Spiegeln die arbeitsmarktpolitischen Reformpläne der rot-grünen Bundesregierung einen Wandel vom Wohlfahrtsstaat zum Sozialstaat wider?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Einordnung der Kernproblematik in den steuerungstheoretischen Ansatz der Politikfeldanalyse

3. Möglicher Wandel vom fürsorgenden Wohlfahrtsstaat zum kooperativen Sozialstaat
3.1 Strukturelle Abgrenzung: Fürsorgender Wohlfahrtsstaat und kooperativer Sozialstaat
3.2 Aktivierende Arbeitsmarktpolitik
3.3 Finanzierung der Arbeitsmarktpolitik

4. Arbeitsmarktpolitische Reformpläne der rot-grünen Bundesregierung (Hartz-Reformen)
4.1 Wesentliche Module des Hartz-Konzepts und seine Zielsetzung
4.2 Kritische Stellungnahme

5. Ausblick

6. Schluss

Literatur

1. Einleitung

Nach fünf Jahren rot-grüner Bundesregierung befindet sich die Zahl der Arbeitslosen, gerade auch die der Langzeitarbeitslosen, weiterhin auf einem sehr hohen Stand. Die Bundesregierung unter Schröder versucht zur Zeit mit den Vorschlägen der Hartz-Kommission, die ein wesentlicher Baustein zur Verwirklichung des Reformprogramms im Rahmen der Agenda 2010 sind, einen neuen Weg in der Arbeitsmarktpolitik zu beschreiten. Eine sozialverträgliche Antwort auf die Arbeitslosigkeit wäre die Verwirklichung des Leitbildes eines kooperativen Sozialstaates in der Arbeitsmarktpolitik. Diese Arbeit möchte analysieren, ob die arbeitsmarktpolitischen Reformpläne (Hartz-Konzept) der jetzigen Bundesregierung einen Wandel von einem fürsorgenden Wohlfahrtsstaat zum kooperativen Sozialstaat vollziehen. Bevor diese Analyse vorgenommen wird, werden zunächst die genannten Leitbilder der Arbeitsmarktpolitik voneinander abgegrenzt. Nach einer kurzen Darstellung der rot-grünen Reformversuche wird ihr politischer Output untersucht. Es stellt sich die Frage, in welchem Verhältnis ausgewählte Module des Hartz-Konzeptes zum kooperativen Sozialstaat stehen.

Zunächst ist allerdings das Verhältnis der arbeitsmarktpolitischen Akteure zu klären und die Fragestellung steuerungstheoretisch zu verankern. Dazu wird der steuerungstheoretische Ansatz der Politikfeldanalyse in seinen Grundzügen skizziert und auf die Arbeitsmarktpolitik bezogen. Die Abgrenzung der ordnungspolitischen Leitbilder in der Arbeitsmarktpolitik beinhaltet auch die Anwendung des o.g. Ansatzes. Dieser soll auf die zu erörternden arbeitsmarktpolitischen Vorhaben der Bundesregierung übertragen werden. Als arbeitsmarktpolitisch Handelnde sind die Bundesregierung, insbesondere der Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit, die in ab 01.01.2004 umbenannte Bundesanstalt für Arbeit in Bundesagentur für Arbeit und die Sozialpartner (Arbeitnehmer und Arbeitgeber) sowie auch die Arbeitslosen zu nennen. Das Verhältnis dieser Akteure stellt sich wie folgt dar: Die Bundesregierung, insbesondere der Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit, definiert die arbeitsmarktpolitischen Programme. Die Bundesagentur für Arbeit hat im Rahmen der Wirtschafts- und Sozialpolitik u.a. die Aufgabe, die Arbeitslosigkeit mit Hilfe eines gesetzlich fixierten Instrumentariums zu bekämpfen. Die Bundesagentur für Arbeit ist in diesem Sinne der ausführende Teil des Staates. Diese gehört als Körperschaft des öffentlichen Rechts (mitgliedschaftlich organisierter Verband von Arbeitnehmern und Arbeitgebern als Beitragszahler) zur mittelbaren Staatsverwaltung und stellt damit ein vollziehendes Organ des Staates dar, das der Fach- und Rechtsaufsicht des Bundesministers für Wirtschaft und Arbeit unterliegt. Wenn also in dieser Arbeit vom Staat und seiner Arbeitsmarktpolitik gesprochen wird, dann sind dem Staat bzw. dem staatlichen Akteur, die Bundesregierung und die Bundesagentur für Arbeit zuzuordnen.

2. Einordnung der Kernproblematik in den steuerungstheoretischen Ansatz der Politikfeldanalyse

Die Steuerungstheorie geht davon aus, dass Politik immer ein steuernder Eingriff in die Gesellschaft ist (vgl. CZADA, 1997, S. 22).

Ein gesamtgesellschaftlicher Gestaltungsanspruch wird von der Steuerungstheorie nicht erhoben, im Gegensatz zur politischen Planung, dennoch wird Steuerung als notwendige Staatsintervention zu einem bestimmten Zweck definiert. Der Begriff der Steuerung ist von dem der Planung wie folgt abzugrenzen: Planung hat den Anspruch, gesamtgesellschaftliche Entwicklung gezielt voranzutreiben. Dieser Vorgang lässt sich mit Planwirtschaft wie auch Planpolitik gleichsetzen (vgl. CZADA, 1997, S. 33).

Wenn über Steuerung gesprochen wird, fällt in dem Zusammenhang der Begriff „Governance“. Darunter verstehen Dietmar BRAUN und Oliver GIRAUD mit Bezug auf RHODES die „Art und Weise, die Methode oder das System, mit dem eine Gesellschaft regiert wird“ (CZADA, 1997, S. 169).

Bei den staatlichen Steuerungsinstrumenten kann man einmal die Bereitstellung öffentlicher Güter und Ressourcen, wie z.B. die Mittel zur Arbeitsförderung, und Maßnahmen unterscheiden, die darauf gerichtet sind, gesellschaftliches Handeln direkt oder indirekt zu beeinflussen. Gerade bei den Steuerungsinstrumenten reicht die Palette staatlicher Interventionsmöglichkeiten von Zwang bis hin zu den verschiedenen Formen von Anreiz und indirekter Lenkung (vgl. BRAUN/GIRAUD, 2003, S. 149 f).

Zur Bereitstellung öffentlicher Güter und Dienstleistungen würden im Sinne einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik Infrastrukturen in Gestalt einer besonders effizienten Organisation arbeitsmarktpolitischer Hilfeleistungen zu zählen sein (vgl. BRAUN/GIRAUD, 2003, S. 151).

Im Folgenden sollen den hier vorgestellten ordnungspolitischen Leitbildern bestimmte bei diesen Staatstypen dominierende Steuerungsinstrumente zugeordnet werden, wenngleich es bei diesen Staatstypen hinsichtlich der Steuerungsinstrumente zu Überschneidungen kommen kann.

Der fürsorgende Interventions- bzw. Wohlfahrtsstaat zeichnet sich aus durch eine direkte rechtliche Regulierung, d.h. durch eine regulative Politik, die über in Gesetzen, Erlassen und Anordnungen dokumentierten Geboten und Verboten soziales und individuelles Handeln versucht zu regulieren. Von den darin angedrohten Strafen bei Nichteinhaltung dieser Normen geht ein Zwang zur Befolgung gegenüber den Bürgern aus. Auch in den Governancetypen des minimalen und kooperativen Staates ist ein hohes Maß an regulativer Politik zu erkennen. Der entscheidende Unterschied zum interventionistisch-fürsorgenden Governancetyp liegt u.a. in der Tatsache, dass die Bundesregierung die Regulationskompetenz auf Einrichtungen der staatlichen Administration überträgt, die dann zu Regulationsagenturen mutieren (vgl. BRAUN/GIRAUD, 2003, S. 166).

Im Governance-Typus des kooperativen Sozialstaates fördert das politisch-administrative System die aktive Kooperation und Selbstorganisation, indem dieser die Kooperationsanstrengungen der einzelnen Teilsysteme unterstützt bzw. sogar initiiert. In seiner Funktion als Moderator hält er sich aber im Wesentlichen mit Vorgaben zurück und überlässt den gesellschaftlichen Gruppen der Akteure sich selbst. Von daher wird dieser Vorgang als „Selbstregulative Politik“ bezeichnet (vgl. BRAUN/GIRAUD, 2003, S. 160; CZADA, 1997, S. 27).

Ein weiteres Charakteristikum interventionistischer Wohlfahrtsstaatspolitik liegt im intensiven Gebrauch von finanzpolitischen Anreizinstrumenten. Die Bandbreite finanzpolitischer Anreizprogramme kann sich dabei von Subventionen bis hin zu Ausbildungsförderungsprogrammen erstrecken (vgl. BRAUN/GIRAUD, 2003, S. 157). Speziell im arbeitsmarktpolitischen Instrumentarium der Bundesagentur für Arbeit werden z.B. Eingliederungszuschüsse für schwer vermittelbare Arbeitslose als finanzieller Anreiz zur Beschäftigung dieser Personengruppe an Arbeitgeber gewährt, die bereit sind, solche Personen einzustellen.

Hier kommt eine distributive Politik zum Tragen, weil vorhandene Staatseinnahmen (z.B. Haushaltseinnahmen des Bundes oder der Bundesagentur für Arbeit) in einem solchen Fall erst einmal grundsätzlich verteilt werden (vgl. BRAUN/GIRAUD, 2003, S. 150; CZADA, 1997, S. 26 f).

Die Bereitstellung öffentlicher Güter erfolgt über eine staatliche, hierarchisch kontrollierte Bürokratie im interventionistischen Wohlfahrtsstaat (vgl. BRAUN/GIRAUD, 2003, S. 161). BRAUN und GIRAUD stellen bezugnehmend auf HAGENAH, 1994 fest, dass die Politik im minimalen und im kooperativen Staat eher weniger durch die klassische staatliche Regulierung in Form von Verboten und Anreizen gekennzeichnet ist, sondern vielmehr durch die Förderung der Anpassungs-, Reaktions- und Problemlösungskapazität der gesellschaftlichen Teilsysteme. Die Politik des kooperativen, wie auch des minimalen Sozialstaates ist eher geprägt von indirekter Steuerung, deren Instrumentenrepertoire von finanziellen Anreizen über Strukturierung und Überzeugung durch Information reicht (vgl. BRAUN/GIRAUD, 2003, S. 150/168).

Ein weiteres indirektes Steuerungsinstrument des minimalen und kooperativen Staates ist die Strukturierung, verknüpft mit Anreizen, die auch finanzieller Natur sein können. Dabei wird versucht, das Verhalten von Menschen indirekt zu beeinflussen, dadurch, dass diesen Belohnungen in Aussicht gestellt werden, wenn diese das erwartete Verhalten an den Tag legen; somit besteht dieses Instrument aus einer Anreiz- bzw. Motivationskomponente, die sich in einem (materiellen) Vorteil oder Nachteil und einer Regelungskomponente, die sich im erwarteten Verhalten widerspiegelt. Die Zweckmäßigkeit dieses Instruments ergibt sich aus der Kombination von Lerntheorie und dem rational-choice-Paradigma. Das Individuum hat also die Wahl, ob es auf diesen Anreiz reagiert oder nicht. Die Reaktion des Individuums auf den Anreiz mit dem erwarteten Verhalten verspricht einen hohen Nutzen im Sinne des rationalwahltheoretischen Paradigmas (Rational-choice-Paradigma) (vgl. WINDHOFF-HERITIER, 1987, S. 29 f; CZADA, 1997, S. 22).

Die Beschreibung des steuerungstheoretischen Ansatzes der Politikfeldanalyse hat gezeigt, dass in den Governancetypen des minimalen und des kooperativen Sozialstaates die indirekten Steuerungsinstrumente (Überzeugung und Information, Strukturierung, finanzielle verhaltensbezogene Anreize) überwiegen, und im interventionistisch-fürsorgenden Wohlfahrtsstaatstyp die direkten Steuerungsinstrumente (direkte rechtliche Regulierung, finanzielle Anreize, bürokratisch-hierarchische Organisation) dominieren.

3. Möglicher Wandel vom fürsorgenden Wohlfahrtsstaat zum kooperativen Sozialstaat

Im Abschnitt 3.1 sollen zunächst diese beiden ordnungspolitischen Leitbilder voneinander abgegrenzt werden. Dazu werden die Prämissen bzw. Normalitätsannahmen, die dem fürsorgenden Wohlfahrtsstaatsmodell zugrunde liegen, dargestellt, wobei grundlegende Merkmale dieses Wohlfahrtsstaatstyps angesprochen werden; anschließend werden die gesellschaftlichen und die berufsweltlich-arbeitsorganisatorischen Veränderungen dargestellt, welche bisher gängige Normalitätsannahmen immer obsoleter erscheinen lassen. Dem fürsorgenden Wohlfahrtsstaatstyp wird dann der kooperative Sozialstaatstyp gegenübergestellt. Mit den Abschnitten 3.2 über die aktivierende Arbeitsmarktpolitik und 3.3 über die Finanzierung der Arbeitsmarktpolitik wird deutlich gemacht, dass eine grundlegende Reform der Arbeitsmarktpolitik nur erfolgreich sein kann, wenn über eine „Neujustierung von Kosten, Nutzen, Risiken und Verantwortung in der Arbeitsmarktpolitik“ (RABE/SCHMID, 1999, S. 22) nachgedacht wird.

3.1 Strukturelle Abgrenzung: Fürsorgender Wohlfahrtsstaat und Kooperativer Sozialstaat

Im fürsorgenden Wohlfahrtsstaatsparadigma fallen folgende grundlegende Merkmale auf: Bürokratisch-hierarchisches Organisationsprinzip, Existenzsicherung im Falle der Arbeitslosigkeit und damit Ausschluss von Arbeitszwang, planerisch ausgerichtete Wirtschafts-, Sozial- und Arbeitsmarktpolitik.

Das bürokratisch-hierarchische Organisationsprinzip spiegelt sich in einer zentral angelegten Steuerungsstruktur wider (vgl. SCHMID, 1996, S. 629).

Die soziale Absicherung bei Erwerbslosigkeit verhindert nicht nur Existenzgefährdung, sondern auch den Zwang für Erwerbslose, jede Arbeit anzunehmen (vgl. DINGELDEY/GOTTSCHALL, 2001, S. 32).

Eine typische Eigenart des fürsorgenden Wohlfahrtsstaates, die besonders Ende der 1960er und in den 1970er Jahren in Deutschland zum Vorschein kam, ist eine sehr stark planerisch ausgerichtete Wirtschafts-, Sozial- und Arbeitsmarktpolitik. In dieser Zeit wurde ein Politikmodell praktiziert, das auf der Überzeugung gründete, dass Planung und Steuerung von Wirtschaftswachstum, Produktivität und Beschäftigung möglich und notwendig ist. So existierten denn auch in dieser Zeit, ganz im Sinne der Vorstellungen keynesianischer Wirtschaftspolitik, u.a. mehrjährige Finanzpläne, Investitionsprogramme von Bund und Ländern sowie Jahreswirtschaftsberichte der Bundesregierung mit fünfjährigen Zielprojektionen auf der Grundlage des 1967 verabschiedeten Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (vgl. KRESS, 1996, S. 3).

Der fürsorgende Wohlfahrtsstaat, der seine Wurzeln in der bismarck’schen Sozialgesetzgebung hat, geht in seiner Konstruktionslogik von einem männlichen Familienernährer aus, der sich, seine Ehefrau und die gemeinsamen Kinder über ein versicherungspflichtiges Vollzeitarbeitsverhältnis unterhält. Diese Konstruktionslogik gerät angesichts von drei auszumachenden Tendenzen in hoch entwickelten Industriegesellschaften, die als Krisensymptome bzw. Strukturprobleme des Wohlfahrtsstaates begriffen werden müssen, aus den Fugen: Im Produktionsprozess befindet sich das Normalarbeitsverhältnis in einem Auflösungsprozess. Ohne dass das Normalarbeitsverhältnis bereits ersetzt wird, ist eine ständig steigende Zahl befristeter Leih- und (Zwangs-)Teilzeitarbeitsverhältnisse zu verzeichnen, deren besondere Eigenart darin liegt, dass sie aufgrund ihrer niedrigen Einkommenshöhe weder eine solide Existenzgrundlage für die Beschäftigten und ihre Familienangehörigen gewährleisten, noch einen erforderlichen arbeits- und sozialrechtlichen Schutz bieten. Auch die Koexistenz anderer Liebes- und Lebensformen (Ein-Elternteil-Familien, Patchwork-Familie, gleichgeschlechtliche Partnerschaft), die vor allen Dingen Frauen und Kinder immer weniger materielle Sicherheit geben, führt im Reproduktionsbereich zu einem Bedeutungsverlust der Normalfamilie. Seit 1989/91 wird im Hinblick auf den Wohlfahrtsstaat ein verschärfter Wettbewerb zwischen den Wirtschaftsstandorten im Konsens ökonomischer, politischer und wissenschaftlicher Eliten zum Programm, was seitdem einen drastischen Abbau von Sicherungselementen vor allem bei Leistungsgeminderten und Benachteiligten führt (vgl. BUTTERWEGGE, 1999, S. 54 ff; DINGELDEY, 2001, S. 32).

Mit der Zunahme der Arbeitslosigkeit in Deutschland stieg auch der Anteil der Beitragsmittel zur Arbeitsförderung, der für die bloße Abmilderung des Risikos der Arbeitslosigkeit verwendet wurde, an, wobei gleichzeitig der Anteil der Beitragsmittel, die für Förderung beruflicher Eingliederungswege genutzt wurden, sank. Dies führte zu einem geringen Ausnutzungsgrad des Instrumentariums der Bundesanstalt für Arbeit zur Vermeidung von Arbeitslosigkeit (vgl. GERSTER, 2003, S. 168; SEIFERT, 2003, S. 284).

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