Der Begriff Subsidiarität und dessen Reformierung im Kontext der Ausdifferenzierung zwischen freier und öffentlicher Wohlfahrtspflege

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Der Begriff der Subsidiarität
2.1 Begriffsbestimmung „Subsidiarität“
2.2 Ursprünge im 19. Jahrhundert
2.3 Sozialenzyklika „Quadragesimo anno“

3. Das „Subsidiaritätsprinzip“ und seine Auslegungen in der Wohlfahrtsstaatentwicklung
3.1 Die Ausgangslage
3.2 Die Auslegung des Subsidiaritätsprinzips in der Weimarer Republik
3.3 Der „Subsidiaritätsstreit“ nach Gründung der BRD
3.4 „Neue Subsidiaritätspolitik“

4. Fazit

1. Einleitung

Die Bundesrepublik Deutschland ist im Bereich der Wohlfahrtspflege durch ein gesetzlich festgelegtes Zusammenwirken von öffentlichen und freien Trägern gekennzeichnet. Dies wird als „duale Struktur“ der Wohlfahrtspflege bezeichnet.

Zwar basieren fast alle Wohlfahrtsstaaten der entwickelten Industriegesellschaften auf einer „mixed economy of welfare“, also einem Neben- und Miteinander von öffentlichen und privaten Trägerorganisationen, allerdings ist das komplexe Gefüge von Zuständigkeitsverteilungen und wechselseitigen Inanspruchnahme nur in Deutschland zu finden.

Der Begriff öffentliche Träger bezieht sich auf Behörden, Anstalten, oder Körperschaften des öffentlichen Rechts, die auf der Basis von Gesetzen und der Organisationsgewalt der politischen Vertretungskörperschaften tätig werden.^[1]

Unter der freien oder privaten Wohlfahrtspflege wird die Gesamtheit aller sozialen Hilfen verstanden, die auf freigemeinnütziger Grundlage und in organisierter Form geleistet werden. Diese ist überwiegend in den sechs Spitzenverbänden der freien Wohlfahrtspflege organisiert. Dazu gehören die großen Wohlfahrtsverbände Arbeiterwohlfahrt, Deutscher Caritas Verband, Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland, Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband, Deutsches Rotes Kreuz und Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland. Diese arbeiten in der „Bundesarbeitsgemeinschaft Freie Wohlfahrtspflege“ zusammen. Die freien Verbände sind durch unterschiedliche weltanschauliche oder religiöse Motive und Zielvorstellungen geprägt. Gemeinsam ist allen, dass sie unmittelbar an die Hilfsbereitschaft und an die Solidarität der Bevölkerung anknüpfen. Die freie Wohlfahrtspflege ist ein unverzichtbarer Bestandteil der sozialen Gesellschaftsordnung. Die Versorgung mit sozialen Einrichtungen und Diensten wird zu einem erheblichen Teil durch das Angebot dieser Verbände der freien Wohlfahrtspflege sichergestellt.

Das Verhältnis zwischen öffentlicher und freier Wohlfahrtspflege wurde insbesondere vom Subsidiaritätsprinzip geprägt. Danach ist der Staat verpflichtet den kleineren Einheiten, zu denen im Sozialbereich die Träger der freien Wohlfahrtspflege gehören, möglichst große Räume für die Entfaltung ihrer selbstbestimmten Aktivitäten im Interesse des Gemeinwohls zu überlassen und diese dabei zu unterstützen. Den öffentlichen Trägern steht allerdings die Gewährleistungspflicht für die sozialen Dienste im allgemeinen zu.

Das Ziel dieser Hausarbeit soll vorrangig die Darstellung dieses für die Entwicklung der Trägerlandschaft wichtigen Prinzips des Subsidiarität und dessen unterschiedlichen Auslegungen in historischen Prozess der Ausgestaltung der Beziehung zwischen öffentlichen und freien Trägern der Wohlfahrtspflege sein.

Mein Interesse an diesem Thema wurde durch die Ausarbeitung meines Referates über die Ausdifferenzierung zwischen öffentlicher und privater Wohlfahrtspflege geweckt. Vermehrt wurde in verschiedenen Quellen auf das katholische Subsidiaritätsbegriff zur Begründung verschiedener Sachverhalte hingewiesen. Allerdings wurde dabei meistens die Bedeutung und Funktion des Begriffs nur andeutungsweise erklärt. Dies hat mich angeregt mich mit dessen Entstehung und Bedeutung intensiver zu befassen und seine Bedeutung für den Prozess der Entstehung der deutschen Wohlfahrtsstruktur genauer zu betrachten.

Dazu möchte ich mich im ersten Teil dieser Arbeit ausführlicher mit der Frage nach der Entstehung und Bedeutung dieses Prinzips beschäftigen. Vor allem die Entwicklung durch die katholische Soziallehre und dessen Ausformulierung in der päpstlichen Sozialenzyklika „Quadragesimo anno“ von 1932 sollen den ersten Schwerpunkt bilden.

Im zweiten Teil wird die Übertragung dieses Prinzips auf die Beziehung zwischen der freien und öffentlichen Wohlfahrtspflege und deren weitere Entwicklung beschrieben. Hier soll die Frage im Vordergrund stehen, wofür und in welchem Zusammenhang das Subsidiaritätsverständnis in verschieden Kontexten stand bzw. steht. Die wichtigsten Änderungen dieses Prinzips sollen im zeitlichen Kontext erfasst und wiedergegeben werden.

2. Der Begriff der Subsidiarität

2.1 Begriffsbestimmung „Subsidiarität“

Das Wort Subsidiarität stammt von dem lateinischen subsidum ab, und kann mit Rückhalt, Beistand und Schutz übersetzt werden.^[1] Subsidiarität beschreibt ein Prinzip der Gesellschaftslehre. Es ist besonders von der katholischen Soziallehre herausgearbeitet worden und hat seinen Niederschlag sowohl im Grundrechte- und Grundrechtsbewusstsein und einzelnen gesetzlichen Regelungen im sozialen Bereich gefunden.

Der Sache nach ist das mit Subsidiarität verbundene Prinzip „ so alt wie die menschliche Vernunft“^[2].Der Name wurde allerdings erst 1931 durch die Enzyklika „Quadragesimo anno“ von Papst Pius XI. geprägt. Die Herkunft des Namens darf allerdings nicht mit der Herkunft des Prinzips gleichgesetzt werden.

Es kann als ein Zuständigkeitsprinzip und damit als ein Rechtsprinzip betrachtet werden, welches die Leistungserbringung Verhältnis von Ganzen und Glied bestimmt. Dies gilt für das unmittelbare Verhältnis von Individuum und Gesellschaft wie für das Verhältnis von Gliedgemeinschaften und übergeordneter Gemeinschaft.

Das Subsidiaritätsprinzip ist als Abwehrprinzip gegen die Allmacht des Staates oder einer sonstigen übergeordneten Instanz zu verstehen und gleichzeitig auch als eine Autonomiegarantie für die kleineren nichtstaatlichen Gemeinschaften.

Mit seiner Hilfe wird die Organisation sozialen Handelns auf der Linie Individuum, Familie, Gemeinde, Staat beschrieben.

Damit die Kompetenz der jeweils kleineren Einheit erhalten bleibt, darf das was einzelne, kleinere Einheiten (wie z.B. die Familie), Gruppen (z.B. Verbände) oder Körperschaften (z.B. Gemeinden) aus eigener Kraft leisten können ihnen nicht von einer übergeordneten Instanz (z.B. dem Staat) entzogen werden. Gleichzeitig wird aber auch die Verantwortung der jeweils kleineren Instanz angesprochen die Aufgaben, die von ihr selbst bewältigt werden können, selbst zu leisten und nicht an eine übergeordnete Instanz abzugeben.^[3] Dementsprechend kann Subsidiarität als „Vorrang der Aufgabenerfüllung durch den personennäheren Lebenskreis der Betroffenen“^[4] betrachtet werden.

Ist eine kleinere Einheit mit bestimmten Gegebenheiten überfordert, lässt sich aus diesem Prinzip der Anspruch auf die Hilfe durch die übergeordnete Gemeinschaft ableiten. Nach Oswald von Nell – Breuning ist dabei allerdings auf die Unterscheidung zwischen hilfreicher und hinderlicher Hilfe zu achten. Er übersetzt das Subsidiaritätsprinzip mit „Grundsatz des hilfreichen Beistandes“^[5], wobei nur der Beistand hilfreich ist, „der die Selbstentfaltung fördert“ und „schädlich ist der sie beeinträchtigt, hindert oder stört.“^[6]

2.2 Ursprünge des Subsidiaritätsverständnisses im 19. Jahrhundert

Erste Ansätze eines Subsidiaritätsdenkens sind im Liberalismus und in der katholischen Soziallehre des 19. Jahrhunderts zu finden.

Das liberale Subsidiaritätsprinzip geht davon aus, dass die Sicherung und Gestaltung der eigenen Existenz vornehmlich dem einzelnen Individuum selbst und seiner Initiative überlassen bleiben sollte. Staatliches Handeln soll auf Ausnahmesituationen beschränkt sein und nur dann eintreten, wenn die eigenen Mittel der betroffen(en) Person(en) nicht ausreichen. In dieser Gesellschaftskonzeption wird die Verantwortlichkeit des Staates als nachrangig, subsidiär angesehen. Dieses Verständnis gilt auch für den Teilbereich der Bearbeitung sozialer Probleme. Die Tätigkeit privater Organisationen soll Vorrang vor staatlichen Aktivitäten haben.^[7]

Die Wurzeln des katholischen Subsidiaritätsprinzips liegen im katholischen Sozialdenken der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, vor allem unter dem Einfluss von Emmanuel von Ketteler und Franz Hitze. Die Revolutionsjahre 1848/49 markieren den Beginn der Parteibildung des Katholizismus in Deutschland und den Beginn der modernen katholischen Soziallehre. Vor allem mit von Ketteler begann „eine Entwicklung im katholischen Sozialdenken weg vom fundamentsalischen Antikapitalismus hinzu pragmatischen Reformkonzepten.“^[8] Kettelers Grundgedanken sind zum einen die Verbesserung der Lebensbedingungen der Arbeiter durch Selbsthilfe und Selbstorganisation und zum anderen die Notwendigkeit staatlichen Schutzes und Hilfe als Voraussetzung dieser Selbsthilfe. In seinem Konzept „eines Zusammenspiels von genossenschaftlicher Sozialhilfe und staatlichem Beistand nimmt erstmals Gestalt an, was in der katholischen Soziallehre dann später als Subsidiarität ausformuliert wird.“^[9] Dieses frühe Konzept des katholischen Subsidiaritätsdenkens beabsichtigt eine Lösung der „Arbeiterfrage“ durch Integration dieser in die sich bildende bürgerliche Industriegesellschaft. Subsidiarität kann hier „als Antwort auf die „soziale Frage““^[10] angesehen werden.

Eine erste Weiterentwicklung erhält dieses Subsidiaritätsverständnis durch die veränderten politischen Hintergründe nach Gründung des Deutschen Kaiserreiches, 1871. Trotz einer gewissen Minderheitsposition im Reich, einem säkularen und liberalen Zeitgeist und Bismarcks anti-katholischer Politik („Kulturkampf“) fand der katholische Glaube wachsenden Einfluss in der Bevölkerung. Die Zahl der katholischen Vereinsgründungen nahm zu. Diese waren allerdings noch von lokaler und allenfalls regionaler Bedeutung und bildeten zusammen mit anderen Vereinen das für das Kaiserreich typische „staatsferne“ Vereinsmilieu, welches durch eine Vielzahl wohltätiger Vereine, Stiftungen und sozialer Einrichtungen konfessioneller und nichtkonfessioneller Ausrichtung gekennzeichnet war.

Diese Zeit stellt allerdings den „praktisch-politischen Erfahrungshintergrund für die konzeptionelle Ausformulierung von Subsidiarität als einem zentralen Prinzip der katholischen Soziallehre“^[11] dar. Bis in die 90er Jahre des 19. Jahrhunderts erhielt der Gedanke der Subsidiarität eine erhebliche Präzisierung. Im päpstlichen Rundschreiben „Rerum novarum“ zur sozialen Frage von 1891 wurde er erstmals umfassender ausformuliert und zur offiziellen Doktrin erhoben.^[12] Papst Leo XIII. spricht sich darin für die Vereinigungsfreiheit der Arbeiter und ihr Recht zur Selbsthilfe aus, betont gleichzeitig die Wichtigkeit staatlichen Arbeitschutzes, weist aber auch auf die Schranken staatlicher Sozialgestaltung hin. Der Gedanke der Subsidiarität staatlicher Sozialpolitik und gesellschaftlichen Handelns, der Vorrang der kleinen Gemeinschaften vor den großen Organisationen nahm hier bereits eine präzise Gestalt an.

[...]

^[1] Vgl.: Olk, T.: Träger der Sozialen Arbeit, S. 1910.

^[1] Vgl. Fachlexikon der sozialen Arbeit, S.746.

^[2] Von Nell – Breuning, O.: Das Subsidiaritätsprinzip.S.173.

^[2] Vgl. Fachlexikon der sozialen Arbeit, S.746.

^[4] Mann, M.: Subsidiarität, S.87.

^[5] Von Nell – Breuning, O.: Das Subsidiaritätsprinzip.S.173.

^[6] ebd., S.174.

^[7] Vgl. Münder, J.: Neue Subsidiarität: Ausganglagen und Perspektiven, S.72.

^[8] Sachße, C.: Subsidiarität: Zur Karriere eines sozialpolitischen Ordnungsbegriffs, S. 719.

^[9] Ebd., S. 720.

^[10] Ebd., S.720.

^[11] Ebd. 722

^[12] Backhaus-Maul, H., Olk, T.: Von Subsidiarität zu “outcontracting”, S.17.