Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
2. Politikberatung – Zwischen Wissenschaft und Politik
2.1. Formen der Politikberatung
2.2 Wissenschaft und Politik im Konflikt
3. Die Enquete Kommissionen des Deutschen Bundestages
3.1. Zusammensetzung
3.2. Arbeitsorganisation und Arbeitsweise
4. Einfluss wissenschaftlicher Politikberatung in der Enquete Kommission
5. Fazit
Literaturverzeichnis
1. Einleitung
Die Anzahl an Kommissionen und Expertengremien im politischen Prozess nehmen stetig zu.1 Die Kopplung zwischen Politik und Wissenschaft scheint so eng verbunden zu sein, dass sich zwangsläufig die Frage stellt: Wie groß ist der Einfluss von Wissenschaftlern und Experten in solch einem Gremium, oder sogar auf Gesetzesentscheidungen? Anhand der Enquete Kommission des Deutschen Bundestages lässt sich der Konflikt zwischen Politik und Wissenschaft besonders gut rekonstruieren. Politiker, Wissenschaftler und Experten arbeiten gemeinsam in der Kommission an bedeutenden Politikfeldern. Doch arbeiten sie in der Kommission wirklich gemeinsam? Welche Reibungspunkte lassen sich zwischen beiden Akteuren identifizieren? Nicht ohne Grund gehört die Enquete Kommission „mittlerweile zu den spektakulärsten Einrichtungen der Politikberatung.“2
In der Politikwissenschaft wird der Begriff Politikberatung selbst kontrovers diskutiert. Im Rahmen der Arbeit lässt sich diese Forschungsdiskussion nicht darstellen, sodass sich auf eine mögliche Definition beschränkt wird. Er wird gleich zu Beginn der Arbeit definiert. Anschließend wird auf die unterschiedlichen Politikberatungsmodelle eingegangen. Schließlich soll die Arbeit und der Einfluss wissenschaftlicher Experten in der Enquete Kommission im abschließenden Kapitel in eines der Modelle eingeordnet werden. Auch in Bezug auf die Leitfragen, worauf nun das Konfliktverhältnis Politik und Wissenschaft basiert, wo sie aufeinander treffen und wie der Einfluss von Politikberatung eigentlich legitimiert ist, bildet sich ein breites Forschungsfeld ab, weshalb nur die wesentlichen Argumente vorgetragen werden können. Dagegen haben bisherige Untersuchungen über Expertenkommissionen kaum allgemeine Einschätzungen über den Einfluss von Wissenschaftlern in solchen Kommissionen hervorgebracht. Hier überwiegen Einzelfallstudien nicht zuletzt auch aus dem Grund, dass jede Kommission individuell verläuft.3 Wenngleich dieser Umstand eine Einschätzung über den allgemeinen Einfluss von Wissenschaftlern in Enquete Kommissionen erschwert, können dennoch allgemeine Muster und Tendenzen festgestellt und im abschließenden Kapitel dargestellt werden.
2. Politikberatung – Zwischen Wissenschaft und Politik
Das Verhältnis von Wissenschaft und Politik ist ein sehr konfliktreiches und doch sind sie voneinander abhängig und können sogar voneinander profitieren. Die Komplexität dieses Konfliktverhältnisses wird gerade dann deutlich, wenn, wie in diesem Kapitel, die Bindestelle zwischen Wissenschaft und Politik betrachtet wird. Denn schließlich ist es nicht die Wissenschaft die direkt auf die Politik trifft. Das ambivalente Verhältnis erfordert eine dritte Variabel, die den Übergang von der theoretisch geleiteten Wissenschaft zur praxisorientierten Politik beschreibt: Sie wird als wissenschaftliche Politikberatung benannt. Ihre Aufgabe ist es „Parlament und Exekutive darin zu unterstützen, rationale und effektive Lösungen zu politischen Problemen zu entwickeln und die Öffentlichkeit über die wissenschaftlichen Ursachen und Wirkungen der Probleme und Lösungen zu informieren.“4
Aus dieser Aufgabe heraus ergeben sich verschiedene Formen der Politikberatung, die aber auf einer gemeinsamen Grundlage basieren. Ihr Ziel ist es, Wissen zu schaffen. Wissen gewinnt im politischen Prozess jedoch eine andere Bedeutung als in der Wissenschaft selbst. Demnach kann wissenschaftliche Politikberatung nicht den einen richtigen Lösungsweg aufzeigen, sondern kann stattdessen mehrere legitimieren.5 Demnach setzt sich Wissen in der Politik dem Problem der Kontingenz aus. Zwar schafft sie neues Wissen, das aber wiederum Probleme und noch mehr Fragen aufwirft.6 Schließlich bedeutet der politische Diskurs, „ dass der Mensch in seinen Entscheidungen immer vor mehr als einer Möglichkeit steht, wie Zukunft sich ereignen könnte.“7 An dieser Stelle wird der Verantwortungsbereich wissenschaftlicher Politikberatung verlassen und durch den politischen, sowie demokratischen Willensbildungsprozess fortgeführt.
2.1. Formen der Politikberatung
Anknüpfend an das Ergebnis des vorangegangenen Kapitels, das wissenschaftliche Politikberatung die Bindestelle zwischen Politik und Wissenschaft darstellt, können nun Formen der Politikberatung betrachtet werden, die die unterschiedlichen Einflusstendenzen beider Variablen einordnen lassen.
Die klare Trennung der Wissenschaft von der Politik, bei der die Wissenschaft über Lösungen informiert, die Politik aber die Handlungs- und Entscheidungsverantwortung trägt, wird als das dezisionistische Modell bezeichnet. Die politischen Repräsentanten haben also als Entscheidungsträger die Kontrolle über die Auswahl der Lösungswege und sind zugleich Auftraggeber der wissenschaftlichen Politikberatung. Dem dezisionistischen Modell von Weber und Hobbes steht das technokratische Modell von Bacon und Comte gegenüber. Hierbei kehrt sich das Verhältnis von Wissenschaftlern und Politikern um.8 Demnach ist der Politiker nur noch ein „wertneutrales Ausführungsorgan wissenschaftlicher Positionen,“9 wonach die Wissenschaft ihre Ergebnisse diktiert. Die bewusste Verwendung des Wortes „Diktat“ weist auf das Legitimationsproblem hin, dass zwar auf unterschiedliche Weise auftritt, aber beide Modelle betrifft. So fehlt dem technokratischen Modell die demokratische Legitimität. Unter Ausschluss der Öffentlichkeit und demokratischer Prozesse treffen Wissenschaftler politische Entscheidungen, die den vom Volk gewählten und damit für diese Aufgabe legitimierten Politikern vorbehalten sein sollten. Dagegen fehlt es dem dezisionistischen Modell an Legitimität durch das Fehlen von Rationalität.10 Denn die Entscheidungen über die verschiedenen Lösungen werden unter Beachtung machtpolitischer Konstellationen getroffen, sodass die vielleicht rational bessere Lösung unterdrückt bleibt. Sodann führt die Diskussion zu einem dritten Modell, das als das pragmatische Modell bezeichnet wird und von Jürgen Habermas aufgestellt wurde.11
Hier steht die Vermittlung der politischen Öffentlichkeit im Vordergrund. Demzufolge gehen Politik und Wissenschaft eine Wechselbeziehung ein, die jedoch durch die Variabel der Öffentlichkeit ergänzt wird und als kritischer Diskurs zu beschreiben ist. Demnach werden die Ergebnisse wissenschaftlicher Politikberatung durch die Politik und die Öffentlichkeit kritisch geprüft.12 Das Verhältnis ist darüber hinaus als ein dynamisches zu beschreiben: „So werden neue Technologien zum Teil akzeptiert, zum Teil zurückgewiesen, reformuliert und kritisch auf ihren ideologischen Charakter geprüft.“13 Beide „Legitimationsressourcen“14 werden miteinander verbunden, sodass sie im Kompromiss voneinander profitieren.
2.2 Wissenschaft und Politik im Konflikt
Nachdem die Bindestelle zwischen Wissenschaft und Politik, sowie die unterschiedlichen Ausprägungen dieser Bindung als Form der Politikberatung dargestellt wurden, bleibt im Weiteren zu klären, woraus nun die Gegensätze und Konflikte bestehen.
Grundsätzlich stellen die Wissenschaft und die Politik zwei Subsysteme dar, die unterschiedlichen Rationalitäten und Handlungsmaximen folgen.15 Neben dem Bemühen um Objektivität und Intersubjektivität, sind es vor allem die Methoden der Falsifizierung und die damit verbundene Selbstkritik, die das wissenschaftliche Arbeiten umschreiben. Daraus resultiert, dass Wissenschaft theoretisch und langfristig orientiert ist. Ein ständiges Hinterfragen und Herausfordern neuer Problemstellungen und Forschungsfragen, die wiederum neues Unwissen generieren, bestimmen die Forschungspraxis. Durch die Unabhängigkeit von Werten bewahrt die wissenschaftliche Gemeinschaft ihre Autorität.16
Diametral dazu verlaufen die Merkmale und Eigenschaften von Politik. So ist politisches Handeln vielmehr kurz-und mittelfristig orientiert. Denn eine Vielzahl von Handlungslogiken politischer Akteure richten sich an der Zunahme von Einfluss oder dem Erhalt von Macht aus. Sie wollen die nächsten Wahlen gewinnen17 und bestehende Probleme aus der Sicht ihres Wertesystems lösen. Dabei sind sie einem Feld von Entscheidungszwängen ausgesetzt18, die der ständigen Falsifikation in der Wissenschaft gegenüber stehen. Weitere Gegensatzpaare lassen sich finden, jedoch folgt die Diskussion der sich nun ergebenden Frage, wie eine Zusammenarbeit trotz aller Gegensätze möglich ist und wie Gegensätze überwunden und umgangen werden.
Auch wenn die wissenschaftliche Gemeinschaft die Qualitätskriterien wissenschaftlichen Arbeitens teilt, so muss an dieser Stelle deutlich werden, dass auch in der Wissenschaft unterschiedliche Forschungsmeinungen und Forschungsansätze bestehen. Entfernt man sich weiterhin von den idealtypischen Eigenschaften der Wissenschaft und betrachtet die Forschungspraxis, dann ist Wissenschaft sehr wohl Restriktionen ausgesetzt. Auch Wissenschaftler befinden sich im Wettstreit um Ressourcen in Form von Forschungsgeldern.19 Natürlich folgen auch sie ihren eigenen Rationalitäten und wollen ihre berufliche Existenz und Karriere gestalten.20 Folglich muss der Wissenschaftler als wissenschaftlicher Politikberater im politischen Prozess seine Arbeitsweise anpassen. Zu aller erst muss er sich dafür in die Rolle des Politikers hineinversetzen, wonach er seine Beratung so ausgestaltet, als wäre er selbst Politiker .21 Sodann kann sich wissenschaftliche Politikberatung nur Gehör verschaffen, wenn zwischen dem Berater und dem Politiker eine gewisse Sympathie, sowie Übereinkunft zwischen ihren Werten und Ansichten besteht.22 An dieser Stelle sei die Kritik erwähnt, wissenschaftliche Politikberatung sei keine Wissenschaft mehr, wenn sie sich der Politik derart annähert und von ihr abhängig ist.23
Dem ist jedoch zu entgegnen, dass die Qualitätskriterien wissenschaftlichen Arbeitens erhalten bleiben, die Ausrichtung und Orientierung aber eine andere ist. Politikberatung schafft eben kein abstraktes Wissen, sondern ein direkt nutzbares.24 Wenngleich sie dabei Wissen selektieren und auswählen muss, ihre Position der Wertfreiheit aber gibt sie dabei nicht auf. Die Entscheidung bleibt dem Politiker überlassen. Stattdessen richtet sich wissenschaftliche Politikberatung an den Bedürfnissen und Anforderungen des Auftraggebers, der Politik, an.25 So lässt sich das Kapitel mit einem Zitat abschließen, das unterstreicht was Politikberatung als Bindestelle im Konflikt zwischen Politik und Wissenschaft bedeutet: „ Schließlich taugt er zur Beratung nur [Der Politikberater], wenn er die Eigeninteressen des zu Beratenden am Erwerb oder der Bewahrung von Macht anerkennt […]. Denn er findet nur Gehör, wenn er Sachfragen und Machtfragen zu verknüpfen weiß, zumindest ihre Bedeutung für das politische im Blick behält.“26
3. Die Enquete Kommissionen des Deutschen Bundestages
Eine Enquete Kommission kann immer dann vom Bundestag einberufen werden, wenn das Parlament Entscheidungen zu einem Thema treffen muss, das sich durch eine große Komplexität auszeichnet, große Reformen erfordert, die breite Öffentlichkeit betrifft, aber die Politik selbst nicht über das umfangreiche Wissen verfügt.27 Rechtlich ist die Enquete Kommission von Artikel 44, dem Untersuchungsrecht des Bundestages, jedoch zu trennen. Denn sie findet ihre rechtliche Verankerung nicht im Grundgesetz selbst, sondern in der Geschäftsordnung des deutschen Bundestages:28
„Zur Vorbereitung von Entscheidungen über umfangreiche und bedeutsame Sachkomplexe kann der Bundestag eine Enquete-Kommission einsetzen.“29
Im Zuge der Kleinen Parlamentsreform im Jahre 1969 wurde die Enquete Kommission in das politische System der Bundesrepublik eingeführt und befasste sich seitdem unter anderem mit der Strukturreform der gesetzlichen Krankenversicherung, der Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre und vielen anderen Themen. Während einer Wahlperiode werden zumeist mehrere Enquete-Kommissionen parallel eingesetzt.30
Zu unterscheiden ist die Mehrheitsenquete, die von einer Fraktion oder 5% der Abgeordneten einberufen werden kann, von der Minderheitenenquete, die von einem Viertel der Bundestagsabgeordneten beantragt wird.31
Der Begriff selbst verdeutlicht, was die Enquete Kommission in ihrem Ursprung ist: „Enquete“ wird aus dem lateinischen als nachforschen und prüfen übersetzt.32 Aus dieser Übersetzung heraus lassen sich die beiden zentralen Ziele der Kommission ableiten: Zum einen eignet sie sich durch wissenschaftliche Methoden Wissen über ein komplexes Problem an, um zum anderen Handlungsoptionen der Politik auf Grundlage dieses Wissens zu prüfen und abzuwägen.33
3.1. Zusammensetzung
Von den beiden Zielen, das wissenschaftliche Aufarbeiten eines komplexen Problems und das Abwägen und Prüfen von Handlungsoptionen für die Politik, lässt sich die Zusammensetzung der Enquete Kommission ableiten. Wissenschaftler und Politiker bilden als gleichberechtigte Mitglieder die Kommission und ergänzen sich in den Arbeitsphasen gegenseitig.34
Sowohl die Experten, als auch die Abgeordneten werden von den jeweiligen Fraktionen bestimmt. Das hat zur Folge, dass die Experten von den Fraktionen so aufgestellt werden, dass sie mit ihrem Standpunkt in etwa dem der Fraktion entsprechen.35 So wird eine breite Vielfalt an Ansichten, Positionen und Meinungen geschaffen, die eine weitere Aufgabe der Kommission verdeutlicht. Sie hat nicht nur die Aufgabe Handlungsoptionen zu gewichten und sich dann für eine bestimmte politische Lösung auszusprechen, sondern auch, die Bandbreite möglicher politischer Lösungen aufzuarbeiten und darzustellen.36 Die Anzahl der Vertreter repräsentiert dabei die Stärke der Fraktionen im Bundestag. Darüber hinaus können Sachverständige oder sachkundige Bürger zu den Sitzungen der Kommission eingeladen werden. Auch weitere Abgeordnete können als Zuschauer der Sitzung beiwohnen, sodass die Anzahl der Anwesenden von Sitzung zu Sitzung variiert. Die Anzahl der tatsächlich in der Kommission arbeitenden Personen aber beträgt etwa 20 Mitglieder und ermöglicht so eine ergebnisorientierte und kompromissfähige Arbeitsatmosphäre. Nichts desto trotz sind die wissenschaftlichen Vertreter in der Unterzahl, wenn sie in die gesamte Organisation der Enquete eingeordnet werden. Denn eine Vielzahl an Sachverständigen aus den Ministerien und den Verwaltungen des Bundes und der Länder arbeiten der Kommission aus dem Hintergrund zu. Die Enquete Kommission tagt hauptsächlich unter Ausschluss der Öffentlichkeit, um den Kommissionsmitgliedern bei ihren Diskussionen größtmögliche Freiheiten zu bieten.37 Trotz dieser Umstände erlauben Erfahrungsberichte einen allgemeinen Einblick in die Organisation und die Arbeitsweise der Enquete im folgenden Kapitel.
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1 Siefken, Sven: Expertenkommissionen im politischen Prozess – Eine Bilanz zur rot-grünen Bundesregierung 1998-2005, Wiesbaden August 2007, S.110
2 Heyer, Christian / Liening, Stefan: Enquete Kommissionen des Deutschen Bundestages – Schnittstellen zwischen Politik und Wissenschaft, Deutscher Bundestag (Hrsg), 2. Auflage, Berlin Mai 2004, S. 3
3 Siefken: Expertenkommissionen im politischen Prozess, 2007, S.67-68
4 Brown, Mark B. / Lentsch, Justus / Weingart, Peter: Politikberatung und Parlament, Opladen 2006, S.13
5 Schützeichel, Rainer: Beratung, Politikberatung, wissenschaftliche Politikberatung, in: Bröchler, Stephan / Schützeichel, Rainer (Hrsg.): Politikberatung, Stuttgart 2008, S.16
6 Stehr, Nico: Moderne Wissensgesellschaften, in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Wissensgesellschaft, B36, Bonn August 2001, S.13
7 Renn, Ortwin: Mit Sicherheit ins Ungewisse. Möglichkeiten und Grenzen der Technikfolgenabschätzung, in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Technik, Folgen, Abschätzung, 64. Jahrgang, Bonn Januar 2014, S. 3
8 Schützeichel: Beratung, Politikberatung, wissenschaftliche Politikberatung, in: Bröchler, Stephan / Schützeichel, Rainer (Hrsg.): Politikberatung, S.17-20
9 Ebd., S.17-20
10 Brown / Lentsch / Weingart: Politikberatung und Parlament, 2006, S.51-52
11 Habermas, Jürgen: Technik und Wissenschaft als Ideologie, 4. Auflage, Frankfurt am Main 1968, S. 125-131
12 Brown / Lentsch / Weingart: Politikberatung und Parlament, 2006, S.52-53
13 Habermas, Jürgen, zit. nach: Brown / Lentsch / Weingart: Politikberatung und Parlament, 2006, S.53
14 Brown / Lentsch / Weingart: Politikberatung und Parlament, 2006, S.53
15 Luhman, Niclas, zit. nach: Walter, Franz: Der Gebrauch der Wissenschaft durch die Parteien. Über die Aporien der Politikberatung ,in: Kraul, Margret / Stoll, Peter Tobias (Hrsg.): Wissenschaftliche Politikberatung, 201, S.169
16 Baur, Nina / Behnke, Joachim / Behnke, Nathalie: Empirische Methoden der Politikwissenschaft, 2. Auflage, Paderborn 2010, S.17-20
17 Hentrich, Steffen / Tamm, Sascha: Regeln für eine freie Gesellschaft, Zürich 2014, S.38-44
18 Lutz, Raphael, zit. nach: Ostner, Ilona: Diener der Macht? Experten und Expertise im Wohlfahrsstaat oder Experten des Wohlfahrtsstaats zwischen Dienen und Andienen, in: Kraul, Margret / Stoll, Peter Tobias (Hrsg.): Wissenschaftliche Politikberatung, 2011, S.250
19 Süssmuth, Rita: Politische Akzeptanz, Verunglimpfung und Notwendigkeit wissenschaftlicher Politikberatung am Beispiel der Migration und Integration. Ein Erfahrungsbericht aus der Politik, in Kraul, Margret / Stoll, Peter Tobias (Hrsg.): Wissenschaftliche Politikberatung, Göttingen 2011, S.231
20 Kleinsteuber, Hans J.: Die Enquetekommission des Deutschen Bundestages zu „Zukunft der Medien“ 1996-1998. Ein Bericht aus der Sachverständigen-Perspektive, in: Falk, Svenja ua. (Hrsg.): Handbuch Politikberatung, 1. Auflage, Wiesbaden September 2006, S. 405
21 Martinsen, Renate / Rehfeld Dieter: Von der Aufklärung über Defizite zur reflexiven Aufklärung, in: Falk, Svenja ua. (Hrsg.): Handbuch Politikberatung, 1. Auflage, Wiesbaden September 2006, S.49
22 Walter, Franz: Der Gebrauch der Wissenschaft durch die Parteien. Über die Aporien der Politikberatung ,in: Kraul, Margret / Stoll, Peter Tobias (Hrsg.): Wissenschaftliche Politikberatung, 2011, S.172
23 Ebd., S.96
24 Grunenberg, zit. nach: Färber, Gisela: Politikberatung durch Kommissionen, in: Leschke, Martin / Pies, Ingo (Hrsg.): Wissenschaftliche Politikberatung – Theorien, Konzepte, Institutionen, Stuttgart 2005, S.137
25 Pielke, Roger A, zit. nach: Brown, Mark B. / Lentsch, Justus / Weingart, Peter: Politikberatung und Parlament, Opladen 2006, S. 83
26 Walter: Der Gebrauch der Wissenschaft durch die Parteien ,in: Kraul, Margret / Stoll, Peter Tobias (Hrsg.): Wissenschaftliche Politikberatung, 2011, S.172
27 Siefken, Sven: Expertenkommissionen der Bundesregierung, in: Falk, Svenja ua. (Hrsg.): Handbuch Politikberatung, 1. Auflage, Wiesbaden September 2006, S. 221
28 Heyer / Liening: Enquete Kommissionen des Deutschen Bundestages, 2004, S. 9
29 Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, Berlin April 2014, § 56
30 Siefken: Expertenkommissionen im politischen Prozess, 2007, S.49
31 Heyer / Liening: Enquete Kommissionen des Deutschen Bundestages, 2004, S.11
32 Ebd., S. 7
33 Renn: Mit Sicherheit ins Ungewisse, in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Technik, Folgen, Abschätzung, 2014, S. 8-9
34 Kleinsteuber: Die Enquetekommission des Deutschen Bundestages zu „Zukunft der Medien“ 1996-1998, in: Falk, Svenja ua. (Hrsg.): Handbuch Politikberatung, 2006, S. 401
35 Brown / Lentsch / Weingart: Politikberatung und Parlament, 2006, S.99
36 Schneider, Ingrid: Technikfolgenabschätzung und Politikberatung am Beispiel biomedizinischer Felder, in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Technik, Folgen, Abschätzung, 64. Jahrgang, Bonn Januar 2014, S. 36
37 Kleinstuber: Die Enquetekommission des Deutschen Bundestages zu „Zukunft der Medien“ 1996-1998. Ein Bericht aus der Sachverständigen-Perspektive, 2006, S.401-404