Aus alt bleibt neu - Arbeitsmigration im Wandel

Inhaltsverzeichnis

Teil I Einleitung

Teil II Das Gastarbeitersystem
1. Der Weg zu den Anwerbeabkommen
a) Die ersten Schritte der Abkommen bis 1960
b) Die Gründe der verstärkten Anwerbung ab 1960
2. Der rechtliche Status der Gastarbeiter
a) Das Recht zu bleiben
b) Das Ausländergesetz von 1965
aa) Die Aufenthaltserlaubnis
bb) Die Arbeitserlaubnis
cc) Regelungen für Angehörige von
EG-Mitgliedsstaaten
3. Die versuchte Steuerung
a) Das Rotationsprinzip
b) Der Gastarbeiter als Konjunkturpuffer
4. Ohne Nutzen keine Zuwanderung
5. Zwischenbetrachtung

Teil III Die Werkvertragsabkommen
1. Die erneute Zulassung von
ausländischen Arbeitskräften
2. Die rechtliche Ausgestaltung der WVA
a) Der Werkvertrag
b) Die Kontingente der Abkommen
c) Der aufenthalts- und arbeitsrechtliche Status
d) aa) Mitglieder der EU-Staaten
bb) Drittstaatenangehörige
3. Die Motive der Abkommen
4. Die Probleme der WVA und Maßnahmen
zur Verbesserung
a) Die Probleme der WVA
aa) Illegalität
b) Maßnahmen zur Verbesserung
5. Zwischenbetrachtung

Teil IV Exkurs - Die Green Card
1. Die Motive der Green-Card-Initiative
2. Die Ausgestaltung der Green Card –
Gemeinsamkeiten und Unterschiede zum Gastarbeitersystem und WVA
3. Zwei Jahre Green Card
4. Zwischenbetrachtung

Teil V Schlussbetrachtung

Teil VI Literaturverzeichnis

Teil I Einleitung

Die Bundesrepublik Deutschland ist in der Vergangenheit häufig Ziel von Arbeitsmigration gewesen. Ein Grund, warum Menschen Ihre Heimat verlassen, ist die Suche nach einem Arbeitsplatz oder besseren Arbeitsbedingungen. Arbeitsmigration ist eine spezifische Form von Migration. Vielfach wandern Menschen aus wirtschaftlich schwachen Staaten ab, um durch die Arbeit in einem anderen Land ihren Lebensstandart zu halten oder zu verbessern. Arbeitsmigranten geben längerfristig oder dauerhaft ihren Wohnsitz in ihrer Heimat auf. Die Aufnahme ausländischer Arbeitskräfte erfolgt meistens nach dem Angebots- und Nachfrage-Prinzip. Länder, die einen Arbeitskräftemangel haben, nehmen Arbeitsmigranten auf oder werben Arbeitskräfte gezielt an.

In der Geschichte der Bundesrepublik gab es drei relevante Formen von Arbeitsmigration: Die Anwerbung von Gastarbeitern in den fünfziger bis siebziger Jahren, Arbeitnehmer mit Werkverträgen Ende der achtziger und Anfang der neunziger Jahre und die Anwerbung hochqualifizierter IT-Fachkräfte durch die Green-Card-Initiative seit August 2000.

Diese Arbeit nennt die Motive der einzelnen Phasen der Arbeitsmigration nach Deutschland und untersucht deren Unterschiede und Gemeinsamkeiten. War die Anwerbung von Arbeitskräften zu jeder Zeit ausschließlich wirtschaftlich intendiert? Jeder Phase widmet sich ein Teil dieser Arbeit. Darin wird beschrieben, welche Gründe die Bundesrepublik hatte, den Arbeitsmarkt für ausländische Arbeitnehmer zu öffnen und welchen aufenthalts- und arbeitsrechtlichen Status die ausländischen Arbeitnehmer in Deutschland hatten. Es soll gezeigt werden, welche Elemente aus den vorigen Formen von Arbeitsmigration übernommen wurden und wie Erfahrungen zu anderen Ausgestaltungen führten.

Bei Arbeitsmigration treffen die Bereiche der Wirtschaftspolitik und der Ausländerpolitik aufeinander: Wirtschaftspolitik intendiert Arbeitskräftezuwanderung und Ausländerpolitik regelt deren Bestimmungen. Dass Arbeitsmarktpolitik die Brücke beider Bereiche ist, stellt häufig ein Problem dar, welches in dieser Arbeit beschrieben wird.

Abschließend wird versucht, eine Einschätzung zu liefern, wie sich die einzelnen Formen der Arbeitsmigration auf die aktuelle Zuwanderungsdebatte auswirkten.

Teil II Das Gastarbeitersystem

Deutschland erholte sich relativ schnell von den Auswirkungen des Zweiten Weltkriegs. Schon Anfang der fünfziger Jahre war ein wirtschaftlicher Aufschwung zu verzeichnen, der später als westdeutsches Wirtschaftswunder bezeichnet wurde. Um diesen Aufschwung voranzutreiben, wurde zehn Jahre nach Ende des Zweiten Weltkriegs, am 22. Dezember 1955, in Rom ein Abkommen geschlossen, welches der erste Schritt einer Maßnahme war, die entscheidend zum wirtschaftlichen Aufbau der Bundesrepublik Deutschland beitragen sollte: die Anwerbung ausländischer Arbeitnehmer für den deutschen Arbeitsmarkt.^[1]

1. Der Weg zu den Anwerbeabkommen

a) Die ersten Schritte der Anwerbung bis 1960

Die Möglichkeit, ausländische Arbeitskräfte anzuwerben, wurde bereits 1954 zum ersten Mal diskutiert. Bundeswirtschaftsminister Erhard verhandelte mit Italien über ein entsprechendes Abkommen, welches den großen Bedarf an Arbeitskräften besonders in den Bereichen Landwirtschaft und Baugewerbe decken sollte.^[2] Italien war naheliegend, da es wie Deutschland zur EG gehörte und eine hohe Arbeitslosenquote aufwies.

Diese Maßnahme rief bei Gewerkschaften und einigen Politikern^[3] Verwunderung hervor: Noch 1954 lag die Arbeitslosenquote bei rund 7% und 1955 immer noch bei 5,1%. Allerdings wies der Arbeitsmarkt 1955 starke regionale Unterschiede auf. Während die Arbeitslosenquote in Baden-Württemberg bei nur 2,2% lag, so erreichte sie in Schleswig-Holstein 11,1%.^[4] Gerade in den Ballungszentren fehlte es an Arbeitskräften in der Produktion; die Landwirtschaft meldete in ganz Deutschland einen Mangel an Arbeitskräften.

Innerhalb von Politik, Gewerkschaften und Wirtschaft zog man zunächst noch andere Möglichkeiten in Betracht, dem Arbeitskräftemangel zu begegnen: Arbeitslose sollten in die Regionen umgesiedelt werden, in denen die Arbeitslosenquote relativ hoch war. Das Problem war, dass dort, wo die Arbeitskräfte gebraucht wurden, speziell im Ruhrgebiet und im Raum Stuttgart, nicht genügend Wohnraum vorhanden war und für Gastarbeiter sollte „die Gestellung von Baracken im allgemeinen ausreichen“^[5].

Die Einbeziehung deutscher Frauen in den Arbeitsmarkt war ebenso möglich, aber familienpolitisch unerwünscht. Die Möglichkeit der Erhöhung der Arbeitszeiten stieß bei den Gewerkschaften auf Widerstand, die auf eine Vierzig-Stunden-Woche hinarbeiteten.

Ziemlich schnell waren sich die Akteure einig, dass es keine wirkliche Alternative zur Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte gab. Eine „Internationalisierung des Arbeitsmarktes“^[6] schien die Lösung zu sein.

Die Gewerkschaften hatten zunächst Bedenken, den Arbeitsmarkt zu öffnen, da sie dadurch ein Lohndumping erwarteten. Sie stießen mit diesen Befürchtungen auf offene Ohren: In Bezug auf Mindestlohn, Arbeitszeit und Sozialabgaben erreichten sie eine tarifrechtliche Gleichstellung der ausländischen Arbeiter. Nach längerem Zögern stimmten auch die Gewerkschaften der Arbeitsmarktöffnung zu.

Der Weg zum deutsch-italienischen Anwerbeabkommen vom 22. Dezember 1955 wurde von der Öffentlichkeit wenig begleitet und diskutiert.^[7] Bezeichnend für die Ausländerpolitik zu dieser Zeit war, dass sie eher Ausdruck und Produkt der Exekutive als der Legislative war. Behörden hatten einen großen Gestaltungsspielraum, der ihnen ermöglichte „den Bundestag aus den Entscheidungsprozessen völlig auszuschließen“.^[8]

Tatsächlich spielte die Anwerbung der italienischen Arbeiter und deren Quantität -1959 waren es weniger als 50.000 italienische Arbeiter auf dem deutschen Arbeitsmarkt^[9] - bis 1960 kaum eine Rolle. Dennoch weist Dohse dem Abkommen berechtigterweise einen großen Stellenwert zu: „Es [das Abkommen] trug zu einem langsamen Prozess der Normalisierung der Ausländerbeschäftigung bei, der zugleich als Prozess der Entthematisierung der Problematik der Arbeitsmarktöffnung zu beschreiben ist.“^[10]

b) Die Gründe der verstärkten Anwerbung ab 1960

Ab 1960 änderte sich der Arbeitsmarkt. Die Zahl der offenen Stellen stieg an, die Zahl der deutschen Erwerbspersonen nahm hingegen ab.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Herbert 2001, S. 207.

Für diese Entwicklung gab es verschiedene Gründe. Der Bau der Berliner Mauer im August 1961 schnitt den Strom der Flüchtlinge aus der DDR ab. „Mit der nach dem Bau der Berliner Mauer 1961 um so mehr forcierten Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte aber begann in der Bundesrepublik jene in ihren Begleitumständen und Folgeerscheinungen teils zu spät erkannte, teils auch bewusst verdrängte Entwicklung zum Einwanderungsland wider Willen, die heute die Diskussion der Gastarbeiterfrage bestimmt.“^[11]

Aber auch andere Faktoren spielten eine Rolle bei der Entscheidung, den deutschen Arbeitsmarkt weiter für ausländische Arbeitnehmer zu öffnen. Zu dieser Zeit traten die geburtenschwachen Kriegsjahrgänge ins Erwerbsleben, das Eintrittsalter in den Ruhestand wurde gesenkt, die Ausbildungszeit verlängerte sich und die Arbeitszeit verkürzte sich stetig von 44,4 Wochenstunden 1960 auf 41,4 Wochenstunden 1967.^[12]

Die logische Konsequenz dieses Arbeitskräftemangels war die Erhöhung des Lohnniveaus und die Abwerbung der Arbeiter unter den Firmen^[13]. Manche Firmen mussten die Produktion einschränken und einige Betriebe sogar stillgelegt werden. Vor diesem Hintergrund wurde eine Maßnahme aufgegriffen, deren Grundstein bereits 1955 gelegt wurde. Erneut ohne öffentlichen Diskurs und für Arbeitgeber und Regierung unumstritten^[14] wurden im März 1960 die Anwerbeabkommen mit Griechenland und Spanien geschlossen, es folgten die Abkommen mit der Türkei im Oktober 1961, mit Portugal im März 1964 und mit Jugoslawien im Oktober 1968.

2. Der rechtliche Status der Gastarbeiter

a) Das Recht zu bleiben

Bis zum Erlass des Ausländergesetzes 1965 galt in Deutschland bezüglich des Aufenthalts die Ausländerpolizeiverordnung von 1938. Hier hieß es:

§ 1: „Der Aufenthalt wird Ausländern erlaubt, die nach ihrer Persönlichkeit und dem Zweck ihres Aufenthaltes im Reichsgebiet die Gewähr dafür bieten, dass sie der ihnen gewährten Gastfreundschaft würdig sind.“

Der Aufenthalt konnte einem Ausländer nur verboten werden, „der den Voraussetzungen des § 1 nicht entspricht. Ein Aufenthaltsverbot kann insbesondere gegen den Ausländer erlassen werden, a) dessen Verhalten geeignet ist, wichtige Belange des Reiches oder der Volksgemeinschaft zu gefährden“ (APVO § 5 Abs. 1a, 1938).

Diese Regelungen zielten auf das Verhalten des Ausländers ab^[15]. Wenn sich der Ausländer der Gastfreundschaft als würdig erwies und die Belange der Bundesrepublik nicht gefährdete, musste ihm die Aufenthaltsberechtigung erwiesen werden. Durch gerichtliche Entscheidungen in der folgenden Zeit wurde dieser Anspruch jedoch eingeschränkt.^[16] Der Wortlaut der Verordnung ließ der Ausländerpolizeibehörde keine großen Entscheidungsräume, da er sich auf unbestimmte Rechtsbegriffe stützte, die eine vollinhaltliche gerichtliche Nachprüfung nach sich zogen. In der folgenden Zeit wies aber die Rechtssprechung den Behörden immer größere Ermessensspielräume zu.^[17]

b) Das Ausländergesetz von 1965

Im April 1965 wurde das neue Ausländergesetz verabschiedet. Das Recht aus Zeiten des Nationalsozialismus sollte liberalisiert werden^[18]. Daneben spielten sicherlich die oben genannten Gründe, den Behörden mehr Entscheidungsfreiräume zu verschaffen, eine Rolle. Dieses Ziel wurde im neuen Gesetz erreicht: „Charakteristisch für das neue Ausländergesetz, das sich aufgrund seiner unklaren Rechtsbegriffe praktisch für jegliche Form der Ausländerpolitik einsetzen lässt, sind die großen Ermessensspielräume der Ausländerbehörden, die die Betroffenen der Willkür oder Verständnislosigkeit einzelner Verwaltungsbeamter ausliefern.“^[19]

In der Tat verschafften diese Ermessensspielräume den Behörden das Instrument, die Zufuhr der ausländischen Arbeitnehmer dem Arbeitsmarkt und damit der wirtschaftlichen Situation in Deutschland anzupassen.^[20]

aa) Die Aufenthaltserlaubnis

Auch bei der Regelung der Aufenthaltserlaubnis von 1965 spielten die ‚Belange der Bundesrepublik’ (in der APVO von 1938 noch „Belange des Reiches“ genannt) eine zentrale Rolle. Im § 2 Abs. 1 AuslG hieß es: „Die Aufenthaltserlaubnis darf erteilt werden, wenn die Anwesenheit des Ausländers Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigt.“ Dies bedeutete, dass auch ohne einen Verstoß gegen die Belange eine Erlaubnis nicht erteilt werden konnte.

Ausländischen Arbeitnehmern wurde eine Aufenthaltserlaubnis für zunächst ein Jahr gewährt, in dem die Erlaubnis an ein bestimmtes Arbeitsverhältnis gebunden war.^[21] Nach jedem verweilten Jahr war eine neue Prüfung des Aufenthaltes vorgesehen, die eine ständige Anpassung an den Arbeitsmarkt ermöglichte. Erst nach einem mindestens dreijährigen Aufenthalt konnte die Erlaubnis auf zwei oder mehr Jahre ausgestellt werden.

In den siebziger Jahren entwickelte die Rechtsprechung eine eigene Dynamik.^[22] Vor dem Hintergrund des Rechts- und Sozialstaatsprinzips billigte die Rechtssprechung Ausländern, deren Aufenthaltserlaubnis wiederholt verlängert wurde, einen „Vertrauensschutz“ zu: Ausländer, die fünf Jahre ununterbrochen in der Bundesrepublik Deutschland lebten, konnten danach eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis beantragen. Nach acht Jahren Aufenthalt konnte eine Aufenthaltsberechtigung ausgestellt werden. Nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes von 1978 war der Einwand, dass die Bundesrepublik Deutschland kein Einwanderungsland sei, dem Verfassungsgebot des Vertrauensschutzes nachrangig.^[23]

bb) Die Arbeitserlaubnis

Die Arbeitserlaubnis war eng an die Aufenthaltserlaubnis gekoppelt: Nur wer eine Aufenthaltserlaubnis besaß bekam eine Arbeitserlaubnis. Sobald die Aufenthaltserlaubnis abgelaufen war oder erlosch, wurde auch die Arbeitserlaubnis ungültig. Ebenso wurde sie ungültig, wenn sich der Arbeitnehmer länger als drei Monate im Ausland aufhielt. Auch bei der Arbeitserlaubnis galt, dass sie verlängert wurde, solange die Belange der Bundesrepublik Deutschland und die öffentliche Sicherheit und Ordnung nicht beeinträchtigt wurden.^[24] Dies zu beurteilen oblag den Behörden und zeigt erneut deren bereits erwähnten extrem weiten Ermessensspielraum. Die Arbeitserlaubnis wurde zunächst für ein Jahr erteilt und konnte auf eine bestimmte berufliche Tätigkeit in einem bestimmten Betrieb begrenzt werden.

1971 trat eine neue Arbeitserlaubnisverordnung in Kraft. Nach dieser konnte unabhängig von der Lage des deutschen Arbeitsmarktes eine besondere Arbeitserlaubnis an Ausländer ausgestellt werden, die fünf Jahre ohne Unterbrechung einer unselbständigen Arbeit nachgegangen waren oder sich bereits seit acht Jahren rechtmäßig in der Bundesrepublik aufgehalten hatten oder aber mit einem/ einer Deutschen verheiratet waren. Die besondere Arbeitserlaubnis war auf fünf Jahre befristet. Erst nach zehnjährigem Aufenthalt konnte eine unbefristete Arbeitserlaubnis ausgestellt werden.^[25]

cc) Regelungen für Angehörige von EG-Mitgliedsstaaten

Etwas anders gestalteten sich die Regelungen für Ausländer aus den Mitgliedstaaten der EG. Bis 1970 wurde stufenweise zwischen den Mitgliedern der EG die Freizügigkeit eingeführt^[26], eine Aufenthaltserlaubnis war nun nicht mehr nötig^[27]. Angehörige der EG-Staaten unterlagen keinen Niederlassungs-beschränkungen^[28] und Arbeitnehmern wurde auf Antrag eine mindestens für fünf Jahre gültige Aufenthaltserlaubnis erteilt.^[29] Auch arbeitsrechtlich wurden Angehörige der EG-Staaten bis 1970 deutschen Arbeitnehmern gleichgestellt, was den Gründungsvereinbarungen der EG entsprach.^[30]

[...]

^[1] Vgl. Herbert 2001, S. 203.

^[2] Vgl. Herbert 2001, S. 203; vgl. Schrettenbrunner 1982, S. 22; vgl. Heckmann 1981, S. 149.

^[3] Vgl. Dohse 1981, S. 167.

^[4] Vgl. Herbert 2001, S. 202.

^[5] Herbert 2001, S. 204.

^[6] Heckmann 1981, S. 152.

^[7] Vgl. Herbert 2001, S. 202 ff; Vgl. Pagenstecher 1994, S. 28; Vgl. Dohse 1981, S. 165.

^[8] Dohse 1981 S. 173.

^[9] Vgl. Herbert 2001, S. 206.

^[10] Dohse 1981, S. 177.

^[11] Bade 1983, S. 67.

^[12] Vgl. Herbert 2001, S. 208.

^[13] Vgl. Dohse 1981, S. 153ff.

^[14] Vgl. Herbert 2001, S. 208; Dohse 1981, S. 177.

^[15] Vgl. Dohse 1981, S. 235.

^[16] Vgl. Dohse 1981, S. 235.

^[17] Vgl. Dohse 1981, S. 235ff.

^[18] Vgl. McRae 1980, S. 57.

^[19] McRae 1980, S. 57.

^[20] Vgl. Herbert 2001, S. 211.

^[21] Vgl. Mehrländer 1978, S. 117.

^[22] Vgl. Bischoff 1992, S. 47.

^[23] Vgl. Bischoff 1992, S. 47.

^[24] Vgl. Mehrländer 1978, S. 118.

^[25] Vgl. Mehrländer 1978, S. 117f.

^[26] Vgl. Bade 1983, S. 72; Vgl. Bethlehem 1982, S. 168f.

^[27] Vgl. Bethlehem 1982, S. 169.

^[28] Vgl. Bade 1983, S. 72.

^[29] Vgl. Bethlehem 1982, S. 169.

^[30] Vgl. Herbert 2001, S. 211ff.