Energiepolitik der EU. Europäische Außenpolitik im Verhältnis zu Russland

Inhaltsangabe

Einleitung

1. Teil, theoretische Aspekte
A. Historische Entwicklung der Energiepolitik in der Europäischen Union
B. Aktuelle Rechtslage
I. Artikel 194 AEUV
1. Art. 194 AEUV Intention
a) Sicherstellung des Funktionierens des Energiemarkts, Art. 194 Abs. 1 lit. a) AEUV
b) Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit in der Union, Art. 194 Abs. 1 lit. b) AEU
c) Forderung der Energieeffizienz und von Energieeinsparungen sowie Entwicklung 8 neuer und erneuerbarer Energiequellen, Art. 194 Abs. 1 lit. c) AEUV
d) Förderung der Interkonnektion der Energienetze, Art. 194 Abs. 1 lit. d) AEUV
2. Art 194 AEUV Schlussfolgerung
II. Drittes Energiebinnenmarktpaket
1. Regelungen
a) Eigentumsrechtliche Entflechtung (Ownership Unbundling)
b) Unabhängiger Netzbetreiber (ISO-Modell)
c) Unabhängige Übertragungs-/Fernleitungsgesellschaft (ITO-Modell)
2. Schlussfolgerung

2. Teil, Bezug zu Russland
A. Die Beziehungen Europäische Union - Russland
1. Gasindustrie
2. Außenpolitik
B. Fallbeispiele
I. Gazprom-Klausel
II. SouthStream vs. Nabucco
1. Diversifizierung der Zulieferer
2. Nabucco
3. SouthStream
III. Asset Swap Gazprom/Wintershall

Schluss

Literaturverzeichnis

Einleitung

„ Vor dem Hintergrund der derzeitigen Wirtschaftslage m ü ssen wir all unsere politischen M ö glichkeiten zur F ö rderung der Wettbewerbsf ä hig- keit, der Besch ä ftigung und des Wachstums mobilisieren. Die Versorgung unserer Wirtschaft mit erschwinglicher und nachhaltiger Energie ist in diesem Zusammenhang von gr öß ter Bedeutung. “ ¹

Mit diesen Worten beginnen die Schlussfolgerungen der Tagung des Eu- ropäischen Rats vom 22.5.2013. In der vorliegenden Seminararbeit zum Gegenstand Politikfelder der Europ ä ischen Union befasse ich mich mit dem Themengebiet Energie. Die Arbeit gliedere ich in einen zunächst theoretischen Teil, in dem ich den historischen Verlauf von der Gründung der Europ ä ischen Gemeinschaft f ü r Kohle und Stahl 1951 bis hin zum Lissabonner Vertrag von 2007 und dem Dritten Energiepaket ² der EU von 2009 kurz darstelle. Im Zuge dessen behandele ich die wichtigsten energiepolitischen Meilensteine des europäischen Primär- und Sekundär- rechts. Damit einhergehend gebe ich eine Darstellung der hierdurch ver- knüpften politischen Ziele und Absichten. Um im gestellten Rahmen der Studienarbeit zu bleiben werde ich mich auf die Grundlangen konzentrie- ren. Auf Grund der Ausrichtung meines Studiums auf Russland behandele ich im folgenden praktischen Teil das Verhältnis der EU zu Russland auf besagtem Sektor. Anhand dreier Fallbeispiele ziehe ich einzelne Richtli- nien, Verordnungen und Vorgehensweisen beispielhaft für die Erörterung der im ersten Teil behandelten Basiselemente heran. Von der sogenannten Gazprom-Klausel komme ich über die konkurrierenden Pipelineprojekte SouthStream und Nabucco zum Asset-Swap zwischen Wintershall und Gazprom. Zweifelsohne gibt es eine Vielzahl von Energieträgern, die größtenteils Erwähnung finden werden. Der besagten Kürze der Arbeit geschuldet und der steigenden Wichtigkeit³ fokussiere ich mich nachfol- gend auf das Medium Erdgas. Betreffend die von mir behandelten Erei- gnisse gilt der Stichtag 31.12.2013. Lediglich einzelne Zeitungsartikel stammen aus der Zeit danach.

1. Teil, theoretische Aspekte

A. Historische Entwicklung der Energiepolitik in der Europäischen Union

„ Energie ist ein dr ä ngendes Thema und es ist auch klar, dass die Entscheidungen, die wir heute treffen - und auch die, die wir nicht treffen - in erheblichem Ma ß e die Optionen bestimmen werden, die uns im Rahmen unserer Energiepolitik in Zukunft bleiben wer- den. “ ⁴

Um besagten Entscheidungen eine Basis zu deren Findung zu schaffen, beginne ich mit einem Blick auf die Entwicklung der Energiepolitik. Das Thema Energie zieht sich von ihrer Gründung an wie ein roter Faden durch den Verlauf der EU, bereits die Genese ist untrennbar mit ihm verbunden. Die Energiefrage war ein forcierender Grundgedanke. Gemäß des französischen Außenministers R. Schuman stellte 1950 die einzige Möglichkeit der dauerhaften Sicherung des Friedens in Europa die Gründung einer den Markt für Kohle⁵ und Stahl gemeinschaftlich kontrollierende Allianz dar.⁶ Hieraus resultierte 1951/52 der Vertrag⁷ über die Gründung der Europ ä ischen Gemeinschaft f ü r Kohle und Stahl (EGKS), auch bekannt als Montanunion. Der sich rasant entwickelnden neuen Kerntechnologie trug 1957 die mit der Unterzeichnung der Römi- schen Verträge gegründete Europ ä ische Atomgemeinschaft (EAG bzw. Euratom) Rechnung. Deren Augenmerk lag auf der Förderung und Fort- entwicklung der friedlichen Nutzung der Atomenergie.⁸ Beide Verträge beabsichtigten die Schaffung einen gemeinsamen Marktes, innerhalb des- sen Waren, Dienstleistungen, Arbeitskräfte und Kapital frei verkehren können. Einher mit dem Rückgang Kohleanteils an der europäischen Pri- märenergieversorgung auf lediglich 35% (1967) ging der Bedeutungsver- lust der EGKS im Verlaufe der 1960er Jahre. Die Energiepolitik verlager- te sich auf die Ebene der Nationalstaaten. Mit der ersten Ölkrise 1973/74 rückte eine gemeinsame Politik ins Bewusstsein. Die 1974 verabschiedete „Neue energiepolitische Strategie“, kurz darauf um strategische Ziele für 1985 ergänzt, behandelte explizite Maßnahmen zur Notwendigkeit ge- meinsamer Lösungen in der Energiepolitik.⁹ Versorgungssicherheit und eine verstärkte Diversifizierung rückten erstmalig in den Fokus, ebenso das Thema Umweltschutz.

Nach einer Phase der Krisenbewältigung, in der die einzelnen Staaten primär ihre eigenen Ziele verfolgten, setzte in den 1980er Jahren ein „Prozess des Umdenkens“¹⁰ ein: Ein primäres Bestreben galt der Verwirklichung des Binnenmarkts.¹¹ Trotz erstmaliger Aufnahme des Gebiets Umweltschutz in das Primärrecht der EU lag das Augenmerk zunächst auf den Waren Erdgas und Strom. Ziele waren die Schaffung von Preistransparenz, freier Netzzugang für Drittanbieter sowie die Ent- kopplung von Erzeugung, Transport und Verteilung. Die Realisierung des europäischen Energiebinnenmarktes sollte 1996 vollendet sein. Wenn- gleich sich die Preistransparenz relativ schnell realisieren lassen konnte, scheiterte der freie Netzzugang für Drittanbieter frühzeitig an einer Inter- vention des Rats. Vielen Mitgliedsstaaten war die Energieversorgung ein allzu sensibler Bereich, als dass sie diesen aus den Händen hätten geben wollen. Da auch eine Aufnahme eines Energiekapitels in den EU- Gr ü ndungsvertrag von Maastricht 1992 scheiterte, wagte die Kommissi- on mit dem Grünbuch F ü r eine Energiepolitik der Europ ä ischen Union ¹² einen neuen Vorstoß. Erfolgreich, wie die Verabschiedung des Ersten Binnenmarktpakets f ü r Elektrizit ä t und Gas 1996/98¹³ zeigt, mit den darin enthaltenen Richtlinien zur Vollendung des Elektrizität- und Erdgasbin- nenmarktes. Wesentliche Punkte waren die Pflicht für Mitgliedstaaten einen wettbewerbsorientierten Elektrizitäts- bzw. Erdgasmarkt ohne Dis- kriminierung zu schaffen,¹⁴ die Ermächtigung, Unternehmen gemeinwirt- schaftliche Verpflichtungen des Allgemeininteresses aufzuerlegen¹⁵ und Pflicht der Unternehmen zur buchhalterischen Entflechtung.¹⁶ Parallel zu den innenpolitischen Bestrebungen liefen in den 1990er Jahren die außenpolitischen Bemühungen wie die Europ ä ische Energiecharta, mit dem Ziel einer engeren energiepolitischen Beziehung mit den osteu- ropäischen Ländern und den GUS-Staaten.¹⁷ Mit dem Hintergrund der langfristigen Unabhängigkeit von Energieexporteuren wie etwa der Ge- meinschaft erdölexportierender Länder (OPEC) und im Zuge der Diversi- fizierung der Lieferanten wurde die Charta am 17.12.1991 in Den Haag unterzeichnet. In ihr bekunden, rechtlich unverbindlich, Staaten der ehe- maligen Ost- und Westblöcke¹⁸ ihren Willen zur Zusammenarbeit im Energiesektor.¹⁹ Des Weiteren war die Charta ein Schritt hin zum Part- nerschafts- und Kooperationsabkommen (PKA) zwischen der EU und Russland, welches am 1.12.1997 ratifiziert wurde und den Leitfaden für weitreichende Zusammenarbeit bildet. Artikel 65 des PKA behandelt die energiepolitische Zusammenarbeit der Partner gemäß den Grundsätzen der marktwirtschaftlichen Ordnung vor dem Hintergrund einer schrittwei- sen Integration der verschiedenen Energiemärkte in Europa. Weitere Punkte sind u.a. Verbesserung, Sicherstellung der Energieversorgung, Förderung der Energieeinsparungen und Ausarbeitung einer gemeinsa- men Energiepolitik.²⁰

Auf der sekundärrechtlichen Ebene waren durch das Erste Binnenmarkt- paket zwar Fortschritte erzielt worden, jedoch nicht in dem Umfang, wie erwartet. Es stellten sich schwerwiegende Mängel heraus und die Euro- päische Kommission sah durchaus weitreichende Möglichkeiten zur Ver- besserung der Marktliberalisierung.²¹ Es existierte weiterhin das Risiko der Marktbeherrschung integrierter Unternehmen.²² Dies führte zur Verabschiedung des Zweiten Binnenmarktpakets am 26.6.2003 mit dem Ziel der Beschleunigung der bisherigen Bemühungen.²³

Jedoch konnten weiterhin neue Marktteilnehmer diskriminiert werden, fehlten Anreize zu Netzinvestitionen und ein freier Markt war immer noch nicht hergestellt.²⁴ Zur Erreichung dessen wurden am 25.7.2009 fünf Rechtsakte²⁵ verabschiedet, die bis zum 3.3.2011 durch die Mit- gliedsstaaten in nationales Recht umgesetzt werden mussten. Dieses Drit- te Energiebinnenmarktpaket gilt als der bis dato umfassendste Stoß an Maßnahmen für den Energiesektor. Details dieses Pakets werde ich im folgenden Kapitel präziser betrachten.

Ebenso werde ich genauer auf die primärrechtliche Entwicklung einge- hen, die sich zwischenzeitlich vollzog: den im Vertrag von Lissabon ent- haltenen Vertrag ü ber die Arbeitsweise der Europ ä ischen Union (AEUV), explizit darin Art. 194 AEUV. Nach gescheiterten Versuchen bei den Verträgen von Maastricht und Nizza wurde hier erstmalig eine Energiepolitik für Europa auf primärrechtlicher Ebene in einem eigen- ständigen, sektorenübergreifenden Energiekomplex realisiert. Eine solch umfassende Kompetenzzuweisung hatte es im bislang geltenden EGV nicht gegeben.²⁶ Seit dem Inkrafttreten des AEUV am 1.12.2009 besteht nun eine eigenständige Kompetenz der Europäischen Union und eine Festlegung der Ziele im Bereich Energie.²⁷

B. Aktuelle Rechtslage

Nach einem Blick auf die historische Entwicklung des energiepolitischen Feldes der EU stelle ich nun dem gegebenen Rahmen entsprechend die beiden wichtigsten aktuellen Regelungen vor. Das sind zum einen aus dem Primärrecht der Artikel 194 AEUV sowie aus dem Sekundärrecht das Dritte Energiepaket.

I. Artikel 194 AEUV

Wie bereits erläutert, war das Gebiet des Energierechts bis zum Vertrag von Lissabon keinesfalls eine homogene Masse und setzte sich zusammen aus dem EG-Vertrag²⁸, dem Euratom-Vertrag und dem am 23.7.2002 aus- gelaufenen EKGS-Vertrag. Keiner dieser Verträge beinhaltete einen ei- genständigen Energiekompetenztitel.²⁹ Diesbezüglich schließt der Art. 194 AEUV eine Lücke in dem Sinne, dass diese Regelung bislang keinen Anklang fand, obwohl das Gesetz diese enthalten müsste.³⁰

1. Art. 194 AEUV Intention

Allem voran verinnerlicht der Artikel in drei Leitprinzipien den gemeinschaftlichen Charakter, insbesondere mit dem Hinweis in Absatz 1 auf den Geist der Solidarität.³¹ Dies ist begründbar mit den ständig schwelenden Konflikten einzelner Mitgliedstaaten, die auf eine größtmögliche Eigenständigkeit in diesem Bereich beharren.³² Dieser solidarische Gedanke ist wichtig, da nur so der zwischenstaatliche Binnenmarkt, insbesondere im Krisenfall, erhalten bleiben kann.³³

Im Weiteren möchte ich nun auf die vier gleichrangigen Ziele der Europäischen Energiepolitik zu sprechen kommen:

a) Sicherstellung des Funktionierens des Energiemarkts

Art. 194 Abs. 1 lit. a) AEUV

Definitorisch umfasst der Energiemarkt den Markt der leitungsgebunde- nen Energieversorgung durch die Energieversorgungsunternehmen (EVU) mit Strom und Gas. Ziel ist die hundertprozentige Marktöffnung in den einzelnen Mitgliedsstaaten sowohl für den Elektrizitäts- als auch den Gasbereich. Hierzu gehören u.a. Gewährleistung eines diskriminie- rungsfreien Netzzuganges, angemessene Netzentgelte und Entflechtungs- regeln. Die Monopolstruktur soll aufgebrochen und ein funktionsfähiger Wettbewerb mit stabilen Preisen geschaffen werden. De facto soll ein Markt frei von Hemmnissen und Wettbewerbsverzerrungen entstehen.³⁴

b) Gew ä hrleistung der Energieversorgungssicherheit in der Union Art. 194 Abs. 1 lit. b) AEUV

Aus der historischen Entwicklung heraus gesehen ist dieses Ziel noch höher einzustufen als a), da ihm höchste Wichtigkeit anheim liegt.³⁵ Ab- hängigkeiten von externen Energiezulieferern sollen gemildert, die Im- porte diversifiziert werden,³⁶ insbesondere bei den Energieträgern Öl und Gas. Waren im alten EG Vertrag³⁷ noch „gravierende Schwierigkeiten“ die Voraussetzung für ein aktiv werden der Organe, so herrschen nun geringere Anforderungen.³⁸

c) Forderung der Energieeffizienz und von Energieeinsparungen sowie Entwicklung neuer und erneuerbarer Energiequellen

Art. 194 Abs. 1 lit. c) AEUV

Explizit werden hier Förderung der Energieeffizienz und Energieeinspa- rungen das erste Mal in einem EU-Vertrag genannt. Hierbei beschreibt Energieeffizienz das Verhältnis von Nutzen und Energieaufwand mit dem Ziel, Verluste so niedrig wie möglich zu halten und Energie zu sparen.

[...]

¹ Übermittlungsvermerk des Generalsekretariats des Rates für die Delegationen, Betr.: Europäischer Rat, Tagung vom 22. Mai 2013, Schlussfolgerungen, EUCO 75/1/13 REV 1, S. 1.

² Auch Drittes Energiebinnenmarktpaket.

³ Im Brennstoffmix der EU kommt Erdgas als Energiequelle eine immer größere Bedeutung zu, Schneider 2008 S. 69; dazu auch Dratwa 2010 S.118.

⁴ Staatssekretär Heinrich Tiemann auf dem 5. Konstanzer Europakolloquium - Energiewirtschaft in Europa - vom 6.-8. Juni 2008 an der Universität Konstanz.

⁵ Der damals mit 90% Anteil an der Primärenergieversorgung bedeutendste Ener- gieträger.

⁶ Hierzu: Geden/Fischer 2008 S. 25f; Schneider 2010 S. 24; Dratwa 2010 S. 185.

⁷ Geschlossen über 50 Jahre, ausgelaufen am 23.7. 2002

⁸ Geden/Fischer 2008 S. 24.

⁹ Geden/Fischer 2008 S. 26.

¹⁰ U.a. durch Verabschiedung der Einheitlichen Europ ä ischen Akte 1987. Geden/Fischer 2008 S. 27.

¹¹ Freier Handel von Energieträgern zunächst im Weißbuch der Kommission 1985 (KOM(1985)310), konkretisiert wurden die Maßnahmen drei Jahre später (KOM(1988)238).

¹² (KOM(1994)659). Dessen Ergebnis im Weißbuch (KOM(1995)82).

¹³ Der ursprünglichen Planung nach, sollten beide Richtlinien 1996 veröffentlicht werden. Aufgrund der Besonderheiten des Gasmarktes, erheblichen politischen Konflikten und Widerständen aus der Gaswirtschaft war eine gemeinsame Verabschiedung nicht möglich. Danner/Theobald 2013 RN 29.

¹⁴ Gem. Art. 3 Abs. 1 EltRL 1996/GasRL 1998.

¹⁵ Gem. Art. 3 Abs. 2 EltRL 1996/GasRL 1998.

¹⁶ Gem. Art. 13-15 EltRL 1996/Art. 12-13 GasRL 1998.

¹⁷ Vergleiche hierzu Bogensperger 2007 S. 15.

¹⁸ Die Europäische Energiecharta erhielt ebenfalls die Zustimmung der energieexportierenden Staaten Australien, Kanada und USA.

¹⁹ Zugleich Fundament des weltweit ausgerichteten Energiechartavertrags.

²⁰ Siehe hierzu Bogensperger 2007 S. 14.

²¹ Siehe hierzu Erwägungsgrund 2 EltRL 2003.

²² Danner/Theobald 2013 RN 31.

²³ Die Umsetzungspflicht galt zum 1.7. 2004, die Anwendung der rechtlichen Ent- flechtungsvorschriften für Verteilnetzbetreiber konnten bis zum 1.7. 2007 „zurückgestellt“ werden. Danner/Theobald 2013 RN 33.

²⁴ Ebd. RN 35ff.

²⁵ 1. EltRL 2009, 2. GasRL 2009, 3. StromhandelVO 2009, ErdgasZVO 2009 & 5. ACERVO 2009 (Europäische Energieagentur) in: Amtsblatt der Europäischen Union, L 211 vom 14. 8. 2009.

²⁶ Art. 3 Abs 1 EGV legte lediglich fest, dass die Gemeinschaft in diesem Bereich tätig werden soll, aber nicht wie. Danner/Theobald 2013 RN 15; Schneider 2010 S. 23, S. 37; Geden/Fischer 2008 S. 30.

²⁷ Danner/Theobald 2013 RN 5; Schneider 2010 S. 301.

²⁸ Eine detaillierte Auflistung der energiepolitisch relevanten Vorschriften des EGVertrags findet sich bei Schneider 2010 S. 124ff.

²⁹ Schneider 2010 S. 37.

³⁰ Engisch 2010 S. 175ff.

³¹ Danner, Theobald verweisen zwar auf die rein deklaratorische Bedeutung, da dies ein Grundprinzip der EU darstelle, persönlich schließe ich mich allerdings der Meinung A. Schneiders an, die ich obig erläutere.

³² Siehe hierzu Dratwa 2010 S. 103; Schneider 2010 S. 27; Geden/Fischer 2008 S. 5; Bogensperger 2007 S. 38, 64; Aalto 2008 S. 93.

³³ Zu erwähnen wäre hierbei noch, dass die Nennung der Solidarität auf Drängen Polens aufgenommen wurde, aufgrund dessen hoher Abhängigkeit von russischen Energieimporten.

³⁴ Durch die sehr weit auslegbare Formulierung ist es notwendig, bei der Anwendung die Grundsätze der Tabak-Rechtsprechung des EuGH zu berücksichtigen. Siehe hierzu Schneider 2010 Kapitel 5 B. I..

³⁵ Siehe hierzu auch EU Kommission, Grünbuch Versorgungssicherheit, KOM(2000)769 endg..

³⁶ Vergleiche hierzu Europ ä ische Energiecharta.

³⁷ Art. 100 Abs. 1 EG.

³⁸ Vgl. Schneider 2010 S. 305.