Personalmanagement im 'Neuen Steuerungsmodell'

Inhalt

1. Einleitung.

2. Wandel der Anforderungen an die öffentliche Verwaltung.

3. Das Neue Steuerungsmodell (NSM).

4. Personalmanagement im NSM...

5. Fazit

Abkürzungsverzeichnis.

Literaturverzeichnis.

Verpflichtungserklärung.

1. Einleitung

„Es ist nicht gesagt, daß es besser wird, wenn es anders wird. Wenn es aber besser werden soll, muß es anders werden.“^[1] Was der deutsche Aphoristiker und Physiker Georg Christoph Lichtenberg hier beschreibt, ist die Notwendigkeit von Veränderung, um sich den geänderten Rahmenbedingungen einer sich im Wandel befindlichen Umwelt zu begegnen. Jene stellt im Rahmen dieser Ausarbeitung die deutsche Gesellschaft dar, wodurch sich auch die öffentliche Verwaltung der Bundesrepublik Deutschland mit der Notwendigkeit einer Umgestaltung konfrontiert sieht.

Durch die gesellschaftliche Entwicklung zur Dienstleistungsgesellschaft^[2], dem Prozess der Wiedervereinigung Deutschlands, sowie internationaler Entwicklungen im Bereich der öffentlichen Strukturen zu Beginn der 1990er Jahre veränderten sich auch die Anforderungen an die Verwaltung des Staates. Um dem zu begegnen, wurde die Einführung des „Neuen Steuerungsmodells“ (NSM), nach dem Vorbild des anglo-amerikanischen „New Public Management“, initiiert. Diese Reorganisation des öffentlichen Dienstes umfasst sämtliche Organisationsbereiche und verlangt im speziellen nach einer völlig neuen Ausrichtung des Umgangs mit den im öffentlichen Dienst beschäftigten Mitarbeitern.

Ziel dieser Arbeit soll es daher sein, die Elemente eines zielorientierten Personalmanagements im Sinne des NSM zu identifizieren und zu erläutern. Dazu ist es zunächst vonnöten, die Grundzüge des NSM darzustellen und daraus die Forderungen an das Personalmanagement abzuleiten. Deswegen sollen vorab die wesentlichen Aspekte des Personalmanagements selbst, und deren Bedeutung innerhalb des NSM diskutiert werden. Die Bewertung des NSM selbst wird innerhalb dieser Ausarbeitung nicht erfolgen. Vielmehr soll der Fokus auf der Frage liegen, ob die Managementinstrumente, mit deren Hilfe die öffentliche Verwaltung die Anforderungen des NSM erfüllen soll, die Grundlage für einen leistungsfähigen und effizienten Verwaltungsapparat sein können und wie sie für diese Aufgabe organisatorisch und strukturell eingebunden, sowie strategisch und operativ ausgerichtet und umgesetzt werden müssen.

2. Wandel der Anforderungen an die öffentliche Verwaltung

Zu Beginn der 1990er Jahre kam es in Deutschland, bedingt durch die Wiedervereinigung, zu tiefgreifenden strukturellen und wirtschaftlichen Umbrüchen, welche selbstverständlich auch die Bereiche des öffentlichen Dienstes tangierten. Hopp/Göbel (2004) führen dazu drei Kerngebiete an, welche ein Umdenken in der Organisation öffentlicher Verwaltungen forcierten:

I. Aufgrund der deutschen Wiedervereinigung und den damit in Verbindung stehenden Unterstützungsleistungen für die Wirtschaft der neuen Bundesländer, entstand ein Defizit an für die Verwaltung zur Verfügung stehenden, finanziellen Mitteln. Die Folgen waren unter anderem die Verschlankung von Behörden, die Schließung kommunaler Einrichtungen sowie die Kürzung der öffentlichen Haushalte.^[3] Infolgedessen waren Verwaltungseinrichtungen gezwungen, die Effizienz ihres Handelns in erheblichem Maße zu steigern.

II. Der mit der Entwicklung zur Dienstleistungsgesellschaft einhergehende Wertewandel innerhalb der deutschen Gesellschaft führte zudem zu einem veränderten Anforderungsprofil an die Verwaltungsbehörden seitens der Bürger. Die Forderungen bezogen sich auf qualitativ höherwertige Leistungen bei gleichzeitig mindestens gleichbleibenden Kosten in Form von Steuern und Verwaltungsgebühren. Zudem „wuchs die Empfindlichkeit gegenüber bürokratischen Vorschriften, Regeln und Normen“.^[4] Der gesellschaftliche Wandel manifestierte sich zugleich jedoch auch auf der Seite der Angestellten der Verwaltungsbehörden. Innerhalb der teils sehr hierarchisch strukturierten Behörden war es den Mitarbeitern nicht möglich, ihr wachsendes Bedürfnis nach Partizipation, Selbstständigkeit und Kreativität zu realisieren.^[5] Hier zeigte sich bereits der Beginn einer Entwicklung, welche die öffentlichen Verwaltungsstrukturen von Grund auf neu definieren sollte, indem sie die Abkehr von Max Webers Bürokratiemodell und die Zuwendung hin zum kunden- und mitarbeiterorientierten Dienstleistungsunternehmen mit sich brachte.

III. Nahezu zeitgleich mit den innerdeutschen Veränderungen im öffentlichen Verwaltungswesen kam es auch im europäischen und außereuropäischen Ausland zu Veränderungen der Verwaltungsstrukturen. Hopp/Göbel (2004) führen dazu in der Hauptsache Beispiele aus dem angelsächsischen Raum an, welche den Beweis erbringen, dass dienstleistungsorientierte Verwaltung tatsächlich auch real umsetzbar sind.^[6] Vaanholt (1997) führt in diesem Zusammenhang bereits den Begriff des „New Public Management“ (NPM) an, von welchem im weiteren Verlauf dieser Arbeit noch die Rede sein wird.^[7]

Diese Entwicklung wurde auch durch die „Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement“ (KGSt) erkannt und analysiert. Diese Institution beschäftigt sich mit dem Management in der kommunalen Verwaltung und bietet hierbei die Schnittstelle zwischen wissenschaftlicher Theorie und anwendbarer Praxis. Zu diesem Zweck erstellt sie Berichte, Leitfäden und Handbücher, führt aber auch Evaluationen und Gutachten durch. In dem KGSt-Handbuch „Organisationsmanagement“ definiert sie die Anforderungen an eine moderne Verwaltung wie folgt:

„Die Aufgaben und Produkte einer Kommune sind vielfältig und komplex. Zu den Herausforderungen der Kommunen gehört es, […] mit der zunehmenden Komplexität sowohl im Außenverhältnis als auch im Innenverhältnis umzugehen. […] Die bürokratische Verwaltungsorganisation widerspricht jedoch diesen Anforderungen. Die Prinzipien der Regelgebundenheit, der Hierarchie und der spezialisierten Arbeitsteilung verdrängen die Orientierung an den Wirkungen und Ergebnissen […] “^[8]

Dieser Auszug spiegelt deutlich die erkannte Bedeutung der bereits angesprochenen Mitarbeiter- wie auch Kundenorientierung wieder. Auch wird hier bereits das Prinzip der Ergebnisorientierung angesprochen. Dies alles sind auch Merkmale eines modernen, privatwirtschaftlichen Dienstleistungsunternehmens. Wenn man nun aber davon ausgeht, einen staatlichen Verwaltungsapparat nach dem Vorbild eines freien Wirtschaftsunternehmens gestalten zu wollen, ist dafür die Implementierung der ökonomischen Grundsätze sowie die Grundlagen des Managements, also der Unternehmensführung, zwingend notwendig. Die KGSt verfolgte von Anfang an diese Idee und war mit der Entwicklung des NSM maßgeblich am Fortschreiten der Verwaltungsreform beteiligt.

3. Das Neue Steuerungsmodell (NSM)

Um im Folgenden die Auswirkungen des NSM auf das Personalmanagement näher eingehen zu können, wird nun das NSM in seinen wesentlichen Merkmalen erläutert. Zunächst wird dazu das übergeordnete Ziel, welches mit der Entwicklung und Einführung des NSM verfolgt wurde, dargestellt, um anschließend genauer auf die einzelnen Bestandteile einzugehen. Dabei wird der Schwerpunkt, entsprechend der Fragestellung dieser Ausarbeitung, auf dem Bereich des Personalmanagements liegen.

Mit der Konzeption des NSM verfolgte die KGSt zu Beginn der 1990er Jahre das Ziel, einen Idealtypus einer modernen, kommunalen Verwaltung zu generieren, welchen reformwillige Kommunen als Orientierung und Leitbildern nutzen sollten. Wie bereits im vorherigen Abschnitt angesprochen, lag das Hauptanliegen darin, „betriebswirtschaftliche Konzepte, Methoden und Techniken in die Strukturen der öffentlichen Verwaltung“^[9] zu integrieren, um diese entsprechend der gesellschaftlichen und politischen Anforderungen leistungsstark, effizient und dienstleistungsorientiert zu gestalten. Mit dieser Zielstellung folgte die KGSt dem internationalen Trend des sogenannten „New Public Managements“. Diese, vor allem im angelsächsischen Raum sehr weitreichend propagierte, Umgestaltung der Verwaltungsstrukturen zu einer output-orientierten Organisation, entsprach in weiten Teilen auch den neuen Anforderungen an den deutschen Verwaltungsapparat.^[10]

Als grundlegendster Baustein des NSM ist sicherlich die Output-Orientierung mit Hilfe klar definierter Produkte zu sehen. Bis dato gab es in den öffentlichen Verwaltungen keine eindeutige Definition der Ergebnisse der Verwaltungseinrichtungen. Jedoch kann ohne eindeutige Produkte keine betriebswirtschaftliche Betrachtung, beispielsweise in Bezug auf Kostenrechnungen, erfolgen. Zudem hat die Festlegung klarer Produkte nicht nur den Vorteil der besseren Kontrollierbarkeit, sondern es wird dadurch auch eine bessere Identifikation des Mitarbeiters mit seiner Tätigkeit erreicht, da er nun ein begreifbares Produkt „erzeugt“, anstatt scheinbar zusammenhangslose Vorgänge auszuführen.^[11]

Ein weiterer, eng mit der Output-Orientierung verknüpfter Aspekt des NSM ist das sogenannte Kontraktmanagement. Dieses beschreibt in erster Linie das Zusammenspiel von Politik und Verwaltung. Wurde die Leistungsmenge bisher fast ausschließlich über die zur Verfügung gestellten Ressourcen gesteuert, so sieht das NSM nun Leistungsziele und Rahmenbudgets vor, innerhalb derer Grenzen die jeweilige Verwaltung selbstständig haushalten kann. Die politischen Führungsämter definieren nur das Ziel und die Mittel, die Maßnahmen zur Zielerreichung liegen jedoch in der Eigenverantwortung der Verwaltungsbehörde.^[12]

Aufbauend auf den beiden vorangegangenen Punkten wurde auch das Ressourcen- und Organisationsmanagement grundlegend überarbeitet. Zur Erhöhung der Flexibilität und Eigenverantwortung wurden zentralisierte Entscheidungsstrukturen zugunsten dezentraler Ressourcen- und Ergebnisverantwortung aufgegeben. Damit wurde auf eigenständige, tragfähige Organisationskomplexe abgezielt, welche in der Lage sind, selbstständig und zeitnah auf Veränderungen zu reagieren. Zudem sollte durch die unmittelbare Verantwortung für das eigene Handeln ein höheres Maß an Effizienz und Effektivität erreicht werden.^[13]

Für ein Dienstleistungsunternehmen mit den oben genannten Merkmalen ist man eine andere Art von Mitarbeitern nötig. In der sehr ausdifferenzierten Arbeitsteilung des Bürokratiemodells kommt es vor allem auf ein sehr spezielles Fachwissen des Einzelnen an. Die dienstleistungsorientierte Verwaltung, mit den Merkmalen Output-Orientierung, Kontraktmanagement sowie dezentralem Ressourcen- und Organisationsmanagement, bedarf jedoch einem gänzlich anderem Typus. Der Mitarbeiter eines Dienstleistungsunternehmens benötigt neben fachlicher Qualifikation vor allem auch Motivation, um sich und seine Initiativen gewinnbringend und ergebnisorientiert einbringen zu können. Durch die eigenverantwortliche Ressourcenverwaltung entstehen zudem weiterführende Anforderung an Führungskräfte und Mitarbeiter, damit diese auch möglichst effizient handeln können. An diesem Punkt setzt das Personalmanagement an, um genau diese Voraussetzungen bei den einzelnen Personen innerhalb der modernen Verwaltung zu gewährleisten.^[14]

[...]

^[1] Online abrufbar unter: http://www.zitate.de/db/ergebnisse.php?sz=1&stichwort=&kategorie=Wandel&autor= [Zugriff am 19.04.2011, 19:30 Uhr]

^[2] siehe dazu Kübler (2009)

^[3] vgl. Hopp/Göbel (2004), S. 19

^[4] Hopp/Göbel (2004). S. 19

^[5] vgl. Hopp/Göbel (2004) S. 19 f.

^[6] vgl. Hopp/Göbel (2004), S. 20

^[7] vgl. Vaanholt (1997), S. 2

^[8] vgl. KGSt (1999), S. 4

^[9] Hopp/Göbel (2004), S. 42

^[10] vgl. Hopp/Göbel (2004), S.43

^[11] ebd. S. 45f.

^[12] vgl. Hopp/Göbel (2004), S. 46f.

^[13] ebd. S. 47f.

^[14] ebd. S. 48