Internationalisierung und grenzüberschreitenden Öffnung des deutschen Bildungssystems

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Derzeitige Situation und aktuelle Entwicklungen
2.1 Entwicklungen auf europäischer Ebene
2.2 Status Quo in Deutschland

3 Notwendigkeit der Internationalisierung im Bildungsbereich

4 Institutionelle und rechtlichen Voraussetzungen für eine weitergehende Internationalisierung
4.1 Finanzierung der Bildungsnachfrage
4.2 Gewährleistung der Anbieterautonomie
4.3 Garantie der Freizügigkeit der Nachfrager

5 Mögliche Konsequenzen und denkbare Handlungsstrategien

6 Ausblick

Literaturverzeichnis

Linkliste

Anhang

1 Einleitung

Die Internationalisierung und die grenzüberschreitende Öffnung der Märkte verzeichnet insbesondere vor dem Hintergrund der zunehmenden Globalisierungstendenz in allen Bereichen eine besondere Aktualität. Die Forderung nach einer weitergehenden Internationalisierung des Bildungsmarktes wird vor allem im Zusammenhang mit der voranschreitenden Integration Europas durch die Schaffung eines einheitlichen Binnenmarktes laut. Uneinigkeit besteht jedoch hinsichtlich der Strategie und der Ausgestaltung der Maßnahmen zur Erreichung eines europäischen bzw. international offenen Bildungsmarktes.

Im folgenden wird, ausgehend von der derzeitigen Situation und den aktuellen Entwicklungen auf nationaler wie europäischer Ebene, die Notwendigkeit der Internationalisierung im Bildungsbereich erläutert, um darauf aufbauend die zu schaffenden Voraussetzungen für eine weitergehende Öffnung des Bildungsmarktes zu veranschaulichen. In diesem Zusammenhang steht die wettbewerbliche Steuerung in Verbindung mit der Übernahme ordnungspolitischer Aufgaben durch den Staat im Vordergrund. Diese Marktform ist der politisch-administrativen Steuerung grundsätzlich vorzuziehen, da sie zu einem effizienteren Umgang mit Ressourcen und zu Qualitätssteigerungen führt. Mögliche negative Konsequenzen werden ebenso berücksichtigt, können jedoch vermieden werden, indem der Staat seiner neuen Rolle als Schützer des wettbewerblichen Bildungsmarktes nachkommt.

Die vorliegende Arbeit vermittelt einen Überblick zum Thema der Internationalisierung im Bildungsbereich, ohne jedoch zu sehr ins Detail zu gehen. Sicherlich ist eine Vertiefung einzelner Aspekte erforderlich, um letztendlich zu einem schlüssigen Gesamtkonzept für die Neuordnung der Kompetenzen im Bildungsbereich zu gelangen. Dies kann jedoch nicht im Rahmen dieser Arbeit geleistet werden.

Die folgenden Überlegungen konzentrieren sich auf den Hochschulbereich, da hier die Notwendigkeit zur grenzüberschreitenden Öffnung von allen Beteiligten weitgehend erkannt wird und die Internationalisierungstendenz am stärksten vorangeschritten ist. Dieser Sachverhalt wie auch die größere Autonomie der Hochschulen begründen eine bessere Ausgangsposition und begünstigen eine weitergehende Internationalisierung im Vergleich zu schulischen Einrichtungen. Obwohl Schulen im folgenden nicht im Mittelpunkt der Betrachtungen stehen, können die wesentlichen Erkenntnisse einer marktlichen Koordination mit einigen Einschränkungen und notwendigen Ergänzungen analog angewandt werden.

2 Derzeitige Situation und aktuelle Entwicklungen

Der Sachstand im folgenden vermittelt einen knappen Überblick über die aktuelle Situation und die jüngsten Entwicklungen der Internationalisierung im Bildungsbereich. Ausgehend von der europäischen Bildungspolitik, die ebenfalls eine weitergehende Internationalisierung anstrebt, soll der Blick auf die nationale Ebene gelenkt werden.

2.1 Entwicklungen auf europäischer Ebene

Zunächst werden die wichtigsten Eckdaten bezüglich der Entwicklung der Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft im Bildungsbereich knapp erläutert, um vor diesem Hintergrund deren Aktivitäten in den Zusammenhang einordnen zu können.

Zu Beginn der europäischen Einigung im Jahre 1951¹ sowie im Rahmen des Gründungsver- trages der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) im Jahre 1957 stand die Schaffung eines gemeinsamen Wirtschaftsraumes mit freiem Güterverkehr im Vordergrund. In den Römischen Verträgen zur Gründung der EWG erkannte man der Bildungspolitik nur begrenzte Handlungskompetenzen zu, was verdeutlicht, dass sie ursprünglich nicht zu den Aktionsschwerpunkten der Gemeinschaft gehörte. Mitte der 70er Jahre wurden trotz dieser engen Handlungsspielräume die ersten hochschulpolitischen Aktivitäten auf europäischer Ebene ergriffen, die auf eine Harmonisierung und Vereinheitlichung der nationalen Bildungs- systeme abzielten.

Erst mit der Unterzeichnung des Maastrichter Vertrages im Jahre 1992, der die Grundlage der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion darstellt, erhält die Bildungspolitik mit Artikel 126 und 127 ein eigenständiges Gewicht - dies jedoch unter strikter Beachtung des Subsi- diaritätsprinzips.² Der Vertrag von Amsterdam fügt dem Auftrag, die Entwicklung einer qualitativ hochwertigen Bildung durch die verbesserte Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten zu fördern, nichts wesentliches hinzu, betont jedoch nochmals die Wichtigkeit, die Bildungs- systeme offen zu halten und einen möglichst hohen Bildungsstand der Bevölkerung zu errei- chen.³ Während bis Ende der 70er Jahre eine Strategie der Angleichung der verschiedenen nationalen Hochschulsysteme befürwortet wurde, steht bis heute aufgrund der Schwierigkei- ten dieses Integrationsprozesses das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung im Vordergrund.⁴

Grundsätzlich ist in den letzten Jahren zu beobachten, dass die Aktivitäten der Gemeinschaft über die Beseitigung von Beschränkungen der Freizügigkeit hinausgehen, was zu einer Ausweitung der bildungspolitischen Aktivitäten auf prozesspolitische Maßnahmen geführt hat. Hauptinstrumente der europäischen Bildungspolitik sind die sogenannten Bildungs- programme, die die Mobilität, den Erfahrungsaustausch, die Zusammenarbeit sowie die Europäische Dimension in der Ausbildung bzw. im Studium fördern sollen.⁵ Selbst Befürwor- ter dieser Maßnahmenprogramme relativieren deren Erfolg im Hinblick auf die Zielerrei- chung und die tatsächlichen nachhaltigen Wirkungen auf die teilnehmenden Personen und die Bildungssysteme der jeweiligen Länder.⁶ Außer Diskussion steht die Tatsache, dass die Programme mittlerweile ein enormes Finanzierungsvolumen aufweisen, des weiteren einen erheblichen Verwaltungsaufwand beanspruchen und für den Antragsteller ein oft undurch- schaubaren Informationsdschungel darstellen.⁷

Durch den Fokus auf prozesspolitische Maßnahmen wird deutlich, dass die Europäische Gemeinschaft kein markt- bzw. wettbewerbsorientiertes Bildungssystem anstrebt, sondern generell davon ausgeht, dass staatliche Eingriffe notwendig sind. Wie Philipp erläutert, existiert jedoch in mehrfacher Hinsicht keine Rechtfertigung für einen politischen Regulierungsbedarf auf supranationaler Ebene.⁸

Vielmehr sollte sich die Europäische Gemeinschaft auf ordnungspolitische Maßnahmen beschränken. Weitreichende Deregulierungsmaßnahmen und die Schaffung bestimmter Rahmenbedingungen sind die Voraussetzungen für internationalen Wettbewerb und einen freizügigen europäischen Bildungsmarkt. Hierbei steht die Überwindung von Einschrän- kungen der Freizügigkeit von Personen sowie die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit im Mittelpunkt. Die Gemeinschaft hat in diesem Bereich ausschließlich Maßnahmen zur Anerkennung von beruflichen und akademischen Qualifikationsnachweisen ergriffen, wobei hier insbesondere - auch vor dem Hintergrund der Auswirkungen auf das deutsche Hoch- schulsystem - das European Credit Transfer System (ECTS)⁹ von Bedeutung ist. Philipp sieht jedoch das ECTS ausschließlich aus studentischer Perspektive in positivem Licht, während es aus Anbietersicht aufgrund der Verpflichtung zur gegenseitigen Anerkennung von Studien- leistungen und zur Aufnahme von Studierenden zu Einschränkungen der Anbieterautonomie und somit des Wettbewerbs kommt. Außerdem kann es zur Vereinheitlichung des Lehrangebots führen, was einer Harmonisierungsstrategie bzw. einer Reduktion der Vielfalt des Bildungsangebots gleich kommt.¹⁰

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Position der europäischen Bildungspolitik zum einen zwiespältig, teils sogar widersprüchlich ist und zum anderen wenig mit einer marktlichen Koordination des Bildungswesen gemein hat.¹¹ Die Freizügigkeit von Personen und Dienstleistungen im Bildungsbereich ist aufgrund von nationalen Regulierungen und der eher kontraproduktiven Bildungspolitik der Gemeinschaft hinsichtlich der Realisierung eines wettbewerblichen Systems kaum gegeben. Zukünftig muss es folglich von Bedeutung sein, einen freizügigen europäischen Bildungsmarkt und damit die Integration Europas zu fördern, indem die Aufgaben der europäischen Bildungspolitik neu überdacht werden¹² Um im folgenden den Status Quo in Deutschland zu analysieren, wird im Rahmen der europäischen Bildungspolitik abschließend der sogenannte Bologna-Prozess bzw. die Bologna-Erklärung erwähnt. Die Bologna-Erklärung, die neben Deutschland bis heute von 32 weiteren Staaten unterzeichnet wurde, zeigt direkte Auswirkungen auf die deutsche Hochschulpolitik.¹³

2.2 Status Quo in Deutschland

Zur Beurteilung der Internationalität des deutschen Hochschulsystems folgt ein kurzer Sachstand zu aktuellen Tatbeständen und Entwicklungen - untermauert von statistischem Zahlenmaterial im Anhang.

Die Betrachtung differenziert zwischen qualitativer bzw. inhaltlicher Neuerungen einerseits und quantitativer Veränderungen andererseits, wobei beide Aspekte wechselseitig voneinander abhängig sind. So stellt die zahlenmäßige Veränderung sicherlich eine Konsequenz der bildungspolitischen Maßnahmen dar.

Bereits vor der Unterzeichnung der Bologna-Erklärung beschloss Deutschland mit der Novel- lierung des Hochschulrahmengesetzes (HRG) im Jahre 1998 ein neues Graduierungssystem mit gestuften Abschlüssen, welches in einer weiteren HRG-Novelle im Jahre 2002 in das Regelangebot - neben den herkömmlichen Abschlüssen - der Hochschulen überführt wurde.¹⁴ Die letzte Erhebung der Hochschulrektorenkonferenz (HRK) verzeichnet im Wintersemester 2003/04 insgesamt 1.785 Bachelor- und Masterstudiengänge¹⁵. Im Wintersemester 2002/03 waren in den neuen Studiengängen insgesamt 39.000 Studierende eingeschrieben, was ca. 2,3% der gesamten deutschen Studierenden ausmacht.¹⁶ Trotz des derzeitig noch geringen Anteils, schreitet die Entwicklung der flächendeckenden Einführung von Bachelor- und Masterabschlüssen dynamisch voran. Befürwortet und mit eigens eingerichteten Programmen gefördert wird das Vorhaben zur Einführung von vergleichbaren Abschlüssen vor allem vom Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF).

Neben der Einführung des Bachelor-/Master-Systems hebt die Bologna-Erklärung die Einführung eines europaweit einheitlichen und akzeptierten Diplomzusatzes (Diploma Supplement) hervor. In Zusammenarbeit mit den Ländern hat die HRK ein Diploma Supplement Deutschland entwickelt, das allen Hochschulen über das Internet zur Verfügung steht und durch Erläuterungen zu den jeweiligen Abschlüssen eine höhere Kompatibilität und Vergleichbarkeit der Studienangebote beabsichtigt.

Eine ähnliche Zielsetzung bezüglich der Förderung der gegenseitigen Anerkennung verfolgt das Leistungspunktesystem ECTS sowie die Modularisierung der Inhalte der neuen Studiengänge - beides Pflichtbestandteile zur Genehmigung und Akkreditierung eines gestuften Studienganges.¹⁷ Vor dem Hintergrund der in der Bologna-Erklärung geforderten Qualitätssicherung wurde von der Hochschulrektorenkonferenz (HRK) und der Kultus- ministerkonferenz (KMK) ein Akkreditierungssystem mit länderübergreifenden Akkreditie- rungsagenturen und dem Ziel der Gewährleistung inhaltlicher Standards eingeführt.

Zwei allgemein gehaltene Ziele der Bologna-Erklärung sind die Förderung der Mobilität und der Freizügigkeit sowie der europäischen Dimension im Hochschulbereich. Ersteres zielt auf den Abbau von Wanderungshemmnissen, während letzteres die inhaltliche Ausgestaltung des Curriculums sowie die Kooperation zwischen europäischen Hochschulen umfasst. Im Rahmen einer Konzertierten Aktion für das internationale Marketing für den Bildungs- und Forschungsstandort Deutschland haben sich Bund, Länder sowie weitere staatliche und nicht-staatliche Institutionen neben dem verstärkten Marketing die Verbesserung der (rechtlichen) Rahmenbedingungen zum Ziel gesetzt.¹⁸

Die aufenthalts- und arbeitsrechtlichen Regelungen für Nicht-EU-Bürger wurden bereits im Jahre 1998 z.B. hinsichtlich einer Tätigkeit neben dem Studium und dem Nachzug eines Ehepartners verbessert.¹⁹ Die weitergehende Lockerung dieser Regelungen ist aufgrund der Abhängigkeit von verschiedene Verwaltungsinstanzen und den Vorbehalten in Politik und Gesellschaft ein langwieriger und nicht einfacher Prozess.

Hinsichtlich der europäischen Zusammenarbeit im Hochschulwesen führt die HRK insgesamt 15.977 Kooperationen mit Hochschulen der Unterzeichner-Staaten auf.²⁰ Anzumerken ist, dass diese Kooperationen jedoch nicht das Ergebnis eines freien Wettbewerbs sind, sondern zum größten Teil auf verwaltungsintensiven und kostspieligen Bildungsprogrammen der Europäischen Gemeinschaft beruhen.

Eine umfassende Analyse und Bewertung der bildungspolitischen Aktionslinien und Internationalisierungsbestrebungen würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen. Um zumindest einen Überblick über die quantitativen Auswirkungen der bisherigen Aktivitäten in Deutschland zu gewinnen, wird im nachfolgenden die Internationalität des deutschen Bildungssystems anhand einiger verdichtete Kennzahlen veranschaulicht.

In Bezug auf die quantitativen Auswirkungen kann zwischen Incoming-students und Outgoing-students unterschieden werden. Deutschland verzeichnet einen enormen Zuwachs an ausländischen Studierenden (Incoming-students) vom WS1999/2000 zum WS 2002/2003 um 29,7 %. Dieser Zuwachs ist hauptsächlich auf den Anstieg der „echten“ Bildungsausländer²¹ zurückzuführen, da sich die Anzahl der Ausländer, die ihre Hochschulzugangsberechtigung in Deutschland erworben haben, kaum verändert hat. Der Anteil ausländischer Studierender an deutschen Hochschulen ist somit auf 11,7 % gestiegen.²²

Im internationalen Vergleich zeigt sich, dass Länder wie Australien, Österreich und die Schweiz eine höhere Ausländerquote von 12 % bis 17 % aufweisen. Betrachtet man die absoluten Zahlen, so befinden sich die USA mit knapp einer halben Million ausländischen Studierenden an erster Position. Die Ausländerquote liegt angesichts der knapp 13 Mio.

Studierenden insgesamt jedoch nur bei 3,6%. Deutschland nimmt - betrachtet man die absoluten Zahlen der ausländischen Studierenden - Platz drei ein, hinter den USA und Großbritannien, gefolgt von Frankreich und Australien.

Gemäß der OECD-Statistik waren im Jahr 2000 1,62 Mio. Studierende außerhalb ihres Heimatlandes eingeschrieben. Deutschland steht hinter China, Südkorea, Japan und Griechen- land an fünfter Stelle, was die Position als Exportland von deutschen Studierenden ins Ausland (Outgoing-students) angeht. Neben Frankreich weist Deutschland einer der ausge- glichensten Bilanzen beim internationalen Studierendenaustausch. Im Jahr 2000 studierten 53.320 deutsche Studierende im Ausland (entspricht 2,6 % der Studierenden insgesamt), während 187.027 ausländische Studierende an deutschen Hochschulen immatrikuliert waren (entspricht einer Ausländerquote von 9,1 %).²³

Unter den Professoren und Dozenten ist Internationalität weniger verbreitet. So macht der ausländische Anteil unter ihnen lediglich 3,9 % (1989) aus.²⁴ Im Gegensatz dazu beschäftigte die deutsche Wirtschaft im Jahr 2002 ca. 7 % ausländische sozialversicherungspflichtig beschäftigte Arbeitnehmer.²⁵

Die Internationalität des deutschen Hochschulwesens ist im Hinblick auf die Incoming students und deren Entwicklung in den letzten Jahren durchweg positiv zu beurteilen. Die Anzahl der Outgoing-students sowie des internationalen Lehrpersonals lässt jedoch nicht auf einen international offenen Bildungsmarkt im Hochschulbereich schließen. Das deutsche Bildungssystem ist - wie auch die meisten anderen europäischen Bildungssysteme - ein in sich geschlossenes System mit hohem nationalem Reglementierungsgrad.

Die Bedeutung der europäischen bzw. internationalen Dimension im Bildungsbereich hat in der Vergangenheit stark zugenommen, was sich u.a. daran ablesen lässt, dass der Bildungsbereich im Rahmen der auswärtigen Kulturpolitik trotz der angespannten Haushaltslage von Einsparungen weitgehend ausgenommen wurde.²⁶

[...]

¹ Anm.: Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) im Jahre 1951

² Anm.: Das Subsidiaritätsprinzip erlaubt der Gemeinschaft nur ergänzend zu den nationalen Aktivitäten und unter strikter Beachtung der Verantwortung der einzelnen Staaten für die organisatorische und inhaltliche Ausgestaltung des nationalen Bildungssystems tätig zu werden.

³ Vgl. Philipp, Christine: Auf dem Wege zum europäischen Bildungsmarkt, S.5-21

⁴ Vgl. ebenda, S.89-90, 131

⁵ Vgl. Philipp, Christine: Auf dem Wege zum europäischen Bildungsmarkt, S.13-15

⁶ Siehe hierzu Sellin, Burkart: Bildung in Europa, in: Handbuch der Bildungsforschung, S.201-214

⁷ Vgl. Philipp, Christine: Auf dem Wege zum europäischen Bildungsmarkt, S.155-156

⁸ Siehe hierzu ebenda, S.27ff.

⁹ Anm.: Das European Credit Transfer System (ECTS) ist ein Kreditpunktesystem, das für Studienleistungen Punkte vergibt, die von anderen europäischen Staaten angerechnet werden müssen.

¹⁰ Vgl. Philipp, Christine: Auf dem Wege zum europäischen Bildungsmarkt, S.125-126, 141-143

¹¹ Anm.: In Bezug auf die ambivalente Haltung ist die Einschränkung des Subsidiaritätsprinzips zu nennen, welche zur Erreichung anderer Ziele der Gemeinschaft eine Einflussnahme auf die Entscheidungsspielräume der Mitgliedsstaaten erlaubt.

¹² Vgl. ebenda, S.180

¹³ Anm.: Die Bologna-Erklärung betont die Wichtigkeit der europäischen Integration, wobei den Hochschulen hierbei eine tragende Rolle zukommt. Ziel ist die Schaffung eines europäischen Hochschulraumes durch die Verpflichtung zur Einführung konkreter Maßnahmen auf nationaler Ebene. Siehe hierzu http://www.bologna-berlin2003.de

¹⁴ Vgl. Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF): Hochschulrahmengesetz-Novelle vom 20.08.1998 § 19; Hochschulrahmengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 19.01.1999 § 19

¹⁵ Vgl. Gemeinsamer Bericht von KMK, HRK und BMBF: Sachstandsdarstellung zur Realisierung der Ziele der Bologna-Erklärung in Deutschland, S.6

¹⁶ Vgl. Statist. Bundesamt: Fachserie 11, Reihe 4.1., Deutsche und ausländische Studierende an Hochschulen

¹⁷ Vgl. Kultusministerkonferenz (KMK): Ländergemeinsame Strukturvorgaben gemäß § 9 Abs.2 HRG für die Akkreditierung von Bachelor- und Masterstudiengängen, S.9

¹⁸ Siehe hierzu http://www.hipotentials.de

¹⁹ Deutscher Akademischer Austauschdienst (DAAD): Merkblatt zum Arbeitsgenehmigungsrecht, S.3, 10

²⁰ Vgl. Gemeinsamer Bericht von KMK, HRK und BMBF: Sachstandsdarstellung zur Realisierung der Ziele der Bologna-Erklärung in Deutschland, Anlage

²¹ Anm.: Bildungsausländer sind ausländische Studierende, die ihre Hochschulzugangsberechtigung im Ausland erworben haben. Sie allein sind Indikator für die Internationalität der deutschen Hochschulen.

²² Vgl. Statist. Bundesamt: Fachserie 11, Reihe 4.1., Deutsche und ausländische Studierende an Hochschulen

²³ Vgl. Deutscher Akademischer Austauschdienst (DAAD): Wissenschaft weltoffen 2003, S.52-53

²⁴ Vgl. Statistisches Bundesamt: Fachserie 11, Reihe 4.4., Personal an Hochschulen (nach 1989 erfolgt der Ausweis von ausländischen Gastprofessoren nicht mehr)

²⁵ Vgl. Statistisches Bundesamt, http://www.destatis.de, Erwerbstätigkeit - Strukturdaten über sozialversicherungspflichtig Beschäftigte

²⁶ Vgl. Sekretariat der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder: Das Bildungswesen in der Bundesrepublik Deutschland 2002, S.220