Interessenvermittlung in den Bundestag - Möglichkeiten der Parteien und Verbände

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

Hauptteil
1. Theorie der Interessenvermittlung
1.1. Der Begriff Interesse
1.2. Funktion der Interessenartikulation
2. Die Rolle der Parteien und der Verbände im
Vermittlungsprozess
2.1. Parteien und Interessenvermittlung
2.2. Verbände und Interessenvermittlung
3. Möglichkeiten der Einflussnahme: Der Pluralismus und
der Neokorporatismus
4. Die Vernetzung von Verbändesystem und Bundestag
4.1. Kontakte zu Politikern
4.2. Bedeutung der Verbände im Bundestag
4.3. Die Geschäftsordnung des Bundestages
4.4. Die Verbändeliste des Bundestages
5. Das Zusammenspiel der Parteien und der Verbände im Gesetzgebungsprozess
5.1. Die Gesetzesinitiative
5.2. Das Plenum
5.3. Die Fraktionen
5.4. Die Opposition
5.5. Die Ausschüsse
5.6. Die Anhörungen
5.7. Die Enquete- Kommissionen

Schluss

Literaturverzeichnis

Einleitung

Schaut man sich traditionelle Modelle der repräsentativen Demokratie von Rousseau und Montesquieu an, so ergibt sich als gemeinsamer Nenner die Vorstellung, der Abgeordnete sei der verlängerte Arm des Volkswillens, es gäbe also eine Stimmigkeit zwischen den Interessen der Wähler und den Interessen der Gewählten. Aber diese unterstellte Homogenität ist damals wie heute reines Wunschdenken, vor allem wird die hohe gesellschaftliche Differenzierung moderner Industriestaaten übersehen. Soziologische Analysen kommen zu dem Ergebnis, dass „in keiner Hinsicht [...] die soziale Struktur der Parlamente auch nur annähernd diejenige der Wählerschaft wider[spiegelt].“ So sind beispielsweise im Deutschen Bundestag vor allem die öffentlich Bediensteten stark vertreten, Arbeiter und Frauen stellen eine verschwindende Minderheit dar. (Herzog 1989: 310) Fraenkel (1991: 290) kommt in seinen Überlegungen zu dem Schluss, dass unsere Gesellschaftsstruktur in höchsten Maße heterogen ist und das diese Vielfalt nicht nur zulässig, sondern durchaus erwünscht, dass sie quasi eine Bedingung für das Funktionieren des politischen Systems sei. Daraus folgt eine schier unübersichtliche Flut unterschiedlicher Interessen, bei gleichzeitiger zunehmender Komplexität der politischen Sachfelder, die die Parlamentarier nicht alle gleichermaßen berücksichtigen können. Das bedeutet, dass der Wähler andere Kanäle der Interessenvermittlung finden muss, wenn seine Interessen nicht Einzug in das Parlament finden. Dies geschieht vor allem über die Mitgliedschaft in Parteien und Interessenverbänden.

Besonders die großen Verbände sind im Zuge von korporatistischen Zusammenschlüssen neben den Staatsorganen maßgeblich am Gesetzgebungsprozess beteiligt. Das Parlament stützt sich auf bereits formulierte Interessen, es fungiert nicht mehr als alleiniges Organ der Interessenaggregation. Den Verbänden kommt so die Aufgabe zu, Interessen organisiert zu bündeln, damit sie im öffentlichen Willensbildungsprozess angemessen berücksichtigt werden.

Vor allem ist es der Bundestag, wo gesellschaftliche Interessen und Staat aufeinanderprallen, wo Parteien und Verbände in allen Phasen der Gesetzgebung um die richtige Formulierung ringen. Durch seine einzigartige Funktion als demokratisch legitimiertes Organ in der Gesellschaft steht der Bundestag bei den Verbänden als Ort der Artikulation von Interessen hoch im Kurs. Das Parlament ist eben nicht nur ein Ratifikationsorgan von bereits erstellten Gesetzesvorlagen, sondern auch als Ort zu verstehen, in dem die wichtigsten Verbände an der politischen Willensbildung beteiligt werden. Insbesondere dann, wenn im vorparlamentarischen Raum noch keine hinreichende Einigkeit über das Gesetzesvorhaben erzielt wurde.

So ist es demokratietheoretisch und von der Effektivität der Steuerungspotenziale her bedeutsam, ob der Bundestag überhaupt in der Lage ist, die Vielfalt und Heterogenität der gesellschaftlichen Interessen zur Kenntnis zu nehmen, oder ob nur ganz bestimmte Interessen Zugang in das Parlament finden. Diese beiden Fragen sind von zentraler Bedeutung für die Funktionsfähigkeit der Demokratie.(Hirner 1993: 147)

Bei allen darin enthaltenen Schwierigkeiten bleibt das Fernziel, die Übereinstimmung des Willens der Repräsentanten mit demjenigen der Repräsentierten zu wahren. Wird dies nicht erreicht, so drohen Auswüchse, die schon jetzt festgestellt werden können: Mangelndes Vertrauen der Bürger in das politische System, Zweifel an der Sachkompetenz der Abgeordneten sowie das Gefühl, dass der Bürger sich nicht ausreichend vertreten fühlt. Am Ende stehen negative Auswirkungen, wie erodierende Wahlbeteiligung, Hinwendung zu extremen orientierten Parteien und Massenproteste.

Zunächst werde ich versuchen mich an den Begriff „Interesse“ anzunähern, um in einem nächsten Schritt Bedingungen und Konsequenzen der Interessenartikulation aufzuzeigen. In Abschnitt 2 wird dargestellt werden, welche Strategien und Gründe die Parteien und Verbände entwickelt haben, um ihre Interessen zu realisieren. Darauf folgt (3) ein kurzer Einblick in Möglichkeiten der Einflussnahme von Seiten der Verbände: Die Pluralismus- und Neokorporatismustheorien.

Der vierte Teil beschäftigt sich mit der Frage, welche Bedeutung die Verbände im Bundestag haben und welche rechtlichen Möglichkeiten die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages zur Verfügung stellt, um eine Vernetzung von Parlament und Lobbys zu gewährleisten. Zu guter Letzt beschreibe ich die Verzahnung der Parteien und der Verbände auf der Arbeitsebene: Auf welche Art werden die Interessen in Gesetze umgesetzt, welche Rolle spielen dabei beispielsweise die Ausschüsse und die Fraktionen?

Hauptteil

1. Theorie der Interessenvermittlung

1.1. Der Begriff Interesse

Zum besseren Verständnis des Themas erscheint es mir notwendig, den Begriff Interesse ein wenig zu beleuchten. Zunächst sei darauf hingewiesen, dass er sehr unterschiedlich definiert wird, sucht man aber Verbindendes, so erscheint vor allem die Vielfalt und Widersprüchlichkeit von Interessen in einer Gesellschaft als die einzige Konstante. Das Durchsetzen von Interessen erscheint in einer modernen Gesellschaft in Bezug auf das Mehren von Wohlstand als Handlungsmaxime. Rucht (1993: 257) schlägt in seinem Aufsatz „Parteien, Verbände und Bewegungen als Systeme politischer Interessenvermittlung“ vor, Interesse könnte als eine „ [..] handlungsrelevante Disposition einer Gruppe bzw. Organisation zur Wahrung oder Erlangung eines für erstrebenswert erachteten Gutes oder Zustands [verstanden werden].“

In der politischen Ideengeschichte werden einer auf Interessen gegründeten Gesellschaftsordnung eine Reihe von Vorzügen wie hohe Beständigkeit und Voraussagbarkeit des individuellen Verhaltens zugeschrieben. Außerdem kann behauptet werden, dass mit wachsender Anzahl der artikulierten Interessen der politische Souverän immer weniger die Möglichkeit hat, seine Macht zu missbrauchen. Manche Autoren gehen sogar so weit, den Regierungen zu raten auf die Interessen der Menschen zu vertrauen und weniger auf ihre Tugenden und Leidenschaften. (Schmid 1998: 9)

1.2. Funktion der Interessenartikulation

Wann kommt es nun zur Artikulation von Interessen? Schmid (1989: 61) beschreibt in seiner Publikation „Verbände“ auf sehr abstrakter Ebene wesentliche Funktionen der Interessenartikulation: Zunächst soll durch ein Netzwerk von Legitimations- und Entscheidungsprozessen eine Einflußnahme auf staatliche und gesellschaftliche Institutionen erreicht werden. Die zahlreichen Interessen werden dann in Entscheidungen umgesetzt, um die Ansprüche durch Verteilung von Rechten, Ressourcen und Respekt zu befriedigen.

Der Stein wird vor allem angestoßen, wenn die Bedürfnisse der Menschen unbefriedigt bleiben und wenn die herkömmlichen Verteilungsregeln nicht mehr akzeptiert werden. (Abromeit 1993: 21) So ist eine vernünftige Interessenvermittlung ebenso typisch für Systeme mit einer Trennung von Staat und Gesellschaft, wie auch unverzichtbar für deren Stabilität. Denn werden Grundbedürfnisse des Volkes nicht befriedigt, so hat der Staat mit negativen Begleiterscheinungen zu kämpfen, bis zum Sturz des politischen Systems. Es ist eine schwierige Frage zu beantworten, ob Entscheidungen eine Mehrheit der gesellschaftlichen Interessen repräsentieren, oder ob auch Minderheiten mit berücksichtigt werden. Daran schließt sich eine neue Fragestellung an: Sind manche Gruppen immer dominant und gibt es Minderheiten, die ständig übergangen werden? Natürlich kommt es zu einer Selektion von Interessen, denn es gibt immer Interessen, die kaum eine Chance auf Berücksichtigung haben. Beim Übergang vom individuellen zum kollektiven Interesse gibt es in Folge von Anpassungsprozessen und Kompromissfindungen Interessenverzerrungen. Weitere Interessen werden über Bord geworfen, weil nicht alle in gleicher Weise vermittelbar, organisierbar und konfliktfähig sind. (Abromeit: 21) Oft haben auch Interessen Eingang in das Parlament gefunden, ohne dass sich dies in den entsprechenden Passagen des Gesetzes bemerkbar macht. Denn politische Entscheidungen sind Ergebnisse eines mehrstufigen Prozesses. Der einzelne Abgeordnete kann zum Beispiel in den zahlreichen Ausschüssen versucht haben, die Interessen der Wähler zu repräsentieren, nur waren diese nicht mehrheitsfähig. (Weßels 1993: 103)

2. Die Rolle der Parteien und der Verbände im Vermittlungsprozess

2.1. Parteien und Interessenvermittlung

Parteien streben in das politische Machtzentrum, dorthin wo die gesellschaftlich relevanten Entscheidungen fallen und fungieren so als die entscheidenden Agenturen zur Interessenvermittlung. Die Interessen und die Konflikte zwischen gesellschaftlichen Gruppen waren oft der Grund zur Gründung von Parteien. Schaut man sich deren Entwicklungsgeschichte an, so sind die ersten Gruppierungen entstanden, weil die Akteure mit dem status quo unzufrieden waren.

Bei Parteien steht nicht nur die Vermittlung von Interessen im Vordergrund, sondern ihre Bündelung, Vereinigung und Kanalisierung. Häufig stehen nur solche Interessen zu Debatte, die auch eine Chance auf Mehrheitsfähigkeit haben. (Abromeit: 31) Schumpeter ist sogar der Meinung, dass die inhaltlichen Ziele zweitrangig seien. Sie sind nur das „Material“ zur Verwirklichung der erstrebten Macht. (Schumpeter 1950: 416) Man könnte folgern, dass Parteien nicht vorrangig versuchen Interessen zu vermitteln, sondern aus einer Art Selbsterhaltungstrieb heraus die Interessen der Bevölkerung bedienen, um weiter Einfluss ausüben zu können. Wer bei der Umsetzung der politischen Inhalte jeweils die erste Geige spielt- Parteimitglieder, Wähler, Parteieliten- ist nicht leicht auszumachen. So kann man die Vorstellung, die Parteien seien in sich homogene Gebilde, getrost hinter sich lassen und sich einer Sichtweise zuwenden, die interne Machtkämpfe angemessen berücksichtigt, auch wenn Parteiprogramme es anders suggerieren. Daraus ergibt sich das Problem der Parteienkonkurrenz: Die Parteien sind zu sehr auf sich bezogen bei dem Streben nach mehr Macht. Die gesellschaftlichen Probleme und deren sachliche Lösung stehen da meist nur an zweiter Stelle. (Abromeit: 32)

Über die Grundsatzprogramme wird das Selbstverständnis der Parteien wiedergegeben. Es ist eine Äußerung zu wichtigen politischen Problemen in einer Gesellschaft und Vorschlägen zu deren Lösung, basierend auf dem weltanschaulichen Fundament der jeweiligen Partei. Als gutes Beispiel dient das Godesberger Programm der SPD, wo eine radikale Trendwende im politischen Denken vollzogen wurde. Grundsatzprogramme sollen vor allem Anhaltspunkte für die Integration der Mitglieder geben. Sie sind aber auch Orientierung für politische Entwicklungen, Informationshilfe für den Wähler und Abgrenzung gegenüber anderen Parteien. Die Aktionsprogramme sind eine Fortführung der Grundsatzprogramme, sie gehen mehr ins Detail mit der klaren Benennung von Zielen und Aktivitäten. Dabei sind die thematischen Felder sehr begrenzt, häufig bildet nur ein Thema das Aktionsprogramm, wie Äußerungen zur Bildungspolitik oder zum Arbeitsmarkt etwa. Eher emotional verfasste Erklärungen sind die Wahlprogramme, in denen die Wähler angesprochen und der politische Gegner getroffen werden soll. Als Resümee der politischen Erfolge und der Darstellung der Ziele der Regierungspartei schließlich sind die Regierungserklärungen gedacht. (Olzog 1995:12ff.)

2.2. Verbände und Interessenvermittlung

Da die Verbände nicht direkt an den Schaltstellen der Macht sitzen, bleibt ihnen nur die Option, diejenigen zu beeinflussen, die Macht haben. Da sie keine gesamt- gesellschaftliche Macht ausüben können, haben sie die Möglichkeit ihre egoistischen Interessen offener zu vertreten als Parteien, da diese immer unter dem Zwang stehen, möglichst viele Wählergruppen unter sich zu vereinen. Jeder Verband definiert sich über die Interessen seiner Klientel, ob nun über die Klasse, die Berufsgruppe oder die Branche beispielsweise. Den Verbänden kann, wie den Parteien auch, ein eigennütziges Machtinteresse unterstellt werden. Denn deren Funktionäre streben in die Nähe des Machtzentrums, um so viel Einfluss wie möglich zu erlangen. (Abromeit 1993: 36) Stellt sich nun die Frage, auf welchem Weg dieser Einfluss ausgeübt wird? Denn Forderungen erheben kann jeder. Damit diese auch umgesetzt werden, muss ein Druckmittel vorhanden sein. Im wesentlichen ist es das Wohlverhalten der Mitglieder. Um eine Homogenität im Verhalten der Mitglieder zu gewährleisten, brauchen die Verbände eine gewisse Sanktionsmacht. Von daher stellen Großverbände Forderungen, die jedem Mitglied einen direkten Nutzen versprechen lassen, um ausreichend Loyalität gegenüber der Verbandsspitze zu sichern. So kämpfen die Gewerkschaften zum Beispiel meist für Lohnerhöhungen. (Abromeit: 42)

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