Die Prinzipal-Agent-Theorie am Beispiel von Ministerialbürokratie


Seminararbeit, 2013
20 Seiten, Note: 2,3

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1 Einführung

2 Theoretischer Rahmen
2.1 Grundannahmen des Prinzipal-Agenten- Ansatzes
2.2 Implikation des P- A - Ansatzes auf die deutsche Ministerialverwaltung

3 Empirisches Beispiel
3.1 Aufbau und Aufgaben des deutschen Umweltministeriums
3.2 Politische Aktivitäten der Verwaltung am Beispiel des Klimawandels

4 Schluss

1 Einführung

In einem deutschen Ministerium finden sich häufig Beteiligungen der Ministerialverwaltung im politischen Prozess wider. Nach Hustedt gelte es in den deutschen Ministerien als angemessen, dass die Ministerialverwaltung eigene Initiativen in der Politikentwicklung ergreife (vgl. Hustedt 2012: 107). Die Einbindung der Ministerialverwaltung in der Politikentwicklung (oder Gestaltung) hängt hauptsächlich von der Expertise der Beamten ab. Auf Grundlage der Expertise resultiert eine gewisse Art von politischer Responsivität, bei der die Beamten sich nicht nur als fachliche Experten sehen, sondern laut Hustedt auch die politische Seite ihrer Arbeit im Blick haben würden (vgl. Hustedt 2012: 104). Aber wie ist so eine Aktivität theoretisch zu erklären und wie genau macht sich eine Aktivität der Verwaltung innerhalb eines deutschen Ministeriums konkret bemerkbar? Die Theorie des Prinzipal-Agenten-Ansatzes soll Aufschluss über die Aktivität der Ministerialverwaltung geben. Als empirisches Beispiel dient das deutsche Bundesumweltministerium. Deshalb lautet die leitende Frage dieser Arbeit: „Wie lassen sich die Aktivitäten der Verwaltung in der Politikgestaltung innerhalb des deutschen Bundesumweltministeriums anhand des Prinzipal-Agenten-Ansatzes erklären?“

Als erster Analyseschritt soll der Prinzipal-Agenten- Ansatz in seiner ökonomischen Urform vorgestellt und im nächsten Schritt für die Ministerialverwaltung spezifiziert werden. Dabei werden die Grundannahmen erläutert, die für die nachfolgende empirische Analyse zur Erklärung der Aktivität benötigt werden. Auf die aus der Theorie resultierenden Probleme soll auch kurz Bezug genommen werden, wobei diese nur als Ergänzung zur Theorie dienen sollen. Danach wird im empirischen Teil dieser Arbeit zuerst das Bundesumweltministerium in seinem Aufbau dargestellt und die wesentlichen Aufgaben der einzelnen Positionen innerhalb des Ministeriums herausgearbeitet. Außerdem sollen in diesem Teil erste Bezüge zum Prinzipal-Agenten-Ansatz für die Erklärung der Aktivität, hergestellt werden. Im zweiten Teil der empirischen Analyse geht es primär darum, einzelne Aktivitäten der Ministerialverwaltung am Beispiel der Klimapolitik aufzuzeigen und auch da an den Prinzipal-Agenten-Ansatz anzuknüpfen. Im anschließenden Fazit sollen die herausgearbeiteten Erkenntnisse dieser Arbeit als Ganzes zusammengefasst werden.

2 Theoretischer Rahmen

2.1 Grundannahmen des Prinzipal-Agenten- Ansatzes

Um letztendlich die wissenschaftliche Frage zu beantworten, wie die Aktivitäten der Ministerialverwaltung (insbesondere der Verwaltung innerhalb des Bundesumweltministeriums) zu erklären sind, müssen die Grundannahmen des Prinzipal-Agenten- Ansatzes erläutert werden. Der Prinzipal-Agenten-Ansatz zählt zu den Theorien der „Neuen Institutionenökonomik“ und beschäftigt sich primär mit Institutionen im Markt (vgl. Erlei/Leschke/Sauerland 2007:43). Darüber hinaus kann der Ansatz aber auch auf „nicht-marktliche Institutionen“ übertragen werden. Zur Analyse stehen hauptsächlich Institutionen im politischen Sektor. Nach Erlei/Leschke und Sauerland sei der bekannteste Anwendungsbereich der „Neuen Institutionenökonomik“ auf politische Institutionen die „Neue Politische Ökonomik“ (vgl. Erlei/Leschke/Sauerland 2007: 42). Weiterhin kann der sogenannten „Neuen Politischen Ökonomik“ weitere Subtheorien zugeordnet werden. Zu diesen Subtheorien gehört unter anderem auch die „Theorie der Bürokraten“, welches für die eigentliche Kernanalyse relevant ist (vgl. Erlei/Leschke/Sauerland 2007: 42f). In diesem Kapitel soll als erstes die Ursprungsform des Prinzipal-Agenten-Ansatzes im Hinblick auf „marktliche Institutionen“ erläutert werden.

Zunächst einmal ist zu klären was mit Prinzipal und Agent gemeint ist, bevor es zum nächsten Schritt geht. Grundlegend ist ein Prinzipal derjenige, der einem Agenten einen Auftrag gibt. Er besitzt die volle Verhandlungsmacht und ist derjenige, der die Verträge für den Agenten gestaltet (vgl. Noth 1994: 24; Balks 1995:80). Folglich ist der Agent derjenige, der den Auftrag des Agenten erfüllen soll. So beschreibt Spremann beispielweise die Rollen der beiden folgendermaßen: „…the principal is assisted by the agent and the agent is deciding on level and kind of his effort“(Spremann 1987: 3). Er erwähnt außerdem, dass der Prinzipal bereit sei dem Agenten für die Auftragserfüllung zu bezahlen (vgl. Spremann 1987: 3). Nach Spremann handele sich bei dieser Art von Beziehung um eine ökonomische Kooperation, bei der Güter, Dienste, Informationen, Risiken oder Rechte getauscht würden (vgl. Spremann 1987: 4). Nun bleibt aber noch die Frage, weshalb es zu solchen Kooperationen, beziehungsweise zu einer Prinzipal-Agenten-Beziehung kommt? Es wird angenommen, dass den betroffenen Akteuren (damit sind die Prinzipale gemeint) zum einen die Zeit fehle, um alle Aufgaben selbst zu bearbeiten und zum anderen wird behauptet, dass den Prinzipalen die finanziellen Ressourcen, technisches und/oder organisatorisches „Know-how“ fehlen würden. Deshalb müsse man bestimmte Aufgaben an die jeweiligen Agenten delegieren (vgl. Erlei/Leschke/Sauerland 2007: 74). Konkreter bedeutet das, dass es den Prinzipalen oftmals an Fachwissen mangelt und/oder sie nicht die Zeit haben alle Aufgaben wahrzunehmen. Gerade die Annahme des mangelnden Fachwissens bei den Prinzipalen ist für die spätere Analyse der Prinzipal-Agenten-Beziehung innerhalb des deutschen Ministeriums von größter Bedeutung. Kurz zu erwähnen sind noch folgende Grundlagen, die eine Prinzipal-Agent-Beziehung ausmachen: Alle Entscheidungen des Agenten beeinflussen die Wohlfahrt des Prinzipals, als auch die des Agenten selbst, was unter anderem dadurch zu erklären ist, dass der Prinzipal einen Vertrag festlegt, der die Entlohnung abgängig von der Beobachtung (Resultat der Aufgabenerfüllung) stellt. Außerdem muss es nicht zwangsläufig nur um einen Prinzipal und einen Agenten gehen, sondern es kann auch vorkommen, dass auf der Seite beider Parteien mehrere Akteure geben kann (vgl. Noth 1994: 21).

Eine der zentralen Annahmen des Prinzipal-Agenten-Ansatzes (kurz: P-A- Ansatz) hängt von dem benötigten Fachwissen des Agenten, das die Prinzipale für die Delegation ihrer Aufgaben benötigen, ab. Dies ist die Annahme einer asymmetrischen Informationsverteilung zwischen Prinzipal und Agenten (vgl. North 1994: 20). Dabei wird unterstellt, dass der Agent einen Informationsvorsprung gegenüber dem Prinzipal habe und dieser Informationsvorsprung schon vorvertraglich existiere (vgl. Balks 1995: 83). Eine Asymmetrie von Informationen kann in zwei Arten unterschieden werden, die unmittelbar auch zu Agenturproblemen führen können. Die erste Art einer asymmetrischen Informationsverteilung beinhalte, dass der Prinzipal das Verhalten des Agenten und dessen Entscheidungssituation nicht beobachten könne (vgl. Blickle-Liebersbach 1990: 12). Der Agent wisse im Voraus schon, welche Entscheidungen er treffen wird, wohingegen der Prinzipal das Ergebnis nicht kenne (vgl. Spremann 1987: 6). Als zweite Art einer Asymmetrie werden private Informationen genannt, die vom Agenten ausgehen. Die privaten Informationen beziehen sich nach Balks auf die Fähigkeiten, Fleiß und Charakteristika (vgl. Balks 1995: 83). Das heißt der Prinzipal kennt die Fähigkeiten und die Eigenschaften (mit Eigenschaften sind gemeint: Charakteristika und Fleiß) des Agenten nicht und deshalb besteht auch da eine Form einer asymmetrischen Informationsverteilung (vgl. Blickle-Liebersbach 1990: 12).

Ausgehend von der zentralen Annahme, dass eine ungleiche Informationsverteilung herrscht, ist außerdem eine Ungewissheit beziehungsweise eine Unsicherheit, die vom Prinzipal ausgeht verknüpft (vgl. Noth 1994: 21). Laut Barks lautet die Definition von Unsicherheit:

„…dass äußere Umweltzustände einen Einfluss auf die Gegenleistung haben und somit das Ergebnis nicht nur von der gewählten Aktion sondern auch von der Realisation einer exogenen Größe, dem eingetretenen Umweltzustand, abhängt“ (Barks 1995: 81).

Dies bedeutet, dass externe Umwelteinflüsse die Handlungsentscheidungen des Agenten beeinträchtigen können. Während der Entscheidung einer Handlung, erfährt meist nur der Agent, welche Umwelteinflüsse eine Rolle gespielt und somit sein Handeln beeinflusst haben. Seitens des Prinzipals entsteht dann dadurch die Unsicherheit, dass er nicht weiß, um welche externen Umwelteinflüsse es sich gehandelt hat, was zu weiteren Agenturproblemen, die später kurz nochmals aufgegriffen werden, führen kann. Als kurzes Fazit lässt sich demnach festhalten, dass beide Annahmen (asymmetrische Informationsverteilung und Unsicherheit) in Verbindung mit der ökonomischen zwischen Prinzipal und Agent (Vertrag zwischen beiden Parteien und Entlohnung des Agenten für die Aufgabenerfüllung), die Kernelemente des P-A-Ansatzes sind (vgl. Blickle-Liebersbach 1990: 7).

Des Weiteren gibt es noch andere Annahmen, die ebenfalls nicht außer Acht gelassen werden dürfen. Zum einen ist es wichtig zu wissen, dass es zwischen Prinzipal und Agent einen Interessenkonflikt gibt (vgl. Balks 1995: 82). Das bedeutet, es wird unterstellt, dass es laut Spremann beiderseitig verschiedene Werte in Bezug auf die Handlung des Agenten gäbe (vgl. Spremann 1987: 6). Doch wie ist ein Interessenkonflikt zu erklären? Da es sich um eine ökonomische Theorie handelt, ist in den meisten Fällen davon die Rede, dass Akteure im Allgemeinen immer nutzenmaximierend handeln. Explizit heißt das, jeder Akteur will seinen individuellen Nutzen maximieren (vgl. Erlei/Leschke/Sauerland 2007: 357; Balks 1995: 82). Das gleiche trifft auch auf den Prinzipal und den Agenten zu. Zudem kommt hinzu, dass sowohl Prinzipal als auch Agent meist (nicht zwangsläufig) risikoavers sind (das bedeutet, wenn ein Akteur einen Erwartungsnutzen hat, der geringer als der Nutzen bei sicherem Eintritt ist) (Erlei/Leschke/Sauerland 2007: 104f.).

Wichtig ist auch, die verschiedenen Arten der Agenturprobleme zu erwähnen, welche nur kurz als eine Art Ergänzung des Ansatzes dargestellt werden sollen, jedoch bei der späteren Analyse für die Beantwortung der einleitenden und zentralen Frage keine direkt bedeutende Rolle spielt. Gerade wegen der asymmetrischen Verteilung von Informationen, entstehen die Agenturprobleme. Diese sind im Grunde genommen bereits die zwei unterschiedlichen Arten der asymmetrischen Informationsverteilung, die bereits vorher schon beschrieben wurden (s.h. S.5). Beide Arten von Informationsasymmetrie nennen sich „Moralisches Wagnis“ im englischen Jargon „Moral Hazard“ und „Adverse Selection“ (vgl. Noth 1994: 22; Erlei/Leschke/Sauerland 2007: 109). Zur Erinnerung: Bei „Moral Hazard“ geht es darum, dass der Prinzipal das Verhalten des Agenten und die Entscheidungssituation nicht beobachten kann und bei „Adverse Selection“ kennt der Prinzipal die Fähigkeiten und Eigenschaften des Agenten nicht. Die Agenturprobleme werden außerdem dadurch unterschieden, ob die Probleme vor oder nach Vertragsabschluss entstehen. Bei „Adverse Selection“ entstehen die Probleme vor Vertragsabschluss und bei „Moral Hazard“ nach einem Vertragsabschluss (vgl. Noth 1994: 22). Zusätzlich unterscheidet man noch bei „Moral Hazard“ zwischen „Hidden Knowledge“ (vgl. Noth 1994: 23), auch bezeichnet als „Hidden Information“ (zu Deutsch moralisches Wagnis mit versteckter Information (vgl. Blickle-Liebersbach 1990: 12; Erlei/Leschke/Sauerland 2007: 110) und „Hidden Action“ (deutsche Übersetzung: moralisches Wagnis mit versteckter Handlung) (vgl. Noth 1994:23; Erlei/Leschke/Sauerland 2007: 109). Was ist nun unter diesen Begriffen zu verstehen? Mit „Hidden Information“ (Knowledge) ist gemeint, dass nur der Agent die externen Einflüsse kennt, die seine Entscheidung beeinflusst haben. Der Agent könne dann dem Prinzipal seine Entscheidungen durch falsche Wiedergabe der ökonomischen Randbedingungen (oder anderen externen Einflüssen) legitimieren (vgl. Erlei/Leschke/Sauerland 2007: 110). Hinzu kommt, dass der Agent bei „Hidden Information“ relevante Informationen dem Prinzipal vorenthält- diese Informationen können laut Noth auch zur Verfolgung eigener Ziele eingesetzt werden (vgl. Noth 1994: 23). Als „Hidden Action“ wird verstanden, dass der Prinzipal die Handlung des Agenten nicht beobachten könne und der Agent an die Aufgabe entweder engagiert oder locker heran gehe (vgl. Noth 1994:23; Erlei/Leschke/Sauerland 2007: 109). Bei der „Adverse Selection“ gibt es das Agenturproblem der „Hidden Characteristics“ (vgl. Blickle-Liebersbach 1990: 16), das sich dadurch kennzeichnet, dass der Prinzipal aus einer Vielzahl von Agenten denjenigen aussuchen muss, bei dem die Kooperation am besten funktioniert (vgl. Blickle-Liebersbach 1990: 16).

2.2 Implikation des P- A - Ansatzes auf die deutsche Ministerialverwaltung

Nachdem alle Grundannahmen und Randbedingungen im Allgemeinen geklärt wurden, soll der P-A- Ansatz für die eigentliche Analyse spezifiziert werden, damit die Frage, wie die Aktivitäten der Verwaltung innerhalb des deutschen Ministeriums (in dieser Analyse das Bundesumweltministerium) bei der Politikgestaltung erklärt werden kann. Wie schon im vorigen Kapitel anfänglich erwähnt, können die Hauptannahmen des P-A- Ansatzes aus der rein ökonomischen Sichtweise auch auf den politischen Sektor angewendet werden. Nach Döhler lasse sich nahezu alle politischen Aktivitäten als Prinzipal-Agenten-Beziehung rekonstruieren (vgl. Döhler 2007: 29).

Meist bestehen Prinzipal-Agenten-Beziehungen aus der rein „marktlichen“ (oder ökonomischen) Sicht, beispielsweise aus Vorgesetzten (Prinzipal) und Mitarbeitern (Agent) (vgl. Erlei/Leschke/Sauerland 2007: 109). Ein anderes Beispiel einer Beziehung aus dieser Sicht wäre ein Eigentümer (Prinzipal) und ein Manager (Agent), der Investitionsentscheidungen treffen soll (vgl. Kiener 1989: 21). In der politischen Sichtweise zählen nach der „Theorie der Bürokraten“ Politiker als Prinzipale und Bürokraten als Agenten. Allgemeiner formuliert, lässt sich die Beziehung so beschreiben, dass die Regierung als nachfragender Prinzipal und die Bürokratie als anbietender Agent stehen (vgl. Erlei/Leschke/Sauerland 2007: 376). Rein theoretisch betrachtet (nach der „Neuen Politischen Ökonomik“ und demnach nach der „Theorie der Bürokraten“) ist es dann die Aufgabe des Bürokraten als Agent primär eine effiziente verwaltungstechnische Umsetzung der politischen Entscheidungen auszuführen (als allgemeine Aufgabedefinition gilt eine engagierte Befolgung der Anordnung) (vgl. Erlei/Leschke/Sauerland 2007: 75). In diesem Beispiel auf die Ebene der Ministerien herunter gebrochen, können daher auch die Minister und andere Politiker in Spitzenpositionen (näheres zu den einzelnen Positionen und Aufbau eines Ministeriums wird im nächsten Kapitel vertieft) als Prinzipale gesehen werden. Wie ist überhaupt die Entstehung einer Prinzipal- Agenten- Beziehung in einem deutschen Bundesministerium zu erklären? Der Grund der Entstehung dieser Beziehung kann, ähnlich wie im vorigen Kapitel erläuterten, aus den ökonomischen Annahmen erörtert werden. Die politische Spitze und damit auch der Minister inbegriffen, wären bei der Bearbeitung aller Themen überfordert.

[...]

Ende der Leseprobe aus 20 Seiten

Details

Titel
Die Prinzipal-Agent-Theorie am Beispiel von Ministerialbürokratie
Hochschule
Otto-Friedrich-Universität Bamberg
Note
2,3
Autor
Jahr
2013
Seiten
20
Katalognummer
V278818
ISBN (eBook)
9783656718956
ISBN (Buch)
9783656718932
Dateigröße
1145 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
prinzipal-agenten-theorie, beispiel, ministerialbürokratie
Arbeit zitieren
Christian Graf (Autor), 2013, Die Prinzipal-Agent-Theorie am Beispiel von Ministerialbürokratie, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/278818

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