Die Europäisierung der Migrationspolitik und die Antwort der deutschen Asylpolitik

Inhaltsverzeichnis:

1. Einleitung

2. Theoretischer Aspekt
2.1 Das Misfit-Konzept

3. Die Asylpolitik der Bundesrepublik Deutschland
3.1 Begünstigende Bedingungen für innerstaatlichen Wandel

4. Einfluss der Europäischen Union auf die Asylpolitik der Bundesrepublik
4.1 Europäisierung der Policy-Ebene
4.2 Europäisierung der Politics und die Polity-Ebene

5. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Vor 20 Jahren endete die Debatte um das Grundrecht auf Asyl mit der Verabschiedung des sogenannten "Asylkompromisses" (Giesler/Wasser: 1993: 225) durch die Christlich Demokratische Union (CDU), die Freie Demokratische Partei (FDP) und die Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD). Auslöser dieser politischen Entscheidung war die wachsende Asylbewerberzahl, die 1992 auf über 400.000 anstieg (bamf:2009:9) und die im Vergleich dazu sehr geringe Anzahl der anerkannten Asylanträge (vgl. Han:2005:191). Die Reaktion darüber war die Verschärfung des Asylrechtes im Grundgesetz. Der Artikel 16 Absatz 2 des Grundgesetzes “Politisch Verfolgte genießen Asylrecht”wurde durch Artikel 16a ergänzt und die Verfahrensregelung erheblich eingeschränkt. Einen Antrag auf Asyl konnte nur noch stellen, wer bei seiner Einreise in die Bundesrepublik Deutschland (BRD) über keinen sicheren Staat gereist ist. Da alle unmittelbaren Nachbarstaaten der BRD als „Sichere Staaten“¹ klassifiziert wurden, bedeutete dies de facto, dass Asylsuchenden, die über den Landweg eingereist sind, die Berechtigung fehlt einen Asylantrag zu stellen (Giesler/Wasser:1993:225f.; Rosen:1995: 34f.). Dementsprechend ist die Zahl der Asylbewerber seither zurückgegangen und erreichte 2008 einen historischen Tiefstand mit 20.817 Asylanträgen² (bamf:2009:9).

Ein weiterer Grund für die Entscheidung für den Asylkompromiss ist nach Ursula Münch der Ratifizierungsprozess des Schengener Zusatzabkommen und die damit verbundene Annäherung an ein europäisches Asylrecht (Münch:1993:142f.). Ebenso stellt auch Sandra Lavenex fest, dass die Asylpolitik der Bundesrepublik nicht mehr allein durch die nationale Regierung bestimmt wird, sondern im Zuge zunehmender internationaler Kooperation auch durch die Ebene der Europäischen Union (EU) beeinflusst wird (Lavenex: 2001:148). So wurde durch die immer weiter fortschreitende europäische Zusammenarbeit und den Wegfall der EU Binnengrenzkontrollen Asylpolitik erst durch das Schengen-Abkommen und anschließend durch das Dublin-Abkommen³ auf europäischer Ebene verankert. Im Jahr 1999 ist die Kompetenz der Asylrechtsharmonisierung und Integration durch den Vertrag von Amsterdam von den Nationalstaaten auf die EU übergegangen (Han:2005:200ff.). Daher beschäftigt sich diese Arbeit mit den asylpolitischen Wirkungen und Herausforderungen, die durch europäische Verordnungen und Richtlinien im Zuge der Europäisierung⁴ an die Bundesrepublik gestellt werden.

Hinsichtlich der Frage der europäischen Integration würde die BRD eine Art “Musterknabe”, “treibenden Motor” (Prümm/Alscher:2007:73) oder „model student“ (Ette/Faist :2007:21) darstellen und im Vergleich zu anderen EU-Staaten ein besonders geringes “Misfit⁵ ” zwischen europäischen Richtlinien und deutschem Recht aufweisen. Ein Grund hierfür sei die Rolle der Bundesrepublik als Agenda-Setter auf europäischer Ebene (Prümm/Alscher:2007:73f.). Um die Auswirkungen von EU-Regulationen auf die Bundesrepublik zu analysieren, soll das Konzept des „Misfits“ von Tanja Börzel und Thomas Risse herangezogen werden. Dieses Modell beschäftigt sich mit der Europäisierung aus der “top down” Perspektive und untersucht den „impact of Europeanization“ auf die nationalstaatliche Ebene und fokussiert daher auf die Effekte der Europäisierung anstelle auf den Prozess selbst (vgl. Börzel/Risse 2009). Die in dieser Arbeit vertretene These geht dabei davon aus, dass im Bezug auf Migrations- und im besonderen im Bezug auf die Asylpolitik die innerstaatliche Ebene der Bundesrepublik eine hohe Kompatibilität mit den Prozessen und Interessen, Richtlinien und Institutionen der EU-Ebene aufweist. Der dadurch erzeugte geringe Druck des Misfits sollte demnach nur minimale Veränderungen im innerstaatlichen Bereich herbeiführen.

Im folgenden Kapitel wird zunächst die Grundidee der Theorien um die Europäisierung umrissen, um anschließend das in dieser Arbeit als Analysewerkzeug verwendete Misfit-Konzept von Tanja Börzel und Thomas Risse zu erschließen. Darauf aufbauend beschäftigt sich das dritte Kapitel mit dem historischen Kontext der deutschen Asylpolitik. Hier sollen die für das Konzept von Börzel und Risse wesentlichen Faktoren, die innerstaatlichen Wandel durch die supranationale Ebene herbeiführen können, identifiziert werden. „Innerstaatlicher Wandel“ bezieht sich in dieser Arbeit auf Veränderungen der politisch inhaltlichen Ebene, aber auch auf Veränderungen der Präferenzen der entscheidenden nationalen Akteure. Um die Auswirkungen der Europäisierung auf Deutschland zu analysieren, werden anschließend die wichtigsten Veränderungen, die sich auf die Migrations- und Asylpolitik beziehen, auf institutioneller, prozessualer und inhaltlicher Ebene aufgezeigt und untersucht. Im letzten Teil der Arbeit sollen die bisherigen Ergebnisse noch einmal zusammengefasst werden und ein Fazit darüber gefunden werden, inwieweit die Asylpolitik der BRD durch die Europäisierung beeinflusst wurde.

2. Theoretischer Aspekt

Der Begriff „Europäisierung“ entwickelte sich entlang von Robert Ladrechs Definition „ … an incremental process reorienting the direction and shape of politics to the degree that EC political and economic dynamics become part of the organizational logic of national politics and policy-making.“ (Ladrech:1994:69). Während in der darauf aufbauenden Forschung die ökonomische Dynamik weitgehend vernachlässigt wurde, bildete die Idee, die Wirkungsrichtung von der europäischen Ebene auf die nationale Ebene in das Blickfeld zu stellen und die Bedeutung von Institutionen, Prozessen und Inhalten im Europäisierungsprozess mit einzubinden, die Kernthese weiterer Konzepte. So orientierten sich Cowles, Caporaso und Risse (2001), Lavemex (2001), Featherstone und Radaelli (2003), Graziano und Vink (2006) sowie Börzel und Risse (2009) in den von ihnen entwickelten empirischen Konzepte und Modellen an Ladrechs Definition (Beichelt 2009:24f).

2.1 Das Misfit-Konzept

Die Prämisse des Misfit-Konzepts geht davon aus, dass die Europäisierung definitive Auswirkungen auf die Mitgliedstaaten hat. Die Frage wäre daher nicht mehr „ ... whether Europe matters but how it matters, to what degree, in what direction, at what pace, and at what point of time“ (Börzel/Risse:2009:4). Die zentrale These des Konzepts ist daher, dass der Anpassungsdruck nicht nur von der europäischen Ebene ausgeht, sondern vor allem von innerstaatlichen Konstellationen abhängt (Beichelt 2009: 24). Um das Konzept zu erfassen und anschließend als Analysewerkzeug zu benutzen, sollen hier die Begriffe Policy für politische Inhalte, Standards und Instrumente genutzt werden, während Politics die Ebene der Akteure, Prozesse und damit auch die Interessen bezeichnet. Der Begriff Polity soll hier für Institutionen und Strukturen wie politische Institutionen, Rechtssysteme, aber auch staatliche Traditionen und kollektive Traditionen verwenden werden.

Börzel und Risse entwerfen in ihrem Konzept des Misfit die Idee, dass innerstaatlicher Wandel durch die Europäisierung unter zwei aufeinander aufbauenden Bedingungen herbeigeführt wird. Erstens ein „Misfit as a necessary, but not sufficient condition of domestic change“, eine Nicht-Übereinstimmung der Dimensionen von Policies, Politics oder Polity der supranationaler EU-Ebene und der nationalen Ebene muss daher vorliegen, durch welchen ein Anpassungsdruck, “adaptational pressure”, erzeugt wird. Das Prinzip des „goodness of fit“ (vgl.Cowles/Caporaso/Risse:2001), bestimmt dabei den Grad des Europäisierungsdrucks⁶, der von der supranationalen EU-Ebene auf die Mitgliedstaaten ausgeübt wird. Dabei gilt: je geringer die Kompatibilität zwischen EU und nationalen Politikinhalten, Prozessen und Institutionen, desto höher derAnpassungsdruck. Entsprechen bestimmte EU-Vorgaben mit denen der nationalen Ebene ohnehin überein, besteht kein zwingender Grund für innerstaatlichen Wandel (vgl. Börzel/Risse 2009).

Unterschieden wird zwischen „policy misfit“ und „institutional misfit“. Während ersteres auf Unterschiede zwischen EU-Standards und -Richtlinien und nationale Politikinhalte verweist (Börzel/Risse 2009:5), besteht ein „institutional misfit“, wenn nationale Institutionen, aber auch Prozesse und Interessensgefüge durch die EU-Ebenen in Frage gestellt werden oder sich durch diese verändern. Das gilt besonders für föderale Systeme wie die BRD, in welchen die Entscheidungsgewalt auch auf der subnationalen Ebene liegen kann (Börzel/Risse 2009:7). „Policy misfit“ entspreche im Wesentlichen „compliance problems“, daher Regelgehorsam in Verbindung mit Entscheidungen der EU-Ebene. Da diese Form von Misfit auch mit einem Kostenaufwand der nationalen Staaten verbunden sei, würden diese danach streben, ihre eigene nationale Politik auf die EU-Ebene zu übertragen (Börzel/Risse 2009:6). Dabei kann die EU auch von Regierungen der Mitgliedstaaten genutzt werden um innerstaatliche Veränderungen herbeizuführen, die im nationalen Rahmen nicht durchsetzbar waren. Nach Andreas Ette und Thomas Faist ist „ ... the development of a common EU immigration policy... explained by the opportunity afforded to national bureaucrats of circumvent political constrains on the national level by shifting to the new venue the European level offered“. (Ette/Faist:2007:8). Dieser Prozess wird in der englischen Literatur oft als „escape to Europe“ (vgl. Ette/Faist:2007; Prümm/Alscher:2007 ) bezeichnet. Timm Beichelt erklärt dieses Vorgehen auch als „über Bande auf der EU-Ebene“ spielen (Beichelt: 2009:25).

Die zweite Bedingung für staatlichen Wandel als Antwort auf die Europäisierung bezeichnen Börzel und Risse als „facilitating factors as sufficient condition for domestic change“, demnach können nationale Veränderungen nur dann herbeigeführt werden, wenn hinreichende Bedingungen und ermöglichende Faktoren bestehen, die dieses Potenzial auch aufgreifen können (Börzel/Risse 2009:7). Dabei beziehen sie sich auf Theorieansätze des rationalistischen und soziologischen Institutionalismus. Nach dem rationalem Modell eröffnet der „adaptational pressure“, abhängig von den Zahl der Veto -Spieler und der Unterstützung bereits bestehender Institutionen, einigen Akteuren neue Möglichkeiten, während andere dadurch eingeschränkt werden. Diese Faktoren seien daher von Bedeutung, ob bestimmte Akteure an Macht gewinnen oder verlieren und erklärt darüber hinaus, warum der Anpassungsdruck nicht in jedem Mitgliedstaat zu gleichen Ergebnissen führt (Börzel/Risse 2009:7ff). Die soziologische Perspektive betont dabei Kommunikation und Lernprozesse zwischen den Mitgliedstaaten, die dazu führen, dass sie sich in ihren Normen und Identitäten angleichen (Börzel/Risse 2009:10ff.).

Der Anpassungsdruck auf die Nationalstaaten lässt sich nach Bötzel und Risse in drei Formen unterscheiden. Der geringste Druck wird als „absorption“ bezeichnet. Hierbei übernehmen Mitgliedsstaaten zwar die EU Politiken verändern aber bereits bestehende nationale Strukturen und Regeln nicht. Als mittlere Druck wird „accommodation“ bezeichnet. EU-Vorgaben werden übernommen und an bereits bestehende angepasst ohne dabei substantiell verändert zu werden. Der höchste Druck „transformation“ führt dazu das nationale Verfahren, Institutionen und Politikinhalte durch europäische ersetzt werden. Ein Misfit muss daher nicht zwangsläufig zu einer grundlegenden Veränderung des bereits bestehenden nationalen System führen (Börzel/Risse 2009:14f).

Im Folgenden soll das Konzept des Misfit auf die BRD angewendet werden. Das Forschungsinteresse fokussiert dabei darauf eventuelle „policy misfit“ und „institutional misfit“ im Bereich der deutschen Asylpolitik zu identifizieren.

3. Die Asylpolitik der Bundesrepublik Deutschland

Nach dem Konzept von Börzel und Risse hätten für eine durch die EU ausgelöste Veränderung der Migrationspolitik Deutschlands hinreichende Bedingungen und ermöglichende Faktoren für innerstaatlichen Wandel bestehen müssen. Im Folgenden sollen daher die Asylpolitik der Bundesrepublik in seinen historischen Kontext eingebettet und mögliche begünstigende Bedingungen und Faktoren herausgestellt werden.

Das Deutsche Grundgesetz wurde anfänglich mit dem weit gefassten Artikel 16 ausgestattet „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“. Aufgrund der Erfahrungen zur Zeit der Nationalsozialisten, die viele Deutsche zu Flüchtlingen gemacht hatten, sollte jedem Flüchtling das Recht eingestanden werden in die Bundesrepublik einzureisen und einen Antrag auf Asyl zu stellen (Schönwälder:1999:78f.).

Dieses liberal ausgerichtete Asylrecht führte dazu, dass immer mehr Menschen, teilweise aus wirtschaftlichen Motiven, dieses Recht für sich einforderten⁷ (Han: 2005:191/Schönwälder:1999:78f.). Die Zahlen des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge zeigen, dass sich während der späten 1980er und frühen 1990er Jahre die Zahl der Asylsuchenden mehr als verdoppelten (bamf:2011:11). Zwar wurden in diesem Zeitraum verschiedene Gesetzesänderungen zur Straffung und Beschleunigung des Asylverfahrens erlassen, die erwünschte Wirkung, die Zahl der Flüchtlinge zu reduzieren, blieb allerdings aus. Die massiven Einschränkungen der Lebensbedingungen der Asylantragsteller war ein weiterer Versuch, die Bundesrepublik zu einem weniger attraktiven Staat für Flüchtlingsströme umzugestalten. So wurde Asylantragstellern eine Arbeitserlaubnis erst nach einem ein- bis zweijährigen Aufenthalt in Deutschland ausgestellt bei gleichzeitiger Kürzung der Sozialleistungen, welche hauptsächlich in Sachleistungen ausgegeben wurden. Weiter wurde Antragstellern untersagt sich frei in der Bundesrepublik zu bewegen, stattdessen wurden sie an ein bestimmtes Gebiet gebunden und dort in Asylwohnheimen untergebracht (Schönwälder: 1999:79f.).

[...]

¹ „Sichere Staaten“ bezeichnet alle EU Staaten wie als sicher definierte Drittstaaten

² Angaben über die Anzahl von Asylanträgen enthalten bis 1994 Erst- und Folgeanträge, ab 1995 werden in den Angaben des Bundesamt für Migration und Bildung (bamf) nur noch Erstanträger erfasset (bamf:2009:9). Nach Angaben des Bundesamt für Migration und Flüchtlinge hat sich die Zahl der Asylanträge von 2008 auf 2012 wieder verdoppelt (bamf:2013:8).

³ Beide Abkommen behandeln Zuständigkeitskriterien der Vertragsstaaten in der Flüchtlingsfrage, welche auf dem Grundsatz basieren, dass nur ein Staat für die Behandlung eines Asylantrages zuständig ist. Zuständig ist dann der Staat, durch den die asylsuchende Person zuerst eingereist ist, ein Visum erhalten hat oder in dem bereits Familienangehörige der Person leben (Han:2005:ff./Münch:1993:237ff.).

⁴ Der Begiff „Europäisierung“ wird in Kapitel 2. erläutert.

⁵ „Misfit“steht in diesem Zusammenhang für die Passfähigkeit der nationalen Strukturen an die Vorgaben der EU (Beichelt 2009:23f.)

⁶ dieser Ausdruck stammt von Timm Beichelt und wird hier als Synonym für „adaptational pressure“ benutzt (Beichelt,Timm: 2009:24)

⁷ Der negative belastete Begriff „wirtschafts Flüchtlinge“ wurde bereits in den frühen 1960er eingeführt, als die Zahl der Asylanträge noch unter 10.000 lag (Münch:1993:54f.)