Regel- oder Förderschule? Die Auswirkungen des Art. 24 der UN-Behindertenrechtskonvention auf das Schul- und Elternrecht

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Stellung völkerrechtlicher Verträge im deutschen Recht
2.1 Innerstaatliche Geltung
2.2 Unmittelbare Anwendbarkeit
2.3 Subjektiver Rechtscharakter
2.4 Im Spannungsfeld zwischen deutscher und europäischer Rechtssprechung

3 Das Recht auf Bildung
3.1 Inhalt und Begriffsbestimmung des Art. 24 BRK
3.2 Im Kontext: Wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte
3.3 Im Kontext: Das Diskriminierungsverbot
3.4 Individualbeschwerdeverfahren im Fakultativprotokoll
3.5 Das Recht auf Bildung aus europäischer Sicht

4 Die Bedeutung der BRK für das Schul- und Elternrecht
4.1 Unmittelbare Anwendbarkeit und subjektivrechtlicher Gehalt
4.2 Der staatliche Gestaltungsauftrag nach Art. 7 GG
4.3 Das Diskriminierungsverbot nach Art. 3 GG
4.4 Das Recht der Eltern auf Pflege und Erziehung nach Art. 6 GG

5 Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Kaum ein anderes Dokument hat in den vergangenen Jahren die öffentliche Bildungsdebatte in der Bundesrepublik so bestimmt, wie die UN-Behindertenrechtskonvention (BRK).

Die BRK setzt einen Meilenstein für die Rechte von Menschen mit Behinderung. Sie kehrt sich ab von den bisher praktizierten Maßnahmen der Integration und wendet sich der Inklusion zu. Während Integration davon ausgeht, dass Kinder nach ihrem sonderpädagogischen Förderbedarf Unterstützungsleistungen erhalten, um mit Kindern ohne Behinderung Schritt zu halten, geht das Konstrukt Inklusion von einer anderen Zielrichtung aus. Danach muss eine Bildungseinrichtung alle Anpassungsleistungen treffen, um sich an die Bedürfnisse der Schülerinnen und Schüler anzupassen. Diese Anpassungsleistung kann darin bestehen, besser geschulte Lehrkräfte einzustellen, aber auch die individuelle Leistungsfähigkeit des Kindes zu berücksichtigen und beispielsweise Nachteilsausgleiche bei der Durchführung von Klassenarbeiten zu gewähren. Damit greift der Inklusionsbegriff wesentlicher weiter, erfasst er Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischen Föderbedarfen, Migrationshintergrund oder auch beispielsweise Kinder mit Hochbegabung. Er lenkt den Blick auf die persönlichen Lernbedürfnisse des einzelnen Kindes und die durch die Gesellschaft geschaffenen Barrieren.^[1]

Seit Inkrafttreten der Konvention im März 2009 in der Bundesrepublik arbeiten die Länder mit unterschiedlicher Intensität an der Umsetzung der BRK. Es ist der oben beschriebene Paradigmenwechsel von Integration zu Inklusion, der den Zündstoff in der öffentlichen Diskussion ausmacht. Der Umgang mit Inklusion in der Rechtssetzung ist dabei nicht frei von ideologischer Auseinandersetzung über die Grenzen des Machbaren.

Ein kurzer Blick auf die öffentliche Diskussion im Saarland zeigt dies. Das Ministerium für Bildung und Kultur des Saarlandes erarbeitet derzeit einen Gesetzentwurf zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention. Allen Beiträgen in der öffentlichen Auseinandersetzung ist eine Frage gemein: Welche Auswirkungen hat die BRK auf die Ressourcenverteilung in der Bildungslandschaft?

Ein „‚klares Bekenntnis‘ zum Auslaufen der Förderschulen“ fordern die Einen^[2], „mindestens einen Förderschullehrer in vollem Beschäftigungsumfang“^[3] an jeder Grundschule die Anderen.

Noch bevor die Ressourcenfrage allerdings zu stellen ist, geht es darum, herauszufinden, welche konkreten rechtlichen Verpflichtungen aus der BRK erwachsen. Die vorliegende Arbeit geht unter dem Titel „Regel- oder Förderschule: Die Auswirkungen des Art. 24 der UN-Behindertenrechtskonvention auf das Schul- und Elternrecht“ genau dieser Frage nach.

Im Vordergrund der Untersuchung steht dabei die Frage, ob sich aus dem in Art. 24 BRK formulierten Recht auf Bildung subjektive Rechte ableiten lassen. Dabei wird im Verlauf der Arbeit herauszustellen sein, dass die BRK mehr ist, als eine politische Zielvereinbarung zwischen Staaten. Können sich Menschen mit Behinderung konkret auf sie beziehen und erhalten sie einen juristisch ableitbaren Schutz aus ihr? Wie wirkt sich die BRK auf bereits bestehende Normen aus? Wie stellt sich das Recht auf Bildung im internationalen Kontext dar?

Im ersten Teil der Arbeit werden zunächst die Regeln der Überführung des Völkerrechts in den nationalen Rechtsraum dargestellt. Dieser Abschnitt befasst sich mit dem Zusammenspiel von Völkerrecht und Grundgesetz. Er stellt dar, unter welchen Voraussetzungen ein völkerrechtlich geprägter Anspruch ein subjektives öffentliches Recht begründet. Dazu wird auch das Wechselspiel zwischen deutscher, europäischer und internationaler Rechtssetzung und Rechtssprechung dargestellt. Diese Grundlagen sind Voraussetzung dafür, zu verstehen, welche Auswirkungen die BRK auf das geltende Schul- und Elternrecht in Deutschland hat.

Der zweite Teil der Arbeit unterzieht Art. 24 der BRK einer systematischen Analyse. Welche Begrifflichkeiten stehen dahinter? Welche Inhalte zeichnet das Recht auf Bildung aus? Welchen Rang hat es im Gesamtkontext der Konvention? Gibt es Überlappungen mit anderen Grundrechten? Welche Stellung hat die BRK aus völkerrechtlicher Sicht? Hierzu wird auch ein Blick auf die Wirkungen des Fakultativprotokolls der BRK notwendig sein.

Der dritte Teil beschäftigt sich schließlich mit der Frage, welche Ansprüche konkret aus der BRK erwachsen. Zunächst wird die Frage der subjektivrechtlichen Wirkung des Art. 24 gestellt. Im Anschluss daran findet eine Annährung an die Auswirkungen des Art. 24 auf die in Bezug auf das Schul- und Elternrecht dargelegten Grundrechte statt. Hierzu werden zentrale Grundrechte vor dem Hintergrund der BRK neu beleuchtet.

2 Stellung völkerrechtlicher Verträge im deutschen Recht

2.1 Innerstaatliche Geltung

Die Frage, auf welchem Wege ein völkerrechtlicher Vertrag innerstaatliche Geltung erlangt ist Gegenstand juristischer Theorien. Dabei wird unterschieden zwischen der Transformation und der Adoption oder Inkorporation. In ersterem Fall wird die völkerrechtliche Norm parallel im innerstaatlichen Rechtsraum abgebildet (über den Weg eines Gesetzgebungsverfahrens). Im zweiten Fall gilt die völkerrechtliche Norm unmittelbar.^[4]

Das Grundgesetz schafft „keinen generellen Anwendungsbefehl“ für völkerrechtliche Normen.^[5] Vielmehr muss zunächst nach der Natur der Rechtsquelle des Völkerrechts gefragt werden. Da es sich bei der BRK um einen völkerrechtlichen Vertrag^[6] handelt, gilt daher nicht der als Übernahmevorschrift bezeichnete Art. 25 GG, wonach „allgemein[e] Regeln des Völkerrechts … Bestandteil des Bundesrechts“ sind. Vielmehr hat in diesen Fällen Art. 59 Abs. 2 GG als sogenannte „lex specialis“ Vorrang.^[7]

Nach Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG bedürfen „Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, … der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes."

In Angelegenheiten der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder wie der Bildungspolitik, haben sich Bund und Länder auf eine gemeinsame Verfahrensweise vereinbart. Nach Art. 3 des Lindauer Abkommens von 1957 ist der Bund berechtigt, völkerrechtliche Verträge auf dem Gebiet der ausschließlichen Zuständigkeit der Länder abzuschließen, soweit er vorher das Einverständnis der Länder erhalten hat. Das Gremium der Ständigen Vertragskommission hat bereits im Februar 2007 seine Zustimmung zur Unterzeichnung erteilt.^[8]

Die Konvention steht im Spannungsfeld des völkerrechtlichen Charakters der einzelnen Vertragsnormen und des nationalen Verfassungsrechts mit seinen staatlichen Gliederungsebenen Bund und Länder. Nach Art. 4 Abs. 5 BRK gelten die Bestimmungen der Konvention „ohne Einschränkung oder Ausnahme für alle Teile eines Bundesstaates“.

Das Zustimmungsgesetz gilt als gleichwertig mit anderen Gesetzen des Parlaments und wird deshalb als einfaches Bundesrecht bezeichnet.^[9] Nach Auffassung des BVerwG bedarf „das Übereinkommen, soweit es in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder fallende Fragen regelt, der Transformation durch den zuständigen Landesgesetzgeber“.^[10]

Art. 4 Abs. 5 BRK liefert keinen Begründungszusammenhang für die unmittelbare Anwendung. Er setzt hingegen lediglich die Vertragsstaaten in die Pflicht, unabhängig von ihrer förderalen Ordnung, die Bestimmungen der Konvention einzuhalten.^[11] Verstärkt wird diese Regelung durch den Grundsatz des „bundesfreundlichen Verhaltens“, wonach die Bundesländer zur Umsetzung der Regelungen des Art. 24 verpflichtet seien.^[12] Hinzu kommt, dass sich ein Unterzeichnerstaat nach Art. 27 WVRK nicht auf innerstaatliches Recht berufen kann, um die Nichterfüllung eines Vertrags zu rechtfertigen.

Eine Unterzeichnung der Konvention sowie des Fakultativprotokolls erfolgte am 30. März 2007.^[13] Der Bundesrat stimmte gemäß den Vorgaben des GG am 17. Oktober 2008 dem Gesetzentwurf der Bundesregierung zu, der Bundestag folgte am 8. November 2008.^[14] Die Bundesrepublik ist damit der BRK beigetreten und hat den Vertrag gemäß den rechtlichen Kompetenzzuweisungen zwischen Bund und Ländern am 24. Februar 2009 ratifiziert.^[15] Gemäß Art. 45 Abs. 2 BRK tritt der völkerrechtliche Vertrag 30 Tage nach Hinterlegung der Ratifizierungsurkunde in Kraft, also am 26. März 2009. Damit ist die BRK für die Bunderepublik Deutschland bindend. Deutschland bestätigt damit auch gegenüber den anderen Unterzeichnerstaaten, dass es sich zu den Zielen und Inhalten der BRK verpflichtet.

2.2 Unmittelbare Anwendbarkeit

Ob eine völkerrechtliche Norm innerstaatliche Geltung erlangt hat, sagt noch nichts darüber aus, ob damit auch unmittelbare Rechte und Pflichten für den Einzelnen - im vorliegenden Anwendungsfall also Lehrer, Eltern und SchülerInnen - abgeleitet und gegenüber Gerichten und Verwaltungsbehörden geltend gemacht werden können. Wird eine völkerrechtliche Norm transformiert, so wird sie zum „Bestandteil der innerstaatlichen Rechtsordnung“.^[16]

Es ist daher die Frage zu stellen, inwiefern die Bestimmungen der BRK unmittelbare Anwendbarkeit erlangen können. Unmittelbar anwendbar ist eine Norm dann, „wenn und soweit sie für ihre Anwendung nicht von dem Erlaß von Durchführungsvorschriften abhängt“.^[17]

Unmittelbare Anwendung findet eine völkerrechtliche Regelung nur dann, wenn sie „nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet und hinreichend bestimmt ist, wie eine innerstaatliche Vorschrift rechtliche Wirkung zu entfalten, also dafür keiner weiteren normativen Ausfüllung bedarf".^[18] Sind weitere Vorschriften notwendig, enthält die internationale Norm lediglich einen „Rechtsetzungsauftrag“, bindet die innerstaatlichen Organe aber, „für die Befolgung der Norm durch den Staat zu sorgen“.^[19]

Das BVerfG hat hierzu einen wesentlichen Maßstab an die Auslegung grundgesetzrechtlicher Bestimmungen gelegt:

„Das Grundgesetz ist völkerrechtsfreundlich, fördert die Betätigung staatlicher Souveränität durch Völkervertragsrecht und internationale Zusammenarbeit und darf deshalb regelmäßig nicht so ausgelegt werden, dass ein Konflikt mit völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland entsteht.“^[20]

Die Bundesländer sind damit in der rechtsmoralischen Verpflichtung, ihrer Kompetenzzuweisung folgend, schulrechtliche Regelungen im Sinne dieser völkerrechtsfreundlichen Haltung umzusetzen.

2.3 Subjektiver Rechtscharakter

Ist eine völkerrechtliche Regelung unmittelbar anwendbar, so sind damit noch keine subjektiven Rechte an den Einzelnen verbunden. Der Inhalt der Norm entscheidet darüber, ob diese Norm individualschützenden Charakter hat.^[21]

Völkerrechtliche Regelungen verpflichten die Unterzeichnerstaaten, vereinbarte Maßnahmen zu treffen oder zu unterlassen. Lediglich in Ausnahmefällen verschaffen sie Bürgerinnen und Bürgern individualrechtliche Ansprüche gegenüber dem Staat und seinen Organen.^[22]

Im GG spiegelt sich die Eigenschaft der Einklagbarkeit in Art. 19 Abs. 4 wider. Darin heißt es:

„Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Art.10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.”

Das subjektive Recht ist „eine personalisierte und individualisierte Rechtsmacht, die Rechtsordnung zur Verfolgung eigener Interessen in Bewegung setzen zu können“ zu verstehen.^[23] Art. 19 Abs. 4 GG setzt dabei das Vorhandensein entsprechender Normen voraus, begründet sie aber nicht.^[24]

Art. 19 Abs. 4 GG bezieht sich auf die Möglichkeit des Beschreitens eines Rechtsweges bei Verletzung der Rechte Einzelner durch die öffentliche Gewalt. Folglich muss sich die Norm, die ein subjektives Recht beinhaltet, auch an die Träger öffentlicher Gewalt richten.^[25] Laut Definition ist damit „ein subjektiv-öffentliches Recht die dem einzelnen kraft Öffentlichen Rechts zuerkannt Rechtsmacht …, zur Verfolgung eigener Interessen vom Staat ein bestimmtes Verhalten (Tun, Dulden oder Unterlassen) verlangen zu können“.^[26] Aus dem subjektiv-öffentlichen Recht ergibt sich für den Bürger kein allgemeiner Normbefolgungsanspruch, sondern es bindet die Verwaltung an rechtliche Normen. Darüber hinaus muss die Norm sog. „zwingendes Recht“ beinhalten. „Auch Ermessenstatbestände und Normen, die eine Beurteilungsermächtigung enthalten, können subjektive Rechte gewähren“.^[27]

In Bezug auf den Wortlaut einer Norm gilt, dass Organisations- und Programmierungsaufgaben in einer Norm den individualiserten Rechtsmachtsanspruch verstärken können. Allein daraus lässt sich aber keine individuelle Begünstigung ableiten.^[28] Gerade völkerrechtliche Verträge auf internationaler oder europäischer Ebene erfüllen diesen Charakter, bestehende Grundrechte in ihrer Auslegung zu verstärken.

Um den Ansprüchen einer individualisierten Rechtsmacht zu genügen, muss die Norm Individualinteressen dienen. Dem Gesetzgeber obliegt allerdings die Möglichkeit, einer Norm den subjektivrechtlichen Charakter abzusprechen.^[29] Zwar geben die Kommentatoren zu bedenken, dass „diese Entscheidung grundsätzlich zu respektieren“ sei, lassen aber aus, in welcher Form – außer dem deklaratorischen Hinweis – ein möglicher subjektiver Rechtsgehalt abgewendet werden kann.

Es stellt sich nun die Frage, wie und ob eine völkerrechtliche Regelung individualschützenden Charakter entfaltet. Eine besondere Form des Völkerrechts stellen in diesem Zusammenhang Menschenrechte dar. Sie können in zweierlei Richtung ausgestaltet sein. Als reine Staatenverpflichtung geben sie eine Richtung vor, sind aber bewusst nicht individualschützend angelegt. Individualschützende Menschenrechte hingegen verleihen subjektive Rechte.^[30] Völkerrechtliche Normen gewinnen dabei zunehmend an Bedeutung und werden auch zu einer Quelle für den Schutzbereich des Art. 19 Abs. 4.^[31]

Im Sinne der Schutznormlehre ist die „Ermittlung subjektiver Rechte eine Aufgabe jurstischer Auslegungslehren.“^[32] Art. 31 Abs. 1 WVRK stellt fest, dass ein Vertrag „nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte seines Zieles und Zweckes auszulegen“ ist. Danach kann die Auslegung nach Art. 31 WVRK auch einer systematischen Analyse unterzogen werden, die sowohl Übereinkünfte anlässlich des Vertragsabschluss, eine spätere Ausübung oder auch einschlägige Völkerrechtssätze zur Grundlage hat. Nach der Schutznormtheorie können darüber hinaus Grundrechte zur Verdeutlichung der subjektiven Wirkung hinzugezogen werden.^[33]

2.4 Im Spannungsfeld zwischen deutscher und europäischer Rechtssprechung

Die BRK wird in ihrer zukünftigen Auslegung nicht nur ausschließlich vor dem Hintergrund der Erklärungen der Vereinten Nationen oder des deutschen Gesetzgebers zu sehen sein. Verstärkend wirkt Art. 4 Abs. 5 auch durch die Tatsache, dass die Bundesrepublik als Mitgliedsstaat der Europäischen Union (EU) in doppelter Hinsicht an die Regelungen der BRK gebunden ist.

Im November 2010 hat die EU erstmals in ihrer Geschichte als eigenständige Vertragspartei einen völkerrechtlichen Vertrag ratifziert.^[34] Analog zur völkerrechtsfreundlichen Auslegung des Bundesverfassungsgerichts, kann daher davon ausgegangen werden, dass auch der EuGH zukünftig eine „konventionsfreundliche Auslegung“ des Unionsrechts vorantreiben wird.^[35] Im Rahmen einer „Europäischen Strategie zugunsten von Menschen mit Behinderungen 2010-2020“ dokumentiert die Europäische Kommission auch ihren Anspruch, die Mitgliedsstaaten darin zu unterstützen, „rechtliche und organisatorische Hindernisse zu beseitigen, die für Menschen mit Behinderungen in den Systemen der allgemeinen Bildung und des lebenslangen Lernens bestehen.“^[36]

Auch die Charta der Grundrechte der Europäischen Union^[37] (GRC) schafft Normen, die Grundrechte bzw. Grundfreiheiten schaffen oder Grundsätze darstellen. Im ersten Fall definieren sie dabei einen individuellen rechtlichen Schutz für den einzelnen Menschen. Im zweiten Fall begründen sie keinen subjektiven Schutz, können aber zur Verstärkung anderer justiziabler Rechte herangezogen werden.^[38]

3 Das Recht auf Bildung

Im Folgenden wird zunächst der inhaltliche Gehalt des Art. 24 BRK dargestellt. Im Anschluss daran werden korrespondierende Regelungen zu Art. 24 BRK dargestellt, sowie abschließend die Rahmenbedingungen für die Einhaltung der Inhalte des Vertrags dargestellt.

3.1 Inhalt und Begriffsbestimmung des Art. 24 BRK

Art. 24 BRK formuliert in Abs. 1 das Recht von Menschen mit Behinderungen auf Bildung. Im Wortlaut heißt es:

„(1) Die Vertragsstaaten anerkennen das Recht von Menschen mit Behinderungen auf Bildung. Um dieses Recht ohne Diskriminierung und auf der Grundlage der Chancengleichheit zu verwirklichen, gewährleisten die Vertragsstaaten ein integratives^[39] Bildungssystem auf allen Ebenen und lebenslanges Lernen mit dem Ziel,

a) die menschlichen Möglichkeiten sowie das Bewusstsein der Würde und das Selbstwertgefühl des Menschen voll zur Entfaltung zu bringen und die Achtung vor den Menschenrechten, den Grundfreiheiten und der menschlichen Vielfalt zu stärken;
b) Menschen mit Behinderungen ihre Persönlichkeit, ihre Begabungen und ihre Kreativität sowie ihre geistigen und körperlichen Fähigkeiten voll zur Entfaltung bringen zu lassen;
c) Menschen mit Behinderungen zur wirklichen Teilhabe an einer freien Gesellschaft zu befähigen.“

Die BRK gilt deshalb auch als Meilenstein für die Rechte von Menschen mit Behinderung, weil sie ein neues Verständnis von Behinderung wiederspiegelt. Demnach zählen zur Gruppe der Menschen mit Behinderung nach Art. 1 BRK Menschen,

„die langfristige körperliche, seelische, geistige oder Sinnesbeeinträchtigungen haben, welche sie in Wechselwirkung mit verschiedenen Barrieren an der vollen, wirksamen und gleichberechtigten Teilhabe an der Gesellschaft hinder können.“

Der Behinderungsbegriff vollzieht sich in der BRK einem Wandel. Von einem medizinischen Begriff, der Defizite im einzelnen Menschen begründet, wird Behinderung nunmehr als ein soziales Konstrukt definiert. Menschen mit Behinderung werden damit zu aktiven TeilnehmerInnen der Gesellschaft. Maßnahmen zur Umsetzung eines inklusiven Bildungssystems sind damit auf die Gesellschaft abgestellt.^[40]

Art. 24 Abs. 1 formuliert einen umfassenden Bildungsbegriff, der über die bloße Wissensvermittlung hinaus geht und auf die Selbstbestimmung und Persönlichkeitsentfaltung des Einzelnen durch Bildung abstellt.^[41] Darüber hinaus artikuliert er einen weitgreifenden Begriff des Bildungssystems. Er umfasst Schulen und Einrichtungen mit einem Bildungsauftrag des öffentlichen und privaten Sektors.^[42] Die Frage der Schulstruktur wird nach Auffassung vieler Kommentatoren in Art. 24 nicht angesprochen. Demnach werde die Existenz der Förderschulen nicht per se in Frage gestellt.^[43] Der Zugang zu Förderschulen wird jedoch vor dem Hintergrund des Diskriminerungsverbotes in Bezug zu den Zielen der Konvention zu bewerten sein.^[44]

Die Adressaten dieser Verpflichtung sind nach Art. 4 Abs. 5 der BRK die Vertragsstaaten damit „alle Teile eines Bundesstaates“. Für die Gewährleistung des Rechts auf Bildung sind somit allen staatlichen Ebenen zuständig. Die Verpflichtung gilt für Bund, Länder und Kommunen. Art. 4 Abs. 1 lit. a BRK zählte die Instrumente auf, die für die Umsetzung der Ziele der Konvention genutzt werden können. Danach sind in „alle geeigneten Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und sonstigen Maßnahmen zur Umsetzung der in diesem Übereinkommen anerkannten Rechte zu treffen.“

Wie das Recht auf Bildung verwirklicht werden soll, wird in Art. 24 Abs. 2 BRK dargestellt. Im Wortlaut heißt es:

„Bei der Verwirklichung dieses Rechts stellen die Vertragsstaaten sicher, dass

a) Menschen mit Behinderungen nicht aufgrund von Behinderung vom allgemeinen Bildungssystem ausgeschlossen werden und dass Kinder mit Behinderungen nicht aufgrund von Behinderung vom unentgeltlichen und obligatorischen Grundschulunterricht oder vom Besuch weiterführender Schulen ausgeschlossen werden;
b) Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen in der Gemeinschaft, in der sie leben, Zugang zu einem integrativen, hochwertigen und unentgeltlichen Unterricht an Grundschulen und weiterführenden Schulen haben;
c) angemessene Vorkehrungen für die Bedürfnisse des Einzelnen getroffen werden;
d) Menschen mit Behinderungen innerhalb des allgemeinen Bildungssystems die notwendige Unterstützung geleistet wird, um ihre erfolgreiche Bildung zu erleichtern;
e) in Übereinstimmung mit dem Ziel der vollständigen Integration wirksame individuell angepasste Unterstützungsmaßnahmen in einem Umfeld, das die bestmögliche schulische und soziale Entwicklung gestattet, angeboten werden.“

Art. 24 Abs. 2 stellt nicht nur den Zugang zum Besuch der Grundschule und weiterführenden Schulen in den Vordergrund. Auch stellt er einen Bezug zur wohnortnahen Beschulung her. Schülerinnen und Schüler mit Behinderung haben nach lit b des genannten Artikels das gleiche Recht auf Zugang zu den örtlichen Schulen, Schulen also „in der Gemeinschaft, in der sie leben“.^[45]

Der Begriff der angemessenen Vorkehrungen ist für die BRK ein zentraler Bezugspunkt. Unter Art. 2 BRK wird dieser Begriff näher definiert:

„‘angemessene Vorkehrungen‘ [sind] notwendige und geeignete Änderungen und Anpassungen, die keine unverhältnismäßige oder unbillige Belastung darstellen und die, wenn sie in einem bestimmten Fall erforderlich sind, vorgenommen werden, um zu gewährleisten, dass Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen alle Menschenrechte und Grundfreiheiten genießen oder ausüben können“.

Es wird deutlich, dass diese angemessenen Vorkehrungen unter dem Vorbehalt einer Finanzierung stehen. Werden sie allerdings versagt, so besteht nach Art. 2 BRK ein Tatbestand der Diskriminierung.^[46]

In lit. d und e des Art. 24 Abs. 2 schafft die BRK Rechte für Kinder und Jugendliche, die nicht inklusiv unterrichtet werden. Die Unterscheidung zwischen Unterstützungsmaßnahmen im allgemeinen Bildungssystem und solchen in einem anderen Umfeld kann ein Beleg dafür sein, dass für bestimmte Ausprägungen der Behinderung eine gesonderte Unterricht Erfolgversprechend sein kann. Unter Bezug auf Art. 24 Abs. 3 BRK kann diese Gruppe insbesonde blinde, gehörlose und taubblinde Menschen umfassen.^[47]

In Art. 24 Abs. 3 BRK werden geeignete Maßnahmen zur Umsetzung des Rechts auf Bildung spezifiziert. Danach ermöglichen die Vertragsstaaten den Menschen mit Behinderungen den Erwerb „lebenspraktische[r] Fertigkeiten und soziale[r] Kompetenzen …, um ihre volle und gleichberechtigte Teilhabe an der Bildung und als Mitglieder der Gemeinschaft zu erleichtern“. Die geeigneten Maßnahmen werden in den lit. a bis c insbesondere für Menschen mit den Förderschwerpunkten Sehen und Hören aufgeführt. Diese zielen beispielsweise ab auf den Erwerb von Schriftformen, wie der Brailleschrift, um die Kommunikation zu errleichtern. Auch sollen sie „Orientierungs- und Mobilitätsfertigkeiten“ erlauben, oder den Einsatz des Mentoring fördern. Damit konkretisiert Art. 24 Abs. 3 BRK die in Abs. 2 bereits angesprochenen Maßnahmen.

Art. 24 Abs. 4 BRK schließlich richtet den Blick auf die Einstellung und Ausbildung der Lehrkräfte und weiterer pädagogischer Fachkräfte innerhalb des Bildungssystems als auch auf die Inklusion von Lehrkräften mit Behinderungen. Er spezifiziert die Ziele von Schulungsmaßnahmen in der „Schärfung des Bewusstseins für Behinderungen und die Verwendung geeigneter ergänzender und alternativer Formen, Mittel und Formate der Kommunikation sowie pädagogische Verfahren und Materialien zur Unterstützung von Menschen mit Behinderungen“.^[48] In seiner Zielsetzung richtet sich der Absatz damit an alle Lehrkräfte und nicht nur an diejeniegen, die bereits heute mit Menschen mit Behinderungen arbeiten.^[49] Gleichzeitig trifft er eine Aussage dazu, wie Lehrkräfte ihre pädagogische Arbeitsweise im Sinne der Inklusion gestalten sollen. Konrekt findet damit in Art. 24 Abs. 4 BRK die Regelung in Art. 4 Abs. 1 lit i Anwendung, die sich auf die Schulung von Fachkräften bezieht. Demnach soll Personal, das mit behinderten Menschen arbeitet „auf dem Gebiet der in diesem Übereinkommen anerkannten Rechte“ geschult werden, um „Hilfen und Dienste besser [leisten]“ zu können.

3.2 Im Kontext: Wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte

Die BRK versteht sich als Menschenrechtsvertrag. Sie bekräftigt in der Präambel lit. c, dass

„alle Menschenrechte und Grundfreiheiten allgemeingültig und unteilbar sind, einander bedingen und und miteinander verknüpft sind und dass Menschen mit Behinderungen der volle Genuss dieser Rechte und Freiheiten ohne Diskriminierung garantiert werden muss“

Zwischen Art. 24 Abs. 1 BRK und den Formulierungen in der Präambel ist daher in Bezug auf die Wirkung als Menschenrecht ein Zusammenhang herzustellen. Art. 1 BRK betont ausdrücklich, dass das Ziel der Konvention in der Förderung, dem Schutz und der Gewährleistung und Achtung des „vollen und gleichberechtigten Genuss[es] aller Menschenrechte und Grundfreiheiten durch alle Menschen mit Behinderungen“ liegt.

Besondere Bedeutung für das Recht auf Bildung hat der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte von 1966 (IPwskR), in Kraft getreten in der BRD 1976.^[50] Darin heißt es in Art. 13 Abs. 1, dass jedem Mensch „eine nützliche Rolle in einer freien Gesellschaft“ zu ermöglichen ist. Dieses Recht diene der „volle[n] Entfaltung der menschlichen Persönlichkeit und des Bewusstseins ihrer Würde“ und der Stärkung der „Menschenrechte und Grundfreiheiten“.

Art. 4 Abs. 2 BRK betont, dass die Vertragsstaaten für die in der Konvention artikulierten wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte – und somit auch das Recht auf Bildung nach Art. 24 BRK – „unter Ausschöpfung … verfügbare[r] Mittel … nach und nach die volle Verwirklichung dieser Rechte“ zum Ziel haben. „[U]nbeschadet“ davon blieben diejeniegen „Verpflichtungen aus diesem Übereinkommen, die nach dem Völkerrecht sofort anwendbar sind“. Diese Formulierung deckt sich in weiten Teilen mit den Ausführungen in Art. 2 Abs. 1 IPwskR. Die Vertragsstaaten erhalten damit einen Spielraum in der Umsetzung, der als völkerrechtlicher Progressionsvorbehalt bezeichnet wird.^[51] Dieser Progressionsvorbehalt sei aber kein Finanzierungsvorbehalt.^[52] Letztlich wird die Rechtssprechung nach Ansicht der Verfasserin entscheiden, ob nicht damit auch ein Finanzierungsvorbehalt einher geht. Zumindest der Verweis auf „verfügbare Mittel“ legt den Schluss dazu nahe. Die Vereinten Nationen gehen allerdings davon aus, dass durch den Verzicht auf ein Parallelsystem aus Regel- und Förderschulen eine Umschichtung der Bildungsausgaben realisiert werden könnte. In ihrem Handbook for Parliamentaries gehen die Vereinten Nationen davon aus, dass ca. 80 Prozent der Kinder mit besonderen Bildungsbedürfnissen im Regelschulsystem unterrichtet werden können.^[53].

Wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte galten aufgrund ihres progressiven Charakters und des Verweises auf die verfügbaren Mittel lange Zeit als Zielbestimmungen und damit als „nicht … unmittelbar einforderbare Rechte für Individuen“. Die völkerrechtliche Debatte ist inzwischen weitaus differenzierter.^[54] Bei der Frage nach der Justiziabilität dieser Rechte wird unterschieden zwischen zwei Rechtsarten. Zum einem gibt es Rechte, die „einem gerichtlichen oder quasi-gerichtlichen Verfahren von einer Person oder einer Gruppe geltend gemacht“ werden können. Zum anderen gibt es Rechte, „für deren Geltendmachung bereits (quasi-)gerichtliche Verfahren auf nationaler oder internationaler Ebene bestehen“.^[55]

In Bezug auf das in Art. 13 des IPwskR formulierte Recht auf Bildung gelten sowohl der obligatorische und unentgeltliche Grundschulunterricht, das Erziehungsrecht der Eltern, sowie die freie Schulwahl als unmittelbar anwendbare Rechte.^[56]

Dem Recht auf Bildung verschafft darüber hinaus Art. 2 S. 1 des Zusatzprotokolls zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten innerstaatliche Geltung.^[57] Demnach darf das „Recht auf Bildung niemandem verwehrt werden.“

3.3 Im Kontext: Das Diskriminierungsverbot

Wesentlicher weitergreifender als der Bezug auf die IPwskR ist die Wirkung der Nichtdiskriminerung nach Art. 5 BRK. Demnach verpflichten sich die Vertragsstaaten nach Art. 5 Abs. 2 BRK zu einem Verbot „jede[r] Diskriminierung aufgrund von Behinderung und garantieren Menschen mit Behinderungen gleichen und wirksamen rechtlichen Schutz vor Diskriminierung, gleichviel aus welchen Gründen“. Dieses

[...]

---

^[1] Vgl. Sander 2002

^[2] „Arbeitskammer: Commerçon soll Förderschulen auslaufen lassen“, Saarbrücker Zeitung, 21.12.2013, B2

^[3] „Commerçons Pläne machen Lehrern Angst“, Saarbrücker Zeitung, 5.10.13, B2

^[4] Vgl. Geiger 2010, S. 140, S. 155f

^[5] ebda., S. 155

^[6] Ein Völkerrechtlicher Vertrag ist nach Art. 2 der Wiener Vertragsrechtskonvention (WVRK) eine „in Schriftform geschlossene und vom Völkerrecht bestimmte internationale Übereinkunft zwischen Staaten …“.

^[7] Geiger 2010, S. 143f

^[8] Latham/ Watkins 2009, S. 24

^[9] Vgl. Kotzur/ Richter 2012, S. 83, Rdnr. 6

^[10] BVerwG, Beschluss vom 18.1.2010, 6 B 52/09, Rdnr. 4

^[11] Vgl. Faber/ Roth 2010, S. 1196

^[12] Vgl. ebda., S. 1199; Latham/ Watkins 2009, S.24

^[13] Opening for signature, http://www.un.org/disabilities/convention/signature.shtml [25.01.2014, 13:20]

^[14] BR-Drucksache 760/08; BT-Drucksache 16/10808

^[15] BGBL 2008 II, 1419

^[16] Vgl. Geiger 2010, S. 141

^[17] ebda.

^[18] Kotzur/ Richter 2012, S. 84, Rdnr. 8

^[19] Geiger 2010, S. 141f

^[20] BVerfG, 2 BvR 1570/03 vom 1.3.2004, Rdnr. 12

^[21] Geiger 2010, S. 141

^[22] Vgl. Latham/ Watkins 2009, S. 3

^[23] Schmidt-Aßmann, in: Maunz/ Dürig 2013, Art. 19 Abs. 4 GG, Rdnr. 118

^[24] Vgl. ebda., Rdnr. 119

^[25] Vgl. ebda., Rdnr. 134

^[26] Voßkuhle/ Kaiser 2009, III.1; Vgl. a. ebda. III.2b

^[27] Schmidt-Aßmann, in: Maunz/ Dürig 2013, Art. 19 Abs. 4 GG, Rdnr. 135

^[28] Vgl. ebda., Rdnr. 137

^[29] ebda.

^[30] Latham/ Watkins 2009, S. 3f

^[31] Schmidt-Aßmann, in: Maunz/ Dürig 2013, Art. 19 Abs. 4 GG, Rdnr. 133

^[32] ebda., Rdnr. 128; Vgl. a. Geiger 2010, S. 158

^[33] Vgl. ebda., Rdnr. 128, 138, 139

^[34] Vgl. Europäische Kommission 2011

^[35] Kotzur/ Richter 2012, S. 87, Rdnr. 13

^[36] Vgl. Europäische Kommission 2010, S.9

^[37] Eine nähere Darstellung der Inhalte der GRC erfolgt in Abschnitt 3.

^[38] Vgl. Geiger 2010, S. 184f

^[39] Die BRK ist in mehrere Sprachen amtlich übersetzt. In der verbindlichen Version Englisch lautet dieser Abs.: „States Parties recognize the right of persons with disabilities to education. With a view to realizing this right without discrimination and on the basis of equal opportunity, State Parties shall ensure an inclusive education system at all levels ….” Die Übersetzung ins deutsche von integrativem System und im englischen von “inclusive education system” hat zu einer Welle teils ideologisch geführter Diskussionen geführt, da hinter den Begriffen Integration und Inklusion unterschiedliche pädagogische Vorstellungen stehen (Vgl. Krajewski/ Bernard 2012, Art. 24 BRK, Rdnr. 12). Sowohl Wortlaut als auch historische Auslegung und Ziele der BRK belegen allerdings, dass die Vereinten Nationen einem inklusiven Schulsystem den Vorrang einräumen (Vgl. Faber/ Roth 2010, S.1195; Latham/ Watkins 2009, S. 8). In einer Denkschrift hat der Bundestag die passende Übersetzung eines „einbeziehenden Bildungssystems“ gewählt. (Vgl. BT-Drucksache 16/10808, S. 57).

^[40] Vgl. Riedel 2010, S. 4

^[41] Vgl. Rothfritz 2010, S. 379.

^[42] Vgl. Krajewski/ Bernhard 2012, Art. 24 BRK, Rdnr. 2; s.a. Faber/ Roth 2010, S. 1196. In der vorliegenden Untersuchung werden Privatschulen ausgeklammert.

^[43] Krajewski/ Bernhard 2012, Art. 24 BRK, Rdnr. 13

^[44] Vgl. Abschnitt 4 der vorliegenden Arbeit.

^[45] Vgl. Latham/Watkins 2009, S. 7

^[46] s. Abschnitt 3.3 der vorliegenden Arbeit

^[47] Vgl. Krajewski/ Bernhard 2012, Art. 24 BRK, Rdnr. 29

^[48] Abs. 5 schließt schließlich mit einen Bekenntnis zum diskriminierungsfreien und gleichberechtigten Zugang zur Hochschule, Berufsausbildung, der Erwachsenenbildung und dem lebenslangen Lernen ab. Der Bereich der frühkindlichen Bildung (Elementarbildung) wird von der BRK nicht explizit erfasst. Aufgrund des umfassenden Bildungsbegriffs ergeben sich aus Art. 24 der BRK dennoch Konsequenzen auch für dieses Feld (Vgl. Krajewski/ Bernhard 2012, Art. 24 BRK, Rdnr. 4). Da sich die vorliegende Arbeit im Schwerpunkt auf den Zugang zum allgemeinbildenden Schulsystem bezieht, werden beide Themenstellungen im Folgenden nicht näher betrachtet.

^[49] Vgl. Krajewski/ Bernhard 2012, Art. 24 BRK, Rdnr. 31

^[50] Präambel, lit. d BRK; Das Recht auf Bildung findet seinen Ausgangspunkt in Art. 26 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) vom 10. Dezember 1948. Vgl. a. Rothfritz 2010, S. 380

^[51] Krajewski/ Bernhard 2012, Art. 24 BRK, Rdnr. 14

^[52] ebda.

^[53] United Nations 2007, S. 84f S. a. Klemm 2012, S. 13: Hier werden vor allem Ausgaben in den Bereichen Lehrpersonal, Integrationshelfer, Umrüstung oder auch Transportkosten und Gebäudebewirtschaftung angeführt.

^[54] Vgl. Riedel 2010, S. 12f

^[55] Schneider 2004, S. 9

^[56] Vgl. ebda, S. 26f; s.a. Von Bernstroff 2011, S. 212

^[57] Vgl. Badura, in: Maunz/ Dürig 2013, Art. 7 GG, Rdnr. 2