentsendegesetzes (AEntG) nach seiner Neufassung im Jahr 2009. Hierbei sind Krankenhäuser und Einrichtungen, bei denen nicht die Erbringung von Pflegeleistungen im Vordergrund steht ausdrücklich ausgenommen. Auf diese Einrichtungen finden die Regelungen zum Mindestlohn in der Pflege keine Anwendung.
2. Die Machtressourcentheorie
Die vergleichende Staatstätigkeitsforschung gliedert sich im deutschsprachigen Raum grob in sechs theoretische Strömungen auf (Schmidt et al. 2007). Eine dieser Strömungen beinhaltet die Machtressourcentheorie, welche von Walter Korpi und Gøsta Esping-Andersen begründet wurde (u.a. Esping-Andersen 1985, 1990, 1999; Korpi 1983, 1989, 1998; Esping-Andersen/Korpi 1984).
Max Weber definierte den Begriff der Macht folgendermaßen:
„Macht bedeutet jede Chance, innerhalb einer sozialen Beziehung den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen, gleichviel worauf diese Chance beruht.“ (Weber 2002: 28).
Machtressourcen wiederum werden beispielsweise von Korpi wie folgt definiert:
„To delimit the concept of power so that it does not become equated with all types of social causation, we will here define power resources as the attributes (capacities or means) of actors (individuals or collectives) which enable them to reward or punish other actors” (Korpi 1998: 42).
Nach der Lehre von Korpi sind gegensätzliche ökonomische und soziale Ziele sowie Interessen für das Entstehen von verschiedenen Wohlfahrtsstaatstypen und unterschiedlicher Politikergebnisse verantwortlich (Korpi 1983). Esping-Andersen erläuterte 1990 mit seiner Studie „The Three Worlds of Welfare Capitalism“ das Auftreten unterschiedlicher Wohlfahrtsstaattypen mit den Machtressourcen verschiedener sozialer und ökonomischer Gruppen.
Die grundlegenden Machtressourcen in marktwirtschaftlichen Demokratien stellen die Kontrolle der Produktionsmittel auf Kapitalseite sowie Gewerkschaften und linke Parteien dar (Korpi 1983.:26). Dies bedeutet, dass weniger die Ziele einer Partei oder einer Parteienkoalition, sondern vielmehr die Machtressourcen von gesamten Gesellschaftgruppen im Mittelpunkt stehen (Korpi 1985). Ungleiche gesellschaftliche Gruppen gelten in der Machtressourcentheorie als wichtigster Faktor bei der Wohlfahrtsstaatsentwicklung (Korpi 1989: 141). Es geht hierbei vor allem um die Wirkungen der Klassenstruktur der Gesellschaft sowie der Machtressourcen von einzelnen gesellschaftlichen Gruppen, die entgegengesetzte Interessen in wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht im Blick auf die Staatstätigkeit vertreten (Schmidt et al. 2007: 40).
Die Machtressourcentheorie schreibt Regierungspolitik somit nicht äußeren Einflüssen, sondern der politischen Auseinandersetzung zwischen Arbeit und Kapital zu (Zohlnhöfer 2008: 158). Die vorliegende Arbeit nimmt Bezug auf diese Variante der Machtressourcentheorie, die auch als kritische Variante bezeichnet wird. Demgegenüber steht eine liberale Variante, deren Urvertreter Mancur Olsen ist. Er stellte die Hypothese auf, dass der Staat bei dauerhaftem Wohlstand und Stabilität Opfer von Verteilungskoalitionen wird, die auf Kosten von Wachstum und Effizienz versuchen, den Wettbewerb auszuschalten und den eigenen Anteil am gesellschaftlichen Wohlstand zu vergrößern (Olsen 1991). Dieser Theoriezweig wird hier jedoch ausgeklammert, da die kritische Variante für die komparatistische Forschung bedeutender ist (Schmidt 1993: 377).
Nach der kritischen Variante der Machtressourcentheorie erfolgt die Prägung der Politik nach den Vorstellungen von Arbeit und Kapital in dem Maße, wie diese Machtressourcen generieren können. Hierbei verfügt die Kapitalseite über die Produktionsmittel, während die Arbeiterseite die jeweilige Stärke der Arbeiterbewegung in die Waagschale werfen kann (Zohlnhöfer 2008: 158 f.). Esping-Andersen stellte außerdem die These auf, dass das Maß der Mobilisierung von Macht direkt einen Einfluss auf das Ergebnis von Verteilungsprozessen hat. Als wichtigste Ressource für die Beeinflussung von Politik gelten laut Esping-Andersen und Korpi die Stärke der parlamentarischen Linken sowie der Organisationsgrad von Gewerkschaften (Esping-Andersen 1985: 467).
Die Ausprägung von Machtressourcen wird laut Schmidt vor allem von folgenden Kriterien determiniert: der Organisationskraft, der Konfliktfähigkeit, der Kampfkraft zur Mobilisierung der Mitglieder, der parlamentarischen und außerparlamentarischen Präsenz, der Regierungsbeteiligung verbündeter Parteien sowie dem Grad der Dekommodifizierung (Schmidt et al. 2007: 40). Nach Korpi sind die Machtressourcen der Arbeiter vor allem dann hoch, wenn organisierte und geeinte Gewerkschaften sowie eine sozialdemokratische Partei mit hohem Stimmenanteil aufeinandertreffen und diese eng zusammenarbeiten (Korpi 1983: 39 ff.). Ein Policy-Change wird vor allem mit den Interessenlagen der Gesellschaftsgruppen und deren politischen und wirtschaftlichen Möglichkeiten zur Durchsetzbarkeit dieser Kriterien erklärt (Schneider et al. 2006: 81).
Die Schwäche des Machtressourcenansatzes besteht in der Vernachlässigung von institutionellen Gegebenheiten und bestimmten Parteikombinationen, die durch eine Fokussierung auf linke und liberale Gruppierungen vernachlässigt wurden (Schmidt et al. 2007: 46). In der Forschung wird diesbezüglich argumentiert, dass die Entwicklung des Wohlfahrtsstaats zu großen Teilen auf der gewerkschaftlichen und politischen Organisationsmacht der Arbeiter beruht (Schneider et al. 2006: 82). Für die vorliegende Arbeit ist es jedoch wichtig, auch die Arbeitgeberseite sowie die vorherrschenden politischen Konstellationen in den Blick zu nehmen, um ein Gesamtbild und einen Erklärungsansatz zu erhalten. Hierzu werden die relevanten Akteure in dieser Arbeit benannt und vorgestellt.
Die abhängige Variable stellt in der Arbeit die Einführung des Mindestlohns in der Pflege dar. Diese soll erklärt werden mit den Machtressourcen der Beteiligten Akteure, die die unabhängige Variable darstellen. Diese sind zum Teil Andere, als die bisher in der Forschung Angewandten. Als Analyseeinheiten werden die jeweiligen Machtressourcen anhand ihrer Ausprägungen herangezogen (stark [3], mittel [2], schwach [1]). Zwar birgt eine solche stark vereinfachte Klasseneinteilung Probleme bei der Bewertung, ein klarer Trend sollte jedoch ersichtlich werden. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die in der Arbeit in den Fokus genommenen Machtressourcen, die zur Beantwortung der eingangs formulierten Fragestellung herangezogen werden.
Tabelle 1: Machtressourcen
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: eigene Darstellung
3. Das Entsendegesetz von 1996
Im Rahmen der Erweiterung der europäischen Union sowie der Integration des europäischen Binnenmarkts konnte seit den neunziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts eine immer stärker werdende Arbeitnehmermobilität festgestellt werden. Neben der Wirkung eines verstärkten Wettbewerbs zwischen Anbietern aus EU-Ländern konnte auch ein Verdrängungswettbewerb im Lohnsektor prognostiziert werden. Ausländische Arbeitskräfte aus Niedriglohnländern sorgten für Wettbewerbsnachteile bei Unternehmen aus Ländern mit höherem Lohnniveau. Dieser Umstand sorgte zum einen für den Erlass einer Entsenderichtlinie durch die Europäische Union sowie der Verabschiedung eines Arbeitnehmer-Entsendegesetzes (AEntG) in Deutschland. Auslöser war vor allem die lohnintensive Baubranche. In der Begründung des Regierungsentwurfs zum AEntG wurde dargelegt, dass zur Mitte des Jahres 1994 in Bauberufen etwa 120.000 Arbeitslose bei der damaligen Bundesanstalt für Arbeit registriert waren, während gleichzeitig rund 150.000 ausländische EU-Arbeitnehmer von deren heimischen Arbeitgebern auf Baustellen innerhalb Deutschlands eingesetzt wurden (Bundestag 1995: 6).
Ziel des AEntG war die Festlegung zwingender Arbeitsbedingungen für von ausländischen Arbeitgebern entsandte Arbeitnehmer nach Deutschland. Im Umkehrschluss bedeutete dies, dass festgelegte Mindestarbeitsbedingungen auch für alle im Inland tätigen Arbeitnehmer galten, was der Einführung eines Mindestlohns im Baugewerbe gleichkam. Der Einführung des Gesetzes lag ein breiter politischer Konsens von Seiten der Gewerkschaften, der Regierung und der Opposition zugrunde (Rotte et al. 1998: 2). Das AEntG trat am 1. März 1996 in Kraft. Der Regelungsinhalt umfasste zwingende Arbeitsbedingungen bei länderübergreifenden Dienstleistungen im Baubereich, der unter anderem die Höhe der Arbeitnehmerentlohnung sowie die Vereinbarung eines Mindesturlaubs beinhaltete. Die Festlegungen mussten in einem allgemeinverbindlichen oder durch Rechtsverordnung dazu erklärten Tarifvertrag bestimmt werden (Bundesgesetzblatt 1996: 227 ff.). Die ursprünglichen Schutzziele des AEntG umfassten neben der Sicherung der Tarifautonomie und der Wiederherstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit durch die Verhinderung gespaltener Arbeitsmärkte und die Sicherung angemessener Arbeitsbedingungen für entsandte Arbeitnehmer (Koberski 2002: 14 ff.).
Zum 01. Januar 1997 trat der von den Tarifparteien ausgehandelte Mindestlohn nach Erklärung der Allgemeinverbindlichkeit durch den Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung in Kraft. Er galt für alle ausländischen und inländischen Arbeiter sowie Firmen der Bauwirtschaft, auch ohne die Zugehörigkeit zu einer der Tarifparteien (König et al. 2007: 4).
Das Entsendegesetz von 1996 bot grundsätzlich die Möglichkeit, tarifvertragliche Mindestlöhne für alle Arbeitnehmer einer Branche für allgemeinverbindlich zu erklären. Voraussetzung hierfür war ein Antrag der jeweiligen Tarifvertragsparteien, dem durch Rechtsverordnung oder Allgemeinverbindlichkeitserklärung durch die Regierung Rechnung getragen werden konnte. Ein Antrag konnte eingereicht werden, wenn die Tarifbindung in der betreffenden Branche über 50 % betrug. Eine Zustimmung der Arbeitgeberverbände war hierfür nicht notwendig (Bosch et al. 2006: 45). Im Gegensatz zur Allgemeinverbindlichkeitserklärung nach dem Tarifvertragsgesetz, bei der ein Einvernehmen zwischen Regierung, Arbeitgeber- und Arbeitnehmern herrschen muss, sollten die Arbeitgeber nach den Regelungen des Entsendegesetzes lediglich angehört werden (WSI 2006: 63). Ein von der SPD im Bundestag eingebrachter Gesetzesentwurf, der die Anwendung der Regelungen des AEntG auf alle Arbeitnehmer vorsah, wurde mit den Stimmen der christlich-liberalen Koalition abgelehnt. Auch dem Wunsch des Zentralverbands des Deutschen Handwerks auf weitgehende Einbeziehung der handwerklichen Berufe wurde nicht entsprochen (Eekhoff 1996: 25).
Es dauerte bis zum Jahr 2007, bis neben dem Baugewerbe eine weitere Branche aufgenommen wurde. Das AEntG wurde ab 01. Juli 2007 um das Gebäudereinigerhandwerk erweitert. Anfang 2008 folgten vor der Novellierung des Entsendegesetzes die Briefdienstleistungen (Bosch et al. 2009: 41).
4. Die Einführung des Mindestlohns in der Pflege
Im folgenden Kapitel wird die Novellierung des AEntG 2009 deskriptiv dargestellt. Das Vorgehen orientiert sich hierbei am Modell des Policy-Circle. Hierbei liegt der Fokus auf den Phasen der Problemwahrnehmung, des Agenda-Settings sowie der Politikformulierung und der Implementierung (vgl. Schneider et al. 2006; Schubert et al. 2009; Blum et al. 2011). Die Phase der Evaluierung wird für die Beantwortung der Fragestellung in dieser Arbeit nicht benötigt und deshalb vernachlässigt.
4.1 Problemwahrnehmung
Im Wahlkampf zur Bundestagswahl 2005 spielten Mindestlöhne eine wesentliche Rolle. Noch während der Regierungsphase von Rot-Grün initiierte diese im Mai 2005 einen Gesetzesentwurf, der eine Ausweitung des AEntG auf alle Brachen vorsah (Bundestag 2005). Aufgrund der vorzeitigen Auflösung des 15. Deutschen Bundestags im Juli 2005 konnte der Entwurf jedoch nicht weiterverfolgt werden. Die Sozialdemokraten griffen das Anliegen jedoch im folgenden Bundestagswahlkampf wieder auf und forderten in ihrem Wahlmanifest die Tarifvertragsparteien dazu auf, für alle Branchen bundeseinheitliche tarifliche Mindestlöhne zu vereinbaren. Hierzu kündigte die Partei an, das AEntG nach der Wahl auf alle Branchen ausweiten zu wollen. Sollte dies nicht erreicht werden, plädierte die SPD für die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns (SPD 2005: 34). Die Unionsparteien wandten sich in ihrem Wahlkampf ausdrücklich gegen derartige Maßnahmen (CDU/CSU 2005: 18).
In den nach der Wahl stattfindenden Koalitionsverhandlungen zwischen CDU/CSU und SPD konnte keine Seite ihre Vorstellungen vollständig durchsetzen. Im Koalitionsvertrag zur Bildung einer großen Koalition für die 16. Wahlperiode des Deutschen Bundestags von 2005 bis 2009 fand sich lediglich ein kurzer Absatz bezüglich der Erweiterung von Mindestlohnvereinbarungen. Vorgesehen war, eine weitere Ausweitung des Entsendegesetzes zu prüfen, falls unerwünschte soziale Verwerfungen durch ausländische Arbeitnehmer in Branchen bekannt würden, die im Vorfeld nach den Regeln des Tarifvertragsgesetzes für allgemeinverbindlich erklärt wurden. Lediglich die Aufnahme des oben angesprochenen Gebäudereinigerhandwerks wurde verbindlich festgelegt (Koalitionsvertrag 2005:30).
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