Die Spannung zwischen dem Grundsatz der „souveränen Gleichheit der Staaten“ und dem der „Achtung vor den Menschenrechten“ in der UNCharta

1.1 Einführung, Problemdefinition

Zwischen dem Prinzip der Souveränität der Staaten, das die grundsätzliche Unabhängigkeit eines Staates gegenüber einem anderen beschreibt, und dem Prinzip der Achtung vor den Menschen­rechten besteht ein unausweichliches Spannungsverhältnis. Beide Grundprinzipien sind in der Charta der Vereinten Nationen verankert, geraten jedoch immer wieder in Konflikt zueinander. Die Vereinten Nationen müssen sich mit der Frage auseinandersetzen, ob die durch das Souveränitätsprinzip geschützten Staatenrechte Vorrang vor den Menschenrechten haben sollen oder ob der internationale Menschenrechtsschutz - so wie es in den letzten Jahren die Tendenz ist - ein weiteres Stück näher in den Zuständigkeitsbereich des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen rücken soll¹.

Das bereits seit dem 17. Jahrhundert bestehende völkerrechtliche Grundprinzip der Unantast­barkeit der souveränen Staaten gerät durch die seit den 90er Jahren aufkommende Diskussion über „humanitäre Interventionen“² immer mehr ins Wanken, und die Bedeutung der Menschen­rechte bei den weltpolitischen Entscheidungen der Vereinten Nationen hat in den letzten Jahren deutlich zugenommen. Die Rechtfertigung, Legitimation, Durchsetzbarkeit und, nicht zu verges­sen, die Folgen einer solchen militärischen Intervention aus Achtung der Menschenrechte und zum Schutz der Zivilbevölkerung werden seit einigen Jahren nicht nur unter Politik­wissenschaftlern kontrovers diskutiert.

Auch im Fall des Konflikts in der sudanesischen Region Darfur, der seit 2003 anhält und bisher schätzungsweise 3 00.000³ Menschenleben gekostet hat, sind die Überzeugungen über die Inter­vention der Vereinten Nationen sehr unterschiedlich. Die Situation im Krisengebiet Darfur ist seit acht Jahren gekennzeichnet durch massive Menschenrechtsverletzungen und Verbrechen gegen die Menschheit. Erst Anfang 2011 erklärte der Afrika-Direktor von Human Rights Watch, Daniel Bekele: "We are seeing a return to past patterns of violence, with both government and rebel forces targeting civilians and committing other abuses."⁴

Die Bemühungen der UN-Mission zur Verhinderung dieser Schrecken stoßen immer wieder an Grenzen. Trotz der von den Vereinten Nationen gemeldeten aktuellen Erfolge, wie zum Beispiel das Abnehmen der großen Kampfhandlungen zwischen der sudanesischen Regierung und den Rebellengruppen, ist die Situation der Zivilbevölkerung in Darfur und den angrenzenden Gebieten verheerend: über 2,5 Millionen Binnenflüchtlinge sind in der Region zerstreut und auf Hilfe angewiesen. Immer wieder wird die Frage gestellt, ob die Vereinten Nationen zu viel oder zu wenig, das Richtige oder das Falsche machen, um den Konflikt einzudämmen und den Menschen in Darfur Hilfe zu leisten.

1.2 Fragestellung, Aufbau und Ziel der Arbeit, Forschungsbericht

Angesichts des in der Einführung beschriebenen Spannungsverhältnisses und der verheerenden Situation in Darfur soll in dieser Untersuchung die folgende Leitfrage erörtert werden:

Inwieweit ist der Bruch des Grundsatzes „Souveräne Gleichheit aller UN-Mitgliedsstaaten“ durch eine „humanitäre Intervention“ der UN-Streitkräfte im Krisengebiet Darfur gerechtfertigt?

Der Hauptteil der Arbeit ist in zwei Teile gegliedert:

Im ersten Teil wird das Spannungsverhältnis der beiden Grundsätze beschrieben. Dabei werden die Begriffe „Souveränität“ und „Menschenrechte“ und ihre Verankerung in der UN-Charta genauer beleuchtet. Das Schlagwort „humanitäre Intervention“ wird im Zusammenhang mit den dargestellten Prinzipien vorgestellt und diskutiert. Da hier der Sicherheitsrat der Vereinten Natio­nen das entscheidende Gremium ist, wird seine Bedeutung in Bezug auf solche Interventionen kurz erläutert.

Im zweiten Teil wird dieses Spannungsverhältnis mit Blick auf die Vorgehensweise der Vereinten Nationen im Darfur-Konflikt genauer untersucht. Dabei wird zuerst ein Überblick über den Konflikt, seine Ursachen und Auswirkungen gegeben (siehe z.T. Im Anhang). Dann werden die Resolution 1769 der Vereinten Nationen sowie die Mission zum Schutz der Zivilbevölkerung Darfurs eingehender betrachtet. Der Bericht "Responsibility to Protect" spielt dabei eine entscheidende Rolle: in ihm wird an eine „Schutzverantwortung“ der Staaten gegenüber den Menschen, auch außerhalb ihres Staatsgebiets, appelliert. Schließlich wird versucht, die Leitfrage zu beantworten, nämlich inwieweit die Intervention in Darfur anhand der untersuchten Aspekte „gerechtfertigt“ ist.

Da dieses Thema sehr umfassend ist und selbstverständlich auch moralphilosophische Über­legungen einschließt, kann ich keine allumfassende Darstellung der Problematik geben. Vielmehr geht es mir darum, die Frage anhand der Regelungen in der UN-Charta zu untersuchen und dabei den Blick auf die Realität - am Beispiel des Darfur-Konflikts - zu wahren. Die Spannung der Grundsätze soll diskutiert und kritisch betrachtet werden, auch wenn dabei noch mehr Fragen aufgeworfen werden. Ob und inwieweit Organisationen bzw. Staatenbündnisse berechtigt sind, die Souveränität von Staaten anzugreifen und „zum Schutz der Zivilbevölkerung“ militärisch zu intervenieren - diese Frage ist sehr aktuell und wird in den Medien diskutiert.⁵ Die Vereinten Nationen beteiligen sich derzeit an Regimestürzen: sie bereiteten die Luftschläge in Libyen vor, und ihre Soldaten sind aktiv am militärischen Einsatz in der Elfenbeinküste beteiligt. Begründet wird dies mit der „Schutzverantwortung“, die auf den Vereinten Nationen lastet. Generalsekretär Ban Ki Moon sprach von einer „Obhutspflicht für Zivilisten“, mit der er die Militäreinsätze in den Krisenregionen rechtfertigt.⁶ Die Debatten um ein Recht zur Inter­vention und „Responsibility to Protect“ sind vor allem nach dem Völkermord in Ruanda 1994 und nach dem NATO-Einsatz im Kosovo 1999 in der Politikwissenschaft weit verbreitet.

Zu diesem Thema gibt es viel wissenschaftliche Literatur - auch Neuerscheinungen. Grob gefasst lassen sich die Meinungen in zwei Richtungen einteilen:

Die eine stellt die Achtung vor den Menschenrechten und die damit verbundene Verantwortung der internationalen Staatengemeinschaft zum Schutz der Zivilbevölkerung in Krisengebieten vor den Grundsatz der Souveränität der Staaten und dem allgemeinen Interventionsverbot, so auch der ehemalige Generalsekretär der Vereinten Nationen, Kofi Annan.⁷ „International Commission on Intervention and State Sovereignty“⁸ (ICISS) legte im Jahr 2001 Bericht zu "Responsibility to Protect" vor, in dem sogar versucht wird, eine Norm für diese Belange zu finden.

Die andere Richtung vereint, neben anderen, strikte Militärgegner, die vor allem die Tatsache der militärischen Interventionen als nicht legitim und als einen Verstoß gegen das Völkerrecht ansehen. Zu nennen ist hier der deutsche Politologe und Friedensforscher Prof. Dr. Werner Ruf, der „humanitäre Interventionen“ mit militärischen Mitteln als verheerend ansieht und friedliche Konfliktlösungen vorschlägt. Auch der indische Anthropologe und Politikwissenschaftler Mahmood Mamdani⁹ äußert Kritik. Seiner Meinung nach bringt eine Intervention wie im Fall Darfur mehr Schaden als Nutzen.

Ziel der Arbeit ist die Beantwortung der Leitfrage. Dazu soll eine multiperspektivische Argu­mentation geführt und nicht nur ein Meinungsansatz betrachtet werden.

2.1 Die Spannung der zwei Grundprinzipien in der UN-Charta

2.1.1 Die Souveränität der Staaten und das Interventionsverbot der UN-Charta

„Die gegenwärtige Epoche ist von den gegensätzlichen Tendenzen des Zusammenwachsens und der Spaltung gezeichnet. Daher müssen wir beständig die grundlegenden Prinzipien respektie­ren: Die territoriale Unversehrtheit und die Unabhängigkeit der Staaten.“

(Perez de Cuellar¹⁰ )

„Souveränität“¹¹ ist ein schwer zu definierender, sich ständig wandelnder Begriff. „So wenig Souveränität’ [...] einen überzeitlichen Sinn beanspruchen kann, so wenig handelt es sich um einen überörtlich gleichbleibenden Begriff.“¹² Die Literatur, in der es um die Definition, den Stellenwert und die Relevanz dieses Begriffs geht, wächst beständig. Der Jurist Dieter Grimm spricht sogar von einem „Souveränitätsboom in der juristischen und politologischen Literatur, wie ihn nur Krisen hervorbringen.“¹³

Eine historische Betrachtung des Begriffs lenkt den Blick auf den Westfalschen Frieden von 1648 n. Chr. Mit ihm wurde ein über dreißig Jahre dauernder Konflikt beigelegt. Die Ausein­andersetzung zwischen Papst und Kaiser führte - erstmals in der abendländischen Geschichte - zum Entstehen gleichberechtigter, souveräner Staaten. Thomas G. Weiss, Professor der Politik­wissenschaft, kommentiert hinsichtlich der historischen Entstehung des Souveränitätsprinzips: “Sovereignty arose as an idea designed to produce order, to stop violence between and within states over religious questions. But did state sovereignty become, on balance, an idea that guaranteed international disorder?”¹⁴

Heute wird Souveränität als die höchste, nach innen und außen unabhängige staatliche Herr­schaftsmacht und Entscheidungsgewalt bezeichnet.¹⁵

„Innere Souveränität“ bedeutet soviel wie das Recht zur freien und unabhängigen Bestimmung der Staaten über die Art der Regierung, das Rechtssystem und die Gesellschaftsordnung innerhalb ihres Staatsgebietes.

Für das internationale System ist die „äußere Souveränität“, auch „Staats-Souveränität“ genannt, bedeutend¹⁶. Im Völkerrecht bedeutet die „äußere Souveränität“ den Zustand der Unabhängig­keit von jeglicher Fremdherrschaft und die - ohne Rücksicht auf wirtschaftliche, militärische oder sonstige Stärken und Schwächen - Gleichheit der Staaten in den internationalen Beziehun­gen.¹⁷ Verankert ist der Grundsatz in Art. 2 Ziff. 1 der UN-Charta, in dem es heißt: „Die Organisation beruht auf dem Grundsatz der souveränen Gleichheit¹⁸ aller ihrer Mitglieder.“¹⁹ Doch von vornherein war klar, dass das Souveränitätsrecht der Staaten beschnitten werden musste, um das Hauptziel der Vereinten Nationen, „den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren“²⁰, zu erreichen. Ihre Mitglieder haben sich freiwillig zum Verzicht auf Gewaltanwendung zur Durchsetzung ihrer Rechtspositionen verpflichtet. In Art. 2 Ziff. 4 der UN-Charta heißt es: „Alle Mitglieder unterlassen in ihren internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt.“²¹ Dieses Gebot ist als ein Völkergewohnheitsrecht auch für die Nicht-Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen verpflichtend. Es verbietet jedem Staat der Welt einen Angriffskrieg²² und hat dadurch den Staaten den Kern ihrer Souveränität entzogen: das militärische Angriffs- recht.²³

Lediglich drei Ausnahmen bestehen, die laut dem Politikwissenschaftler Sven Gareis die Verbotsnorm nicht relativieren, sondern in ihrem Charakter sogar bestärken: Erstens das Recht auf Selbstverteidigung, gegen einen bewaffneten Angriff nach Art. 51 der UN-Charta²⁴. Zweitens das Recht, kollektive Maßnahmen gegen einen Friedensstörer auf Grundlage von Kapitel VII²⁵ zu ergreifen. Drittens das Recht auf Maßnahmen gegen ehemalige Feindstaaten.²⁶

2.1.2 Der Schutz der Menschenrechte und sein Stellenwert in der UN-Charta

Gleich zu Beginn der Charta der Vereinten Nationen, in der Präambel, wird der Glaube an „die Grundrechte des Menschen, an Würde und Wert der menschlichen Persönlichkeit, an die Gleich­berechtigung von Mann und Frau sowie von allen Nationen, ob groß oder klein, [...]“ bekräftigt. Und weiter wird in Art. 1 Ziff. 2 die Aufgabe der Vereinten Nationen „[...] die Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion zu fördern und zu festigen.“ hervorgehoben.

Schon in den Anfangsjahren der Vereinten Nationen war die Menschenrechtsfrage zentraler Gegenstand ihrer Arbeit, die sich insbesondere in der UN-Menschenrechtskonvention von 1948 und in zahlreichen Genfer Zusatzprotokollen niederschlug.²⁷ In der Charta selbst wird jedoch an keiner Stelle explizit daraufhin hingewiesen, welche Menschenrechte, und auch nicht wodurch sie geschützt werden sollen. In Artikel 13²⁸ wird der Generalversammlung nahegelegt, zur Unterstützung, von menschenrechtsschützenden Maßnahmen beizutragen. Eine verbindliche Bestimmung besteht nur in Artikel 68, in ihm wird der Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) dazu aufgerufen, eine Kommission zur Förderung der Menschenrechte einzusetzen. Die Verein­ten Nationen müssen sich mit dem Thema der Menschenrechte befassen, um ihr Hauptziel erreichen zu können, „den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren“²⁹. Werden die Menschenrechte nicht geachtet, wird der Zustand der Stabilität nicht erreicht, der als eine Voraussetzung für ein friedliches Nebeneinander der Staaten gilt. Aufgrund dessen wird an dieser Stelle auch von einem „instrumentellen Menschenrechtsverständnis“³⁰. gesprochen.

Artikel 55³¹ lässt erkennen, wie wichtig der Schutz der Menschenrechte für die Vereinten Nationen ist, um die Ziele Stabilität und Wohlfahrt zu erreichen.

2.1.3 „Humanitäre Interventionen“ im Spannungsverhältnis zwischen dem Souveränitätsprinzip und der Achtung der Menschenrechte

„Als Soldaten sind wir es gewohnt, Berge zu versetzen, um Souveränität unserer Staaten und unseren way of life zu verteidigen. In Zukunft müssen wir bereit sein, Berge zu versetzen, um über unsere nationalen Interessen hinauszuwachsen und unsere Ressourcen für die Menschlich­keit einzusetzen - und unser Blutfür sie zu vergießen.“

(Roméo Dallaire)³²

Seit den 1990er Jahren kommt es immer wieder vor, dass humanitäre Probleme wie Menschen­rechtsverletzungen in Konflikt mit dem Interventionsverbot des Art. 2 Ziff. 4 der Charta treten, das auf dem fundamentalen Souveränitätsgrundsatz beruht. Nach vermehrten humanitären Inter­ventionen, d.h. militärischen Operationen von Drittstaaten bzw. von Drittstaatengruppen zur Verhinderung bzw. Beendigung massenhafter Menschenrechtsverletzungen in innerstaatlichen Krisen³³, stellt sich seit dem 21. Jahrhundert immer wieder die Frage: Soll der Menschenrechts­schutz in bestimmten Fällen als gleichrangig gegenüber dem Souveränitätsgrundsatz und dem Interventionsverbot betrachtet werden? Im folgenden soll nun untersucht werden, inwieweit eine „humanitäre Intervention“ auf Grundlagen der UN-Charta legitim ist. “Despite the generous intentions of its advocates, the fuzziness of a right to humanitarian intervention immediately raised questions and even criticism. Was it simply a moral right or was it a principle to be incorporated into international law?”³⁴

Unter Punkt 2.1.1, in dem es um den Grundsatz der Souveränität geht, wurde das Gewalt- und Interventionsverbot in Artikel 2 Ziff. 4 schon erläutert. Dieses Verbot der Einmischung in innere Angelegenheiten eines Landes wird durch Art. 2 Ziff. 7 bekräftigt, dort heißt es: „Aus dieser Charta kann eine Befugnis der Vereinten Nationen zum Eingreifen in Angelegenheiten, die ihrem Wesen nach zur inneren Zuständigkeit eines Staates gehören, [...] nicht abgeleitet werden; [...].“ Doch wird in dem Artikel noch darauf hin gewiesen, dass die Anwendung von Zwangsmaß­nahmen nach Kapitel VII durch diesen Grundsatz nicht berührt wird.

Kapitel VII autorisiert den Sicherheitsrat (SR), Maßnahmen gemäß Artikel 41 und 42 zur „Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“³⁵ zu ergreifen, nachdem er „eine Bedrohung oder einen Bruch des Friedens oder eine Angriffs­handlung“ gemäß Artikel 39 festgestellt hat.

[...]

¹ Pitzke spricht in einem Spiegelartikel vom 14.04.2011 in Anbetracht der neuesten UN-Resolutionen schon von einem "humanitären Regimewechsel" der Organisation. http://www.spiegel.de/politik/ausland/0.1518.756884.00.html (14.04.2011).

² "Humanitäre Intervention" wird hier als militärische Intervention zum Schutz der Zivilbevölkerung verstanden (Nohlen / Grozt 2003, S. 212).

³ UNAMID. African Union/United Nations Hybrid operation in Darfur http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/unamid/background.shtml (20.04.2011).

⁴ Sudan: New Attacks on Civilians in Darfur. South Sudan Referendum Should Not Distract From New Abuses. http://www.hrw.org/en/news/2011/01/28/sudan-new-attacks-civilians-darfur (15.04.2011).

⁵ Siehe dazu sämtliche Tageszeitungen und Nachrichtenmagazine im Zeitraum März und April 2011.

⁶ Pitzke, 2011.

⁷ Kofi Annan, der während des Völkermords in Ruanda in der UNO amtierte, sprach sich danach eindeutig für die Schaffung einer Norm zur "humanitären Intervention" aus und initiierte im Jahr 2000 eine Kommission zur Erstellung des Konzepts von "Responsibility to Protect".

⁸ Die ICISS wurde von der Regierung Kanadas gegründet und wird von Großbritannien und der Schweiz unterstützt.

⁹ Mamdani wurde 2008 von dem Magazin Foreign Policy als einer der 100 bedeutendsten Intellektuellen der Welt aufgeführt. http://www.foreignpolicv.com/articles/2008/05/14/top_100_public_intellectuals#bios (22.03.2011).

¹⁰ Boutros, 1993, S. 33.

¹¹ Jean Bodin (1529) gilt als Begründer des modernen Souveränitätsbegriffs. In seinem 1776 erschienenen Werk "De la république" beschrieb er Souveränität als den zentralen Wesensbestandteil eines Staates. (Bodin; Jean, Überden Staat, Stuttgart, 1976.).

¹² Grimm 2009, S. 9.

¹³ Ebenda, S. 99.

¹⁴ Weiss, Thomas, 2007, S. XIV.

¹⁵ Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung, Lexikon, Souveränität, http://www.bpb.dc/popup/popup_lcmmata.htmLguKLS7SrCL (16.04.2011).

¹⁶ Durch die Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen wird der souveräne Staat in eine höhere Organisation eingegliedert. Die Bedeutung des Begriffs der Souveränität ist laut Gunst seinem Wesen nach noch erhalten geblieben. Er hatjedoch einen neuen, den politischen Verhältnissen der Gegenwart gerecht werdenden Inhalt bekommen. Der Souveränitätsbegriff des modernen Völkerrechts, der in der UN-Charta unter dem Begriff “souveräne Gleichheit” zu finden ist, kann wie folgt definiert werden: “(Außere) Souveränität bedeutet Gleichheit vor dem Völkerrecht und zwarfür diejenigen Rechtssubjekte, denen das Völkerrecht eine ausschließliche Kompetenz über einen bestimmten Teil der Erdoberfläche eingeräumt hat, das sind die mit der inneren Souveränität begabten Völkerrechtssubjekte.” (Gunst, 1953, S. 102-103).

¹⁷ Vgl. Ebenda.

¹⁸ Die Wortwahl "souveränene Gleichheit" ergänzt sich nach Meinung Gunsts sinnvoll: Nur solche Subjekte können Mitglieder der UNO werden, die den Rechtsstatus der Souveränität besitzen. Gleichheit bedeutet gleicher Rechtsstatus; da aber souveränene Staaten nur dem Völkerrecht gegenüber einen gleichen Rechtsstatus haben, bedeutet der Ausdruck “Gleichheit” die Rechtsgleichheit der souveränen UN-Mitglieder vor dem Völkerrecht. (Gunst, 1953, S. 102-103) Nach Meinung von Tönnies ist souveräne "Gleichheit" ein "schillernder Begriff, der einen Widerspruch in sich darstellt. Das Prinzip der Gleichheit ist dem der Souveränität entgegengesetzt, denn es verbietet, dass ein Staat einen anderen überwältigt - eine Potenz, die immer ein wesentlicher Bestandteil der Souveränität war. (Tönnies, 2005, S. 40.)

¹⁹ Die Charta der Vereinten Nationen, unterzeichnet am 26. Juni 1945, ist der Gründungsvertrag der Vereinten Nationen. Als völkerrechtlicher Vertrag ist die UN-Charta für alle Mitglieder der Vereinten Nationen bindend. Siehe alle UN-Charta Texte im Anhang.

²⁰ UN-Charta, Art. 1 Ziff. 1

²¹ UN-Charta, Art. 2 Ziff. 4

²² Gareis / Varwick, 2006, S. 86.

²³ Vgl. Kimminich, 1997, S. 76-77.

UN-Charta, Kap. VII, Art.51.

²⁵ UN-Charta, Kap. VII.

²⁶ UN-Charta, Art. 53 und 197, in denen die Feindstaatenklausel festgeschrieben ist, sind heute nicht mehr relevant. Die UN-Generalversammlung hat sich in ihrer Resolution 50/52 von 11. Dez. 1995 selbst beauftragt, die Feindstaatenklausel im Rahmen einer zukünftigen umfassenden Reform der Charta abzuschaffen. (Gareis/Varwick, 2006, S. 96).

²⁷ Ruf, 1994, S. 42.

²⁸ UN-Charta, Art. 13, Ziff. 1.

²⁹ UN-Charta, Art. 1, Ziff. 1.

³⁰ Vgl. Wolf, 2005, S. 76-77.

³¹ UN -Charta, Artikel 55.

³² Dallaire: 2005, S. 588.

³³ Prävention und Demokratisierung, Humanitäre Intervention, http://www.bpb.de/themen/P4BZ90.0.Begriffe und Definitionen.html. (24.04.2011).

³⁴ Corten, 1999, S. 06.

³⁵ UN-Charta, Art. 42.